Sentencia 1999-00191 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Exp.: 34356

Rad. 13001233100019990019101

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Pedro Antonio Arrieta Vásquez y otros

Demandado: Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil

Bogotá D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

Acción: Reparación Directa

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Presupuestos procesales de la acción.

1.1. Jurisdicción y competencia.

Es esta jurisdicción la llamada a resolver la controversia, en atención al carácter público de la demandada(2).

La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de la cuantía del asunto y su vocación de doble instancia, en consideración a que el monto de la pretensión mayor(3) es superior a $ 118.230.000 correspondientes a 500 salarios mínimos del año 1999. Es aplicable la Ley 446 de 1998 en razón a la época de presentación del recurso (mar. 7. 2007, fl. 355, cdno. 2).

1.2. Acción procedente.

El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados, con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública.

Para el ejercicio del control de legalidad sobre los actos administrativos el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo creó la acción de nulidad simple, por cuyo ejercicio se somete a examen la validez de la decisión de la administración, con el único fin de confrontarla con el orden jurídico y establecer si se ajusta a este o no. Esta acción le permite a las partes pedirle al juez la verificación del respeto a las normas superiores en que debía fundarse, la veracidad de sus motivos, la ausencia de vicios en su expedición, la competencia de quien lo ha expedido y que en su ejercicio no se hayan desviado las atribuciones que la ley le confiere.

El control de legalidad que ejerce el juez en el marco de esta acción está encaminado a la confrontación del acto con el orden jurídico, y tiene como finalidad la de mantener la legalidad y expulsar del ordenamiento aquella decisión administrativa de carácter general que adolece de vicios que afectan su validez.

En lo que respecta a los actos administrativos de naturaleza electoral, esto es, aquellos expedidos por las corporaciones electorales o por las autoridades nominadoras, el ordenamiento jurídico ha previsto una acción especial para su control jurisdiccional, cuando quiera que por su intermedio se haya incurrido en algunas de las causales específicas de anulación previstas en la ley.

Tanto la acción de nulidad simple como la electoral, comparten una finalidad común, cual es la de permitir el examen judicial de legalidad de los actos administrativos mediante su confrontación con el orden jurídico al que está sometida la administración pública al expedirlos; sin embargo, estas dos acciones no fueron concebidas con fines de reparación del daño, sino con el objeto de permitir un control de legalidad en sentido abstracto.

Así las cosas, no es posible que por intermedio de la acción de nulidad simple se persiga el restablecimiento patrimonial de un derecho afectado con la decisión, como quiera que en ese tipo de eventos la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud de la cual, además del control de legalidad, el juez define la posibilidad de disponer el eventual restablecimiento del derecho conculcado y la reparación del daño, acción esta última que está sujeta al término de caducidad para ella establecido.

La acción de nulidad electoral tampoco trae consigo la posibilidad de obtener la reparación de un daño. En efecto, cuando se declara la nulidad de un acto electoral, puede el juez disponer la realización de un nuevo escrutinio con el fin de que el acto que declara la elección se ajuste a la legalidad; sin embargo, no tiene la posibilidad de ordenar el resarcimiento de los eventuales perjuicios que el acto declarado ilegal generó durante su vigencia.

Así, quien v.gr. se ha visto privado de su legítimo derecho a acceder a un cargo público por vicios en la contabilización de los votos, por medio de la acción electoral puede lograr que mediante el nuevo escrutinio se declare la elección en su favor si es que hay lugar a ello, pero no puede acceder a la reparación de los eventuales daños que el acto anulado generó durante su vigencia.

Por ello, la corporación(4) ha admitido que en este tipo de eventos, cuando se ha anulado o revocado una decisión electoral, el afectado acuda a la acción de reparación directa con el fin de obtener el resarcimiento de los daños causados por el acto ilegal durante el término de su vigencia, por considerar que las demás acciones previstas en el ordenamiento jurídico no son idóneas para ese fin y que no puede privilegiarse una interpretación que prive al ciudadano del derecho al acceso a la administración de justicia(5).

En los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa.

Esta acción ostenta un contenido netamente reparador y es el medio idóneo para juzgar la responsabilidad estatal, cuando el daño cuya indemnización se pretende ha sido generado por la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble; así, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal para la tutela judicial de los derechos de las víctimas.

De igual manera, se ha considerado que procede la acción para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad(6), en aquellos casos en que la decisión legalmente proferida genera desequilibrio frente a las cargas públicas.

Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad solo procede previa anulación del acto administrativo que los determinó.

Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico(7) y son ejecutables(8) en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo, para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.

Lo expuesto encuentra relevancia en la escogencia de la acción procedente para llevar el conflicto ante el juez, por cuanto solo la pretensión de nulidad del acto lo faculta para acometer el estudio de fondo acerca de la validez de la decisión administrativa. Pero cuando el acto administrativo no ha sido cuestionado por virtud de la acción procedente para ello, continúa amparado en su presunción de legalidad, que aunque desvirtuable, solo puede serlo cuando se ha deprecado del juzgador el análisis sobre su legalidad o no, por medio del mecanismo procesal idóneo.

Como está vedado al juez asumir en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es solo mediante petición del interesado afectado que esta procede, mediante el ejercicio de la acción procedente dentro del término de caducidad que la ley ha previsto para su ejercicio.

Por ende, cuando media un acto administrativo, expreso o ficto, como fuente de la causación del daño, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que lo reviste, salvo que mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.

Es claro para la Sala que en un proceso de naturaleza electoral no pueden acumularse pretensiones(9) de reparación directa y, a su vez, en la acción de responsabilidad no puede pedirse la anulación del acto de naturaleza electoral, como quiera que están sometidas a reglas de competencia y procedimientos distintos(10). Por ende, concluye, en aquellos eventos en que se pretende la declaratoria de responsabilidad estatal por presuntas fallas en el funcionamiento de la organización electoral y ello conlleve cuestionar la legalidad del acto administrativo que declara una elección, debe haberse obtenido en forma previa la declaratoria de nulidad electoral, para que a partir de la ilegalidad de ese acto pueda estructurarse el estudio sobre la eventual responsabilidad del Estado.

Cuando hay de por medio una decisión administrativa en firme y el daño deriva de su presunta ilegalidad, no puede en modo alguno calificarse de antijurídico, porque la decisión que lo produjo está revestida de presunción de legalidad, que solo puede cuestionarse en el juicio electoral, tratándose de actos que declaran una elección. Así, no puede adentrarse el juez de la responsabilidad en el estudio de presuntos vicios en la formación del acto de naturaleza electoral, cuando estos no han sido llevados al control de su juez natural mediante el ejercicio de la acción contenciosa administrativa procedente.

Nótese que una actuación de este tenor, consistente en la verificación en el juicio de responsabilidad de irregularidades en la expedición de un acto de naturaleza electoral, conllevaría desconocer no solo el medio procesal idóneo previsto para el efecto, sino también el término de caducidad previsto para controvertir las decisiones electorales, cuando el juicio de responsabilidad se ha promovido fuera del plazo de 20 días hábiles(11) siguientes a la notificación del acto cuestionado.

En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, lo atinente a la declaratoria de elección de diputados en el departamento de Bolívar para el período 1998 - 2000, se resolvió de fondo mediante el Acta General del Escrutinio (cdno. 3). En ese acto administrativo se dejó constancia acerca de las reclamaciones presentadas por los candidatos, entre ellos, el entonces candidato Pedro Arrieta Vásquez, quien solicitó el reconteo de los votos obtenidos por él. También se consolidaron los escrutinios municipales, así como las diferentes decisiones sobre las mencionadas reclamaciones por los distintos aspirantes. Se negaron las solicitudes de recuento de votos incoadas por el apoderado del demandante y por sus testigos electorales.

Las consideraciones que ante las diversas reclamaciones del demandante Arrieta Vásquez esgrimió la autoridad electoral, se fundaron en que (i) los votos obtenidos por el candidato sí habían sido computados en las mesas correspondientes pese a la irregularidad denunciada y (ii) en que las reclamaciones eran improcedentes por no estar enlistadas en las causales que para el efecto prevé el Código Electoral.

En suma, lo que consideró el actor en sus reclamaciones y que ahora alega como fundamento de su demanda, es el hecho relativo a que, según afirmó, una irregularidad en algunos formularios E14 y en los formatos de conteos de votos impidieron que se contabilizaran votos a su favor, irregularidades que no encontró acreditadas la autoridad electoral en el trámite administrativo surtido ante ella. En consecuencia, negó las solicitudes impetradas en favor del señor Arrieta Vásquez y declaró la elección mediante la correspondiente acta general de escrutinio que no le otorgó curul al demandante.

Frente a esta situación, esto es, a la existencia de un acto administrativo ejecutoriado que declaró infundadas las reclamaciones del referido demandante, procedía entonces incoar la acción electoral en los términos del artículo 227 del Código Contencioso Administrativo, para obtener el cómputo de los votos que afirma le fueron desconocidos, si había lugar a ello.

Sin embargo, no hay prueba en el expediente que permita afirmar que se adelantó un proceso de nulidad electoral, en el que se emitiera pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto que declaró la elección y tuvo por infundadas las reclamaciones del candidato, de modo tal que se torna improcedente la acción de reparación directa cuando la fuente del perjuicio es un acto administrativo que mantiene su presunción de legalidad y está vigente.

No pasa por alto la Sala que lo cuestionado por el demandante son irregularidades ocurridas en la jornada electoral derivadas del material entregado a los jurados de votación, sin embargo, no cabe duda de que la controversia se funda en la presunta incidencia que estas tuvieron en el número de votos que le fueron válidamente computados al actor. Frente a esas irregularidades se agotó el trámite administrativo que la ley prevé ante la autoridad electoral, que procedió a adoptar la decisión de fondo contenida en el acta general de escrutinio del departamento de Bolívar y en los actos previos que resolvieron cada una de las reclamaciones presentadas, negándolas.

De tal manera es claro que en cuanto a esas presuntas irregularidades existe un acto administrativo definitivo de naturaleza electoral —que en algunos eventos no las encontró probadas y en otros no encontró procedente estudiarlas de fondo—, decisión contra la que debió promoverse la acción electoral correspondiente, para que el juez natural de ese tipo de controversias resolviera sobre la existencia o no de las irregularidades y su incidencia o no en el resultado electoral.

Como así no lo hizo la actora, o al menos no acreditó haberlo hecho, esos actos administrativos quedaron en firme y con ellos la decisión sobre las reclamaciones impetradas por el actor, lo que deja en imposibilidad al juez de la responsabilidad para verificar la legalidad o no de lo actuado y decidido por la autoridad electoral, en razón a que está amparado por la presunción de legalidad que no fue desvirtuada mediante el proceso contencioso administrativo procedente para ello.

En estos eventos es la decisión de nulidad electoral la que habilita la posibilidad de obtener la reparación de los eventuales perjuicios y en su ausencia no resulta viable al juez de la responsabilidad pronunciarse sobre presuntas irregularidades y su incidencia en los resultados electorales, cuyo ámbito de discusión es el proceso electoral que en este caso no se promovió.

Así, ante la imposibilidad de verificar en este proceso los temas de legalidad planteados en contra del procedimiento electoral y su resultado, que son los que le sirven de fundamento a las pretensiones tendientes a obtener el resarcimiento de los presuntos perjuicios sufridos por los demandantes, la demanda se torna inepta para el fin que persigue, y la acción ejercida improcedente, tal como lo planteó la demandada en su apelación, lo que impone declarar probada una excepción en tal sentido, lo que se hará de oficio(12), como quiera que no se formuló la excepción correspondiente por la accionada ni se contestó la demanda; lo anterior, previa revocatoria de la sentencia impugnada se revocará.

2. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas en la instancia, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria o de mala fe atribuible a los extremos procesales, como lo exige el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia proferida el 6 de febrero de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones. En su lugar se dispone:

1. DECLARAR probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

2. Sin costas en la instancia.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Código Contencioso Administrativo. “ART. 82.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”.

(3) $ 143.000.467,50 (fl. 23, cdno. 1), lucro cesante por salarios dejados de percibir como diputado.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de mayo de 2013, Expediente 27.064, magistrada ponente Stella Conto Díaz del Castillo.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de julio de 2007, Expediente 33.013, magistrado ponente Enrique Gil Botero.

(6) Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la corporación. Ver: Consejo de Estado, sentencia de 8 de marzo de 2007, Radicación 16.42, ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

(7) Código Contencioso Administrativo. “ART. 66.—Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

(8) Ibídem, artículo. 64. Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

(9) Código Contencioso Administrativo, “ART. 145.—En todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código”.

(10) Código de Procedimiento Civil. “ART. 82.—Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

“1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

“2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

“3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento”.

(11) Antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011.

(12) Sobre la posibilidad de estudiar en forma oficiosa la presencia de los presupuestos de la acción que permitan un pronunciamiento de fondo, la Sección Tercera de la corporación, en pleno, afirmó en sentencia del 9 de febrero de 2012, consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, Expediente 20.104:

Para la Sala, sin embargo, la regla general relacionada con los límites de la competencia del juez ad quem, admitía excepciones derivadas de mandatos constitucionales y legales. A título de ejemplo se señalaron en el fallo algunos asuntos procesales, tales como la caducidad, la falta de la legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, los cuales, entre otros, deben ser declarados por el juez de segunda instancia, de manera oficiosa, en tanto favorecen al apelante único, aunque no hubieren sido propuestos como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada, porque tales aspectos constituyen presupuestos para dictar sentencia de mérito.

En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 27 de marzo de 2014, magistrado ponente Danilo Rojas Betancourth, Expediente 25.281.