Sentencia 1999-00469 de febrero 7 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “C”

Rad.: 25000-23-26-000-1999-00469-01 (26.413)

Consejero Ponente:

Dr. Olga Mélida Valle de la Hoz

Actor: Corporación La Candelaria

Demandado: María del Rosario Agudelo Restrepo - Javier Marcelino Palma

Ref.: Acción de repetición

Bogotá, D.C., siete de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de acuerdo con lo previsto en los artículos 129 y 132, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo y para fallar en esta oportunidad por la prelación acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005.

1. Marco normativo.

La Sala advierte que los hechos que fundamentaron la presente demanda se produjeron el 24 de julio de 1998, fecha en la cual queda en firme la sanción impuesta por la Alcaldía Local de La Candelaria, esto es, antes de la expedición de la Ley 678 de 2001(3), por lo tanto, dicha norma no es aplicable a los aspectos sustanciales del caso, solo a los elementos procesales, tal cual lo ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación(4).

2. Acción de repetición - naturaleza jurídica - elementos y requisitos de procedibilidad.

En Sentencia C-619 de 2002 de la honorable Corte Constitucional, en relación con la naturaleza jurídica de la acción de repetición se reconoció que dicha acción es el medio idóneo para que la administración obtenga el reintegro del monto que ha debido de pagar a modo de indemnización por los daños antijurídicos que haya causado un agente público(5) y se establecieron como requisitos de procedibilidad los siguientes:

• que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular;

• que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex funcionario público;

• que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena.

Por su parte el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones ha señalado como elementos de la acción de repetición los siguientes(6):

• La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

• La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

• El pago realizado por parte de la administración; y

• La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

De los cuales, los tres primeros se ha reconocido son de carácter objetivo. Por su parte la calificación de la conducta del agente de gravemente culposa o dolosa, es de carácter subjetivo, por lo tanto, se debe analizar con base en la norma vigente en la fecha de presentación de la demanda, siendo estas los artículos 177 del Código de Procedimiento Civil(7) y los artículos 90, 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo.

3. Régimen de responsabilidad fiscal.

Se desprende del artículo 268, numeral 5º de la Constitución Política(8) y fue desarrollado por la Ley 610 de 2001. En su artículo 1º responde la pregunta ¿cuándo se debe iniciar un procedimiento de responsabilidad fiscal?, a lo que se dice; “La contraloría con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”.

Por “gestión fiscal” se entiende; “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”(9).

Cuyo objeto es “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”(10).

Por último se tiene que los elementos de la responsabilidad fiscal son:

“— Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal.

— Un daño patrimonial al Estado.

— Un nexo causal entre los dos elementos anteriores”(11).

En la sentencia ya citada de la Corte Constitucional se estudio el régimen de responsabilidad fiscal, básicamente se dijo que es de carácter administrativo, busca el mismo fin que la acción de repetición, pero que no tiene una naturaleza sancionatoria y está ligada directamente con la ejecución de la gestión fiscal(12).

4. Similitudes y diferencias entre los dos regímenes.

Al comparar los dos regímenes, se encuentra que ambos tienen un objeto similar, el cual consiste en que la administración exija por parte del funcionario público el reembolso del pago que haya debido hacer, en el primer caso, por un daño antijurídico achacable a una conducta dolosa o gravemente culposa del agente público y en el segundo, por un detrimento al patrimonio público debido a una mala ejecución de la gestión fiscal.

La diferencia la encontramos en el elemento objetivo del daño, en el procedimiento de responsabilidad fiscal, debe existir un daño patrimonial al Estado, en la acción de repetición un daño antijurídico a un tercero.

La Ley 610 de 2001 dispone que el daño patrimonial es la “lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna...”(13), por otro lado, se entiende por daño antijurídico, la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar.

5. Caso concreto.

Revisado el expediente, esta Sala confirmará la decisión del a quo, ratificando que para este caso en particular se debió iniciar un proceso de responsabilidad fiscal y no la acción de repetición, ya que no se cumple, en primera medida con los elementos que esta Sala ha establecido y en segunda medida con los requisitos de procedibilidad determinados por la Corte Constitucional, por el contrario, la conducta desplegada por la corporación y los demandados podría encuadrarse dentro del régimen de responsabilidad fiscal explicado al detalle en esta providencia.

Para concluir lo anterior, basta con destacar que con las pruebas allegadas al proceso(14) no se demuestra que con la conducta de estos se haya causado un daño antijurídico a un tercero, que haya obligado a la administración a pagar a título de indemnización una suma de dinero, sino lo que pudo llegarse a producir, si es demostrado en un proceso de responsabilidad fiscal, es un detrimento al patrimonio de la Corporación La Candelaria, por la mala ejecución de la gestión fiscal de aquellos funcionarios que tuvieran dicha responsabilidad de acuerdo al reglamento de funciones de dicha entidad.

4.(sic) Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma no se efectuará condena en costas alguna.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 19 de noviembre de dos mil tres (2003).

2. Negar las pretensiones de la demanda.

3. Sin condena en costas.

4. En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) ART. 31.—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias. La cual se surtió el 4 de agosto de 2001.

(4) M.P. Mauricio Fajardo (E), Expediente 37722 del 9 de junio de 2010; M.P. Ramiro Saavedra Becerra, Expediente 30327, Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007).

(5) “el medio judicial [idóneo] que la Constitución y la ley le otorgan a la administración pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado”.

(6) 27 de noviembre de 2006, Expediente 18.440; 6 de diciembre de 2006, Expediente 22.189; 3 de diciembre de 2008, Expediente 24.241; 26 de febrero de 2009, Expediente 30.329; 13 de mayo de 2009, Expediente 25.694.

(7) ART. 177.—Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.

(8) ART. 268.—El Contralor General de la República <sic> tendrá las siguientes atribuciones:

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

(9) Artículo 3º Ley 610 de 2001.

(10) Artículo 4º ibídem.

(11) Artículo 5º ibídem.

(12) “a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales.

b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.

Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Adicionalmente, la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos, etc.).

c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (L. 42/93, art. 81, par.). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-046 de 1994”.

d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal “es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”.

(13) Artículo 6º ibídem.

(14) Licencias de construcción (fls. 3 al 8); Acuerdo 10 de 1980, “por el cual se crea La Corporación...”; Resolución 7 de 1995 “por la cual se adopta el manuel de (sic) funciones...”.