Sentencia 1999-00245/24007 de septiembre 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-1999-00245-01(24007)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Gustavo Castañeda Ramírez y otros

Demandado: Distrito Capital de Bogotá

Referencia: Apelación sentencia - Acción contractual

Bogotá, D.C, diez de septiembre de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación presentado por las partes demandantes en contra de la sentencia de septiembre 24 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B -, dentro de los procesos acumulados que, en ejercicio de la acción contractual, fueron iniciados por los señores Gustavo Castañeda Ramírez, Betsy Castañeda Ramírez, Gelber Alexander Castañeda Ramírez y María Angélica Sánchez Hernández., en la que se desestimaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes procesales

1. Las demandas.

1.1. El presente proceso (Expediente. 1999-0245) se originó en la demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— el 18 de diciembre de 1998(1), instaurada por el señor Gustavo Castañeda Ramírez, a través de apoderado judicial, quien en ejercicio de la acción de controversias contractuales, pretende “1. Se declare la nulidad absoluta del contrato de transacción de fecha 17 de enero de 1997 celebrado ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, suscrito entre Gustavo Castañeda Ramírez y el doctor Fernando Guzmán Rodríguez, quien actúa en nombre y representación del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 2. Con base en la declaración anterior se ordene el pago del saldo de los valores de la mercancía pirotécnica, entregada por el demandante conforme al acta de entrega de la misma al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con la correspondiente indemnización de perjuicios de orden material y moral con la corrección monetaria y cualquier otro índice monetario que le corresponda al demandante (…)”; entre otras peticiones.

1.2. La demanda fue admitida en providencia de 11 de febrero de 1999(2). En memorial presentado el 17 de septiembre de 1999, la parte actora solicitó acumulación de otros procesos que cursaban en el mismo Tribunal.

1.3. Fue así como el Tribunal por auto de 14 de octubre de 1999, resuelve la solicitud de acumulación presentada y decreta la acumulación de los procesos 990246, 990252 y 990323 al 990245, al considerar que se tramitaban todos por el mismo procedimiento ordinario (acción contractual), la parte demandada es la misma, los procesos se encontraban en la misma instancia y las pretensiones habrían podido acumularse en la misma demanda.

1.4. Los procesos acumulados fueron los siguientes:

1.4.1. Proceso Nº 1999-0246(3), iniciado mediante demanda formulada el 18 de diciembre de 1998(4), por la señora Betsy Castañeda Ramírez, a través de apoderado judicial, quien en ejercicio de la acción de controversias contractuales, pretende “1. Se declare la nulidad absoluta del contrato de transacción de fecha 17 de enero de 1997 celebrado ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, suscrito entre Betsy Castañeda Ramírez y el doctor Fernando Guzmán Rodríguez, quien actúa en nombre y representación del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 2. Con base en la declaración anterior se ordene el pago del saldo de los valores de la mercancía pirotécnica, entregada por el demandante conforme al acta de entrega de la misma al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con la correspondiente indemnización de perjuicios de orden material y moral con la corrección monetaria y cualquier otro índice monetario que le corresponda al demandante (…)”; entre otras peticiones.

1.4.2. Proceso Nº 1999-0252(5), iniciado mediante demanda formulada el 18 de diciembre de 1998(6), por el señor Gelber Alexander Castañeda Ramírez, a través de apoderado judicial, quien en ejercicio de la acción de controversias contractuales, pretende “1. Se declare la nulidad absoluta del contrato de transacción de fecha 17 de enero de 1997 celebrado ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, suscrito entre Gelber Alexander Castañeda Ramírez y el doctor Fernando Guzmán Rodríguez, quien actúa en nombre y representación del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 2. Con base en la declaración anterior se ordene el pago del saldo de los valores de la mercancía pirotécnica, entregada por el demandante conforme al acta de entrega de la misma al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con la correspondiente indemnización de perjuicios de orden material y moral con la corrección monetaria y cualquier otro índice monetario que le corresponda al demandante (…)”; entre otras peticiones.

1.4.3. Proceso Nº 1999-0323(7), iniciado mediante demanda formulada el 18 de diciembre de 1998(8), por la señora María Angélica Sánchez Hernández, a través de apoderado judicial, quien en ejercicio de la acción de controversias contractuales, pretende “1. Se declare la nulidad absoluta del contrato de transacción de fecha 17 de enero de 1997 celebrado ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, suscrito entre María Angélica Sánchez Hernández, y el doctor Fernando Guzmán Rodríguez, quien actúa en nombre y representación del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 2. Con base en la declaración anterior se ordene el pago del saldo de los valores de la mercancía pirotécnica, entregada por el demandante conforme al acta de entrega de la misma al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con la correspondiente indemnización de perjuicios de orden material y moral con la corrección monetaria y cualquier otro índice monetario que le corresponda al demandante (…)”; entre otras peticiones.

2. Hechos.

Tomadas en su conjunto las demandas, estas se fundamentan en los mismos supuestos fácticos, de los que solo cambian las circunstancias particulares de cada demandante, de los cuales extractamos los siguientes:

2.1. El día 28 de noviembre de 1995, fue expedido por el Gobierno distrital de Santafé de Bogotá, el Decreto 755, cuyo artículo 5º es del siguiente tenor: “Se autoriza la venta de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales el día 7 de diciembre, el 15 de diciembre, el 24 de diciembre y el 31 de diciembre de 1995 y los días 5 y 6 de enero de 1996, desde las 9:00 a.m. hasta las 8:00 p.m.”. Indicando el referido decreto, que la Secretaría de Gobierno determinaría el lugar en donde se autorizaría el expendio de artículos pirotécnicos.

2.2. El 10 de diciembre de 1995, el Alcalde Mayor de Bogotá, expidió el Decreto 791 a través del cual se prohíbe la venta, almacenamiento, manipulación y uso de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos en el Distrito Capital, sancionando con retención hasta por 24 horas, con el decomiso del producto y el cierre del establecimiento comercial por 7 días a quien almacene dichos artículos, salvo si cuenta con permiso de la autoridad competente para producirlos.

2.3. El día 23 de febrero de 1996, se reglamentó el Decreto 791 de 1995, con el Decreto 120, el cual dispuso en el artículo 1º “Serán beneficiarios de la compensación económica señala en el Decreto 791 de 1995, aquellas personas que dieron cumplimiento a lo establecido en el artículo 5º del precitado decreto, es decir, quienes denunciaron y posteriormente entregaron los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos que se encontraron en su poder, entre el 13 y 15 de diciembre de 1995”.

2.4. El demandante Gustavo Castañeda Ramírez se acogió y sometió a los citados Decretos y realizó la entrega de la mercancía pirotécnica (pólvora) que era de su propiedad ante el Cuerpo Oficial de Bomberos el 31 de diciembre de 1995, por $ 16.912.500 conforme al acta de entrega y a la verificación matemática efectuada por el representante del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá y el 17 de febrero de 1997, le hicieron entrega de la suma de $ 3.978.125 a través del cheque Nº 0019026 de la Fiduciaria la Previsora S.A., conforme al comprobante de egreso Nº 065850.

2.5. El 19 de marzo de 1998 la Sección Primera Subsección B del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, decretó la nulidad de los decretos 755 del 28 de noviembre de 1995 por el cual se adoptan medidas de prohibición y control para la venta y uso de globos de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en el Distrito de Santafé de Bogotá, Decreto 791 de 10 de diciembre de 1995, Decreto 905 del 29 de diciembre de 1995 y el Decreto 120 del 23 de febrero de 1996 por el cual se establece un procedimiento expedido por la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, sentencia que fue revocada parcialmente por el Consejo de Estado en providencia del 10 de junio de 1999.

3. Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación.

La demanda invocó como normas violadas los artículos 2º, 6º, 13, 20, 23, 25, 26, 28, 29, 55, 58, 113, 121 y 209 de la Constitución Política; 82 del CCA; 30, 32, 39 y 40 de la Ley 446 de 1998; 2º, 13, 32, 75 y 44 de la Ley 80 de 1993 y articulo 2469 del Código Civil.

Al exponer como tema central que “los actos que sirvieron de base para que el Distrito Capital de Bogotá celebrara contrato de transacción con los demandantes con fundamento en los Decretos 791 del 10 de diciembre de 1995 y el 120 del 23 de febrero de 1996, fueron declarados nulos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) Dándose así de esta manera la causal 4ª del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que reza “Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten” y en el caso que nos ocupa fueron decretados nulos los citados decretos; por lo tanto la Nulidad absoluta solicitada del contrato de transacción celebrado por el demandante y el Distrito Capital tiene que prosperar”.

4. Admisión de las demandas.

4.1. La demanda presentada por el señor Gustavo Castañeda Ramírez, proceso número 1999-0245, fue admitida el 11 de febrero de 1999(9).

4.2. La demanda promovida por la señora María Angélica Sánchez Hernández, Proceso Nº 1999-0323, fue admitida en la misma fecha(10).

4.3. La demanda instaurada por el señor Gelber Alexander Castañeda Ramírez, Proceso Nº 1999-0252, fue admitida mediante auto de 11 de febrero de 1999(11).

4.4. La demanda incoada por la señora Betsy Castañeda Ramírez, Proceso Nº 1999-0246, fue admitida en la misma fecha(12).

5. La oposición a las demandas.

5.1. El Distrito Capital contestó todas y cada una de las demandas presentadas, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Con relación a los hechos aceptó unos y estarse a lo probado respecto de otros. Plantea como excepciones las que denominó: Falta de causa para pedir y excepciones de oficio. La primera la fundamenta diciendo que “(…) el demandante al haber celebrado un contrato de transacción con el Distrito Capital, sin que se incurriera en ningún vicio del consentimiento, no tiene, conforme a la cláusula segunda del acuerdo transaccional, motivo o causa para iniciar ningún tipo de reclamación judicial o extrajudicial, para pretender dejar sin efectos un contrato (…) el cual tienen efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo, según el mismo acuerdo”(13).

5.2. Concluida la etapa probatoria la cual se inició de manera conjunta para los procesos acumulados por auto de11 de mayo de 2000(14); por auto de 7 de noviembre de 2000(15), se dio traslado a las partes igualmente de manera conjunta para que alegaran de conclusión.

5.2.1. Las partes demandantes de manera conjunta en escrito presentado el 23 de noviembre de 2000(16), alegan de conclusión, reiterando los argumentos presentados en la demanda y agrega que “(…) se puede deducir que los elementos que se exigen para generar la responsabilidad administrativa en que incurrió la administración distrital (…) con la expedición de los decretos anteriormente citados, que estaban revestidos de abuso de autoridad, desviación de poder, y por decirlo así utilizando las vías de hecho (…)”.

“(…).

“Pues es así que el hecho, el nexo causal y el daño conjugan entre sí en el presente asunto, dándonos un principio general de la responsabilidad en que incurrió la administración distrital…dándose la causal de nulidad absoluta de los contratos contemplada en el artículo 44 numeral 4º de la Ley 80 (…)”.

5.2.2. La parte demandada en escrito presentado el 27 de noviembre de 2000(17), alega de conclusión, reiterando los argumentos que ha venido esgrimiendo a lo largo del proceso e insiste “(…) como lo expresamos en la contestación de la demanda, la acusada legalidad de los decretos de carácter policivo expedidos por la primera autoridad del Distrito Capital en esta materia (…) al momento de producirse tal contestación, se hallaba “su judice”, toda vez que el asunto se encontraba al examen del Consejo de Estado, Sección Primera, por cuanto (…) se había ejercitado el medio de impugnación correspondiente, es decir, el recurso de apelación, contra la providencia proferida el 19 de marzo de 1998 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cartagena (…) la cual había decretado la nulidad de los aludidos decretos. Pues bien, en pronunciamiento definitivo, calendado el 10 de junio de 1999, la justicia en lo contencioso administrativo (…) modificó el fallo de primera instancia y declaró solamente la nulidad parcial de los decretos en cuestión.

“(…).

Así las cosas, los contratos de transacción celebrados al amparo de las disposiciones de los artículos 2º y 3º del Decreto Distrital 120 de 1996, conservan toda su legalidad y valor, por cuanto las normas que les dieron fundamento, según fallo definitivo de la jurisdicción competente, la ostentan y, como lo sostuvimos en las contestaciones a las demandas de los procesos acumulados y lo ratificamos ahora, tienen toda la validez jurídica propia de contratos que no adolecen de vicio alguno”.

5.2.3. El Ministerio Público guardó silencio.

II. Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2002(18), denegó las pretensiones de la demanda al considerar que “(…) que en virtud del numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, el contrato de transacción suscrito con la Alcaldía Mayor de Bogotá, es absolutamente nulo, pues los decretos distritales que sirvieron de fundamento para su celebración (decretos 791/95 y 120/96) fueron declarados nulo por la Sección Primera de esta Corporación y por el Consejo de Estado.

La norma precitada establece: “ART. 44.—De las causales de nulidad absoluta. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y demás cuando:

(…).

4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”.

Para la Sala tal acusación, no es procedente por cuanto como primera medida, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, si bien es cierto, modificó y revocó en algunos aspectos la decisión tomada en primera instancia, resulta equivocada la afirmación del apoderado de los actores, en el sentido de indicar que los decretos distritales 791/95 y 120/96 fueron declarados nulos también por el Juez de segunda instancia, pues esta no fue la decisión final.

“(…).

Así las cosas, de lo anterior se infiere con claridad que el contrato de transacción suscrito por las partes no se encuentra viciado de nulidad por cuanto el contenido de la sentencia proferida por esta Corporación y por la Sección Primera del Consejo de Estado, se establece que los apartes que fueron declarados nulos, no inciden en la transacción que se celebró, pues la nulidad parcial declarada por el Consejo de Estado, hace alusión especialmente a la medida de retención transitoria para los expendedores de pólvora, a la venta de globos y artículos pirotécnicos que contengan fósforo blanco y globos para cuya elevación no se utilicen dispositivos alimentados por fuego (Decreto 791 de 1995); y en cuanto al procedimiento dispuesto en el Decreto 120 de 1996, que fue el fundamento del contrato firmado entre la demandante y el Distrito Capital, el Consejo de Estado encontró que esta disposición era armónica con el ordenamiento jurídico y se encontraba ajustada a derecho.

Lo anterior, permite concluir a esta Sala que los actos administrativos que sirvieron de base a la transacción entre las partes, no han perdido su obligatoriedad y legalidad, tal como lo señala el artículo 66 del CCA, por lo tanto, no se puede afirmar que se configura la causal de nulidad absoluta establecida en el numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

“(…)”.

III. Recurso de apelación

La parte demandante impugnó la sentencia mediante escrito presentado y sustentado el 3 de octubre de 2002 y 14 de febrero de 2003(19), respectivamente, y en el que insistió en que, “(…) Hubo abuso o desviación de poder y abuso de autoridad en detrimento de los administrados, al imponerles dicho porcentaje que debían recibir los polvoreros, hoy accionantes, o sea que se dan las causales invocadas en la demanda inicial (…) como fue la nulidad absoluta que contempla el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

“(…).

Del contenido de la carga probatoria y de las intervenciones que en forma oral y escrita que se han presentado en el proceso, se desprende las múltiples irregularidades que antecedieron a los contratos de transacción, irregulares y que estuvieron presentes también en el momento mismo de la celebración y transacción en donde la voluntad de la administración siempre estuvo manifiesta de manera impositiva y al van ven del administrador de turno o al ordenador del gasto del Distrito, que con su actuación demostró el desconocimiento de las normas a seguir de la administración central y el desconocimiento de los principios rectores consignados en nuestra constitución nacional y la Ley 80 de 1993 sobre contratación (…)”.

III. Trámite de la segunda instancia.

Por auto de 21 de mayo de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B - concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante(20), siendo admitido por el Consejo de Estado por providencia de 1º de julio de 2003(21). Por auto de 18 de junio de 2004, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión(22), término procesal del que hacen uso tanto la parte demandante como demandada. La primera en escrito presentado el 15 de julio de 2004(23), solicita “(…) se revocada la providencia de fecha 24 de septiembre de 2002 (…) y en su lugar prosperen las pretensiones de la demanda (…) hubo abuso de desviación de poder y abuso de autoridad en detrimento de los administrados, al imponerles dicho porcentaje que debían recibir los polvoreros o sea que se dan las causales invocadas en la demanda inicial (…) como la nulidad absoluta que contempla el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 (…) Del contenido de la carga probatoria y de las intervenciones que en forma oral y escrita se ha presentado al proceso, se desprende las múltiples irregularidades que antecedieron a los contratos de transacción, irregulares y que estuvieron presentes también en el momento mismo de la celebración de la transacción en donde la voluntad de la administración siempre estuvo manifiesta de manera impositiva y al vaivén del administrador de turno o al ordenador del gasto del distrito (…)”.

La parte demandada en escrito presentado el día 22 de julio de 2004,(24) solicita se confirme en todas sus partes la sentencia de primera instancia, al considerar que “(…) frente a los argumentos expuestos por el recurrente, es preciso afirmar que para nada desvirtúa el fallo de primera instancia, por el contrario allí resulta del recaudo probatorio y de las pruebas documentales aportadas, así como de la parte considerativa de la providencia, resulta absolutamente claro que el acuerdo transaccional, cuya nulidad se depreca no adolece de causal de nulidad, pues el acuerdo de voluntades allí plasmado fue dado por las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad, con consentimiento libe de vicios, hubo objeto y causa lícitos, tal como quedó demostrado en primera instancia y que el recurso de ninguna manera desvirtúa (…) Lo que si es cierto es que la nulidad de los decretos 791 de 1995 y 120 de 1996, para nada inciden en los contratos de transacción, de ahí su legalidad y vigencia (…) Finalmente habla de un supuesto enriquecimiento sin causa a favor de la entidad sin argumento alguno, expresando simplemente que se presentó una lesión enorme, fundamentos estos que no son los propios de la acción contractual y que obviamente cambia las reglas del debido proceso para la administración, ya que la acción inicialmente iba encaminada a otras declaraciones, cambiando las reglas de juego inicialmente expuestas en las demandas”.

V. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— Subsección B el 24 de septiembre de 2000, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $ 70’000.000. Para la época de interposición de la demanda(25), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción atinente a controversias contractuales cuya cuantía excediera la suma de $ 18’850.000, monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del CCA.

2. Pruebas:

Los hechos probados en el proceso son:

1. Copias auténticas de las actas de audiencia de transacción celebradas el 17 de enero de 1997, en el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, entre los demandantes y el representante del Alcalde Mayor de Bogotá(26).

2. Copias auténticas de las resoluciones números 009, 007, 006 y 010, emanadas de la Dirección del Fondo para la prevención y atención de emergencias de Santafé de Bogotá, fechadas 27 de enero de 1997, a través de las cuales “se ordena la cancelación de la compensación económica limitada —a los demandantes— señalada en el Decreto 791 de 1995”(27).

3. Copias auténticas de los comprobante de egreso con sus respectivos soportes, expedidos por la Fiduciaria la Previsora S.A., correspondientes a la cancelación por concepto de compensación por entrega de pólvora a los demandantes del 17 de febrero de 1997, por valores de $ 3.978.125, $ 1.330.625, $ 1.928.700, $ 2.340.000 y $ 1.265.250(28).

4. Copias de los decretos 755 del 28 de noviembre de 1995, 791 de 10 diciembre de 1995, 120 de 23 de febrero de 1996. Certificación de la Imprenta Distrital, donde consta que el Decreto 755 fue publicado el 4 de diciembre de 1995 y el Decreto 791, el 2 enero de 1996(29).

5. Copia de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha marzo 19 de 1998, donde se declaró la nulidad de los Decretos antes referidos(30).

6. Copia auténtica del fallo proferido por el Consejo de Estado, en el cual revocó parcialmente la nulidad de los decretos que había sido decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y solo mantuvo la nulidad del artículo 1º, que se refiere a los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que no contengan fósforo blanco y globos para cuya elevación no su usen dispositivos alimentados por fuego y 2º, 3º, 4º y 7º, que permitían la retención transitoria hasta por 24 horas, de personas que vendieran manipularan o usaran artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos; del artículo 4º en cuanto dispone que el menor infractor “será conducido y puesto a disposición de un defensor de familia, quien determinará las medidas de protección a adoptar de conformidad con el Decreto 2737 de 1989(31)“.

7. Copia auténtica del poder conferido por el Alcalde Antanas Mockus Sivickas, al doctor Fernando Guzmán Rodríguez, para que lo representara en las Transacciones realizadas con las personas dedicadas a la venta y distribución de pólvora, con fecha de presentación personal el 7 de marzo de 1996(32).

3. Del caso concreto.

Se pretende la nulidad absoluta de los distintos contratos de transacción celebrados entre los demandantes y la Alcaldía Mayor de Bogotá, los cuales aparecen relacionados en los numerales 1.4.1 a 1.4.3, de esta sentencia, a través de los cuales se efectuó el reconocimiento de una compensación económica a quienes se dedicaban a la producción, venta o distribución de artículos pirotécnicos, a cambio de la entrega de tales elementos a las autoridades, en virtud de la prohibición impuesta por la Administración Distrital.

La causal de nulidad alegada por el demandante fue la consignada en el numeral 4º del Artículo 44 de la Ley 80 de 1993, al considerar que los actos administrativos en que se fundaron los contratos de transacción fueron decretados nulos.

La Alcaldía Mayor profirió el Decreto 755 del 28 de noviembre de 1995, que en su artículo segundo prohibió totalmente la venta y uso de pólvora o cualquier otro elemento pirotécnico que contuviera fósforo blanco y estableció las sanciones para quienes violaran dicha norma.

Posteriormente, la Alcaldía profirió el Decreto 791 del 10 de diciembre de 1995, que en su artículo primero, prohibió totalmente la venta, almacenamiento, manipulación y uso de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos sin distinción alguna. En el artículo 5º, se dispuso que quienes denunciaran tales mercancías ante la Secretaría de Gobierno, entre los días 13 y 15 de diciembre, recibirían una compensación económica.

Por otra parte, el Decreto 120 del 23 de febrero de 1996, estableció el procedimiento para el pago de compensaciones, indicando que sería a través de transacciones celebradas ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio. Allí también se autorizó a quienes entregaron la mercancía hasta el 31 de diciembre de 1995, a recibir la compensación económica, pero en una proporción menor, respecto de quienes la entregaron en las fechas fijadas en el Decreto 791 de 1995.

Los demandantes en los distintos procesos acumulados hicieron entrega de mercancía el 31 de diciembre de 1995, tal como consta en los documentos obrantes a folios 243, 244, 253 a 255, 264 a 266, 274, 275 y 286, 287 del cuaderno de 2ª instancia.

Se realizó la transacción entre las partes, ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio y allí se les reconoció a cada uno de los demandantes el 25% del valor de la mercancía, suma que fue cancelada el 17 de febrero de 1997, tal como constan en los documentos relacionados en el acápite de pruebas.

Los decretos 755 y 791 de 1995 y 120 de 1996, fueron demandados ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró su nulidad total. Dicha providencia fue revocada por el Consejo de Estado, quien declaró nulos algunos apartes de los decretos 755 y 791 de 1995, relacionados con las sanciones de retención por 24 horas y en relación con los artículos pirotécnicos que contenían fósforo blanco y globos no alimentados con fuego; de este modo quedaron vigentes las disposiciones del Decreto 120 y también lo relacionado con el pago de compensaciones a quienes hubieran hecho entrega de pólvora.

En este caso, se trata de establecer si de acuerdo con la causal invocada por los demandantes, la transacción celebrada entre las partes está viciada de nulidad absoluta, que deba ser declarada judicialmente, teniendo la entidad demandada que asumir las consecuencias derivadas de esa nulidad.

Se tiene establecido por la doctrina especializada que la transacción es uno de los mecanismos alternos de solución de conflictos que carece de regulación en el estatuto contractual, por lo cual es necesario acudir a lo contemplado en el artículo 2469 del Código Civil. Esta figura jurídica está autorizada para los contratos estatales en el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 13 del Decreto Reglamentario 173 del mismo año.

En cuanto a nulidad solicitada, debe precisarse que el concepto de nulidad absoluta parte del principio de legalidad y pretende que se respeten los requisitos y formalidades a los cuales se ajusta un acto para su existencia y ejecución.

Las causales de nulidad absoluta están taxativamente consagradas en el ordenamiento jurídico y son de aplicación restrictiva, esto es, no procede su aplicación por analogía.

Además de las contenidas en el estatuto contractual, al contrato estatal le son aplicables tanto las causales de nulidad absoluta, como relativa del derecho privado, por expresa disposición de la Ley 80 de 1993, en su artículo 44, según el cual, los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos que prevé el derecho común (objeto y causa ilícita, omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos y la incapacidad absoluta); y, además cuando se presenten las causales consagradas taxativamente en ese artículo, de modo que se incorpora al citado estatuto, las circunstancias constitutivas de nulidad conforme al Código Civil(33).

Las causales de nulidad absoluta en la Ley 80 de 1993 están previstas en los siguientes términos:

“De las Causales de Nulidad Absoluta. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

1º Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

2º Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.

3º Se celebren con abuso o desviación de poder.

4º Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y

5º Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta Ley”.

Para la Sala en este caso no se estructura ninguna de las causales de nulidad previstas en la disposición antes transcrita, mucho menos la prevista en el numeral 4º, que tiene que ver con la causal de haberse declarado nulos los actos administrativos en que se fundamentan los contratos, porque los decretos que les dieron origen fueron anulados, por lo que el argumento esgrimido por los demandantes perdió fuerza, en la medida en que si bien es cierto que los citados decretos en primera instancia habían sido anulados, tal decisión fue revocada en el fallo de segunda instancia proferido por esta Corporación, disponiendo en el fallo de segunda instancia la nulidad de algunos apartes de las normas cuestionadas, las cuales no tienen nada que ver con el contenido de los contratos de transacción cuya nulidad se persigue.

Es verdad que los decretos demandados se anularon en algunos apartes, que tienen que ver con la posibilidad de sancionar con retención de hasta 24 horas, a quienes violaran la prohibición de venta, producción y distribución de pólvora y con lo atinente a artículos pirotécnicos en cuya elaboración se utilice fósforo blanco y globos alimentados con fuego; sin embargo el Decreto 120 de 1996 que disponía que los arreglos se harían mediante el mecanismo de la transacción, quedó totalmente vigente, por lo que la nulidad planteada no estaba llamada a prosperar tal como lo entendió el a quo y por tanto el fallo impugnado será confirmado.

4. Condena en costas.

En razón a que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil dos (2002).

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente de Sala—Jaime Orlando Santofimio Gamboa—Olga Mélida Valle de De La Hoz.

1 Folios 2 a 15. C. 1. Rad. 1999-0245.

2 Folio 18, ib.

3 Folios 2 a 15. C. 1.

4 Folio 15, ib.

5 Folios 2 a 15. C. 1. Rad. 1999-0252

6 Folio 15, ib.

7 Folios 2 a 15. C. 1. Rad. 1999-0323

8 Folio 15, ib.

9 Folio 18. C. 1.

10 Folio 18. C. 1.

11 Folio 18. C. 1.

12 Folio 18. C.1.

13 Folios 30 y 31, 39 y 40, 75 y 76 y 41 y 42 de cada uno de los cuadernos respectivos.

14 Folios 132 y 133. C. 1. Rad. 1999-0245.

15 Folio 155, ib.

16 Folios 156 a 163, ib.

17 Folios 177 y 178. C. 1. Rad. 1999-0245

18 Folios 184 a 189. C. 2ª instancia.

19 Folios 191 y 199 a 203. C. 2ª instancia.

20 Folio 207. C. 2ª instancia.

21 Folio 212, ib.

22 Folio 293, ib.

23 Folios 294 a 300, ib.

24 Folios 301 a 305. C. 2ª instancia.

25 Presentación demanda 18 de diciembre de 1998. Folio 15. C. rad. 1999-0245.

26 Folios 240 a 242, 250 a 252, 261 a 263 y 271 a 273. C. 2ª instancia.

27 Folios 238 y 239, 248 y 249, 259 y 260, 276 y 277, ib.

28 Folios 232 a 237, 245 a 247, 253 a 258, 264 a 270, 274, 275, 278 a 280, 286 y 287, ib.

29 Folios 6 a 19. C. pruebas. Rad. 1999-0252.

30 Folios 20 a 49, ib.

31 Folios 67 a 118. C. rad. 1999-0245.

32 Folios 65 y 66, ib.

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 18 de enero de 2012, radicado 25000-23-26-000-1998-00244- 01 (21080). M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.