Sentencia 1999-00267 de marzo 31 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 44001-2331-000-1999-00267-01

Exp.: 17.829

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda - DIAN

Ref.: Acción de reparación directa

Actor: Ana María Escandón de Puyana

Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones

2.1. Lo que se debate.

Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para resolver el asunto que se somete a su consideración por razón del recurso de apelación impetrado por la parte actora contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira dentro del presente proceso, previa relación del material probatorio recaudado dentro del mismo, resulta imperativo despejar el problema jurídico que en este caso se sintetiza así:

(i) Determinar en qué consiste la noción de legitimación en la causa, con el propósito de dilucidar si acertó el tribunal a quo, o no, al proferir sentencia inhibitoria por entender que dicho elemento no concurre en la situación jurídica de la parte actora dentro del presente proceso.

(ii) Establecer si en el caso sub examine se reúnen los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por falla en la prestación del servicio a cargo de la entidad demandada, como lo aduce y depreca la parte actora.

2.2. El acervo probatorio recaudado.

Los siguientes son los elementos acreditativos cuya valoración será realizada por la Sala con el propósito de establecer si resulta procedente, o no, declarar la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada como consecuencia de los daños sufridos por la accionante al haberle sido decomisada un vehículo automotor respecto del cual la actora había solicitado previamente a la DIAN que certificase sobre la regularidad del correspondiente procedimiento de importación del bien:

a. Copia auténtica de la solicitud dirigida por la señora Ana María Escandón de Puyana a la DIAN, en los siguientes términos:

“Bucaramanga, septiembre 1º de 1995.

Señores

DIAN sucursal Riohacha Guajira ESM

La presente tiene por objeto solicitar a uds. información acerca de la camioneta Chevrolet Blazer modelo 1995 color verde, identificada con el número de motor WSV-303295, serie Nº C1T6WSV-303295, número de levante 250400629 y número de sticker 03526-01001257-1 de fecha 25 de agosto de 1994 y matriculada en la ciudad de Chía (Cundinamarca) con la placa de identificación CIC 537. Esto con el fin de establecer su originalidad para efectos de su negociación” (fl. 68, cdno. 2).

El mencionado documento obra dentro de la actuación administrativa adelantada por la DIAN bajo el número de radicación DM-98-98-00550, a raíz de la aprehensión del vehículo de placas CIC-537, expediente del cual fue remitida copia auténtica al presente encuadernamiento por parte del jefe de la División de Documentación de la referida entidad, mediante oficio 57-04-084-AR-480, del 25 de junio de 1999 (fl. 71, cdno. 1), como prueba decretada por el tribunal a quo en el auto mediante el cual se abrió a pruebas el proceso (fl. 69, ídem).

b. Copia auténtica, aportada junto con el libelo introductorio del litigio y obrante igualmente en la actuación administrativa referida en el párrafo anterior (fls. 15, cdno. 1 y 69, cdno. 3), del documento expedido por la DIAN como respuesta a la solicitud formulada por la señora Ana María Escandón de Puyana, según se refirió en la letra anterior del presente apartado, escrito en el cual puede leerse lo siguiente:

“El jefe de la División Financiera y Administrativa de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales Local Guajira, a petición de parte interesada:

HACE CONSTAR:

Que en nuestros archivos reposa el original de la declaración de IMPORTACIÓN con número de manifiesto 25100392 y preimpreso Nº 9401091228219, correspondiente a: Camioneta marca Chevrolet-Blazer, tipo Station Wagon, año de fabricación 1994, modelo: 1995, color verde. Motor a gasolina 4X4, capacidad 07 pasajeros, aire acondicionado, radio AM/FM, cassette, dirección hidráulica, motor Nº 303295, serie C1T6WSV-303295, Decisión 293 del Acuerdo de Cartagena. Pacto Andino, a nombre de Eduardo Rincón Uribe, cédula 9’020.126 y número de levante 250400629 de fecha 25 de agosto de 1994.

La presente constancia se expide en Riohacha a los cinco (5) días del mes de septiembre de 1995”.

c. Copia auténtica del contrato de compraventa celebrado entre el señor Eustolgio Sandoval —vendedor— y la señora Ana María Escandón de Puyana —compradora—, cuyo objeto material lo constituyó de acuerdo con lo estipulado en la cláusula primera, “una camioneta Chevrolet, Station Wagon, color verde, modelo 1995, con placas CIC 537 de Chía (Cundinamarca) y de servicio particular", por un precio total —cláusula segunda— de veinticinco millones de pesos moneda corriente ($25'000.000,00).

d. Copia auténtica del acta levantada por personal adscrito a la Estación Santander de la División Policía de Carreteras de la Policía Nacional, en el momento en el cual se inmovilizó la camioneta marca Chevrolet, Station Wagon, modelo 1995, color verde, de placas CIC 537 y copia auténtica del oficio mediante el cual dicho personal dejó a disposición del “Comandante Estación Carreteras DEASN” el mencionado automotor, ambos documentos fechados el 18 de mayo de 1998 y en los cuales se expresa que el motivo de la inmovilización es adelantar “investigación de los documentos de importación y procedencia, ya que aparece en el listado de vehículos mal matriculados”; así mismo, en los dos documentos en mención se expresa que la propietaria y conductora del automotor inmovilizado es la señora Ana María Escandón de Puyana, aunque no se menciona, ni menos se adjunta, tarjeta de propiedad alguna que dé cuenta de que la aludida señora ostentaba dicha condición (fls. 27, cdno. 1 y 2-4, cdno. 2).

e. A continuación se relacionan, por su relevancia para esclarecer los hechos que dieron origen al presente litigio, algunos documentos obrantes dentro de la actuación administrativa adelantada por la DIAN bajo el número de radicación DM-98-98-00550, a raíz de la aprehensión del vehículo de placas CIC­537, expediente del cual —como precedentemente se reseñó— se remitió copia auténtica al presente encuadernamiento por parte del Jefe de la División de Documentación de la referida entidad:

— Comunicación de fecha 14 de julio de 1998 remitida al Coordinador del Grupo de Investigaciones Aduaneras de la DIAN por parte de quien suscribe en condición de Subgerente Administrativo del Banco de Colombia en la ciudad de Riohacha, a través de cuyo contenido se informa que “la Declaración de Importación identificada con el sticker Nº 03526-01001257-1 con fecha 25-08-94 [coincidente con los datos de la declaración referida en la letra a. del presente apartado], no fue cancelada en esta entidad” (fl. 65, cdno. 2).

— Oficio enviado al Jefe del Grupo de Investigaciones Aduaneras de la DIAN, por parte de la Fiscalía 2 de Riohacha, de fecha 3 de junio de 1998, en el cual se informa que la Fiscalía General de la Nación adelanta una investigación encaminada a establecer la legalidad de “muchísimas declaraciones de importación sobre mercancías varias, entre ellas la identificada con el número 9401091228219 a nombre del señor Eduardo Rincón Uribe (...) con número de sticker 03526-01001257-1 del Banco de Colombia oficina 526 de Riohacha (...) de fecha agosto 25 de 1994...” (fl. 28, cdno. 1).

— Oficio suscrito por el Coordinador de Automotores del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación en Bucaramanga y dirigido al jefe del grupo de investigaciones aduaneras de la DIAN, calendado el 28 de junio de 1998, en el cual se exponen los resultados del experticio técnico practicado a la camioneta Chevrolet Blazer de placas CIC 537; entre dichos resultados se expresa que las placas son originales, pero el motor y el chasis han sido regrabados, con la observación consistente en que “Examinados los sistemas de identificación, se encontraron alteraciones en las superficies de estampación y morfología de caracteres, diferentes a las utilizadas por el fabricante” (fl. 73, cdno. 2).

— Comunicación remitida al jefe de la división de liquidación de la DIAN por parte de la coordinadora del grupo de archivo y fotocopias de la misma entidad, fechada el 26 de noviembre de 1998, en la cual se incluye la siguiente información:

“En atención al oficio del asunto, me permito informarle que revisado el sistema de teleproceso, programa Aduanas Nivel Central, se encuentra la declaración de importación con las siguientes características:

Sticker: 03526-01001257-1

Fecha de presentación: 93-07-13

Banco: 03

Número de preimpreso: 920101001197106

Administración: Guajira (Código 25)

Declarante autorizado: Especo Ltda

NIT 890.110.458

Importador: Aluminio Reinold Santo Do (sic)

(...).

Descripción de la mercancía importada: Bandas de aluminio liso” (fl. 145, cdno. 2).

— Resolución 316 del 11 de diciembre de 1998, proferida por la jefatura de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga, mediante la cual, con fundamento en los documentos que se viene de relacionar, se resuelve decomisar a favor de la Nación la camioneta marca Chevrolet Blazer, color verde, modelo 1995, de placas CIC 537, comoquiera que —según se expresa en la parte motiva de la decisión— dentro de la actuación administrativa previa a la expedición del referido acto administrativo “no se ha logrado probar la legal introducción del vehículo objeto de investigación al territorio nacional, debido a que la Declaración de importación con la que se pretendió demostrar tal hecho no fue presentada ante la entidad financiera para el pago de los tributos aduaneros, tal como lo informó el Banco de Colombia sucursal Riohacha”, a lo cual se adiciona que “... la declaración de importación identificada con el sticker 03526-01001257-1 existe y fue incluida en el sistema de información Programa Aduanas Nivel Central, con fecha, preimpreso, importador y descripción de mercancías totalmente diferentes a la presentada para demostrar la legal importación del vehículo que fue objeto de aprehensión” (fls. 146-163, cdno. 2).

2.3. La noción de legitimación en la causa.

Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que estas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado(1).

Clarificado, entonces, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que la misma no resulta constitutiva de excepción de fondo sino que corresponde a un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable, ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa(2). La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, estará legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resultará legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real o sustancial de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas(3). De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala,

“La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (CCA, art. 164) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado —modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo.

La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado” (negrillas en el texto original, subrayas fuera de él)(4).

Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante —legitimado en la causa de hecho por activa— y demandado —legitimado en la causa de hecho por pasiva— y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal faculta a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño.

De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento este en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicial y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores(5).

En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra(6). De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sala:

“La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

— A, administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

— A demanda a C, solo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, solo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y solo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda”(7).

En consonancia con lo anterior, se ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de

“... una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”(8).

Lo expuesto hasta ahora resulta suficiente para concluir que la sentencia de primera instancia debe ser revocada para entrar a examinar el fondo del asunto, pues está claro que aún en el evento en el cual se admitiese —extremo que pasará a ser analizado a continuación— que la parte actora carecía de legitimación material en el presente proceso, ello no constituye fundamento para la adopción de una decisión inhibitoria —como lo entendió el a quo— sino, de ser ello constatado, para negar prosperidad a las pretensiones de la demanda, pues no puede soslayarse, se reitera, que la noción de legitimación se identifica como uno de los elementos de la pretensión y no de la acción, por manera que nada obsta para que incluso en eventos en los cuales se eche en falta la aludida legitimación, la respectiva sentencia se ocupe del mérito del litigio, eso sí, seguramente resolviéndolo de manera desfavorable a aquélla de las partes que no satisfizo la exigencia de demostrar que se encontraba legitimada materialmente para actuar en el pleito.

Antes de abordar el examen de la legitimación material de la accionante en el presente proceso, en cuanto tiene que ver con la legitimación en la causa por pasiva dentro del mismo, bueno es recordar que la demanda fue instaurada el día 17 de marzo de 1999, en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN; a este respecto estima la Sala oportuno precisar que si bien el artículo 1º del Decreto-Ley 1071 de 1999 dotó a la DIAN de personalidad jurídica propia(9), dicho conjunto normativo entró en vigencia el día 26 de junio de 1999(10), fecha de su publicación(11), por manera que fácilmente puede advertirse que dicho decreto-ley no había sido expedido aún para el momento en el cual fue presentado el libelo introductorio del presente litigio. Para dicho momento, la norma vigente en punto de la naturaleza jurídica de la DIAN era el Decreto-Ley 2117 de 1992, cuyo artículo segundo no atribuyó personalidad jurídica a la entidad en comento(12), razón por la cual la accionante acertó al enderezar sus pretensiones en contra de la Nación-Ministerio de Hacienda, por ser este el órgano al cual la normatividad entonces vigente había dispuesto la adscripción de la DIAN.

2.4. Sobre la concurrencia de los presupuestos para declarar la responsabilidad de la entidad demandada en el sub judice.

En el presente asunto tanto el Tribunal Administrativo de la Guajira como la entidad demandada han considerado que la señora Ana María Escandón de Puyana debió acreditar la condición de propietaria del vehículo que fue objeto de la medida de decomiso proferida por la DIAN, para satisfacer cabalmente la exigencia de encontrarse legitimada materialmente en la causa, presupuesto este, según se ha explicado, para la prosperidad de las pretensiones elevadas en la demanda.

Con el fin de abordar el estudio de este extremo del litigio, la Sala se apoyará en lo resuelto por la Sección Tercera en pronunciamiento reciente(13) mediante cuyo contenido se resolvió el proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa por un ciudadano que reclamó a la Policía Nacional la indemnización de los perjuicios que le fueron causados por la retención de un automotor en el cual la Policía detectó posibles alteraciones en sus sistemas de identificación, pero con posterioridad las autoridades judiciales determinaron la inexistencia de ilícito penal alguno y dispusieron la devolución del vehículo a su propietario; este, con el fin de acreditar la titularidad del dominio que manifestaba ejercer respecto del automotor en cuestión, aportó al expediente un contrato de compraventa que tuvo por objeto material el referido bien, pero no allegó la tarjeta de propiedad o el certificado de tradición expedido por las autoridades de tránsito a tal efecto.

En aquélla ocasión, la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó un análisis histórico sobre la finalidad, los principios orientadores y los alcances de la normatividad que en Colombia se ha ocupado de regular el registro automotor, desde la expedición del primer cuerpo normativo que se ocupó del tema —esto es la Ley 8 de 1969, “Por la cual se conceden al Presidente de la República facultades extraordinarias para reformar los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos, Catastro, Registro del Estado Civil de las personas y de constitución, transmisión y registro de derechos reales y trabas sobre vehículos automotores...”—, pasando por el examen de lo previsto en el Decreto-Ley 1250 de 1970 —significativamente intitulado “Por el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos” y entre cuyas regulaciones fue incluido el registro público de vehículos automotores, cuestión que hace evidente la asimilación que en punto de la naturaleza, los propósitos, la técnica, los alcances y los efectos del registro se ha llevado a cabo en la legislación colombiana tratándose de la propiedad y de los demás derechos reales respecto tanto de inmuebles como de vehículos automotores y en otras disposiciones expedidas con posterioridad, pero antes de la entrada en vigor de la Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito Terrestre actualmente vigente—, en el cual queda completamente claro que los requisitos uniformes —tanto en materia civil como en el ámbito mercantil— para hacer efectiva la tradición de los automóviles son la entrega material del automotor, por una parte y por otra, la inscripción del negocio jurídico correspondiente en el Registro Nacional Automotor”(14).

Así pues, en el fallo en comento se abordó el examen de los requisitos exigibles a una persona, antes de la entrada en vigor de la referida Ley 769 de 2002, para demostrar la calidad de propietario de un vehículo automotor, análisis cuyas conclusiones resultan trasladables, mutatis mutandi, al presente caso, pues los hechos que dieron lugar a la iniciación del litigio que mediante el presente pronunciamiento se dirime tuvieron ocurrencia entre los años 1995 y 1998; a este respecto, entonces, lo que expresó la Sección Tercera es lo siguiente:

“Todo lo hasta ahora expuesto resulta de capital importancia para la resolución del asunto sub judice, pues en relación con el asunto tratado en este acápite pueden formularse las siguientes conclusiones:

(i) Si bien es cierto que el contrato de compraventa de vehículos automotores es consensual, comoquiera que no requiere de formalidad alguna para su perfeccionamiento, no lo es menos que la eficacia del mismo tanto frente a las autoridades públicas en materia de tránsito terrestre automotor como frente a terceros, pende del cumplimiento de la formalidad o solemnidad de la inscripción del negocio jurídico en el correspondiente registro, procedimiento este que se constituye, aún desde la normatividad expedida en 1970, en el modo a través del cual el título conduce a la transmisión de la propiedad en los negocios a los cuales no se aplica la legislación mercantil; una comprensión diferente, en virtud de la cual dicho registro tendría solamente propósitos de publicidad, no sólo contraviene el tenor literal de los preceptos que condicionan la eficacia del negocio a la realización del registro, sino también el espíritu mismo del sistema registral colombiano, construido a semejanza de los modelos alemán y austríaco —en los cuales el modo, el registro, resulta imprescindible para constituir o modificar el derecho real— y no del esquema consensual aplicado en Francia y en parte de la República italiana en esta materia;

(ii) En la medida en que el anotado registro tiene naturaleza claramente constitutiva y no meramente declarativa, tanto en materia civil como en materia comercial, desde los años 1970 y 1971, respectivamente, la tradición de este tipo de bienes solo se entiende surtida con la entrega material del automóvil y con la inscripción del título correspondiente en el Registro Nacional Automotor, y

(iii) Como corolario de lo anterior, la propiedad o la realización de cualquier negocio jurídico que afecte un derecho real respecto de un vehículo automotor, solamente puede probarse con la acreditación tanto del título (contrato) como del modo (tradición tabular) del cual se deriva la calidad de propietario, usufructuario, acreedor pignoraticio, etcétera; las normas que expresamente establecen una tarifa legal de prueba en esta materia —artículos 43 y 44 del Decreto-Ley 1250 de 1970— excluyen la posibilidad de que las anteriores circunstancias puedan acreditarse mediante la sola aportación de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción, más allá de que el título o instrumento en cuestión solo surtirá efectos respecto de terceros —desde 1970, se insiste— después de efectuada la referida inscripción.

La especial naturaleza de los bienes de los que aquí se trata —vehículos automotores— siempre fue tenida en cuenta por el legislador nacional para expedir normas especiales que regularan el tráfico jurídico en la medida en que este involucrara lo disposición de dicha clase de bienes, especialidad sustancial y normativa que, en consecuencia, excluye la aplicabilidad, a los negocios civiles que versaren sobre automotores, de lo preceptuado por el artículo 754 del Código Civil en punto a la tradición de cosas corporales muebles pues, como ampliamente se explicó, el sistema de registro colombiano, tradicionalmente y desde sus orígenes, ha asimilado al tratamiento dispensado a la propiedad inmueble en punto de las exigencias registrales, a los vehículos a motor. Lo dicho encaja perfectamente, por lo demás, con lo preceptuado por los artículos 749 y 759 del Código Civil, disposiciones cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 749.—Si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas.

ART. 759.—Los títulos traslaticios de dominio que deben registrarse, no darán o transferirán la posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro en los términos que se dispone en el título del registro de instrumentos públicos”.

(...).

Trayendo al caso concreto las conclusiones arrojadas por los análisis efectuados en los apartados precedentes dentro del presente pronunciamiento, observa la Sala que el actor, al haber aportado solamente el referido contrato de compraventa calendado el 12 de septiembre de 1987, únicamente probó la celebración del negocio jurídico —título—, pero brilla por su ausencia en el plenario elemento demostrativo alguno que permita tener por acreditada la tradición del automóvil —modo—, requisito indispensable para probar la propiedad del bien decomisado y que debió acreditarse ora mediante la aportación del documento que diera cuenta de la realización del correspondiente registro —certificado de tradición del vehículo expedido por la autoridad administrativa competente—, ora allegando la licencia de circulación del automotor en cuestión, exigencia que, sin lugar a la menor hesitación, efectúa el ordenamiento jurídico colombiano desde el año 1970.

Por consiguiente, no existe en el expediente elemento probatorio idóneo con el propósito de respaldar, desde el punto de vista fáctico, las aseveraciones efectuadas por el accionante tanto en la demanda como en el recurso de alzada interpuesto contra el fallo de primera instancia, en el sentido de que fue el señor Álvaro Peña propietario del vehículo antes de su decomiso y quien se vio compelido a readquirirlo como consecuencia de la adopción de dicha medida por la entidad demandada; tales planteamientos se quedan en meras manifestaciones carentes de sustento acreditativo alguno, toda vez que se echa en falta en el encuadernamiento la prueba eficaz para demostrar el historial del dominio del vehículo automotor mencionado y, por tanto, para conferir verosimilitud a los presupuestos fácticos sobre cuya base descansa la legitimación material del accionante para formular las pretensiones incluidas en la demanda.

Así las cosas, no le asiste legitimación material en la causa al actor para reclamar la indemnización de los perjuicios ocasionados por el decomiso del automóvil tantas veces referido, si se tiene en cuenta que no consta en el proceso que el aludido bien, en algún momento, hubiere formado parte del patrimonio del demandante; cuenta, por tanto, con vocación de prosperidad la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la entidad accionada y ello conducirá a que la Sala deniegue las pretensiones elevadas en la demanda, toda vez que el actor no demostró ser el titular de un derecho subjetivo o de un interés sustancial que sustente sus reclamaciones” (énfasis añadido)(15).

Más allá de otra serie de elementos probatorios que fueron aportados y/o su recaudo solicitado por la parte actora junto con o en el libelo introductorio del litigio, lo cierto es que el único medio de acreditación que se acopió en el proceso con miras a probar la titularidad del dominio respecto del vehículo a motor cuyo decomiso aduce la accionante que constituye —de la mano con la expedición de la constancia referida en la letra b. del apartado anterior, en el año 1995, por parte de la DIAN— el hecho generador del daño que solicita le sea reparado y, por tanto, el único mecanismo demostrativo con virtualidad para dilucidar si en el sub judice se encuentra acreditada la legitimación material en la causa por activa —cuya ausencia fue alegada por la entidad demandada y declarada por el tribunal a quo— es el contrato de compraventa del referido automotor, respecto del cual al tomar en consideración las precisiones efectuadas precedentemente observa la Sala que con dicho documento únicamente se probó en el proceso la celebración del negocio jurídico de compraventa —título—, pero brilla por su ausencia en el plenario elemento demostrativo alguno que permita tener por acreditada la tradición del automotor —modo—, requisito indispensable para probar la propiedad del bien decomisado.

Ello resulta suficiente para que la Sala, siguiendo los derroteros trazados por la Sección Tercera de la corporación en el pronunciamiento que se acaba de citar, niegue prosperidad a las pretensiones de la demanda habida consideración de que la accionante carece de legitimación material en el presente proceso para reclamar la reparación de los daños que alega le fueron irrogados por la DIAN y que se habrían consumado con el decomiso del automotor varias veces mencionado en este proveído; no resulta atendible el argumento que esgrime el apoderado de la accionante en el sentido de que para efectos de que se acceda a las súplicas de la demanda bastaba con acreditar la condición de poseedora de la camioneta decomisada en cabeza de la señora Ana María Escandón de Puyana, pues como en el fallo referido ampliamente se explicó, los efectos constitutivos —que no meramente declarativos— del registro automotor y la existencia de tarifa legal para la prueba de la propiedad de los vehículos a motor, tienen por objeto salvaguardar la seguridad jurídica y proteger los derechos e intereses de terceros respecto de quienes los negocios jurídicos que comporten la creación, la modificación o la extinción de derechos reales sobre este tipo de bienes, solo resultan eficaces a partir del momento en el cual se surte la tradición, a través de la correspondiente inscripción en el registro.

La trascendencia que esta afirmación reviste en el presente caso concreto radica en que si, por vía de ejemplo, la Sala accediese a las pretensiones de la accionante en el sub judice atendiendo a su alegada condición de poseedora del automotor, nada impediría pensar en que la persona —que bien podría ser un tercero— que estuviere en condiciones de acreditar de manera idónea condición de propietario del automotor para el momento en el cual ocurrieron los hechos materia de la litis, también pudiese reclamar la correspondiente indemnización “de perjuicios por parte del Estado, con base en idénticos presupuestos fácticos a los que dieron origen al pleito que mediante este fallo se desata; el error de la Administración de Justicia en tales circunstancias se haría evidente, en cuanto se habrían estimado las súplicas de quien, en realidad, no habría demostrado fehacientemente la calidad de propietario del automotor y, por consiguiente, carecía de legitimación material en la causa, pues esta solamente concurriría en quien demuestre la condición de propietario del bien, cosa que la parte actora no hizo dentro del expediente y que priva de vocación de prosperidad a sus pretensiones.

Sin perjuicio de lo hasta ahora expuesto, lo cual resulta suficiente para sustentar la decisión de fondo consistente en revocar el fallo apelado y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda, no quiere dejar pasar la Sala la ocasión para reiterar que aún en el evento de entrar a estudiar si la entidad aquí demandada hubiere incurrido en una falla en el servicio que comprometiere su responsabilidad, la respuesta igualmente tendría que ser negativa y las pretensiones de la parte actora también tendrían que ser desestimadas. Ello si se tiene en cuenta que la constancia expedida por la Jefatura de la División Financiera y Administrativa de la DIAN en la Guajira, el día 5 de septiembre de 1995, en relación con la camioneta respecto de la cual posteriormente la aquí demandante celebró el contrato que obra en el expediente, constituye la respuesta —que para la entidad resultaba obligatorio emitir de conformidad Con lo preceptuado en los artículos 17 a 22 del Código Contencioso Administrativo, con las modificaciones introducidas a los mismos por los artículos 12, 20 y 25 de la Ley 57 de 1985— a una solicitud elevada por una ciudadana —la aquí demandante— en ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición.

Sin embargo, dicha respuesta, cuya producción no podía válidamente eludir la entidad accionada no responde a la consulta de base de datos o de registro público alguno legalmente creado a cargo de la DIAN, con el propósito de permitirle a dicha entidad certificar a los ciudadanos, en relación con los vehículos a motor, sobre “su originalidad para efectos de su negociación” como lo requiriera a la DIAN la señora Ana María Escandón de Puyana en el escrito contentivo de su solicitud formulada en el ejercicio del derecho de petición de información. La respuesta de la DIAN al anotado pedimento, como no podía ser de otra forma, se limitó a comunicarle a la ciudadana peticionaria qué información reposaba en los archivos de la entidad —los cuales, en esta materia, son públicos si se tiene en cuenta que no existe norma legal expresa que les atribuya el carácter de reservados— respecto del automotor al cual alude su requerimiento, pero sin que la DIAN hubiere emitido pronunciamiento alguno respecto de la legalidad de los documentos en los cuales consta la correspondiente información y menos respecto de la “originalidad” del vehículo o de sus sistemas de identificación.

Debe agregarse a lo anterior que no podría exigírsele a la DIAN que formulara juicio alguno respecto de la legalidad y/o de la autenticidad de los documentos de cuya mera existencia física en sus archivos da cuenta en la “constancia” que expide a solicitud de la accionante, toda vez que el principio constitucional de buena fe, previsto en el artículo 83 de la Carta, impone a las autoridades presumir que los particulares obran ante ellas de forma lícita, sin ánimo de defraudar al Estado o a individuo alguno, razón por la cual en las oficinas públicas se debe presumir la autenticidad de los documentos que los particulares presentan y/o entregan, de suerte que quien considere que tales documentos resultan apócrifos o espurios, corre con la carga tanto de alegarlo o ponerlo de presente ante la autoridad respectiva, como con la de demostrar los fundamentos en los cuales apoya la correspondiente tacha.

La DIAN no podía ni debía proferir una respuesta diferente de la que efectivamente dio al requerimiento formulado por la señora Escandón de Puyana, pues carecía de fundamento alguno, de acuerdo con lo demostrado en el presente proceso, para dudar de la autenticidad de los documentos con base en los cuales suministró información a la demandante en el escrito que esta considera fuente del daño cuya reparación reclama en el sub lite, en esta misma dirección y aunque se trata de un pronunciamiento en el cual se examinaban los alcances de la responsabilidad de las autoridades encargadas de llevar el registro automotor —lo cual no se corresponde desde el punto de vista fáctico con el evento sub judice pues, como se ha reseñado, en el presente caso la DIAN no expidió la “constancia” de marras con fundamento en la información obrante en un registro público creado por la ley, sino simplemente dando contestación a una solicitud formulada en ejercicio del derecho fundamental de petición de información—, la Sección Tercera ha señalado que la operatividad del principio de buena fe impide deducir responsabilidad en contra de las autoridades que, dando crédito a o reconociendo la autenticidad de la información que a ellas entregan los particulares —como lo impone el aludido artículo 83 constitucional—, expiden certificaciones cuya falsedad material se demuestra con posterioridad, no porque la autoridad hubiere incurrido en falla alguna del servicio a su cargo, sino porque un tercero la habría inducido en error al obrar de modo fraudulento en el suministro de documentos o de datos falsos:

“No obstante, la certificación oficial de los datos que conste en el registro genera confianza pública, por lo cual la administración está en el deber de diseñar los medios para obtener información verídica, consignar tales datos de manera idónea y certificarlos de manera que resulten útiles para facilitar las relaciones jurídicas que se deriven de ellos.

En consecuencia, el Estado será responsable de las fallas en que incurra al expedir certificaciones falsas o no idóneas que causen perjuicios a los particulares.

Sin embargo, no debe perderse de vista que en estos actos de registro y posterior certificación en los cuales se da fe de una verdad suministrada por un particular y no de un acto que la autoridad que expide la certificación haya debido presenciar, la responsabilidad por la veracidad del dato corresponde al particular que la suministra y si bien es cierto que el Estado debe establecer unas medidas de control para evitar que se alleguen datos falsos, también lo es que en aplicación del principio de la buena fe no debe confirmar todo cuanto el particular acredita ante este.

En síntesis, puede afirmarse que para el Estado el deber de certificación implica responsabilidades de orden patrimonial cuando se ha incurrido en fallas en la elaboración del registro o en la expedición del certificado, pero no cuando da cuenta de la verdad formal consignada por el particular y se han agotado las medidas de control que el caso concreto exige.

El mismo desarrollo de ciertas actividades ha generado la necesidad de crear un principio de confianza pública, el cual se desprende del principio de la buena fe, establecido por el artículo 83 de la Carta. Al respecto ha dicho la Corte Constitucional

“La sociedad necesita desenvolverse en un clima de confianza en el cual los actos de las personas no sean a priori calificados de ilícitos o indebidos sin haber establecido previamente que en efecto ello es así. Se requiere suponer que, como regla general —que debe representar el patrón normal de comportamiento—, los asociados obran con transparencia, sinceridad y lealtad, dentro de los postulados y reglas que rigen la organización social”(16).

“Cuando el artículo 83 de la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad.

Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo.

La norma en mención no obliga tan solo al particular sino que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas”(17)” (negrillas fuera del texto original)(18).

En el anterior orden de ideas, debe concluirse que la DIAN no incurrió en falla alguna en el servicio en el presente caso y que los daños cuya causación alega la parte actora habrían sido irrogados por el proceder contrario a Derecho de quien enajenó un vehículo automotor respecto del cual se había omitido cumplir con un procedimiento legal de importación y al cual, además, según se desprende de la documentación obrante en la actuación administrativa adelantada por la entidad accionada antes de ordenar el decomiso del vehículo, le habían sido alterados sus sistemas de identificación; respecto de esta última adulteración, la accionante también expone que la administración —SIJIN, Policía Nacional— habría incurrido en un yerro al no detectar el fraude cuando la señora Escandón de Puyana presentó el vehículo ante las autoridades, antes de celebrar el contrato sobre el mismo, para que se le practicara el experticio técnico de rigor. Empero, comoquiera que se trata de afirmaciones relacionadas con el funcionamiento del servicio a cargo de una entidad pública distinta de la que en el presente proceso ha concurrido en su condición de demandada, la Sala se abstendrá de efectuar manifestación alguna en relación con el anotado extremo.

2.5. Costas.

Dado de que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, no obra elemento demostrativo alguno en el sentido de que alguno de los intervinientes hubiere actuado de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, esto es la proferida el 25 de noviembre de 1999 por el Tribunal Administrativo de La Guajira y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, expediente 13356.

(2) Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez, expediente 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2005, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación 66001-23-31-000-1996-03266-01 (14178).

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2007, referencia: 13.503, radicación: 110010326000199713503 00.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, radicación: 10973.

(5) A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “...si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo — no el procesal—” (negrillas añadidas). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, radicación: 10973.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 17 de junio de 2004, C.P. María Elena Giraldo Gómez, radicación: 76001-23-31-000-1993-0090-01 (14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006; C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Radicación: 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352).

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de junio de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez, radicación 10171.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1º de marzo de 2006, C.P. Alier E. Hernández Enríquez, expediente 13764.

(9) El inciso primero del precepto en cita establece lo siguiente: “ART. 1º—La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

(10) El artículo 45 del Decreto-Ley 1071 de 1999 establece lo siguiente: “El presente decreto-ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las demás normas que le sean contrarias”.

(11) Diario Oficial 43.615 de 26 de junio de 1999.

(12) El tenor literal del precepto en cuestión era el siguiente: “La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es una Unidad Administrativa Especial, constituida como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, régimen disciplinario, presupuesto y contratación administrativa, de acuerdo con los regímenes que regulaban las entidades que por este decreto se fusionan y de conformidad con lo previsto en las disposiciones finales del presente decreto”.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, radicación 250002326000-1996-01798-01, expediente 16.837.

(14) Obligación esta consignada de forma expresa en el artículo 47 del citado conjunto normativo, en los términos que se transcriben a continuación, los cuales dejan completamente claro y expreso que el mecanismo del título y el modo es el que actualmente opera en Colombia para transmitir la propiedad u operar cualquier modificación en los derechos reales respecto de vehículos automotores, conectando explícitamente la tradición —modo— con la inscripción en el registro público respectivo:

“ART. 47.—La tradición del dominio de los vehículos automotores requerirá, además de su entrega material, su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, quien lo reportará en el Registro Nacional Automotor en un término no superior a quince (15) días. La inscripción ante el organismo de tránsito deberá hacerse dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la adquisición del vehículo.

Si el derecho de dominio sobre el vehículo hubiere sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenación y la inscripción de la misma en el organismo de tránsito correspondiente, el comprador o el tercero de buena fe podrá solicitar su levantamiento a la autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realización de la transacción con anterioridad a la fecha de la medida cautelar”.

La aludida disposición, empero, no resulta aplicable al presente asunto, comoquiera que no había sido expedida para el momento en el cual ocurrieron los hechos que dieron origen al mismo.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, radicación 250002326000-1996-01798-01, expediente 16.837.

(16) Nota original de la sentencia citada: Sentencia T-578A del 4 de diciembre de 1995.

(17) Nota original de la sentencia citada: Sentencia T-532 del 21 de noviembre de 1995.

(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de febrero de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, radicación: 17001-23-31-000 1995-5033-01(14176).