Sentencia 1999-00306/29200 de mayo 13 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 76001233100019990030601

Exp.: 29.200

Demandante: Centro Especializado de Sistemas y Servicios Técnicos Ltda. - Certec Ltda.

Demandado: Municipio de Yumbo

Naturaleza: Acción contractual

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá, D.C., trece de mayo de dos mil quince.

«EXTRACTOS: II. Consideraciones

1. La competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2004 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $ 397.203.712. En efecto, para la época de presentación de la demanda(1), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $ 18.850.000(2), monto que se encuentra superado, como se puede observar. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

2. Ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con el artículo 136 (num. 10, lits. c) y d)) del Código Contencioso Administrativo, en los contratos sujetos a liquidación el término para el ejercicio de la acción contractual se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato, liquidación que puede ser bilateral o unilateral. La bilateral puede hacerse dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato o, en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realiza cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo de común acuerdo.

Ahora bien, el contrato tenía una duración de dos años y como su ejecución inició el 4 de diciembre de 1995, aquél venció el 4 de diciembre de 1997.

En el presente caso, en el contrato no se pactó un término para efectuar la liquidación bilateral, por lo que se entiende, según lo que de antaño ha sostenido la jurisprudencia de esta sección, que las partes contaban con el término de cuatro meses para liquidarlo de común acuerdo, a partir del 5 de diciembre de 1997, esto es, hasta el 5 de abril de 1998. Vencido este término, la administración tenía dos mes más, hasta el 5 de junio de ese año, para hacer la liquidación. Como el contrato no se liquidó bilateral ni unilateralmente, era procedente intentar la acción contractual hasta el 6 de junio de 2000. La demanda se presentó el 12 de febrero de 1999, de modo que se interpuso dentro del término oportuno.

3. Nulidad absoluta del contrato de concesión de actualización de bases tributarias.

3.1. Sería del caso entrar a resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora; sin embargo, la Sala encuentra que sobre el contrato de concesión de actualización de bases tributarias recae una causal de nulidad absoluta por objeto ilícito.

A pesar de que la legalidad de tal contrato no fue cuestionada en el presente proceso, el artículo 1742 del Código Civil(3) contempla la facultad oficiosa del juez para pronunciarse respecto de la nulidad absoluta del acto jurídico y del contrato cuando ésta aparezca de manifiesto en el mismo, con el fin de garantizar la prevalencia del orden público que debe regir las relaciones jurídicas. Esa misma noción fue acogida por el inciso 1º del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en cuanto consagra la facultad de declarar oficiosamente la nulidad absoluta del contrato estatal, cuando adolezca de vicios de tal raigambre.

Las causales de nulidad absoluta están concebidas por el ordenamiento jurídico como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya protección propende el orden jurídico, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o de un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad(4).

La Sala ha precisado en distintas oportunidades que la facultad del juez de declarar de manera oficiosa las nulidades absolutas que sean manifiestas en los actos o contratos no está sometida al régimen de la caducidad, no solo porque resulta evidente que durante el trámite del proceso puede transcurrir el tiempo previsto por el ordenamiento jurídico para que fenezca la oportunidad de alegarlas por vía de acción, sino porque la facultad oficiosa difiere ostensiblemente del derecho público subjetivo de acción y los términos de caducidad están concebidos como límites temporales para hacer efectivos ante la jurisdicción, por aquella vía, los derechos sustanciales; además, el fenecimiento del término de caducidad carece de la virtualidad de sanear los vicios de que adolezcan los actos o contratos.

Sin embargo, la facultad del juez no es ilimitada; en efecto, para declarar la nulidad de manera oficiosa, este debe observar: i) que no haya transcurrido el término de prescripción extraordinaria a la cual se refiere el artículo 1742 del Código Civil, pues, ocurrida ésta, se produce el saneamiento de los vicios(5), ii) que en el proceso se hallen vinculadas las partes intervinientes en el contrato o sus causahabientes y iii) que el vicio surja de manera ostensible, palmaria o patente(6).

Por otra parte, se precisa que el término de prescripción extraordinaria que rige en el caso concreto es el de 20 años, según lo dispuesto por el artículo 2532 del Código Civil(7), norma de carácter sustancial que se hallaba vigente(8) para la fecha en que comenzó a correr el término(9), el cual resulta aplicable conforme al artículo 41 de la Ley 153 de 1887(10).

En el sub lite, la Sala encuentra reunidos los presupuestos para declarar, de manera oficiosa, la nulidad absoluta del contrato de concesión de actualización de bases tributarias.

En efecto, no han transcurrido los veinte años (20) años de la prescripción extraordinaria contemplada por el artículo 2532 del Código Civil, pues el contrato de concesión fue suscrito el 30 de octubre de 1995, las partes intervinientes en el negocio jurídico fueron vinculadas al presente proceso y el vicio que afecta la validez surge de manera ostensible, como pasa a verse.

3.2. Con las pruebas recaudadas, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

3.2.1. Mediante el Decreto 298 del 3 octubre de 1995, expedido por el municipio de Yumbo, se abrió un concurso público de méritos para la concesión “de la actualización de las bases tributarias municipales” (fl. 1, cdno. 1).

3.2.2. En los pliegos de condiciones se estableció el marco en el que se debía ejecutar el contrato, así:

“1.2. Objeto del concurso.

“El Municipio de Yumbo está interesado en contratar la actualización de las bases tributarias municipales por el sistema de contrato de concesión con pago por participación porcentual en el incremento de los recaudos originado en los ajustes de las respectivas bases tributarias y gravables.

“(…)

“9.3. Objetivos generales.

“La actualización de las bases tributarias municipales por el sistema de contrato de concesión con pago por participación porcentual en el incremento de los recaudos originado en los ajustes de las respectivas bases tributarias correspondientes a los siguientes impuestos: predial unificado; industria, comercio, avisos y tableros; vehículos; extracción de materiales.

“El concesionario, de manera independiente, utilizando sus propios medios, prestará sus servicios para asumir en concesión del municipio labores administrativas necesarias para la prestación de servicios públicos municipales, consistentes en realizar los estudios y las investigaciones técnicas para ajustar por el municipio, en lo que de ella se desprenda, las bases tributarias de los impuestos municipales, así como fundamentar reliquidaciones y diseñar el conjunto de mecanismos y sistemas que permitan recomendar al municipio las acciones para identificar los ingresos fiscales provenientes de los impuestos municipales, llegando a proporcionar al municipio el apoyo necesario para la defensa del recaudo adicional de tesorería que genera el contrato.

“(ilegible).

9.4. Objetivas específicos.

“En apoyo del marco general del trabajo se busca que:

“1. El municipio reciba las recomendaciones debidamente sustentadas para liquidar, reliquidar, aforar, sancionar e incorporar a los contribuyentes.

“2. El municipio reciba las recomendaciones para solicitar información tributaria, hacer requerimientos, pedir exhibición de registros contables y cualquier otro procedimiento legal para incrementar sus facturaciones de impuesto.

“3. El municipio se fundamente en los derechos a revisar las liquidaciones de impuesto de las vigencias anteriores.

“4. El municipio tenga un soporte de consulta a las actuaciones requeridas para el recaudo de los mayores valores impositivos.

“(…)

9.6. Actividades.

“La concesión debe enmarcarse en las siguientes actividades administrativas propias para que el municipio pueda prestar servicios públicos:

“— Recopilar los datos para la actualización de las bases tributarias de cada impuesto.

“— Analizar la situación de los contribuyentes.

“— (ilegible).

“— Recomendar al municipio, debidamente fundamentada, las expedición de actos administrativos para lograr el incremento de la base tributaria.

“— Realizar estudios que fundamenten la incorporación de nuevos contribuyentes.

“— Realizar estudios técnicos y jurídicos que fundamenten la base tributaria de los recaudos de cada impuesto para que se ajuste a la ley.

“— Orientar las acciones de requerimiento, investigación fiscal y verificación que sean requeridos por el concesionario para que el municipio las adelante y el concesionario pueda cumplir su encargo” (fls. 6, 19 a 21, cdno. 1. Negrillas adicionales).

3.2.3. En la propuesta presentada por Certec se indicó:

6.2. Metodología.

“La metodología general empleada para la concesión de la actualización de las bases tributarias municipales, se desarrollará en los siguientes pasos:

“Impuesto predial:

“1. Revisión de la información existente y preparación de acuerdos, decretos, resoluciones y demás recursos legales para conformar la base predial de 1996.

“Para ello se cruzará la información de una copia de los archivos fiscales municipales que se nos proporcione, en la cual se incluya la información gráfica y alfanumérica del municipio, con la actualización de la información del catastro municipal que debe efectuar Yumbo a los 5 años de la anterior actualización, y empezando por los estratos 6, 5, 4 y 3.

“Esta base así depurada se cruzará con la facturación existente del municipio, se completará cruzándola con los servicios municipales, (acueducto, energía, teléfonos, etc.) y se analizarán y evaluarán las diferencias y finalmente se complementará con la información de notariado y registro, de fotos aéreas, planos y reportes de campo.

“Se precisaran las diferencias y efectuaran los requerimientos pertinentes a los propietarios de los inmuebles, para conformar la base de predial para 1996.

“Se procesará una facturación teórica para cotejarla con la facturación del municipio; se compararán los resultados finales de las dos liquidaciones y se examinarán las diferencias antes de producir la facturación final de 1996.

“2. Se procederá a comparar las bases tributarias, evaluar las diferencias y cuantificar los incrementos, predio a predio para efectos de control del contrato.

“3. Se analizarán los resultados así obtenidos, para los años anteriores, se cuantificarán tales diferencias, se efectuarán los correspondientes requerimientos para depurar y hacer efectiva la cartera de años anteriores, y se procederá a implementar mecanismos que permitan taponar la elusión y evasión. Se cuantificarán las diferencias y se procederá a liquidar lo correspondiente a este contrato.

Industria, comercio, servicios y avisos.

“La metodología es similar a la del predial, pero tomando fuentes de información magnética de entidades como la Cámara de Comercio, la DIAN (declaraciones de IVA y de renta), Seguros Sociales, etc., para lo cual el municipio deberá coordinar y colaborar estrechamente con el concesionario.

“Una vez efectuados los cruces pertinentes para la facturación de 1996, se efectuarán muestreos y se harán verificaciones a los casos mas (sic) significativos a través de censos puerta a puerta, requerimientos y preparación de reaforos, con el apoyo del municipio.

“Incrementada y depurada la base tributaria de 1996, se procederá a las revisiones de años anteriores para recuperar la cartera e implantar controles a la evasión y a la elusión.

Otros impuestos municipales.

“La metodología para la revisión de las bases de datos anteriores será similar, tomando en cuenta la fuentes de información que el concesionario considere pertinentes, con el respaldo pleno del municipio. Para el impuesto de vehículos, el concesionario preparará, (sic) los convenios y la información que considere oportunos para intercambio de datos y controles con otros municipios, con el departamento y con cualquier otra dependencia que considere idónea, para lograr el incremento de los recaudos y el control de evasión y elusión en estos impuestos” (fls. 60 a 62, cdno. 1. Negritas adicionales).

3.2.4. El 30 de octubre de 1995 las partes suscribieron el contrato de concesión (sin número) en el que se señaló como objeto del mismo lo siguiente:

“Clausula primera. Objeto del contrato: el concesionario, de manera independiente, utilizando sus propios medios y mediante prestación de sus servicios, asume en concesión del Municipio de Yumbo, las labores administrativas indispensables para aumentar los ingresos municipales que permitan la mejor prestación de los servicios públicos a cargo del Municipio de Yumbo y que consisten en: a) realizar los estudios y las investigaciones técnicas para que, en forma sustentada, pueda el Municipio de Yumbo ajustar las bases tributarias y gravables de los impuestos municipales; b) fundamentar la incorporación de contribuyentes reliquidaciones y liquidaciones de aforo; c) diseñar el conjunto de mecanismos y sistemas que permitan recomendar por el concesionario al Municipio de Yumbo las acciones para identificar los ingresos fiscales provenientes de los impuestos municipales denominados predial unificado, de industria, comercio y de servicios, avisos y tableros, vehículos y extracción de materiales, de las vigencias presupuestales de 1995, 1996 y anteriores, todo de acuerdo con la propuesta presentada por el concesionario (anexo 1) la cual hace parte integral del presente contrato” (fl. 125, cdno. 1).

3.2.5. El 3 de octubre de 1997 se suscribió un otro si al contrato de concesión, en el que modificaron la cláusula segunda del contrato.

3.2.6. En los informes presentados por el contratista al Municipio de Yumbo se establecen cuáles fueron las actividades desplegada por el concesionario:

— Informe presentado por el mes de noviembre de 1995:

“3. El objeto del contrato de prestación de servicios, para aumentar los ingresos municipales mediante la ampliación y ajuste de las bases de los impuestos municipales, sin crear tributos nuevos ni aumentar las tarifas vigentes para cada clasificación o rango de la base, se ha iniciado con el tratamiento integral del impuesto predial unificado, lo cual implica detectar los fenómenos de evasión y de elusión masivos e individuales, liquidaciones incorrectas, estado de cuenta desactualizados y en general reordenamiento de toda la base. Con la incorporación de nuevos predios, la calificación de mejoras y el proceso de formación, resultante del contrato interadministrativo 14 con el IGAC, así como con la expedición del acuerdo, cuyo proyecto y exposición de motivos entregamos al señor interventor el 21 de los corrientes, efectuaremos el análisis de la situación de cada uno de los predios en materia de la correcta atención de su obligación tributaria y comenzaremos a proyectar la imposición de multas por elusión y por conductas evasivas, por el período 1991-1995, es decir aprovechando la retroactividad de 5 años que permite la ley, puesto que el trabajo del IGAC solamente tendrá efectos en materia de reavalúos prediales a partir del 1º de enero de 1996. Es decir que el trabajo de Certec se centrará aquí en la liquidación y aplicación de multas por un valor equivalente al impuesto predial dejado de pagar. El ingreso correspondiente se contabilizará dentro de la ejecución activa del presupuesto como ‘predial vigencias anteriores’” (fl. 133, cdno. 1. Negrillas fuera de texto).

— Informe por el período 1 de noviembre a 31 de diciembre de 1995:

“4. Insistiremos en la presentación al concejo de un proyecto de acuerdo, que nos permita recuperar las diferencias dejadas de pagar por aquellos grandes propietarios de predios y construcciones que amparados en la desactualización catastral han evadido y eludido el pago de los correspondientes impuestos prediales, por lo menos en los últimos cinco años. Se trabaja en los modelos de resoluciones motivadas y formularios.

“(…)

“23. Se estudiaron para verificar inclusión de aspectos que eventualmente pudieran facilitar el trabajo, los proyectos de acuerdo relacionados con el mismo que hacían tránsito en el concejo en las sesiones ordinarias de noviembre, a saber: Presupuesto. Plan de inversiones. Estatuto presupuestal. Tasas y contribuciones.

“24. Se intervino definitivamente en los proyectos de acuerdo llevados a las sesiones extras de diciembre, especialmente, y a solicitud del municipio, en los de perímetro y creación de la empresa municipal de servicio públicos, temas que volverán a las sesiones extras de enero de 1996.

“(…)

“27. El Concejo ha sido permeable a los proyectos de acuerdo que hemos impulsado e individual y colectivamente nos han escuchado” (fls. 137, 139 y 140, cdno. 1. Se resalta).

— Informe por el período 1 de noviembre de 1995 a 31 de marzo de 1996:

A. Impuesto predial unificado.

“1. Ante la ausencia de bases de datos, cartografía, archivos y demás instrumentos indispensables para el diseño de las estrategias operativas para la ejecución del contrato, fue necesaria la recopilación de planos, mapas, registros manuales y magnéticos para digitalización y procesamiento de nuestro centro de sistematización en Bogotá.

“2. Ante la necesidad de contar con soportes jurídicos para la ampliación de las bases tributarias del impuesto predial, se elaboraron y presentaron dos proyectos de acuerdo que el honorable Concejo expidió en los meses de diciembre de 1995 y enero de 1996.

“3. El (sic) desarrollo de la nueva normatividad contenida en los acuerdos antes mencionados, se diseñaron sistemas de determinación y liquidación de las diferencias dejadas de pagar por los contribuyentes del impuesto predial en Yumbo en el período 1991-1995. Se requirieron (sic) a los contribuyentes, se les notificaron las resoluciones y se les facturaron las diferencias establecidas mediante cotejo computarizado de los censos de formación 1990-1995.

“4. Cumplido el proceso anterior los contribuyentes iniciaron la interposición de los recursos previstos en la vía gubernativa, los cuales se hallan en proceso de sustanciación, demanda de pruebas y resoluciones que los desatan, para dejar en firme los actos administrativos que establecen las diferencias, proceder a su notificación y recaudo y al cobro coactivo cuando fuere del caso.

B. Impuesto de industria, comercio y servicio, avisos y tableros.

“1. Se diseñó una estrategia operativa para la detección de evasiones y elusiones en este impuesto, consistente en la comparación y análisis de las declaraciones de los contribuyentes por los años 1994-1996 y en la realización de visitas tributarias a aquellas empresas que muestren inconsistencias de magnitud en las bases de sus liquidaciones, mediante la acción coordinada de equipos de contadores, abogados y tributaristas. Este proceso originará liquidaciones oficiales del impuesto a cargo, para 192 empresas en 1995 y aproximadamente 500 en 1996, incluidas las sanciones respectivas.

“2. Se implementará una estrategia para efectuar registros oficiosos de aquellas empresas no inscritas y las correspondientes liquidaciones de aforo con las sanciones a que hubiere lugar.

“3. Se buscará el desmonte gradual de las exoneraciones, incorporando a estas empresas en el censo de contribuyentes.

“4. Se atenderá los procesos en la vía gubernativa y se asesorará el cobro coactivo.

“5. Se revisará la normatividad actual del ICA para incorporar experiencias de otros municipios. (Retefuente, entre otras).

C. Regalías o derechos por la explotación de materiales en el área geográfica del municipio, según contratos y títulos otorgados por el ministerio de minas y energía.

“1. Se han recopilado documentos pertinentes para análisis y evaluación.

“2. Se diseñarán mecanismos para detección de fenómeno de evasión.

“3. Se diseñarán controles para cuantificar cada explotación.

4. Se producirán los actos administrativos para proceder al cobro de las sumas dejadas de pagar, en concordancia con las obligaciones contractuales y los títulos, los tonelajes o kilajes extraídos.

“5. Se atenderán los procesos en la vía gubernativa y se asesorará la jurisdicción coactiva.

D. Impuestos de vehículos.

“1. Dentro de esta área se evaluará el comportamiento fiscal de la sobretasa a la gasolina para establecer controles al recaudo.

“2. La cobertura del gravamen se extenderá a todos los consumos que permita la legislación vigente.

“3. Se estudiarán las posibilidades de recaudo en la fuente.

4. Se expedirán los actos administrativos para el cobro de las sumas no pagadas.

“5. Se atenderán los recursos en la vía gubernativa y se asesorará el cobro coactivo.

E. Otros ingresos.

“1. Se avanza en el área de las participaciones del municipio en el valor de los servicios públicos domiciliarios prestados por Emcali.

“2. Se presentarán los estudios de factibilidad correspondientes” (fls. 143 a 145, cdno. 1. Resaltado fuera de texto).

— En el documento denominado “Anexo estadísticas parciales de resultados”, suscrito el 19 de abril, se lee:

IPU

“Requerimientos distribuidos246
Resoluciones notificadas personalmente163
Recursos presentados65
Recursos resueltos0
Notificaciones por edicto29
Notificaciones por correo16
Pagos efectuados29
Consignación para admisión recursos13
Pólizas para garantizar pagos en admisión de recursos7
Ingresos a Tesorería$ 91.702.000”

(fl. 146, cdno. 1).

— Informe del 1º de abril a 30 de junio de 1996:

A. Impuesto predial unificado.

“1. Los recaudos ascienden a la fecha a $ 213.423.015 correspondientes a 48 contribuyentes que han cancelado el valor total de la diferencia a cargo y 16 que han consignado la suma que consideran deben, para que el recurso de reposición les sea aceptado (CCA).

2. Se ha afectado la cuenta corriente de 42 contribuyentes por resolución que han quedado en firme con débitos por la suma de $ 260.272.000.

3. Se hallan en procesamiento 120 resoluciones nuevas.

4. Se han resuelto 30 recursos de reposición de los 110 presentados y se hallan en estudio 7 recursos de apelación.

“5. El resumen estadístico de este segmento del proyecto es el siguiente:

Resoluciones expedidas:346
Recursos resueltos:30
Resoluciones en firme:42
Resoluciones pago total:48
Resoluciones pago parcial:16
Recursos presentados:110
Recursos de apelación:7
Resoluciones en edicto:93

B. Impuesto de industria y comercio.

“1. Se han efectuado 29 visitas tributarias.

“2. Se han evaluado 16 visitas tributarias.

“3. Se diseñaron los requerimientos para ICA.

“4. Se diseñaron resoluciones tipo para liquidaciones oficiales de ICA.

“5. Se diseñaron formatos para todo el proceso de visitas tributarias.

“6. Se ajustaron los procedimientos y estrategias para las visitas tributarias” (fl. 147, cdno. 1).

— Los informes correspondientes a los meses de julio a septiembre de 1996 (fl. 148, cdno. 1) y de octubre a diciembre de ese mismo año (fl. 149, ibídem) registran el mismo tipo de actividades en el sentido de que se realizaron visitas tributarias, se expidieron requerimientos, liquidaciones oficiales, emplazamientos, se resolvieron recursos de reposición y de apelación y se señaló el monto de lo recaudado. En ese mismo sentido se presentaron los informes correspondientes a los meses de enero a marzo, de abril a junio y de julio a septiembre de 1997 (fls. 162 a 166, ibíd.).

3.2.7. En el “Acta de coordinación entrega del proyecto Yumbo a la administración municipal”, se establecieron las siguientes obligaciones a cargo de las partes:

“Los aspectos tratados y compromisos adquiridos por las partes fueron los siguientes:

1. Resoluciones emitidas y su estado.

“— Certec Ltda. informó sobre el resultado de la gestión adelantada, tanto en materia del impuesto predial unificado como de los impuestos de industria y comercio y avisos, indicando el número de expedientes que quedarán en poder de Certec para efectos de la proyección de los procesos pendientes, cuyos detalles se reflejarán en las actas de entrega:

2. Vía gubernativa.

“— Certec Ltda. elaborará los proyectos de resolución que desatan la vía gubernativa de los casos pendientes, relacionados en las actas de entrega, los avisos para comparecer y edictos correspondientes, éste (sic) último solo con el propósito de utilizarse en el evento de que no se logre la notificación personal dentro del término legal.

“— Los expedientes respectivos a las resoluciones aludidas en el punto anterior serán remitidos por Certec Ltda. conjuntamente con los proyectos de los actos administrativos directamente al jefe de rentas municipales de Yumbo, vía Servientrega, para lo de su competencia o envío a la alcaldía municipal, ejerciendo los controles del caso.

“— Si el envío se tratare de un recurso de reposición después del cual, una vez surtida la notificación (sic) debe resolverse una apelación, el jefe de rentas analizará el expediente y si encuentra mérito para modificar la actuación de la administración, devolverá inmediatamente, vía Servientrega, el expediente a Certec Ltda. indicando los aspectos que a su juicio deberán tenerse en cuenta. De no hallar mérito, Certec Ltda. proyectará la resolución que desata la apelación, vencido el término máximo de notificación por edicto de la resolución que resuelve la reposición.

“(…)

3. Revocatorias.

“Los recursos de revocatoria directa y demás escritos presentados por el contribuyente relacionados con las liquidaciones oficiales expedidas a través del proyecto Yumbo, se remitirán inmediatamente sea radicado el escrito, (sic) Certec Ltda. en Santafé de Bogotá, con el fin de proyectar los actos administrativos correspondientes.

“(…)

10. Levantamiento de actas.

“Se levantarán actas de entrega a través de las cuales se indicará:

“(…)

“— Expedientes en poder de Certec Ltda. para su correspondiente sustanciación y estado del proceso” (fls. 177 a 179, cdno. 1. Se resalta).

3.2.8. Reposan dentro del expediente diferentes actas de entrega, mediante las cuales el contratista dejó en manos del municipio de Yumbo la información relacionada con la ejecución del contrato (fls. 167 a 176, 180 a 188, cdno. 1).

3.3.- Así las cosas, se observa que tanto lo pactado como lo ejecutado se refirió no solo a la actualización de las bases de datos de los diferentes tributos municipales, sino que el municipio cedió a Certec Ltda. su función frente a la determinación de la evasión y elusión de impuestos, la determinación de los sujetos pasivos de las obligaciones, la liquidación de los impuestos, la elaboración de los proyectos de las respectivas resoluciones y todo lo concerniente a la vía gubernativa, con lo cual radicó en el concesionario toda la función administrativa relacionada con los tributos municipales, al punto que Certec Ltda. también elaboró los proyectos de acuerdos municipales relativos a la materia.

Es importante precisar que es viable que los particulares desempeñen funciones administrativas, en virtud de la descentralización por servicios y dentro del marco que señalen tanto la Constitución Política como la ley, según lo dispone el artículo 210 de la Constitución Política; sin embargo, existen ciertos límites para ello, lo que la Corte Constitucional ha precisado en los siguientes términos:

“En la misma Sentencia C-866 de 1999 donde se examinó la constitucionalidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 que establecen el régimen de los particulares que temporalmente desempeñan funciones administrativas, —las cuales deben ser atribuidas mediante actos administrativos y convenios, que fijarán, en cada caso particular, las condiciones y circunstancias de la atribución, en los términos de los artículos 123 y 210 de la Constitución—, la Corte precisó que no todo tipo de funciones pueden ser atribuidas a los particulares mediante este mecanismo, sino que la Constitución y en determinados casos la ley establecen límites que impiden la atribución a los particulares de funciones (i) de contenido político o gubernamental, (ii) de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, (iii) ‘exclusivas’ de las autoridades administrativas como las funciones que ejerce la Fuerza Pública, (iv) de aquellas que nunca han estado en cabeza de las autoridades administrativas y que por tanto requieren de norma constitucional o legal expresa y directa para ser atribuidas como el caso de determinadas funciones atribuidas a los notarios y a las Cámaras de Comercio (v) o que vacíen de contenido la competencia de la autoridad que las otorga.

“Al respecto señaló:

‘(…) La Corte entiende que en este campo de las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales pertinentes. Este es pues, el primer criterio de delimitación. Empero, no todas las funciones administrativas asignadas por la Constitución la Rama Ejecutiva pueden ser transferidas a los particulares, pues de la Carta se deduce una serie más de limitaciones.

‘7.2. En efecto, en primer término la propia Constitución prohíbe (sic) la asignación de ciertas funciones a particulares, al considerarlas ‘exclusivas’ de las autoridades administrativas.

“(…)

‘Así pues, el primer criterio que restringe la atribución de funciones administrativas a particulares está dado por la asignación constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida función a determinada autoridad.

‘7.3. Pero no sólo la Constitución puede restringir la atribución de ciertas funciones administrativas a los particulares, sino que también la ley puede hacerlo. En efecto, si el constituyente dejó en manos del legislador el señalar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, debe entenderse que el mismo legislador tiene atribuciones para restringir dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos. Así por ejemplo, la propia ley demandada en esta causa, en aparte no acusado, indica que si bien ciertas funciones administrativas son atribuibles a los particulares, ‘el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la autoridad o entidad pública titular de la función’(11).

‘7.4. Existe otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6º de la Carta, y que, según el conocido aforismo jurídico nemo dat quod non habet, indica que las autoridades administrativas solamente pueden atribuir a los particulares las funciones que son de su competencia. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios.

‘Esta limitación indica, adicionalmente, que la atribución de funciones administrativas que nunca han estado en cabeza de las autoridades administrativas, requiere de norma constitucional o legal expresa y directa, distinta de aquella otra que, como la ley bajo examen, regula de manera general las condiciones de otorgamiento de la función administrativa a particulares. Un ejemplo de esta atribución directa se encuentra en la norma superior que otorga a los notarios el ejercicio de la función fedante, o en la disposición legal que atribuye a las cámaras de comercio el llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, recopilar y certificar las costumbres mercantiles, etc.

‘7.5. Por último, encuentra la Corte que la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2º de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual ella —la investidura— perdería sustento jurídico.

‘Como consecuencia de lo anterior, resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público. Por ello resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones.

Así pues, la Corte encuentra que le asiste razón al demandante cuando afirma que no todo tipo de funciones administrativas pueden ser atribuidas a los particulares; empero, no acoge el criterio orgánico al cual él acude para fijar el límite, según el cual sólo cabe tal atribución en las funciones que son ejercidas actualmente por el sector descentralizado de la Administración (descentralización por servicios). Entiende, en cambio, que los criterios de restricción son los anteriormente expuestos, que resultan de la interpretación sistemática de la Constitución y de principios de derecho público comúnmente admitidos en nuestra tradición jurídica(12)(13) (negrillas fuera de texto).

Ahora bien, aplicado lo anterior al sub examine se encuentra que, con el contrato de concesión de actualización de bases tributarias, el municipio se excedió en el otorgamiento de sus competencias o funciones al contratista, llegando al vaciamiento de éstas, pues, no solo radicó en cabeza del contratista la obligación de determinar los sujetos pasivos de los impuestos municipales, sino que también le otorgó al contratista la facultad de expedir las liquidaciones de los mismos(14), con sus correspondientes proyectos de resoluciones, y no se conformó con ello, sino que, adicionalmente lo facultó para elaborar los proyectos que resolvían los recursos de la vía gubernativa, tanto los de reposición como los de apelación, lo que, a todos luces, evidencia una usurpación de las funciones propias del municipio, límite máximo para que se le otorgara a un particular el ejercicio de una función administrativa.

En efecto, los diferentes medios probatorios, relacionados en el acápite anterior, dan cuenta de ello, pues desde la propuesta presentada por el contratista se indicó que éste prepararía acuerdos, decretos, resoluciones y demás recursos legales, lo que en efecto hizo, según consta en el informe presentado en el mes de noviembre en el que específicamente se indicó que se había hecho entrega de un proyecto de acuerdo con su correspondiente exposición de motivos, así como en el informe correspondientes al 1º de noviembre de 1995 al 31 de marzo de 1996, e igualmente en el correspondiente al 1º de noviembre al 31 de diciembre de 1995 en el que se precisó que se trabajaba en los modelos de resoluciones.

De especial relevancia resulta el informe del 1º de noviembre de 1995 al 31 de marzo de 1996, en el que se consignaron detalladamente varias de esas actividades: i) elaboración y presentación de dos acuerdos al concejo municipal, ii) requerimiento a los contribuyentes, iii) notificación de las resoluciones, iii) facturación, iv) sustanciación de los recursos interpuestos en la vía gubernativa, y v) elaboración de actos administrativos(15).

Con el otorgamiento de esas competencias al contratista se desdibuja la función administrativa, la distribución de competencias en el municipio y en las diferentes dependencias de éste, así como el derecho que les asiste a los administrados de que las decisiones con las que se sienten inconformes les sean revisadas, por funcionarios diferentes a los que las expiden, como ocurre en el caso de los recursos de apelación, por cuanto precisamente la razón de ser de ese recurso es que la decisión sea revisada por un funcionario diferente de aquel que la adoptó y de superior jerarquía, en aplicación del debido proceso y de los principios orientadores de las actuaciones administrativas.

Adicionalmente, para la fecha de la celebración del contrato de concesión (30 de octubre de 1995), el alcalde tenía dentro de sus funciones, en relación con la administración municipal, la facultad de “distribuir los negocios, según su naturaleza, entre las secretarías, departamentos administrativos y establecimientos públicos”(16), pero nada se dijo en relación con el vaciamiento de su competencia de naturaleza tributaria en particulares.

En ese orden de ideas, el numeral 3º del artículo 315 de la Constitución Política consagra que una de las atribuciones del alcalde municipal es “dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”, dentro de estas funciones deben enmarcarse las relacionadas con la administración, determinación, fiscalización, liquidación, discusión, devolución, imposición de sanciones y recaudo de los tributos municipales, la que constituye propiamente una función de carácter público, en la medida en que está concebida como un instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado (criterio material) y más exactamente encarna el ejercicio de una función administrativa(17), por cuanto está directamente relacionada con el funcionamiento de la administración local y, además, constituye una función que envuelve una típica gestión fiscal(18), pues, los dineros de los impuestos, una vez son objeto de recaudo, se consideran dineros públicos; por lo tanto, la función de recaudación de rentas debe ser ejercida por los respectivos servidores públicos del municipio y, solo excepcionalmente puede ser encomendada a los particulares, siempre y cuando la ley lo autorice y se cumplan los requisitos contemplados por ella.

En efecto, el artículo 210 de la Constitución Política contempla que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley” y, a su turno, el inciso 3º del artículo 123 ibídem dice que “la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.

Para la fecha en que se suscribió el contrato de concesión (30 de octubre de 1995), aún no había sido promulgada la Ley 489 de 1998, cuyos artículos 110 y 111 regularon el marco general para el ejercicio temporal de las funciones administrativas por los particulares, en desarrollo de los mandatos constitucionales indicados, de modo que, en principio, las funciones administrativas eran desempeñadas por los servidores públicos, salvo que la ley habilitara a los particulares para desempañarlas.

La ejecución y el cumplimiento de la función relacionada con los tributos en el orden municipal están supeditados, en principio, a lo normado por los consejos municipales, pues, a términos de lo dispuesto por el artículo 33 (num. 7º) de la Ley 136 de 1994, a estas corporaciones corresponde “establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley”(19); empero, si bien el artículo 287 de la Constitución Política les otorga autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dichas atribuciones, en materia tributaria y fiscal, no son absolutas, pues están limitadas por las normas de orden Constitucional y legal(20) pertinentes, de suerte que las corporaciones públicas del orden territorial (asambleas y concejos) deben ejercer sus competencias, en tales materias, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley(21).

Precisamente, una de aquellas limitaciones está constituida por la regulación del procedimiento en la administración de los tributos, que comprende la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro y devolución de los mismos, lo cual implica que las entidades territoriales no tienen autonomía para fijar las reglas tendientes a obtener el cumplimiento de las obligaciones tributarias en los aspectos referidos y, por el contrario, deben sujetarse a los lineamientos establecidos por la ley. Así se desprende de lo dispuesto por los artículos i) 287 de la Constitución Política, según el cual las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos por la propia Constitución y la ley y, en tal virtud, tienen derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (num. 3º del mismo artículo), ii) 288 (inc. 2º) ibídem, según el cual las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios citados en el párrafo que antecede (coordinación, concurrencia y subsidiarieda) y iii) artículo 313 (num. 4º) de la misma Constitución, ya antes citado.

Pues bien, los mandatos constitucionales antes referidos concretan el principio, también constitucional, según el cual Colombia se organiza en forma de República unitaria (C.N., preámbulo, art. 1º), es decir, políticamente centralizada y administrativamente descentralizada, de modo que, en materia de los procedimientos para la administración de tributos (fiscalización, liquidación, discusión, cobro, recaudación y devolución, entre otros), es la misma Constitución Política la que limita a las entidades territoriales en cuanto a la regulación en tales aspectos y les ordena a los departamentos y municipios que adopten su propia normatividad dentro de los límites o con sujeción a lo dispuesto por la Constitución y la ley, como manifestación de la unidad que debe existir entre los intereses del orden nacional y los de las entidades territoriales.

Con lo anterior, la Sala quiere significar que, a pesar de que dentro del expediente no existe prueba de la existencia de algún acuerdo proferida por el Concejo Municipal de Yumbo, en el cual se regule el tema atinente a la organización y recaudo de los tributos administrados por el municipio, lo cierto es que, de llegar a existir, tal disposición debería ser armónica con lo dispuesto por la Constitución y la ley, de modo que no podría autorizar al alcalde para que contratara con personas naturales la función administrativa de que se viene hablando, porque no existía ni existe norma Constitucional o legal que lo permita.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria y con la sujeción de sus procedimientos de orden tributario y fiscal, así(22):

“En efecto, (…) es del caso reafirmar que corresponde al legislador fijar las reglas fundamentales a las que están sujetas las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo cual significa que según el ordenamiento superior, a aquél le compete señalar las actividades y materias que pueden ser gravadas, así como los procedimientos de orden fiscal y tributario, sin que sea válido sostener que cuando así actúa, esté desconociendo o cercenando la autonomía que constitucionalmente se le confiere a las entidades territoriales.

“Ahora bien, con fundamento en lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Carta Política, y teniendo en cuenta que el Estado colombiano está organizado en forma de República unitaria, la autonomía que se concede por estos preceptos a los entes territoriales, no es absoluta, pues está supeditada en cuanto a la gestión de sus propios intereses, como los del orden fiscal y tributario, a los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que la potestad impositiva regional y local es relativa y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe o desconozca.

“(…)

“…la aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las asambleas departamentales y por los concejos distritales y municipales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 300 y 313 de la Carta.

“(…)

“Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley.

“(…)

“Ahora bien, en cuanto hace a la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales, conviene recordar que de acuerdo con lo estipulado (sic) en los artículos 287, 300-4 y 313-4, respectivamente, estas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; y además, las asambleas decretarán los tributos y contribuciones, y los concejos los tributos y los gastos locales, de conformidad con la ley. En consecuencia, como se ha dejado expuesto, no puede aceptarse la tesis de la soberanía fiscal, ya que la autonomía de que gozan las entidades territoriales está supeditada a la ley”.

En virtud de las normas constitucionales antes mencionada, las entidades territoriales podían regular los procedimientos tributarios con sujeción a lo dispuesto por la ley, con el fin de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo y de asegurar una correcta administración y manejo de los impuestos y contribuciones.

Más adelante, en desarrollo de las disposiciones constitucionales analizados en precedencia, la ley ordenó expresamente a los municipios y a los departamentos aplicar los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario Nacional para la administración de los impuestos y rentas por ellas administrados (en relación con los municipios, a través del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y respecto de los departamentos, mediante el artículo 59 de Ley 788 de 2002).

Recientemente, a través de la Ley 1386 de 2010, se prohibió expresamente a las entidades territoriales y a sus entidades descentralizadas celebrar contrato o convenio alguno que tenga por objeto la administración de los tributos a su cargo y dispuso que la recepción de las declaraciones y el recaudo de los impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podía realizarse a través de las entidades autorizadas por el Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de los medios de pago no “bancarizados”, es decir, por intermedio de los “bancos y demás entidades financieras”(23), las cuales, previo el cumplimiento de los requisitos previstos por los artículos 800 y 801 Estatuto Tributario (D.L. 624/89), son los únicos particulares autorizados para recaudar, total o parcialmente, impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses. Así reguló el legislador el ejercicio de esta función administrativa.

Ahora, si bien las leyes 383 de 1997, 788 de 2002 y 1386 de 2010 no se hallaban vigentes para la fecha en que fue celebrado el contrato de concesión objeto de análisis, tal circunstancia no significa que, antes de su expedición, estuviera permitido que los gobernadores y alcaldes encomendaran a los particulares la actividad de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos administrados por los departamentos o por los municipios, pues, se insiste, se trata del ejercicio de una función administrativa cuya regulación es de exclusiva reserva legal y, para la época en que fue celebrado el contrato, no existía ninguna disposición legal que permitiera contratar o delegar en forma alguna en los particulares el cumplimiento de dicha función en el orden territorial.

Por lo anterior, los concejos municipales no podían prever el otorgamiento de autorizaciones para el cumplimiento de la mencionada función a particulares e, igual, los alcaldes carecían de facultad para suscribir contratos, expedir órdenes de prestación de servicios, celebrar convenios o cualquier tipo de negocio jurídico con aquéllos para tal fin, pues las autoridades públicas están sujetas al principio de legalidad, que se hace radicar en los artículos 4º, 6º, 121 y 122 de la Constitución Política, lo cual impone que toda actuación de los órganos del Estado se encuentre sometida al imperio del derecho, lo cual se traduce en que las autoridades públicas sólo pueden hacer aquello que la Constitución y la ley les permita, de manera que son responsables por la violación de aquélla y de ésta, así como por la omisión y por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

En este caso, el Municipio de Yumbo, mediante el contrato de concesión de actualización de bases tributarias, entregó a un particular, ajeno a la administración pública, el ejercicio de la función administrativa que se encuentra a su cargo, razón por la cual el contrato de concesión (sin número) del 30 de octubre de 1995 se encuentra viciado de nulidad absoluta, por objeto ilícito, según se desprende de lo dispuesto por los artículos 1519(24) y 1523(25) del Código Civil, en la medida en que el objeto de las obligaciones del contrato(26), esto es, aquello a lo que se obligó el deudor en virtud del contrato (el cumplimiento de la función administrativa por parte de un particular) no estaba permitido en aquella época por la ley (hoy en día se halla, incluso, expresamente prohibido por ésta).

En consecuencia, la Sala declarará oficiosamente la nulidad absoluta del contrato de concesión del que se ha venido hablando, del 30 de octubre de 1995.

4. Las restituciones mutuas.

La nulidad absoluta del contrato, además de hacerlo desaparecer del mundo jurídico, genera como consecuencia que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su celebración y, por lo mismo, cada una de las partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante la vigencia del mismo, tal como lo dispone el artículo 1746 del Código Civil; sin embargo, no siempre la declaración de nulidad del contrato trae como consecuencia la obligación de la restitución mutua de lo recibido por aquéllas, porque existen situaciones en las cuales tal obligación puede resultar físicamente imposible de cumplir, como sucede en el sub lite.

En efecto, a pesar de que el contrato de concesión de actualización de bases tributarias adolece de nulidad absoluta, resulta imposible retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de su celebración, pues ello implicaría deshacer lo ejecutado por la demandante para que, a su turno, ésta —como contratista— devolviera los valores pagados por la ejecución del objeto contractual, lo cual deviene materialmente irrealizable; por consiguiente, las restituciones mutuas no proceden en este evento.

5. Condena en costas.

No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de febrero de 2004.

2. Declárase la nulidad absoluta del contrato de concesión, sin número, de actualización de bases tributarias suscrito entre Certec Ltda. y el Municipio de Yumbo.

3. Niéganse las pretensiones de la demanda.

4. Sin condena en costas.

5. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 12 de febrero de 1999.

2 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

3 ART. 1742.—Subrogado. Ley 50 de 1936, artículo 2º. Acción de nulidad absoluta. Titularidad. La nulidad absoluta puede y debe ser declara por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede asimismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral y de la ley. Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria.

4 Ver Brugi, Biagio: “Instituciones de Derecho Civil”, editorial Hispano - América, México, págs. 122 y ss.

5 Corte Constitucional, Sentencia C-597 de 1998.

6 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de febrero de 2006, exp. 13.414.

7 Conforme al artículo 2532 del Código Civil, el tiempo necesario para adquirir por esta especie de prescripción es de veinte años y no se suspende a favor de las personas enumeradas por el artículo 2530. El artículo original disponía un término de 30 años para la prescripción extraordinaria, pero ésta fue reducida a 20 años por el artículo 1º de la Ley 50 de 1936.

8 Para la fecha en que comenzó a correr dicho término no se hallaba vigente el artículo 6º de la Ley 791 de 2002, en virtud del cual se redujo el término de prescripción extraordinaria a 10 años.

9 Debe entenderse que el término comenzó a correr a partir de la fecha de suscripción del contrato de concesión, esto es, el 30 de octubre de 1995.

10 “La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no comenzará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.

11 Nota del original: “Ley 489 de 1998, artículo 10, inciso 2º”.

12 Nota del original: “Sentencia C-866/99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, S.V. Antonio Barrera Carbonnel, Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo”.

13 Corte Constitucional, sentencia del 28 de enero de 2003, C-037-03, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada con la sentencia del 1º de abril de 2003, C-272-03. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

14 Según se indicó en los folios 15, 16 y 18 de esta providencia, entre otros.

15 De ello también da cuenta el “Acta de coordinación de entrega del proyecto Yumbo a la administración (sic) municipal”.

16 Literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

17 Así lo ha sostenido también la Sección Cuarta de esta Corporación (Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 2 de agosto de 2006, exp. 14.197).

18 Ibídem.

19 Ello en concordancia con lo dispuesto en el artículo 313 (num. 4º) de la Constitución Política que radicó en cabeza de los concejos municipales la competencia de “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

20 Corte Constitucional, Sentencia C-232 de 1998.

21 Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1996.

22 Corte Constitucional, Sentencia C-232 de 1998. En el mismo sentido, ver las siguientes sentencias también proferidas por la Corte Constitucional: C-521 de 1997, C-177 de 1996, C-004 de 1993, C-517 de 1992, C-070 de 1994, C-084 de 1995 y C-222 de 1995.

23 Es de anotar que si bien el Estatuto Tributario en varias de sus disposiciones autoriza y en algunos casos impone la obligación a los particulares de servir de agentes retenedores de impuestos, tasas y contribuciones (ver artículos 368, 437, 516 y 876 del E.T., entre otras normas), los únicos particulares autorizados para recaudar tributos son los bancos o entidades financieras que cumplan las condiciones contempladas por el artículo 801 ibídem.

24 ART. 1519.—Objeto ilícito. Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto.

25 ART. 1523.—Objeto ilícito por contrato prohibido. Hay así mismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes.

26 El “objeto de las obligaciones” hace referencia a lo que se obliga el deudor en virtud del contrato o convención, según surge del artículo 1517 del Código Civil.