Sentencia 1999-00210 de enero 27 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 7300123310001999002101

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Expediente: 20396

Actor: Empresa asociativa de trabajo - Merca Barato

Demandado: Ministerio de Agricultura

Referencia: Contractual - Apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil doce.

EXTRACTOS. «II. Consideraciones

Para desatar el presente conflicto judicial la Sala analizará los siguientes aspectos: a) la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto; b) pruebas recaudas y su valoración; c) el régimen jurídico que rige el contrato en cuya celebración intervino el Idema; d) la revocación unilateral en el derecho privado; y e) el análisis del caso concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo; comoquiera que el Idema tenía el carácter de entidad estatal, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, en su condición de empresa industrial y comercial del Estado, naturalmente los contratos en cuya celebración esa entidad tomare parte pertenecen a esta clase de contratos estatales. Adicionalmente, como consecuencia de su liquidación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumió la representación de los derechos y obligaciones de dicha entidad, según se prescribió en el inciso primero del artículo 14 del Decreto 2082 del 25 de agosto de 1997:

“ART. 14.—Traspaso de bienes. Según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1675 de 1997 los bienes no enajenados, así como los derechos, obligaciones y archivos se traspasarán a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante este se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”(2) (resaltado fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de esta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable.

Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (...)”(3).

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (resaltado fuera de texto).

“ART. 2º—Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

“PAR.—Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001” (resaltado fuera de texto).

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el texto anterior del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, se señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo (...)”.

2. Las pruebas aportadas al proceso.

El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(4) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también la filosofía(5) que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normativa.

Bajo esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(6), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.

De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, este se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y esta no lo tache de falso.

En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-023 de febrero 11 de 1998, puntualizó:

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

Entratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación”.

Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere revisar las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria:

2.1. Documentos aportados en original o en copia auténtica.

Los siguientes documentos, debidamente decretados como pruebas, se allegaron al proceso en original o en copia auténtica, razón por la cual serán valorados como pruebas válidas:

2.1.1. Oficio del 4 de junio de 1999, por medio del cual varias empresas de trabajo asociado, por intermedio de apoderado, reclamaron indemnizaciones al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por la terminación unilateral de los contratos celebrados con el Idema (fls. 1 a 47, cdno. 2).

2.1.2. Oficio del 1º de diciembre de 1998, por medio del cual Merca Barato solicitó, por intermedio de apoderado, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, la indemnización de perjuicios por la terminación unilateral del contrato celebrado con el Idema (fls. 48 a 56, cdno. 2).

2.1.3. Acta de constitución y adopción de estatutos de la empresa asociativa de trabajo Merca Barato, del 1º de septiembre de 1996 (fls. 58 a 90, cdno. 2).

2.1.4. Certificado de existencia y representación legal de la empresa asociativa de trabajo Merca Barato, expedida por la Cámara de Comercio de Facatativá (fls. 91 a 93, cdno. 2).

2.1.5. Contrato 893/96 celebrado entre la empresa asociativa de trabajo Merca Barato y el Idema, el 21 de octubre de 1996 (fls. 94 a 99, cdno. 2).

2.1.6. Certificado de existencia y representación legal de la empresa asociativa de trabajo Merca Barato, expedida por la Cámara de Comercio de Espinal (fls. 100 a 106, cdno. 2).

2.1.7. Seguro de cumplimiento 297187 expedido por Latinoamericana de Seguros (fls. 107 y 108, cdno. 2).

2.1.8. Oficio del 30 de julio de 1997 por medio del cual el subgerente encargado del Idema le informó a la sociedad demandante que daba por terminado el contrato 893/96 (fl. 109, cdno. 2).

2.1.9. Acta de entrega y recibo en custodia de bienes de propiedad del Idema a Merca Barato, el 25 de octubre de 1996 (fl. 110, cdno. 2).

2.1.10. Oficio del 5 de mayo de 1997 por medio del cual el subgerente de abastecimiento encargado del Idema citó a la directora ejecutiva de Merca Barato a una reunión, el 16 de mayo de ese mismo año, para evaluar la situación contractual entre las partes (fl. 111, cdno. 2).

2.1.11. Oficio del 4 de diciembre de 1996 por el cual la directora ejecutiva de Merca Barato elevó queja al subgerente encargado de abastecimiento del Idema sobre un presunto comportamiento desleal por parte de dicha entidad (fls. 112 y 113, cdno. 2).

2.1.12. Oficio del 28 de diciembre de 1998, por el cual la directora ejecutiva de Merca Barato se quejó ante el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural sobre presuntos perjuicios económicos originados en la terminación del contrato con el Idema (fls. 114 a 120, cdno. 2).

2.1.13. Paz y salvo expedido por la directora del centro de distribución del Idema en El Espinal, el 15 de agosto de 1997 (fl. 122, cdno. 2).

2.1.14. Oficio del 15 de enero de 1997, por el cual la directora ejecutiva de Merca Barato entregó los estados contables del contrato 893/96 al subgerente de abastecimiento de alimentos del Idema (fls. 123 a 125, cdno. 2).

2.1.15. Oficio del 26 de agosto de 1997 dirigido por miembros directivos de Merca Barato al subgerente de abastecimiento del Idema (fls. 126 a 128, cdno. 2).

2.1.16. Oficio del 11 de julio de 1997, por el cual la directora ejecutiva de Merca Barato entregó los estados contables del primer semestre de 1997, correspondiente al contrato 893/96, al subgerente de abastecimiento de alimentos del Idema (fls. 130 a 133, cdno. 2).

2.1.17. Oficio del 17 de 1998 de la directora ejecutiva de Merca Barato, dirigido al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (fl. 134 a 139, cdno. 2).

2.1.18. Acta de recibo del local 6 del 27 de enero de 1998 al administrador de la plaza de marcado de Melgar, por parte de Merca Barato (fl. 140, cdno. 2).

2.1.19. Oficio del 30 de enero de 1998, por el cual la directora ejecutiva de Merca Barato remitió al gerente liquidador del Idema los estados contables y las actas de liquidación y entrega del local 6 de la plaza de mercado de Melgar (fls. 142 a 156, cdno. 2).

2.1.20. Oficio del 2 de junio de 1998, por medio del cual el director general jurídico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respondió a la solicitud de indemnización presentado por la asociación demandante, el 28 de abril de 1998 (fls. 157 y 158, cdno. 2).

2.1.21. Certificación del 27 de enero de 1998 expedida por el presidente de la asociación de usuarios y vendedores de la plaza de mercado de Melgar sobre la afiliación del señor José Alirio Celis Camacho (fl. 159, cdno. 2).

2.1.22. Actas de reunión de la junta directiva de la asociación Merca Barato (fls. 41 a 95, cdno. 1).

2.2. Pruebas testimoniales.

En desarrollo de las pruebas decretadas por el tribunal administrativo a quo, en el proceso se recibieron los siguientes testimonios:

2.2.1. Declaración de la señora María Eunice Ruiz Rodríguez (fls. 197 a 199, cdno. 2). Como empleada del negocio de Merca Barato señaló que el negocio era próspero mientras estuvieron colgados avisos del Idema; sin embargo, no le consta la recepción de productos enviados por dicha entidad pública.

2.2.2. Declaración del señor Pedro Patiño Correa (fls. 200 a 204, cdno. 2). Como encargado de la sección de convenios y créditos del Idema manifestó que con la asociación demandante existió un contrato para el suministro de productos y que para su venta se permitía la utilización del aviso del Idema; que luego de julio de 1996 se ordenó el retiro de los avisos, por lo cual el negocio comenzó a decaer ante la imposibilidad de mantener los bajos precios que se ofrecían antes de la terminación del contrato.

2.2.3. Declaración del señor Enrique Barragán Liévano (fls. 158 a 160, cdno. 1). Como administrador de la plaza de mercado donde se encontraba el negocio de la asociación demandante manifestó que mientras estuvo vigente el contrato con el Idema hubo muy buenas ventas; que una vez liquidada la entidad, el campesinado no volvió al local. Sobre la terminación del contrato y los perjuicios causados se enteró por vía de los comentarios que le hizo el señor Alirio Celis, administrador del negocio.

2.2.4. Declaración del señor Arnulfo Bonilla Rengifo (fls. 160 a 162, cdno. 1). Como presidente de la asociación de vendedores de la plaza de mercado de Melgar indicó que mientras estuvieron los avisos del Idema la clientela fue abundante; que luego de retirados los avisos el negocio decayó hasta el punto que tuvo que cerrar, porque no venían los clientes. Que luego del cierre del negocio observó que se sacó mucha mercancía inservible.

3. Régimen jurídico que rige el contrato celebrado por el Idema.

El Idema nació como el Instituto Nacional de Abastecimientos, INA, por virtud de la Ley 5ª de 1944, en la cual se indicó que debía ser “administrado con un criterio de servicio público, pero con sujeción a las reglas y prácticas de los institutos de crédito a fin de que obtenga una razonable ganancia” (arts. 1º y 13). La misma conclusión surge del análisis de las funciones que se le atribuyeron y de sus objetivos: “facilitar la producción, distribución, importación y exportación de los artículos de consumo mayor y de las mercancías de primera necesidad, con el fin de regular el precio de los mismos, de apoyar la agricultura y de aumentar la producción nacional, evitando la especulación”.

Para cumplir tales objetivos, se le autorizaba realizar numerosas operaciones entre las que se pueden mencionar el fomento de la mayor producción de artículos de primera necesidad; la defensa de los intereses económicos de los agricultores, organizando almacenes generales de depósito, construcción de silos; adquirir abonos, semillas, maquinaria agrícola; procurar por medio de sus operaciones que los precios de venta de los productos agrícolas se sostuvieran en un nivel justo, ayudar a la distribución nacional de las cosechas para lo cual podía comprar, conservar, importar y exportar artículos (art. 2º).

Posteriormente, el artículo 31 del Decreto-Ley 3130 de 1960, señaló que los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realizaran para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, estarían sujetos a las reglas del derecho privado según las normas de competencia sobre la materia. En concordancia con lo anterior, el Decreto-Ley 2420 de 1968, artículo 1º, enumeró los organismos descentralizados vinculados al Ministerio de Agricultura y citó entre los establecimientos públicos al Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, y dispuso en su parágrafo lo siguiente:

“PAR.—Teniendo en cuenta el origen de los aportes, la cuantía de la participación oficial, la naturaleza de las actividades que desarrollan y las reglas, de derecho a las cuales están sometidos, se adopta para los organismos del sector agropecuario la clasificación hecha en este artículo, sin que esto constituya derogatoria de los principios generales establecidos en los artículos 5º y 8º del Decreto 1050 de 1968”.

Así mismo, el artículo 43 de dicha normativa cambió la denominación del Instituto Nacional de Abastecimientos, INA, por la de Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema; en el artículo 44 del mismo decreto le señaló las siguientes funciones:

“ART. 44.—Funciones. Además de las funciones señaladas en la Ley 5ª de 1944, y en el Decreto Legislativo 40 de 1958, el Instituto de Mercadeo Agropecuario cumplirá las siguientes:

a) Regular el mercado exterior de los productos agropecuarios, para lo cual establecerá los precios mínimos de exportación de los mismos, y vigilará el cumplimiento de las disposiciones al respecto;

b) Acumular existencias reguladoras de productos agropecuarios con el fin de regularizar los precios en los mercados nacionales y garantizar un conveniente aprovisionamiento para los mercados externos. Para estos efectos, el instituto podrá organizar almacenes generales de depósito, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 20 de 1921, el Decreto Legislativo 356 de 1957 y demás normas concordantes;

c) Asumir directamente el mercadeo exterior de productos agropecuarios cuando las circunstancias económicas, a su juicio, lo hagan aconsejable;

d) Otorgar prestamos exclusivamente a las cooperativas de producción y mercadeo de productos agrícolas y pecuarios, a los organismos de 2º grado que agrupan este tipo de cooperativas y a las asociaciones de campesinos que tengan las finalidades indicadas, con sujeción a los requisitos señalados en el artículo 9º de la Ley 135 de 1961.

El Banco de la República abrirá al Instituto de Mercadeo Agropecuario un cupo especial para el redescuento de los prestamos de que trata este literal;

e) Hacer cumplir las normas que se dicten sobre comercialización de los productos agropecuarios;

f) Organizar y promover la organización de sociedades de economía mixta que tengan por objeto el procesamiento de tales productos, o desarrollar directamente estas labores”.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991 y en el marco de la modernización del Estado colombiano, se reestructuró al Idema a través del Decreto-Ley 2136 de diciembre 30 de 1992, mediante el cual se reafirmó su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado:

ART. 1º—Naturaleza y domicilio. El Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, continuará organizado como una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculado al Ministerio de Agricultura y tendrá como sede la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.

Dicha naturaleza jurídica se mantuvo hasta su liquidación, la cual se ordenó mediante el Decreto-Ley 1675 de 1997.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el objeto del contrato celebrado con la asociación demandante era el suministro de las despensas destinadas a la distribución minorista de productos agropecuarios, que se encontraba dentro de los contratos que podía desarrollar la entidad en el ámbito de su naturaleza y objetivos(7), no queda duda de que el régimen jurídico bajo el cual debe analizarse la controversia contractual es el del derecho privado y no el referido al derecho público de que trata la Ley 80 de 1993. Sobre este punto la Sala, en oportunidad anterior, precisó lo siguiente(8):

“En esta oportunidad la Sala reitera lo expuesto en la sentencia del 10 de noviembre de 2005(9) cuando, luego de señalar que no se estaba ante actos enjuiciables, advirtió que “no procede el análisis de validez de dichas comunicaciones, como si se tratara de actos administrativos; pero si el análisis de responsabilidad contractual, para saber si ellas violan los derechos y/o deberes de las partes del contrato. En este orden de ideas, el control que sobre estas comunicaciones hace la jurisdicción contenciosa no es sobre su validez, sino sobre el comportamiento contractual de las partes” (se resalta).

Para la Sala resulta importante la precisión anterior, comoquiera que la cláusula de terminación unilateral pactada en el contrato que se enjuicia(10) no puede ser asumida como el ejercicio de una potestad excepcional de la administración, de aquellas especialmente reguladas por la Ley 80 de 1993, como lo consideró el tribunal a quo, sino que se trata de uno de los modos indirectos de extinción de las obligaciones regulados por la legislación civil y comercial, tal y como la Sala explica en las consideraciones siguientes.

4. La extinción del contrato por revocación unilateral.

Las obligaciones no constituyen un fin en sí mismas, es decir, no pueden crear vínculos jurídicos con vocación de permanencia. Tienen carácter temporal de acuerdo con el principio según el cual “no hay obligaciones irredimibles”. La obligación, una vez constituida, tiene como única finalidad hacer posible la prestación de dar, hacer o no hacer que llevó en un primer momento a su creación. Sin embargo, existen algunas hipótesis en las que a pesar de que la relación obligatoria no ha sido satisfecha a cabalidad, el ordenamiento jurídico impone su disolución en aras de garantizar estabilidad y seguridad en el tráfico legal; en estos casos, la relación obligatoria surge a la vida jurídica pero expira sin poder haber atendido su fin.

La doctrina ha clasificado los modos de extinción de las obligaciones dependiendo de si la prestación fue satisfecha directa o indirectamente o sí, por el contrario, aquella por diversos motivos nunca se ejecutó. Dentro de los modos de extinción con satisfacción de la prestación los expertos han clasificado el pago (C.C., art. 1626), la novación (C.C., art. 1687), la compensación (C.C., art. 1714) y la transacción (C.C., art. 2469). De otro lado, dentro de los modos de extinción de las obligaciones que no conllevan el cumplimiento de lo debido se han encasillado la remisión (C.C., art. 1711), la prescripción liberatoria (C.C., art. 2512), la imposibilidad de ejecución y los denominados otros modos de extinción de las obligaciones, que ocurren cuando por diferentes razones el negocio que ha servido de fuente de la obligación pierde eficacia, sea en virtud de un acto de voluntad o por declaraciones judiciales(11). No sobra recordar que estas hipótesis de disolución del vínculo obligatorio contempladas en el derecho civil también aplican a los negocios jurídicos del régimen mercantil, en virtud de lo establecido en el artículo 822 del Código de Comercio.

Ahora bien, profundizando en los otros modos de extinción, la revocación unilateral de la obligación se ha contemplado como una manera indirecta de extinguir las obligaciones por ministerio de la ley, para cierto tipo de contratos. Tal situación ocurre, por ejemplo, en el contrato de mandato(12), el arrendamiento de servicios inmateriales(13) y la confección de obra material(14), en los cuales se rige como indispensable la confianza recíproca de las partes.

Adicionalmente, la misma prerrogativa puede atribuirse de manera convencional a uno u otro de los contratantes cuando, en ejercicio del principio de autonomía de la voluntad privada, se reservan la facultad de extinguir unilateralmente la relación obligatoria. A título de ejemplo se tiene el pacto de arras que implica, por regla general, el derecho de las partes de retractarse unilateralmente, perdiendo el valor de aquellas(15). También se encuentra en tal sentido la estipulación que permite a cualquiera de las partes dar por terminado el contrato de arrendamiento antes del vencimiento del plazo convenido.

En consecuencia, siguiendo las razones planteadas en la demanda, le corresponde analizar a la Sala en el caso concreto si la facultad de terminación unilateral pactada en el contrato celebrado por Merca Barato y el Idema se realizó consultando los principios de la buena fe y la lealtad o, por el contrario, si se probó un ejercicio abusivo del derecho que origine la obligación de indemnizar perjuicios en los términos del artículo 830 del Código de Comercio.

5. El caso concreto. Terminación unilateral por imposibilidad de continuar con la obligación de suministro.

La parte demandante puntualizó la apelación en indicar que la terminación unilateral del contrato el 30 de julio de 1997 atentó contra el principio de buena fe en la relación negocial y le había producido pérdidas que, a su juicio, ascienden a más de ciento veinte millones de pesos.

Pues bien, a efectos de resolver el planteamiento de alzada debe comenzar la Sala por precisar el objeto del contrato 893 del 21 de octubre de 1996. En este sentido en la cláusula primera se estipuló:

“Primera. Objeto: El Idema suministrará a el contratista a título de venta bajo la modalidad de ventas a plazos en especie y en forma rotatoria la cantidad solicitada de los productos básicos que comercializa, según disponibilidad que tenga a fin de abastecer el punto de venta de el contratista ubicado en el casco urbano del municipio de Melgar (Tolima)”(16).

De acuerdo con lo anterior, se trataba de un contrato para vender a Merca Barato las despensas disponibles del Idema destinadas a la distribución minorista de productos agropecuarios. Así mismo, se estipuló que su duración sería de dos (2) años a partir de su perfeccionamiento (cláusula segunda), esto es, hasta el 21 de octubre de 1998.

Sin embargo, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación del Idema mediante el Decreto-Ley 1675 de 1997 en los términos del artículo 6º:

“ART. 6º—Enajenación de bienes. En desarrollo de la liquidación se enajenarán los bienes, los equipos y los demás activos de propiedad de la entidad.

Las operaciones de enajenación de los bienes se efectuarán con criterio estrictamente comercial y se ceñirán a las normas legales vigentes.

Las obligaciones contraídas por la entidad, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones de acuerdo con el reglamento correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto. Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de bonos pensionales, si hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes a las obligaciones laborales.

En caso de que estos recursos sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación.

Una vez concluida la liquidación de la entidad, los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasarán a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.

Como consecuencia de lo anterior, mediante oficio 3949 del 30 de julio de 1997 (fl. 109, cdno. 2) el subgerente del Idema le hizo la siguiente manifestación escrita a los demandantes:

“Teniendo en cuenta que el instituto se encuentra en proceso de liquidación, me permito informarle que damos por terminada la relación comercial suscrita mediante contrato 893/96.

En razón a lo anterior, le solicitamos retirar de las instalaciones de la tienda, los logotipos y símbolos alusivos al Idema, en un plazo no mayor de 30 días, so pena de incurrir en acción penal”.

Luego de precisados los hechos jurídicos relevantes de la apelación, corresponde a la Sala enjuiciar si dicha manifestación unilateral del Idema atentó contra los principios de buena fe y lealtad contractual, que hagan procedente una indemnización a favor de la parte actora.

En primer lugar, se observa que las partes en ejercicio de la autonomía de su voluntad pactaron expresamente en el contrato la posibilidad de que el Idema lo terminara unilateralmente en dos eventos: i) incumplimiento del contratista de una o varias de sus obligaciones o ii) el surgimiento de condiciones que hicieran aconsejable terminarlo anticipadamente:

“Décima cuarta. Terminación unilateral: El incumplimiento de una o varias de las obligaciones del presente contrato por parte del contratista, facultará al Idema para darlo por terminado en forma inmediata y exigir el pago total de la acreencia. PAR.—Igualmente cuando surjan condiciones que hagan aconsejables o necesarias dar por terminado el contrato, el Idema podrá hacerlo previo aviso con treinta (30) días de anticipación”.

No probó la parte actora que existiera vicio alguno de su consentimiento para aceptar la inclusión de esta estipulación. Así las cosas, no puede suponer la Sala, como lo pretende la asociación demandante, que existió algún tipo de presión o engaño indebido del Idema. Como se explicó, la posibilidad de incluir este tipo de estipulaciones contractuales resulta lícito en el marco del derecho privado, bien por ministerio de la ley o bien por voluntad de la partes, tal y como ocurrió en este caso.

En segundo lugar, la liquidación de la entidad contratante dispuesta por normas de orden legal sin duda constituyó un motivo más que aconsejable para dar por terminado el contrato. En efecto, la decisión de liquidar el Idema, en el año de 1997, implicó una situación sobreviniente que afectó a uno de los sujetos de la relación contractual, es decir, concurrió a la terminación unilateral una imposibilidad subjetiva.

La asociación demandante alegó que las obligaciones del contrato se trasmitieron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. No obstante, en el caso concreto, la liquidación y disolución de la entidad contratante hizo imposible continuar la ejecución de cualquier obligación, pues con la liquidación del patrimonio terminó su existencia y las personas morales no tienen sucesores legales que asuman automáticamente tales prestaciones con posterioridad. Fue así como el Idema se extinguió con el vencimiento del plazo señalado para la liquidación, según el artículo 7º del Decreto-Ley 1675 de 1997, en cuanto dispuso que al vencimiento de ese término “quedará terminada la existencia jurídica del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, para todos los efectos”.

En este orden de ideas, la terminación unilateral del contrato no obedeció a un acto arbitrario o caprichoso del Idema, sino a la imposibilidad de continuar con la ejecución del contrato de venta de productos agropecuarios a Merca Barato durante el tiempo restante previsto inicialmente para la ejecución del contrato, por la potísima razón de su desaparición de la estructura del Estado. Así mismo, era imposible permitir que el contratista continuara con el uso del logo de Idema en su negocio, comoquiera que resultaría atentatorio contra los derechos de los consumidores continuar la promoción de productos de consumo a nombre de una entidad cuya existencia jurídica terminaba para todos los efectos.

Finalmente, la pretensión de indemnización resulta improcedente en este caso, si se tiene en cuenta que la única condición pactada por las partes para que operara la terminación unilateral era el aviso previo de treinta días y ello fue cumplido por el Idema con el oficio 3949 del 30 de julio de 1997. Al acuerdo de voluntades se suma la imposibilidad de continuar la ejecución del contrato, por la desaparición legal del Idema. Como la Sala ha venido exponiendo, la imposibilidad se erige en uno de los modos de extinción de las relaciones obligatorias en que no puede exigírsele la ejecución por vía coactiva, ni la indemnización de perjuicios, si se tiene en cuenta que la liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado fue un hecho jurídico irresistible, no imputable a la entidad contratante, sino una la política de reestructuración del Estado que se adelantó en aquella época.

6. condena en costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el doce (12) de febrero de dos mil uno (2001), la cual quedará así:

“NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

Sin condena en costas”.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(2) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Auto de 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Exp. 14519; Auto de 7 de octubre de 2004, Exp. 2675.

(3) Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1º Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (...)”.

(4) Artículo 168, CCA: “Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.

(5) Sobre la filosofía que inspiró la redacción del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, ver: Parra Quijano, Jairo. Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007, pág. 245.

(6) Artículo 253, Código de Procedimiento Civil: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.

(7) Decreto-Ley 2136 de 1992: “ART. 10.—Contratación, arrendamiento y venta de activos. El Idema está facultado para celebrar toda clase de contratos de acuerdo con su naturaleza y objetivos, al igual que para dar en arrendamiento o en contrato de asociación o para vender las despensas destinadas a la distribución minorista de productos agropecuarios”.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de agosto de 2008, Exp. 15342, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(9) Expediente: 13920; actor: Carlos Arturo Hernández Pabón y otra.

(10) Folio 98 cuaderno 2: “Décima cuarta. Terminación unilateral: El incumplimiento de una o varias de las obligaciones del presente contrato por parte del contratista, facultará al Idema para darlo por terminado en forma inmediata y exigir el pago total de la acreencia. PAR.—Igualmente cuando surjan condiciones que hagan aconsejables o necesarias dar por terminado el contrato, el Idema podrá hacerlo previo aviso con treinta (30) días de anticipación”.

(11) Cfr. Diego Orlando Romero Cruz, “Extinción de las obligaciones, visión panorámica y plan de trabajo”, publicado en: Derecho de las obligaciones, Tomo II, Volumen 2, Universidad de los Andes, 2010, pp. 202 y siguientes.

(12) Código Civil, artículo 2189 y artículo 1279 Código de Comercio.

(13) Código Civil, artículo 2066.

(14) Código Civil, artículo 2056.

(15) Código Civil, artículo 1859.

(16) Folio 94, cuaderno 2.