Sentencia 1999-00414 de marzo 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000-23-24-000-1999-00414-01

Ref.: Apelación sentencia

Consejera Ponente:

Dr. Martha Sofía Sanz Tobón

Actor: Liberty Seguros S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., veintiséis de marzo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El problema se centra en establecer si en el caso concreto resultan ajustadas a derecho la aprehensión de las mercancías y la decisión de la administración de hacer efectiva la garantía bancaria que se constituyó con el fin de obtener el levantamiento provisional de las mercancías.

En el estudio exhaustivo del expediente, es identificable que las mercancías fueron aprehendidas mediante operativo de seguridad adelantado por el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS los días 15 y 17 de marzo de 1997, en dicha inspección judicial se identificaron las mercancías que en los vehículos con placas SUC 170, SUC 171 y SUC 172 se encontraban (fls. 196 a 204, cdno. de anexos 2).

En tal inspección se logra identificar: los titulares de derechos y obligaciones de las mercancías, la descripción de las mercancías con sus características, las personas que intervinieron en la diligencia, el depósito Almadelco S.A. donde permanecían las mercancías y obviamente el lugar y fecha de la aprehensión.

Luego de la diligencia mencionada, por medio de la Resolución 023 de 21 de enero de 1998 se abrió pliego de cargos a los señores Eufemia Bustamante Chávez y Luis Marino Hurtado Rodallega (inmerso en el proceso mediante Res. 009 /98 que corrigió la primera e hizo parte al señor Hurtado Rodallega) respecto de la declaración de las mercancías distintas de las efectivamente aprehendidas.

Lo anterior fue notificado el 26 de enero de 1998 (fls. 143 a 180, cdno. de anexos 3) y culminó con la Resolución 311 de 27 de agosto de 1998 en la cual se ordenó el decomiso de las mercancías (fls. 92 a 100, cdno. de anexos 2).

En este proceso el actor tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa, incluso presentó recurso de reconsideración contra la Resolución 311 de 1998 argumentando la indebida aprehensión de las mercancías (1) , recurso que fue confirmado mediante la Resolución 028 de 16 de diciembre de 1998 (2) .

El demandante mediante derecho de petición, solicitó que se le pudiera constituir garantía mediante la póliza de seguros en reemplazo de las mercancías aprehendidas (3) , el cual es contestado favorablemente por parte de la DIAN (4) .

Por su parte, la póliza 303724 expedida por Latinoamericana de Seguros S.A. el 20 de junio de 1997 tiene como objeto el descrito así:

“Garantizar el reemplazo de las mercancías aprehendidas y relacionadas en el DIM 34191-02184, según artículo (sic) 24 de la Resolución 1794 de 1993”.

En este sentido, la exigencia de la póliza bancaria se hace con el fin de garantizar el levantamiento de una mercancía que ha sido aprehendida por parte de la DIAN, por el hecho de no cumplir con alguno de los requisitos que se exigen para la legalización de mercancías. La mencionada póliza, debe tener como objeto el respaldo de la obligación de poner la mercancía a disposición de la aduana cuando se ordene su decomiso.

En consecuencia, en caso de que la DIAN ordene el decomiso de las mercancías que se encuentran garantizadas por la respectiva póliza bancaria y las mismas no sean entregadas, la aduana hará efectiva la correspondiente póliza, siempre y cuando la orden de decomiso, esto es el siniestro, se haya dado dentro de la vigencia de la póliza que respalda la obligación y adicionalmente no hayan prescrito las acciones para efectuar el cobro.

Ahora bien, bajo el entendido que el escrito de apelación centra su argumento en la nulidad del procedimiento administrativo por causa de la ausencia del acta de aprehensión, violatorio del debido proceso por cercenar el derecho de defensa, afirmándolo de la siguiente manera:

“Nótese que, según el criterio del a quo, bastaría que se presentara una aprehensión y un pliego de cargos para que se entiendan satisfechas todas las exigencias contenidas en el decreto que trae a colación. Nada más falso porque dicho estatuto en su artículo 1º exigía el cumplimiento de requisitos que se echan de menos en nuestro caso, entre otros, por ejemplo, la elaboración de un acta de aprehensión y su notificación, que permiten el adecuado ejercicio del derecho de defensa”.

Considera así la Sala, que para resolver el caso que nos aqueja es preciso relacionar algunas normas, vigentes para el momento del conflicto, que rigen el caso sometido a estudio y relacionarlas con las pruebas que obran en el expediente. Así es como, el Decreto 2352 de 1989 en su artículo 3º, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “por el cual se establece el procedimiento correspondiente a la aprehensión y al decomiso de mercancías” establece:

“ART. 8º—El acta que elabore el funcionario competente en el momento de la aprehensión, deberá señalar:

1. La identificación de quien aparezca como titular de derechos u obligaciones sobre la mercancía que se aprehende.

2. La descripción de la mercancía aprehendida, indicando las características de la misma, con los detalles que sea posible señalar en ese momento.

3. La identificación de las personas que intervienen en la diligencia.

4. El lugar y la fecha de la aprehensión.

Además, en el acta se indicará la administración de aduana, ante la cual deberán ser adelantados los trámites relativos a la oportuna presentación de las pruebas que correspondan a su legal importación y permanencia en el país...”.

Asimismo, el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994 dando desarrollo al procedimiento administrativo para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, señala:

“ART. 1º—Procedimiento para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas.

En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento:

Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la división de fiscalización en el término de un (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para decidir la situación jurídica de las mercancías (...)”.

Por su parte, la Resolución 0311 de 27 de agosto de 1998 de decomiso administrativo expedida por la DIAN que obra a folio 57 del cuaderno principal, en su parte considerativa pone de presente que la aprehensión de las mercancías en cuestión se hizo mediante operativo realizado por los funcionario del DAS y que luego de esta operación, fueron puestos a disposición de la DIAN, quien dispuso entregarlas físicamente al depósito Almadelco S.A., y en donde se realizó el respectivo inventario.

“Que mediante operativos realizados por funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, aprehendieron mercancías varias, que venían embaladas en los contenedores SMLU-491771-5 SMLU 491162-0 y TEXU-503439-0, cuando eran transportadas en los camiones de placas SUC-171, SUC-172 y SUC-170, de propiedad de los señores Eugenia Bustamante Chaves y/o Luis Marino Hurtado Rodallega, identificados con las cédulas de ciudadanía 45.452.758 y 16.485.788 respectivamente.

Las mercancías aprehendidas fueron entregadas físicamente al depósito habilitado Almadelco S.A., siendo puestas a disposición de la DIAN, previo inventario en los que intervinieron en los fiscales (...)”.

De las anteriores disposiciones y de las documentales se puede concluir, que si bien el acta de aprehensión es un acto administrativo expedido por funcionario competente, este no es un acto definitivo, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa o crea una situación jurídica particular. Además, al aunar el análisis expuesto con el Decreto 1800 de 1994 es evidente que con el trámite de aprehensión se da inicio al procedimiento administrativo para determinar si debe haber o no decomiso.

Bajo este entendido y al examinar la naturaleza jurídica del acta de aprehensión, considera la Sala que se esta en presencia de un acto administrativo de trámite, lo que lleva a enfocar el estudio del caso en la violación o no al debido proceso por parte de la DIAN al omitir la oportunidad de controvertir dicho acto por parte del actor.

Al respecto la Sala es categórica en dar un criterio negativo a tal aseveración, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, solo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos, esto es, los que ponen fin a una actuación administrativa y no respecto de los actos de trámite o preparatorios. Sin embargo, las normas citadas no ofrecen definiciones claras de uno y otro tipo de decisión, por ello la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación ha precisado:

“... no cabe afirmar que el informe de evaluación de las propuestas sea un acto administrativo definitivo, en tanto no crea una situación jurídica particular ni pone fin a una actuación administrativa (5) . Es, un acto de trámite —preparatorio— no definitivo, habida cuenta que no contiene una decisión de fondo en tanto en la etapa de evaluación de las propuestas no se define la adjudicación, ya que, por el contrario, una vez elaborado el informe se continúa con el trámite licitatorio que termina con la adjudicación” (negrillas y subrayas no son del texto original).

Es decir, los actos administrativos definitivos son aquellos que ponen fin a una actuación administrativa o crean una situación jurídica particular, mientras que los actos de trámite o preparatorios no contienen decisiones de fondo, lo que hace improcedente cualquier tipo de recurso frente a estos, para la Sala no hay duda que el acta de aprehensión es el acto con que se inicia la actuación administrativa encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía, por lo cual, es un acto de trámite. En este caso, dicha actuación terminó en virtud de las resoluciones 0311 de 27 de agosto de 1998 y 028 de 24 de diciembre de 1998, en que la DIAN dispuso el decomiso de la mercancía y resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la actora.

Despejado ese punto neurálgico del conflicto, es menester de la Sala estudiar cual es el objeto de la aprehensión, con la finalidad de elucidar un posible yerro procesal que haya afectado el procedimiento administrativo. Así, esta corporación se ha pronunciado (5) al respecto de la siguiente forma:

“La aprehensión tiene por objeto precautelativamente impedir que la mercancía ingrese al comercio o sea negociada, ocultada, transformada o que la misma se realice cualquier actividad que impida la actividad del Estado sobre la misma. Por ello, cuando los administrados no se avienen a su entrega física entretanto se adelanta la respectiva actuación que definirá la situación jurídica de los objetos, la norma faculta para imponer una multa hasta por el doble del valor aduanero que se le halla dado a la misma (...)”.

De lo anterior se extrae que la razón de ser de la figura de la aprehensión es identificar y evitar que las mercancías alcancen el comercio interno y se transen relaciones jurídico - negociales con aquellas. Igualmente, el acta de aprehensión busca identificar tanto las mercancías, como los titulares y posibles infractores de la normativa aduanera, lo que estuvo plenamente identificado en el procedimiento administrativo.

Así, las pretensiones de nulidad frente a las resoluciones 311 de 27 de agosto de 1998 y 028 de 16 de diciembre de 1998 no prosperan por no existir acta de aprehensión, toda vez que dicho acto no es enjuiciable ante esta jurisdicción dado su carácter de preparatorio, en razón de que con el mismo solo se da inicio a la actuación administrativa, lo que impide catalogarlo como definitivo, condición esta última necesaria para ser pasible del control que en la demanda se pretende.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

Notifíquese, comúniquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Ver folios 63 a 74 del cuaderno de anexo 2.

(2) Ver folios 58 a 62 del cuaderno de anexo 2.

(3) A folios 245 a 253 del cuaderno de anexo 2.

(4) Evidenciable a folios 210 a 215 del cuaderno de anexo 2.

(5) Sentencia de 14 de octubre de 2004. Sección Primera. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Radicado: 17001-23-31-000-2001-1368-01.

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