Sentencia 1999-00413 de marzo 10 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1999-00413-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actora: Liberty Seguros S.A.

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. Precisión preliminar.

En la parte resolutiva del acto acusado se dispuso lo siguiente:

“ART. 1º.—Ordenar el decomiso administrativo a favor de la Nación de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 2352 de 1989 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 2274 de 1989, artículo 80 del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994 (...).

ART. 2º.—Reconocer como aprehensores a los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, seccional Magdalena (...).

ART. 3º.—Declárese el incumplimiento total de las obligaciones contraídas y garantizadas por la póliza de seguros de cumplimiento 303725 de la compañía de seguros Latinoamericana de Seguros S.A. (...).

ART. 4º.—Ordénese la efectividad de la póliza de seguros de cumplimiento 303725 de la compañía de seguros Latinoamericana de Seguros S.A.(...).

(...).”.

El acto acusado contiene tres (3) órdenes a saber: (i) el decomiso de la mercancía aprehendida, (ii) declaró el incumplimiento de las obligaciones contraídas en la póliza de seguros y (iii) la efectividad de la póliza de seguros.

Cabe advertir que pese a que la Sala ha sostenido que la compañía de seguros no está legitimada para demandar el acto que ordena el decomiso de la mercancía(1), teniendo en cuenta que el acto administrativo que aquí se demanda ordena además, la efectividad de la garantía, que sí afecta los intereses de la aseguradora, esta queda legitimada entonces para demandar este acto.

5.2. El caso concreto.

Funcionarios del DAS aprehendieron una mercancía que venía embalada en los contenedores SMLU-49177-5, SMLU-491162-0 y TEXU-503439-0, cuando era transportada en los camiones de placas SUC-171, SUC-172 y SUC-170 de propiedad de los señores Eugenia Bustamante Chaves y/o Luis Marino Hurtado Rodallega.

El 21 de abril de 1997, los propietarios de la mercancía aprehendida solicitaron al jefe de la división de fiscalización de la DIAN —Santa Marta—, con fundamento en los artículos 79 del Decreto 1909 de 1992 y 24 de la Resolución 1794 de 1993, liquidar el valor por el cual debía constituirse la garantía, en reemplazo de la mercancía aprehendida, para lo cual aportaron facturas comerciales.

El 20 de junio de 1997 se constituyó la póliza 303725 de Latinoamericana de Seguros S.A. (hoy Liberty Seguros S.A.) con vigencia hasta el 20 de septiembre de 1998. El objeto de la póliza era: “Garantizar el reemplazo de las mercancías aprehendidas y relacionadas en los DIM 34191-02185 por valor de $ 209.563.450 y DIM 34191-02186 por valor de $ 172. 909.396 según artículo 24 de la Resolución 1794 de 1993”.

El jefe de la división de control tributario y aduanero de la DIAN —administración Santa Marta— mediante Resolución 0009 de 9 de julio de 1997, aceptó la póliza de cumplimiento 303725 expedida por Latinoamericana de Seguros S.A., y ordenó la entrega de la mercancía amparada con la póliza de seguros.

Por Resolución 00310 de 27 de agosto de 1998, la jefe de la división liquidación aduanera de la DIAN —administración Santa Marta— ordenó el decomiso de la mercancía descrita en los ítems 01 a 114 de la DIM 34191- 02185 y 01 a 51 de la DIM 34191-02186 de 15 de marzo de 1997; declaró el incumplimiento de las obligaciones garantizadas con la póliza de seguros 303725 expedida por Latinoamericana de Seguros S.A. y ordenó hacerla efectiva.

Mediante Resolución 0029 de 17 de diciembre de 1998, el jefe de la división jurídica de la DIAN —administración Santa Marta— al resolver el recurso de reconsideración, confirmó la anterior en todas sus partes.

Corresponde a la Sala determinar si los actos demandados por medio de los cuales se dispuso el decomiso de una mercancía, el incumplimiento de una obligación y la efectividad de una garantía, se ajustó o no a las normas legales, pues la apelante considera que la administración violó el debido proceso, por haber omitido dar la orden de poner a disposición de la aduana la mercancía decomisada.

Para resolver se considera:

El ordenamiento aduanero, desde el Decreto 1750 de 1991, distingue entre la actuación encaminada a definir la situación jurídica de una mercancía —que se inicia con la aprehensión y puede concluir con el decomiso—, por una parte, y la actuación que tiene por objeto imponer multa al responsable de la correspondiente infracción administrativa, ya sea de contrabando u otra. El artículo 8º de este decreto señalaba cómo la actuación sancionatoria debe iniciarse después del decomiso:

“Capítulo II

Procedimiento

ART. 8º—Inicio. Dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que dispuso el decomiso de una mercancía, se citará al presunto infractor para que concurra, en los cinco (5) días siguientes a la citación, a rendir descargos y presentar las pruebas que considere necesarias. Vencido este último término, el funcionario competente dispondrá de ocho (8) días para practicar las pruebas que sean necesarias.

Cuando se trate de las infracciones previstas en el literal b) del artículo primero, el término de iniciación se contará a partir de la fecha en la cual la dirección general de aduanas tenga conocimiento de la infracción”.

Los artículos 1º y 2º del Decreto 1800 de 1994, señalaron, respectivamente, el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, y el que debe seguirse para imponer las multas y sanciones correspondientes. Estas normas disponen:

“ART. 1º—Procedimiento para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas.

En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento:

Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la división de fiscalización en el término de un (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para decidir la situación jurídica de las mercancías.

Contra el respectivo acto administrativo solo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. La administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces.

PAR. 1º—Para efectos del presente artículo, cuando no se logre notificar por correo o en forma personal o no sea posible identificar a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, la notificación del pliego de cargos a que se refiere el inciso segundo de este artículo se surtirá por edicto fijado en un lugar visible de la respectiva administración por el término de un (1) día, vencido el cual se empezará a contar el plazo para presentar los respectivos descargos. Igual procedimiento se utilizará para notificar el acta de aprehensión, cuando esta se realice en lugares diferentes al de exhibición, venta o depósito. En todos los casos, quien comparezca como interesado deberá acreditar debidamente tal calidad.

PAR. 2º—Cuando la aprehensión se haya realizado en el lugar de arribo del medio de transporte no se aceptará como soporte de los descargos ni del recurso, la presentación del manifiesto de carga, de los demás documentos de transporte o de las adiciones, modificaciones o explicaciones a estos, que no se hayan presentado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales antes del descargue de las mercancías”.

“ART. 2º—Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. En todos los casos, para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento:

Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la división de fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente.

Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para proferir la respectiva resolución de sanción o multa.

Contra el respectivo acto administrativo únicamente procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. A su turno, la administración contará con seis (6) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces”.

Del contenido de las normas transcritas se deduce que mediante el procedimiento previsto en el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994, la DIAN define si la mercancía se encuentra o no de contrabando en el territorio nacional, en tanto que el artículo 2º ibídem establece la sanción de multa si efectivamente el ingreso de aquella fue ilegal.

Dentro de la actuación para definir la situación jurídica, el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992 (según fue modificado por el art. 2º del D. 2614/93) permite obtener la entrega de la mercancía reemplazándola por una garantía que cubra su valor:

“ART. 79.—Garantía en reemplazo de la aprehensión. Cuando sobre las mercancías aprehendidas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar su entrega previo el otorgamiento de una garantía constituida por el valor aduanero de las mismas, en los términos y condiciones que para el efecto se establezcan”.

Desde luego, si después de entregada provisionalmente la mercancía se llegare a decretar su decomiso, el importador estará en el deber de ponerla a disposición de la aduana, y si no lo hace, se declara incumplida esa obligación y se hará efectiva la garantía para pagarle a la Nación el valor de una mercancía que pasó a ser suya.

En reiterada jurisprudencia esta Sala ha precisado que hacer efectiva una garantía no es una sanción, sino obtener el pago del valor de la mercancía decomisada que no fue puesta a disposición de la aduana. Con el pago de la indemnización se satisfacen los derechos de la Nación sobre la mercancía, independientemente de que después deba sancionarse con multa al autor de la infracción administrativa de contrabando u otra especial. Ha sostenido la Sala:

“El procedimiento para hacer efectivas las garantías que deben otorgarse en los asuntos aduaneros no tiene per se carácter sancionatorio, pues no conlleva la imputación de conducta constitutiva de infracción al régimen de aduanas, cuanto más bien declarar que el hecho amparado ha ocurrido y que, por consiguiente, es del caso hacer efectiva la póliza de cumplimiento que ampara una obligación aduanera sometida a garantía, independientemente de la actuación que deba adelantarse por hechos que eventualmente sean constitutivos de falta administrativa o infracción de norma aduanera”(2).

La Sala en sentencia de 26 de noviembre de 2008(3), sostuvo que el procedimiento mediante el cual se dispone el decomiso de una mercancía es distinto de aquel que ordena poner a disposición de la DIAN la mercancía decomisada. Dijo la Sala:

“Por otra parte, no sobra precisar que los dos procedimientos administrativos que se adelantaron con ocasión de los hechos relatados en la demanda, son totalmente diferentes. El primero de ellos, es el que se inició con la orden de aprehensión de las mercancías traídas al país por la firma Cryogas S.A. y que dio lugar a la expedición del acto administrativo mediante el cual se dispuso su decomiso, y el segundo, es el que se adelantó a partir del momento en el que se ordenó poner a disposición la DIAN las mercancías decomisadas y que concluyó con la expedición de los tres actos administrativos demandados en este proceso, mediante los cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de garantía.

A pesar de tratarse de dos procedimientos distintos, que se encuentran debidamente alinderados entre sí, no puede decirse que estemos en presencia de unos procedimientos autónomos e independientes, pues no se puede desconocer que existe entre ellos un vínculo de concatenación particularmente estrecho. En últimas, se trata de dos actuaciones administrativas que se encuentran ligadas de manera sucesiva y consecuencial, en el sentido de que la segunda no puede adelantarse, sino en la medida en que haya quedado en firme la orden de decomiso de las mercancías que ingresaron irregularmente al país” (destacado fuera de texto).

De modo que, se trata de actuaciones administrativas que se encuentran ligadas de manera sucesiva y consecuencial, en el sentido de que la segunda no puede adelantarse, sino en la medida en que haya quedado en firme la orden de decomiso de las mercancías que ingresaron irregularmente al país.

De allí que, una vez proferido el acto de decomiso de la mercancía, se ordene al importador ponerla a disposición de la aduana, para que en el evento de su incumplimiento, se ordene hacer efectiva la garantía.

El acto acusado contiene tres (3) órdenes a saber: (i) el decomiso de la mercancía aprehendida, (ii) declaró el incumplimiento de las obligaciones contraídas en la póliza de seguros y (iii) la efectividad de la póliza de seguros.

La Sala ha dicho(4) que para que se entienda ocurrido el siniestro (orden de decomiso) amparado por la póliza de seguros, se requiere que la orden de decomiso se encuentre en firme; de lo contrario se estaría pretermitiendo una etapa fundamental dentro de la vía gubernativa y en consecuencia se estaría vulnerando el derecho al debido proceso.

En firme el acto que declara el decomiso, surge para el importador la obligación inmediata de entregar la mercancía. En esas circunstancias, la administración no podía simultáneamente declarar el incumplimiento de la obligación y ordenar la efectividad de la garantía, sin haberle permitido al importador previamente, poner a disposición de la aduana la mercancía decomisada, como lo establecen las normas transcritas anteriormente.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los numerales 3º y 4º de la Resolución 00310 de 27 de agosto de 1998. Como restablecimiento del derecho, se declarará que la actora no debe asumir pago alguno por concepto de las conductas endilgadas en los actos acusados. Para el caso en que la hubiese pagado, condenará a la DIAN a reintegrarle su valor actualizado, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, según lo preceptuado en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena el 8 de abril de 2005 y en su lugar:

1. DECLÁRASE la nulidad de los artículos 3º y 4º de la Resolución 00310 de 27 de agosto de 1998 mediante los cuales, la DIAN declaró el incumplimiento de una obligación y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento 303725.

2. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la actora no debe asumir pago alguno por concepto de las conductas endilgadas en los actos acusados. Para el caso en que se hubiese pagado, ORDENÁSE reintegrar el valor actualizado, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, según lo preceptuado en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de marzo de 2011».

(1) Sentencia de 2 de septiembre de 2010, Expediente 1999-90331, M.P. María Claudia Rojas Lasso.

(2) Expedientes: 1997-3207, actora: Transportes Proveedor S.A.; 8546, actora: Transportes Vigía S.A., M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo; 8497, actora: Avianca S.A., M.P. Manuel S. Urueta Ayola.

(3) Expediente 2001-00816, actora: Seguros Alfa S.A., M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(4) Expediente 2001-00271, actora: Colseguros S.A., M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.