Sentencia 1999-00379 de junio 5 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. 08001233100019990037901 (156213)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Trinidad de la Cruz Camargo Fontalvo

Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Corporación Autónoma Regional del Atlántico

Bogotá, D.C., cinco de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones

1. Del problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia, se contrae a determinar si la señora Trinidad de la Cruz Camargo Fontalvo tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” durante los periodos en que estuvo vinculada bajo órdenes de prestación de servicios a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico como contadora, con los consecuentes pagos salariales y prestacionales que se derivan de una relación laboral.

Para desatar la cuestión litigiosa, es preciso revisar: i) el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a la figura del contrato realidad, ii) el acervo probatorio para establecer los presupuestos fundantes de la relación laboral y iii) el análisis para el caso concreto.

2. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad.

En el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se define el contrato estatal de prestación de servicios en los siguientes términos:

“ART. 32.—De los contratos estatales.

(...).

3º Contrato de prestación de servicios.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”(6).

La Corte Constitucional en Sentencia C-154 de 1997 analizó la diferencia entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, de la siguiente manera:

“En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente” (destaca la Sala).

Cuando el legislador utilizó en el inciso 2º del numeral 3º del artículo 32 de la citada ley la expresión “En ningún caso (...) generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales”, no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, lo que indica que el afectado podrá demandar por la vía judicial el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones a que haya lugar.

El Consejo de Estado —en sentencia de la Sala Plena del 18 de noviembre de 2003, Radicado IJ-0039—, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, asumió tesis según la cual era inaceptable reconocer la existencia de una relación laboral, en circunstancias en las cuales el contratista coordina con su contratante la prestación del servicio, no advirtiendo la existencia de una relación de subordinación en el hecho de concurrir un sometimiento a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, que incluye el cumplimiento de horario y recibir una serie de instrucciones de sus superiores o de tener que reportar informes sobre sus resultados, basado en las cláusulas contractuales(7).

Posteriormente, el anterior razonamiento fue replanteado por la misma corporación, o al menos puesto en su justo contexto, como se hizo, entre otros, en el fallo de la Sección Segunda, Subsección B, del 23 de junio de 2005(8), Expediente 0245, con ponencia del magistrado Jesús María Lemos Bustamante, en la que señaló que bastará probar los tres elementos propios de una relación de trabajo, en especial que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, en labores propias de un funcionario público, para declarar la existencia del contrato realidad.

Igualmente, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, se ha concluido el necesario reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, rectificándose de esta manera la prolongada tesis que acogía la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados(9).

De otra parte, en aquellos casos en que se accede a las pretensiones de la demandada, la Sección ha concluido la no prescripción de las prestaciones causadas con ocasión del contrato realidad, en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión, es literalmente imposible con anterioridad a la sentencia que declara la existencia de la relación laboral, dado su carácter constitutivo, de manera pues, que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado, por lo tanto, no podría operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo con antelación a la decisión judicial(10).

Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye —en cuanto a su configuración—, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, i) la prestación personal del servicio (de manera permanente), ii) la continuada dependencia y subordinación y iii) una remuneración en contraprestación por la labor realizada, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público.

Adicionalmente la Sección Segunda, de antaño ha forjado posición, que se acompasa con lo precisado por la Corte Constitucional desde la Sentencia C-555 de 1994(11), en el sentido que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como contrato realidad vinculado a un contrato de prestación de servicios, no conlleva para el beneficiario de tal decisión la adquisición de la condición de empleado público.

Así mismo, que las prestaciones sociales que se ordena reconocer y pagar en estos casos, que deben corresponder a las que percibe un funcionario de planta que realice la misma función, se hace tomando como referencia para su cálculo el monto pactado en los contratos de prestación de servicios como honorarios, situación que es consecuente con lo observado en el párrafo anterior(12).

En otro frente debe decirse que, el Decreto 2400 de 1968, régimen de administración de personal de la rama ejecutiva, en la parte final del artículo 2º dice que “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones” (subrayas y resaltado no es del texto original).

Esta prohibición es replicada por el artículo 7º del Decreto 1950 de 1973, y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008 que modifica y adiciona el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, los que respectivamente consagran:

“ART. 7º—Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente decreto nacional.

La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad” (resaltado es ajeno al texto original).

Y el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008:

“ART. 1º—Modifícase y adiciónase el Decreto 2400 de 1968, en los siguientes términos:

El artículo 2º quedará así:

(...).

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones” (destaca la Sala).

Ahora bien, considera la Sala necesario recordar que la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del inciso final el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968 y el aparte del artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, en Sentencia C-614 del 2 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la que —entre otras cosas— decantó algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios. Tales criterios son:

I. Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral.

II. Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública.

III. Criterio temporal o de la habitualidad. Si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral.

IV. Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y estas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual.

V. Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.

2. Del marco fáctico.

Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye en cuanto a su configuración, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito, todo ello permeado por los criterios indicados en el acápite precedente.

Así las cosas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, lo que obliga al análisis del conjunto probatorio que acompaña el expediente en aras de establecer las condiciones reales de prestación del servicio en este caso.

Para corroborar su dicho, la actora allegó los siguientes documentos:

Contrato u orden de prestación de serviciosFoliosObjetoFecha de suscripciónPlazo
Nº 001 de 17 de abril de 1995Fls. 136 y ss.Prestar la colaboración como contadora en el desarrollo del proyecto de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura propia del sector.17 de abril de 19952 meses
Nº 018 de 21 de junio de 1995Fls. 147 y ss.Prestar la colaboración como contadora en el desarrollo del proyecto de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura propia del sector.17 de abril de 19952 meses
Copia parcial de orden de prestación de servicios de 22 de agosto de 1995Fls. 159 y ss.No se indica el objeto, ni el plazo.22 de agosto de 1995 
Nº 0105 de 23 de octubre de 1995
Fls. 165 y ss.Prestar la colaboración como contadora en el desarrollo del proyecto de análisis de estructuración y fortalecimiento de la corporación.23 de octubre de 19952 meses y 8 días
Sin número de 2 de enero de 1996Fls. 171 y ss.Prestar colaboración en el área contable.2 de enero de 19963 meses
Nº 085 de 3 de abril de 1996Fls. 180 y ss.Prestar la colaboración como contadora en el desarrollo del proyecto de fortalecimiento y estructuración de la corporación.3 de abril de 1996 de abril de 19958 meses y 27 días
Nº 055 de 2 de enero de 1997Fl. 21“Contadora”2 de enero de 199729 días contados a partir del 2 de enero de 1997
Nº 0143005 de 31 de enero de 1997Fl. 23“Prestar la colaboración el área de contaduría”31 de enero de 19971 mes contado a partir del 31 de enero de 1997
Nº 0225 de 3 de marzo de 1997Fl. 24“Prestar la colaboración el área de contabilidad”31 de enero de 19971 mes contado a partir del 3 de marzo de 1997

Además de las órdenes de prestación de servicios relacionadas, únicamente se allegaron los siguientes documentos:

• Copia simple de la Circular 1472 de 26 de julio de 1996(13), suscrita por la jefe de personal de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, dirigida al personal vinculado a la corporación, en la que señala que:

“En atención a que se viene (sic) presentando faltas reiteradas al cumplimiento del horario de trabajo fijado por la entidad, me permito indicarles nuevamente la obligación de darle estricto cumplimiento; para lo cual los señores subdirectores están en la obligación de reportar a la oficina de personal cualquier incumplimiento sin plena justificación, a fin de proceder a establecer las sanciones del caso.

Como en varias ocasiones se ha recordado esta obligación, en lo sucesivo la llamada de atención será remplazada por las sanciones respectivas.

Igualmente, la ausencia temporal del sitio de trabajo para el desarrollo de diligencias personales u oficiales deberá hacerse con el lleno de las formalidades establecidas”.

• A folio 31 obra certificación suscrita por la secretaría general de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, CRA, en la que indica que la demandante es contratista de dicha entidad desde el 17 de abril de 1995 hasta el 22 de octubre de 1996, desempeñando el cargo de contadora con una asignación mensual de $ 1.029.520.

• Certificación suscrita por el secretario general de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, CRA, en la que indica que la demandante:

“... celebró con la corporación los siguientes contratos y órdenes de prestación de servicios, desempeñando el cargo de contador: contrato 0001, valor $ 800.000, plazo 2 meses contados a partir del 17 de abril de 1995; contrato 0018, valor $ 800.000, plazo 2 meses contados a partir del 21 de junio de 1995; contrato 0050, valor $ 1.875.000, plazo 2 meses contados a partir del 22 de agosto de 1995; contrato 0105, valor $ 1.926.667, plazo 2 meses y 8 días contados a partir del 23 de octubre de 1995; contrato 0031, valor $ 2.932.500, plazo 3 meses contados a partir del 2 de enero de 1996; contrato 0085, valor $ 9.158.287, plazo 8 meses y 27 días contados a partir del 3 de abril de 1996; orden 0055, valor $ 994.719, plazo 29 días contados a partir del 2 de enero de 1997; orden 0143, valor $ 1.029.020, plazo 1 mes contado a partir del 31 de enero de 1997; orden 0225, valor $ 1.131.784, plazo 1 mes contados (sic) a partir del 3 de marzo de 1997”(14).

• Copia auténtica del Acuerdo 6 de 31 de marzo de 1995, por el cual se establece la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, CRA, en el que no aparece el cargo de contadora. Además se allegó copia del acuerdo del consejo directivo 007 de 31 de marzo de 1995, por el cual se establece la estructura interna de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, en el que no establece tampoco el cargo de contador ni las funciones que en él se desempeñan(15).

• Mediante memorando de 15 de agosto de 1996 (fl. 188), la jefe de personal de la CRA, le solicitó a la demandante enviar al departamento de personal en el término de 3 días una foto y fotocopia del certificado judicial (fl. 187) y además, mediante oficio de 16 de diciembre de 1996, el director general de la CRA, que

“... Ha sido muy importante para la entidad, contar con su colaboración durante el año 1996, sin la cual no hubiese sido posible cumplir con las metas trazadas, para el año que termina.

En esta navidad les deseamos unas felices pascuas y un próspero año nuevo.

La corporación en su momento oportuno les comunicará la posibilidad de obtener sus servicios, con un nuevo contrato para 1997”.

Ahora bien, mediante Auto de 18 de septiembre de 2007 (fl. 114), se decretaron los testimonios solicitados en la demanda, de los señores Patricia de Jesús Mozo Cohen y Antonio María Obredor. No obstante, los mismos no comparecieron como bien lo señala el informe secretarial a folio 125, pese a las citaciones que aparecen a folios 115 y 117.

Ahora bien, el a quo denegó las pretensiones de la demanda, del análisis de contratos de prestaciones de servicios enlistados y de la certificación suscrita por el secretario general de la CRA, en la que se indica que la actora fue contratista de la entidad, al considerar que los mismos “no prueban cosa distinta a la existencia de una relación de naturaleza contractual y no laboral”(16) y que además no acreditan vínculo laboral alguno y concluyó que de los mismos se apreciaba que “la actora estuvo vinculada con la corporación como contadora en calidad de contratista, cancelándole los respectivos honorarios pactados en las órdenes de prestaciones de servicios”(17), todo ello en cuanto no demostró la subordinación o dependencia ni que los contratos de prestación de servicios hubieren disfrazado alguna relación laboral.

Empero, en el recurso de apelación el apoderado de la actora argumenta que no se efectuó una debida valoración probatoria pues se desconoció (i) la función laboral, (ii) la jornada realizada por el empleado y el horario de trabajo, (iii) la continuidad, dependencia y subordinación. Dice que lo anterior se extrae de la “certificación” allegada al expediente, los “demás documentos” que sirvieron de pruebas, la fotocopia de todos los contratos suscritos desde el 29 de septiembre de 1995 hasta el 10 de septiembre de 1998, aportados al expediente y el memorando para el cumplimiento del horario de fecha 2 de julio de 1996.

Como se aprecia el citado argumento no brinda a la Sala nuevas evidencias a partir de las cuales se pueda colegir que en efecto se configuraron los elementos de subordinación y dependencia, pues si bien es cierto se suscribieron los mencionados contratos, los mismos únicamente demuestran que la relación contractual entre la actora y la CRA, se vio rodeada de unas condiciones particulares que permitan sostener que no se trató de un vínculo meramente coordinado y con plena autonomía del contratista, sino que se trató de una relación dependiente o subordinada entre las partes.

Echa de menos de la Sala la prueba idónea para demostrar que la actora no tenía la posibilidad de actuar con independencia y que debía cumplir la intensidad horaria como los demás funcionarios de planta, o que solicitaba permiso para ausentarse del lugar de trabajo, es decir, cumpliendo las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la prestación del servicio que le eran fijadas de antemano por la CRA. Para demostrar todo lo anterior era ideal la práctica de la prueba testimonial, que como se dijo fue decretada pero no se llevó a cabo por inasistencia de los testigos y la parte interesada.

Ahora bien, analizado el memorando al que se ha hecho alusión en la relación de pruebas, es evidente que el mismo solo contiene un orden de carácter general dirigida a los funcionarios de la CRA, pero en modo alguno se advierte del mismo que vaya dirigido a la actora, o en su defecto que se le hubiese notificado, para poder inferir que se esperaba su cumplimiento por la señora Trinidad de la Cruz Camargo.

De otra parte, el certificado suscrito por el secretario general de la CRA, únicamente da cuenta de los contratos de trabajo suscritos entre las partes, pero en modo alguno vislumbra algunos de los elementos de la relación laboral, ni mucho menos, que los mismos fueron desempeñados bajo condiciones de subordinación o dependencia.

Señala el apelante como aplicables al caso sentencias de esta corporación, entre otras, la providencia de 8 de agosto de 2011, Subsección A, con ponencia del consejero ponente Alfonso Vargas Rincón, dentro del proceso radicado con el Nº 1078-09.

Al respecto, bástele a la Sala señalar que cada caso ofrece situaciones fácticas diversas, pues el objeto de los contratos allí resuelto consistía en que la demandante prestaría su colaboración como asesora de fauna en el desarrollo del proyecto de administración, control y protección de los recursos naturales renovables y asesoría en la oficina de fauna y flora, funciones que responden al fin para el cual fue creada la entidad. Es decir, desempeñó una función afín al objeto de la entidad, que no podía ser realizada por alguien ajeno a la planta de personal de la misma.

En efecto, el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, dispone que las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Además, la misión de la CRA es “Conservar, recuperar y proteger los recursos naturales y el ambiente, en el departamento del Atlántico, mediante la ejecución de políticas, estrategias y acciones de desarrollo sostenibles”(18).

Pero es que este caso es diverso, pues la demandante es contadora y ejerció labores de colaboración en el área de contaduría, por lo que es evidente que el objeto de los contratos, es decir, de prestar colaboración en el área de contabilidad se trata de una tarea diversa al objeto de la corporación, por lo que le asistía a la demandante una carga probatoria más rigurosa para poder demostrar los elementos a que hicimos alusión en el acápite normativo y así desvirtuar el contrato de prestación de servicios.

No significa lo anterior, que solo pueden configurarse relaciones laborales frente a profesiones afines a los objetos de las entidades, sino que en el caso de profesiones diversas a estos, debe ejercerse una actividad probatoria más rigurosa, pues además de comprobar que se desarrollaron labores de carácter permanente, debe confirmarse que se cumplieron funciones llamadas a ser desempeñadas por personal de planta, sin autonomía e independencia en su realización, es decir, que debía atenderse a instrucciones con total dependencia y subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios.

Finalmente habrá de señalarse que ninguna otra prueba de las ya analizadas brinda otra visión diferente acerca del vínculo contractual de la actora con la CRA, lo que en efecto, lleva a aceptar la tesis del a quo frente a la ausencia de actividad probatoria por parte de la demandante.

Recuérdese que cuando una controversia debe ser dirimida por el juez competente, este deberá definirla, como antes se dijo, a partir del análisis que realice del acervo probatorio, el cual está en la obligación de estudiar de acuerdo con las reglas que le impone el sistema de la sana crítica, lo que implica confrontarlas, permitir que las partes las contradigan y si es del caso las desvirtúen, y ponderarlas en conjunto, a la luz de su saber técnico específico y su experiencia.

Corolario de lo anterior, es evidente la falta de actividad probatoria de la parte demandante de quien como se dijo, dependía exclusivamente dicha carga según el aforismo “onus probandi incumbit actori”, dirigida en este caso a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos de la relación laboral, el desarrollo de la labor en los parámetros de horarios señalados por la CRA, con dependencia y subordinación pues solo así era viable acceder a las pretensiones formuladas, de acuerdo al caso particular, situación que conlleva confirmar la sentencia apelada en cuanto negó el petitum de la demanda, por las razones que han quedado ampliamente expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 9 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso adelantado por la señora Trinidad de la Cruz Camargo Fontalvo, contra la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Corporación Autónoma Regional del Atlántico, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(6) Los apartes resaltados fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada.

(7) En esta sentencia del 18 de noviembre de 2003 la Sala Plena de esta corporación concluyó:

“... si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de esta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales” (resalta la Sala).

(8) En esta providencia se expuso:

“De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

(...).

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.

La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de esta de labores propias de un funcionario público:

(...).

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad...”.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2008, Radicado Interno 2776-05, C.P. Jaime Moreno García.

En esta providencia se dice:

“El artículo 85 del Código Contencioso Administrativo al concebir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevé que todo aquel cuyo derecho amparado por una norma jurídica estime lesionado, puede acudir ante la jurisdicción para pedir, además de la nulidad del acto, que se le restablezca en su derecho, así como también la reparación del daño. La acción indemnizatoria surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño impide tal circunstancia, pues sabido es que dentro de la sociedad y la naturaleza hay situaciones que resultan irreversibles y la única manera de compensar a la víctima es a través de una retribución pecuniaria.

La Sala se aparta de la conclusión a que se llegó en la sentencia de 18 de marzo de 1999 y replantea tal posición, pues lo cierto es que en casos como el presente no tiene lugar la figura indemnizatoria, porque sin duda alguna, la lesión que sufre el servidor irregularmente contratado puede ser resarcida a través del restablecimiento del derecho, término que implica restituir la situación, devolverla al estado existente con anterioridad a la lesión inferida. Ello tiene cabida a través de la declaración judicial de la existencia de la relación laboral del orden legal y reglamentario, con todo aquello que le sea inherente.

Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos estos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación. No es, por tanto, una decisión extra-petita, pues como quedó dicho, son derechos inherentes a la relación laboral” (resaltado y subrayas no son del texto original).

En igual sentido se puede consultar sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 17 de abril de 2008, Radicado Interno 1694-07, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, por mencionar otra de las tantas que han reiterado tal posición.

(10) Al respecto se puede consultar sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 6 de marzo de 2008, Radicado Interno 2152-06, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Vale señalar que a partir de la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda del 19 de febrero de 2009, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, se acogió de manera unánime la posición de que “[e]s a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas...”.

(11) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta decisión la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 y el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 que posibilitaba la contratación de personal docente a través de contratos de prestación de servicios.

(12) Aunque también la Sección ha considerado que, en el evento que lo pactado por honorarios mensuales en los contratos, sea inferior a la asignación que recibe el funcionario de planta, se debe calcular las prestaciones con este referente y no el de los honorarios. V. gr., así lo dijo en sentencia del 23 de septiembre de 2010, de la Subsección A, Radicado Interno 0958-09, C.P. Alfonso Vargas Rincón.

(13) A folio 30.

(14) A folio 32.

(15) A folio 84 y ss.

(16) Folio 250

(17) Folio 251.

(18) http://www.crautonoma.gov.co/index.php/institucional/mision-vision. Página web consultada el 30 de mayo de 2014.