Sentencia 16228 de marzo 8 de 2007

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación 850012331000199900500 01 (16228)

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Ejecutante: Departamento de Casanare

Ejecutados: Latinoamericana de Seguros y Félix Arnulfo Hernández Torres

Asunto: Sentencia

Bogotá, D.C., marzo ocho de dos mil siete.

Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por los ejecutados, Latinoamericana de Seguros S.A. y el señor Félix Arnulfo Hernández Torres contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 10 de diciembre de 1998, que en su parte resolutiva dispuso:

"1. Declarar no probadas las excepciones alegadas por la demandada.

2. Ordenar seguir adelante con la ejecución tal como está ordenado en el mandamiento de pago.

3. Condenar en costas a la parte demandada.

4. Liquídese el crédito conforme al artículo 521 del Código de Procedimiento Civil (fl. 272 cdno. ppal. - mayúscula del original).

I Antecedentes

1. La demanda.

El Departamento de Casanare, obrando por intermedio de apoderado, presentó el 15 de diciembre de 1997 ante el Tribunal Administrativo de la misma comprensión territorial, demanda ejecutiva en contra de Félix Arnulfo Hernández Torres y de la sociedad Latinoamérica de Seguros S.A., con la siguiente finalidad:

"1. Se libre Mandamiento de pago por la suma de treinta y nueve millones ochocientos ocho mil cineto (sic) noventa y cinco pesos ($ 39.808.195.00) moneda corriente, como capital adeudado por concepto de anticipo entregado al contratista y garantizado por la Compañía aseguradora, y no amortizado, según el contrato Nº 494 de 1996 y las resoluciones 00603 de 1997, 01130 de 1997, acta de liquidación unilateral Nº 494 de 1996, resoluciones 01409 de 1997, 02013 de 1997, 02905 de 1997 y 02911 de 1997, proferidas por el Departamento de Casanare respecto del contrato de Obra Pública Nº 494 de 1996.

2. Se libre igualmente mandamiento de pago por la corrección monetaria, los intereses corrientes y moratorios legales que cause la suma de dinero antes citada, desde el momento en que se hizo exigible hasta cuando se verifique su pago total, a la tasa de interés mensual establecida por la ley.

3. Por las costas del proceso que en su oportunidad el Honorable Tribunal se servirá liquidar." (fl. 3 cdno. ppal. - mayúscula y negrilla fijas del original)

Para el logro de lo pretendido, el Departamento ejecutante narró los siguientes hechos:

"1. El Departamento de Casanare y el señor Félix Arnulfo Hernández Torres, suscribieron el 23 de junio de 1996, el contrato de Obra Pública Nº 494 de 1996, por un valor total de setenta y nueve millones seiscientos dieciséis mil trescientos noventa pesos ($ 79.616.390), contrato que fue garantizado por la compañía Latinoamericana de Seguros S.A. con NIT Nº 860.009.196.7 de fecha 26 de junio de 1996, mediante la Póliza única de seguros de cumplimiento Nº 271977 C. suma de la cual se le hizo entrega treinta y nueve millones ochocientos ocho mil ciento noventa y cinco pesos ($ 39.808.195) por concepto de anticipo, los cuales no ha reintegrado.

2. Mediante Resolución 00603 del 17 de marzo de 1997, la administración del Departamento dio por terminado en forma unilateral el contrato Nº 494 del 25 de junio de 1996, suscrito entre el Departamento de Casanare y el señor Félix Arnulfo Hernández Torres, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 74.750.867 de Aguazul, ordenando su respectiva liquidación final.

3. La precitada Resolución 00603 que puso fin al contrato de obra Nº 494-96, le fue notificada en legal forma al contratista Félix Arnulfo Hernández Torres, y a la Aseguradora a quienes se hizo saber el Derecho que les asistía de interponer Recurso de Reposición dentro de los cinco (5) días siguientes ante el Jefe de la Administración local.

4. Mediante Resolución 01113 (sic) de fecha 16 de mayo de 1997, se resolvió en forma negativa el Recurso de Reposición interpuesto por el señor Félix Arnulfo Hernández Torres, contra la Resolución 00603 de fecha 17 de marzo de 1997, mediante la cual se puso fin al contrato Nº 494-96 y se procedió a su notificación legal.

5. El día 26 de mayo de 1997, se procedió a liquidar el contrato 494-96, mediante Acta suscrita por le (sic) Señor Secretario de Obras Públicas y Transportes y la Jefe de División Coordinación e Interventoría del Departamento por la suma de treinta y nueve millones ochocientos ocho mil ciento noventa y cinco pesos ($ 39.808.195) moneda corriente, liquidación que fue aprobada mediante la Resolución 01409 del 13 de junio de 1997, y mediante la cual se ordenó a Félix Arnulfo Hernández Torres y/o Latinoamericana de Seguros S.A. a reintegrar a la Tesorería Departamental, dentro del término de ocho (8) días la suma de treinta y nueve millones ochocientos ocho mil ciento noventa y cinco pesos ($ 39.808.195) moneda corriente recibidos por concepto de anticipo por el contratista, Resolución que le fue notificada en legal forma al contratista y a Latinoamericana de Seguros S.A.

6. Mediante Resolución 02013 de fecha 05 de agosto de 1997, se resolvió en forma negativa el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución 00603 del 17 de marzo de 1997, por Latinoamericana de Seguros S.A. Acto Administrativo que le fue notificado a las partes.

7. Mediante Resolución 02905 del 20 de octubre de 1997, la administración Departamental, resuelve en forma negativa la petición de Revocatoria Directa interpuesta por Latinoamericana de Seguros S.A., contra la Resolución 02013 del 5 de Agosto de 1997, mediante la cual se resolvió el recurso de Reposición interpuesto por Latinoamericana de Seguros S.A., contra la Resolución 00603 del 17 de marzo de 1997, Resolución que les fue notificada en legal forma a las partes.

8. Finalmente, y mediante la Resolución 02911 del 21 de octubre de 1997, la administración Departamental resolvió desfavorablemente la solicitud de Revocatoria Directa interpuesta contra la Resolución 01409 del 13 de junio de 1997, y mediante la cual se aprobó la liquidación final unilateral del contrato Nº 494/96; dicho acto administrativo fue notificado en forma legal al peticionario Latinoamericana de Seguros S.A.

9. En las anteriores circunstancias, y como quiera que el contratista Félix Arnulfo Hernández Torres, ni Latinoamericana de Seguros S.A., se acogieron a la reclamación de pago hecha por el Departamento de Casanare, en su calidad de contratante y garante, ha de acudirse al procedimiento Ejecutivo Singular, para hacer efectiva a su favor la garantía de cumplimiento del contrato en lo que respecta al cumplimiento, buen manejo del anticipo al tenor de la ley 80 de 1993, en cuanto al valor recibido y no amortizado que aparece en el acta de liquidación unilateral final, y que no ha sido hasta la fecha reintegrado o pagado.

10. Los documentos que se anexan a esta demanda constituyen un Título Ejecutivo Complejo, y contiene una obligación clara, expresa y exigible, al tenor del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y demás normas concordantes" (...) (fls. 3 a 5 cdno. ppal. mayúscula y negrilla fijas del original).

La Sala observa que, de acuerdo con la cláusula primera del referido contrato, su objeto fue la construcción de la laguna de oxidación Fase I del Municipio de Villanueva, en el Departamento de Casanare, por un valor de $79'616.390, obra que habría de realizarse en un plazo de cinco meses, según la cláusula cuarta del mismo documento (fls. 79 y 80).

2. El mandamiento ejecutivo y su trámite.

a) El Tribunal encontró que los documentos aportados con la demanda, esto es, el contrato de obra pública Nº 494 de 1996, la póliza de cumplimiento, las resoluciones 603 y 1409 de 1997 y el acta de liquidación final de contrato eran demostrativos de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de los ejecutados y en favor de la parte activa, razón por la cual mediante auto de 23 de enero de 1998, dispuso la orden de pago (fls. 87 a 90).

b) Surtida la notificación del mandamiento ejecutivo a la aseguradora y contratista demandados, constituyeron apoderado y concurrieron al proceso en defensa de sus intereses, proponiendo inicialmente, contra esta decisión, sendos recursos de reposición que fueron despachados negativamente por el Tribunal (fls. 93 a 103, 118 a 123 y 170 a 177 respectivamente).

Se destaca que el señor Félix Arnulfo Hernández Torres propuso contra esta decisión, subsidiariamente, el recurso de apelación el cual fue resuelto en su momento por esta Sala mediante providencia de 13 de diciembre de 2001, confirmando la orden de pago. Aunque esta actuación no aparece incorporada al presente expediente, tal información reposa en el tomo copiador de autos y sentencias de esta Sección Nº 472, folios 134 a 148.

3. Contestación de la demanda y proposición de excepciones.

En este aparte resulta pertinente, por ajustarse a las piezas procesales que obran en el expediente, la síntesis que de las tales intervenciones hizo el Tribunal en la sentencia recurrida, a las cuales se remite la Sala:

"Notificados del mandamiento de pago tanto el contratista como la Compañía de Seguros propusieron varias excepciones de fondo; el apoderado de Hernández Torres, alegó la inexistencia del título ejecutivo porque las notificaciones de los actos administrativos por medio de los cuales se dio por terminado el contrato y se aprobó la liquidación respectiva no se hicieron de conformidad con lo señalado en los arts. 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, especialmente en cuanto se refiere a la compañía aseguradora. También propuso la nulidad de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo, porque en su expedición se incurrió en violación de la ley y por falsa motivación.

A su vez, Latinoamericana de Seguros propuso las siguientes excepciones:

a) Inexigibilidad de la obligación ejecutiva por existir cláusula compromisoria, que obligaba a las partes a acudir al arbitraje para resolver sus diferencias antes de ir a la jurisdicción administrativa para tal fin.

b) Falta de exigibilidad de la obligación por estar mal conformado el título, porque en su concepto la sóla (sic) carátula no acredita la existencia de la obligación.

c) Que como el contrato de obra no tuvo iniciación, tampoco tiene vigencia el contrato de seguro, conforme a lo señalado en el art. 1036 del Código Comercio.

d) Que la obligación es inexistente, porque la terminación del contrato se hizo cuando el término de ejecución del mismo estaba fenecido.

e) Que también hay inexistencia de la obligación, porque el acta de liquidación no incluye a Latinoamericana de Seguros.

f) Que la obligación es a cargo exclusivamente del contratista y no del garante, porque así lo dice la liquidación respectiva.

g) Que hay cobro indebido de una serie de obligaciones, tales como corrección monetaria, intereses corrientes, intereses moratorios y actualización con índice de precios al consumidor, exigencia ésta última que hizo el Tribunal sin estar solicitada" (fls. 258 y 259).

4. La sentencia recurrida.

Declaró no probadas las excepciones propuestas, ordenó seguir adelante con la ejecución, condenó en costas a los demandados y ordenó la liquidación del crédito (fls. 256 a 282).

Frente a las excepciones propuestas por el contratista, concretamente en relación con la falta de notificación de los actos administrativos que declararon la terminación del contrato y aprobaron su liquidación, el Tribunal indicó que los mismos no necesitaban ser notificados a la aseguradora, por la sencilla razón de que ésta no fue parte del contrato de obra que les dio origen (fls. 261 y 262).

Respecto de la excepción de nulidad de los citados actos administrativos por falsa motivación y violación de la Ley, no hizo pronunciamiento alguno, argumentando que allí mismo se encuentra en curso un proceso donde se controvierte su legalidad (fl. 266).

En cuanto a las excepciones propuestas por la aseguradora señaló que, respecto de la de falta de jurisdicción por la existencia de cláusula compromisoria, la misma no tenía ocurrencia porque el contrato no se había iniciado y, por tanto, no tuvo vigencia. Además, aquélla se pactó dentro del contrato de obra del cual ella no era parte (fl. 266).

En relación con el título contenido en la citada póliza, refirió que el mismo se ajusta a las previsiones del artículo 1046 del Código de Comercio (fl. 267).

Acerca de la alegación según la cual como el contrato de obra no nació a la vida jurídica lo propio sucedió con el de seguro, consideró suficiente recordar que el artículo 1036 del Código de Comercio establece que: "El seguro es un contrato solemne, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva. El contrato de Seguro se perfecciona desde el momento en que el asegurador suscribe la póliza" (fl. 267).

En lo concerniente a la excepción por extemporaneidad de la terminación del contrato de obra, manifestó que, lo que sucedió fue una situación novedosa para la cual la Administración contaba con facultades para dar por terminado un contrato aún sin haberlo iniciado, al encontrar que en su celebración se violaron las disposiciones del estatuto contractual, conforme lo prevén los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 (fl. 268).

Frente a la inexistencia de obligación para la aseguradora por cuanto en el acta de liquidación no se le mencionó y que por lo mismo la obligación era solo para el contratista, reiteró que su mención no era necesaria porque ella no era parte del contrato de obra y, por lo mismo, era imposible que pudiera intervenir en esa determinación; además, agregó que si no se le mencionó fue porque hasta ese momento no se había presentado el siniestro dado que no se sabía si el contratista iba, o no, a devolver voluntariamente el anticipo, evento en el cual para nada tenía que habérsele citado (fl. 269).

Respecto del cobro indebido de obligaciones, como la corrección monetaria, intereses corrientes y moratorios e índice de precios al consumidor, indicó que al caso se aplicaron las pautas señaladas por la Jurisprudencia Administrativa, en el sentido de que no se debe acceder al pago de intereses moratorios que podría ser lo adecuado, sino que más bien se le debe dar aplicación a lo señalado en el ordinal 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, es decir, se ordena actualizar la suma adeudada de acuerdo con los índices de precios al consumidor y sobre ese nuevo valor se aplica el interés del 1% mensual; así las cosas, estimó que no es una nueva invención o una carga que se haya creado, sino que es una solución más favorable para la demandada, porque si se aplicara en su integridad el artículo 1080 del Código de Comercio, la ejecutada estaría obligada a pagar la suma adeudada y la tasa máxima de intereses moratorios (fl. 270).

Finalmente, en relación con la excepción de pago parcial, el Tribunal señaló que ese tema no podía ser debatido en este asunto, dado que era materia de controversia en el juicio contractual que se adelanta allí mismo (fl. 270).

Es preciso tener en cuenta que una de las Magistradas del Tribunal salvó el voto frente a la anterior decisión, al considerar que debió prosperar la excepción de inexistencia de título ejecutivo propuesta, dado que la Administración incurrió en irregularidades en la notificación a la firma aseguradora de algunos de los actos administrativos que conforman el título de ejecución (resoluciones 0603, 01130 y 1409 de 1997) hecho que, a su juicio, les resta eficacia probatoria y ejecutiva (fls. 274 a 282).

5. El recurso de apelación.

a) El contratista Félix Arnulfo Hernández Torres solicita la revocatoria del fallo recurrido con el fin de que, en su lugar, se declare la prosperidad de las excepciones propuestas (fls. 286 a 291).

Con esa finalidad reiteró los argumentos vertidos en el escrito de excepciones y agregó que, contrario a lo planteado por el Tribunal, a la aseguradora sí debió notificársele, en debida forma, de los actos administrativos de terminación y liquidación unilateral del contrato, habida cuenta que tiene la calidad de tercero interesado que puede ver comprometidos sus intereses económicos con el valor pretendido ejecutivamente

Frente al acto administrativo de terminación del contrato (Resolución 0603 de 1997), señaló que era necesaria su notificación al garante del contrato, toda vez que la Administración impuso una obligación solidaria entre el contratista y la aseguradora, en la medida en que el parágrafo del artículo tercero ordenó que en caso de que no se produjera el desembolso directamente por parte del contratista, se hiciera efectiva la garantía de correcto manejo e inversión del anticipo.

Señaló que mientras el 16 de mayo de 1997 la Administración resolvía el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra la Resolución 0603, hecho a que se refiere la Resolución 1130/97, a esa fecha no se había notificado al garante de la terminación del contrato, dado que ese hecho se vino a producir mediante edicto publicado el 26 de mayo, desfijado el 10 de junio de 1997, situación que, a su juicio, indica que las notificaciones no se hicieron dentro de los términos perentorios que para tal efecto establecen los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, lo cual los torna ineficaces (fl. 287).

Más adelante indicó:

"Pero, en la misma fecha de fijación del edicto, se liquida unilateralmente el contrato 494-96 de conformidad con acta suscrita por el Secretario de Obras Públicas y Transporte y la Jefe de la División de coordinación e Interventoría.

De bulto surge que el acto administrativo de terminación del contrato no se hallaba en firme, no estaba ejecutoriado y en consecuencia no podía generar los efectos jurídicos pretendidos en su parte resolutiva, esto es, no podía, aún, procederse a la liquidación del contrato.

El 13 de junio de 1997 se expide la Resolución 01409 por medio de la cual la administración departamental de Casanare adoptó la liquidación final contenida en el acta arriba mencionada.

Necesario resulta aquí reiterar que el acto que ordenaba tal liquidación (Res. 603 de 1997), aún no estaba ejecutoriado. Para la fecha de expedición de la resolución 01409 de 1997 no había transcurrido el término de cinco (5) días del cual disponía la Compañía Aseguradora para interponer recursos de vía gubernativa, de conformidad con el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo. Se pretendió con este procedimiento irregular dar cumplimiento a un acto administrativo sin hallarse en firme la decisión final.

Pero el título complejo no solo está conformado por el contrato, las pólizas de seguro, la resolución 603 de 1997, el acta de liquidación y la Resolución 1409 de 1997, además de estos actos la Administración Departamental expidió los siguientes: Resolución 1130 del 16 de mayo de 1997, que no le fue notificada a la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A.; la Resolución 2013 del 5 de agosto de 1997, no se notificó al contratista; la Resolución 2905 del 20 de octubre de 1997, tampoco se notificó al contratista y la Resolución 2911 que tampoco fue notificada al contratista.

Amén de lo anterior, la Resolución 1409 del 13 de junio de 1997 solo le fue notificada al contratista por edicto fijado el 8 de julio de 1997 y desfijado el 21 del mismo mes y año, como si los términos para tales actuaciones fueran discrecionales de la administración. Y esta Resolución por la cual se acogió la liquidación final no fue notificada a la compañía aseguradora del contrato, pese a que su artículo cuarto se ordenó tal actuación (...). (fls. 287 y 288).

Por otro lado manifestó que, si el juzgador estima que la nulidad de los actos administrativos debe ser materia de examen en otro proceso contencioso, como es el contractual, donde se está controvirtiendo la legalidad de los actos que ordenaron la terminación y liquidación del contrato 494-96, lo procedente no era dictar sentencia de seguir adelante con la ejecución, dando por sentada la legalidad de los actos que hacen parte del título de ejecución, porque ello podría conducir a la eventualidad de que se ordene ejecutar la suma cobrada y más adelante se declare la nulidad de los actos administrativos soporte de la acción ejecutiva (fls. 290 y 291).

b) Por su parte, la sociedad Latinoamericana de Seguros reiteró los fundamentos de las excepciones propuestas y, adicionalmente, manifestó adherirse a los planteamientos expuestos por el contratista, en todo aquello que proteja o favorezca sus intereses (fls. 310 a 327).

6. Trámite en esta instancia.

Mediante autos de 15 de junio y 12 de agosto de 1999 respectivamente, se admitió el recurso de apelación propuesto por los ejecutados y se dispuso el traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fls. 329 y 331).

En esta última etapa intervino Latinoamericana de Seguros para reiterar los planteamientos esbozados a lo largo del proceso, tendientes a obtener la revocatoria del fallo recurrido (fls. 335 y 336).

Asimismo, la Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, emitió concepto mediante el cual solicita revocar el fallo censurado y, en su lugar, disponer la terminación del proceso ejecutivo, al encontrar fundada la excepción que los ejecutados denominaron inexistencia de título ejecutivo, medio de defensa que, a su juicio, encuadra dentro de la causal establecida en el numeral 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (fls. 341 a 355).

II Consideraciones

De acuerdo con los antecedentes que quedan expuestos, la Sala debe resolver el recurso de apelación propuesto por la parte ejecutada, esto es, por la sociedad Latinoamericana de Seguros S.A., y por el señor Félix Arnulfo Hernández Torres, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 10 de diciembre de 1998, a través de la cual, entre otras disposiciones, según quedó transcrito, ordenó seguir adelante con la ejecución del mandamiento de pago dictado el 23 de enero de 1998.

Previo a abordar el estudio de los motivos de disentimiento expuestos por los recurrentes, es preciso señalar que en este asunto se pretende obtener, por vía ejecutiva, el pago de $ 39.808.195 que corresponden al capital adeudado por concepto del anticipo que la administración entregó al contratista para la ejecución de las obras contratadas, suma a la que el ejecutante solicita se le aplique la corrección monetaria, los intereses corrientes y moratorios legales causados desde el momento en que se hizo exigible la obligación y hasta cuando se verifique su pago total.

Con esa finalidad, la entidad ejecutante allegó al expediente los siguientes documentos:

1. Copia auténtica del contrato de obra pública 494/96 suscrito entre el departamento de Casanare y el señor Félix Arnulfo Hernández Torres (fls. 79 a 84).

2. Póliza única de seguro de cumplimiento 271911 expedida el 26 de junio de 1996, por Latinoamericana de Seguros S.A., por valor total asegurado de $ 51.750.653,50, para la cobertura de los siguientes riesgos:

Anticipo: 50%: $ 39.808.195, desde 25-06-96 hasta el 25-11-96

Cumplimiento: 10%, $ 7.961.639, desde 26-06-96 hasta 25-03-97

Pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones: 10%, $ 3.980.819,50, desde 25-06-96 hasta 25-11-99 (fls. 77 y 78 - negrilla y subrayado de la Sala).

3. Copia auténtica de la Resolución 603 del 17 de marzo de 1997, mediante la cual el gobernador del departamento de Casanare dio por terminado el contrato 494/96, con la constancia de notificación personal al contratista y copia del oficio de citación DG-OJ 1016 de 19 de mayo de 1997 dirigido a Latinoamericana de Seguros S.A., para que concurriera a notificarse por ese mismo medio. Como esta última actuación al aparecer no tuvo ocurrencia, se adjunta copia auténtica del edicto para la notificación por ese medio a la aseguradora (fls. 72 a 76, 64, 61 a 63 respectivamente).

4. Copia auténtica de la Resolución 1130 del 16 de mayo de 1997, mediante la cual el gobernador del departamento de Casanare resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra la Resolución 603 del 17 de marzo de 1997, con constancia de notificación al mismo. Esta última resolución fue adicionada en el sentido de ordenar la notificación de la terminación del contratista a la aseguradora (fls. 65 a 71 vto.).

5. Copia auténtica del acta de 26 de mayo de 1997 a través de la cual, en cumplimiento de la Resolución 603 de 17 de marzo de ese mismo año, el secretario de obras públicas y transporte y la jefe de división, coordinación e interventoría del departamento de Casanare, establecieron en forma unilateral, dada la ausencia del contratista, que por liquidación del contrato 494/96, a favor de la administración quedaba la suma de $ 39.808.195 (fl. 60).

6. Copia auténtica de la Resolución 1409 del 13 de junio de 1997, por medio de la cual el gobernador del departamento de Casanare efectuó la liquidación unilateral del contrato 494 de 1996 y ordenó, a Félix Arnulfo Hernández y/o Latinoamericana de Seguros S.A, reintegrar el valor de $ 39.808.195 junto con sus rendimientos financieros y/o hacer efectiva la póliza única de cumplimiento 271911, por la misma suma.

Respecto de este mismo acto se aportaron copias auténticas de los oficios de citación SG-OJ 2049 de 26 de junio y D.G. S.G. 2165 de 4 de julio de 1997, dirigidos en su orden al contratista y a Latinoamericana de Seguros S.A., para que se notificaran personalmente y copia del edicto para la notificación de ese mismo acto solo al contratista (fls. 55 a 59, 52, 51 y 47 a 50 respectivamente).

7. Copia auténtica de la Resolución 2013 del 5 de agosto de 1997 por medio de la cual el mismo funcionario resolvió el recurso de reposición interpuesto por Latinoamericana de Seguros S.A. contra la Resolución 603 del 17 de marzo de 1997. Se adjuntaron copias auténticas de las constancias de citación para notificación del acto al recurrente al igual que el de notificación por edicto (fls. 40 a 46, 39, 37 y 38).

8. Copia auténtica de la Resolución 2905 del 20 de octubre de 1997 por medio de la cual el departamento de Casanare declaró improcedente la solicitud de revocatoria directa que formuló Latinoamericana de Seguros respecto de la Resolución 2013 del 5 de agosto de 1997, junto con su constancia de notificación personal a esa misma sociedad (fls. 34 a 36 y 26 respectivamente).

9. Copia auténtica de la Resolución 2911 del 21 de octubre de 1997 por medio de la cual el departamento de Casanare resolvió la solicitud de revocatoria directa formulada por Latinoamericana de Seguros S.A., respecto de la Resolución 1409 del 13 de junio de 1997. Se adjuntó constancia en copia auténtica de la notificación personal a la aseguradora (fls. 29 a 33 y 23).

10. Constancia de ejecutoria de las resoluciones 603, 1130, 1409, 2013, 2905, y 2911 de 1997, expedida por la secretaría de la oficina jurídica del departamento de Casanare (fl. 19).

La importancia de referir a los documentos con que el departamento de Casanare acudió a la vía ejecutiva para obtener el pago forzado de la suma indicada, radica en que, respecto del contratista, el título lo constituyen los actos administrativos mediante los cuales la administración dio por terminado y liquidó el contrato 494/96, decisiones que, a su vez, junto con la póliza única de cumplimiento 271911, configuran frente a la aseguradora la prueba con que el tribunal encontró formalmente acreditada la existencia de la obligación reclamada y, en consecuencia, ordenó el mandamiento de pago.

Y es importante aclarar el panorama en este sentido, dado que la legislación procesal civil vigente para el momento en que se instauró la demanda y se dictó sentencia de primera instancia, al tratar el tema de las excepciones cuando el título de ejecución estuviera representado, entre otros documentos, por una providencia que conlleve ejecución, como es el caso de un acto administrativo, prevé:

“ART. 509.—Modificado. Decreto 2282 de 1989, artículo 1º, mod. 269. Excepciones que pueden proponerse. (...).

2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida”.

Es preciso tener en cuenta que aunque esta norma fue modificada por la Ley 794 de 2003, el aparte transcrito no sufrió ningún cambio y, en consecuencia, debe observarse en toda su extensión.

En ese contexto, la Sala advierte que no hará ningún pronunciamiento frente a los medios exceptivos encaminados a desvirtuar la legalidad de los actos administrativos que constituyen título de ejecución, con fundamento en la falsa motivación que le endilgan los recurrentes, puesto que, como lo establece la norma legal en cita, la nulidad, como medio exceptivo procede únicamente para los casos previstos en los numerales 7º y 9º del Código de Procedimiento Civil, es decir, en los eventos de indebida representación de las partes o por falta de práctica en legal forma de la notificación a personas determinadas, o del emplazamiento de quienes deban ser citados al proceso.

Además de lo anterior, es preciso destacar que en reciente providencia de esta sección (1) se enfatizó que cuando el proceso ejecutivo tiene como título de recaudo ejecutivo un acto administrativo, como sucede en el caso bajo examen, resulta improcedente la proposición de excepciones que estén dirigidas a enjuiciar su legalidad.

En algunos apartes de esa providencia se indica:

“Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando este es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.

(...).

El cambio en el pensamiento de la Sala, se sustenta en las siguientes consideraciones:

En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los procesos ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el Código de Procedimiento Civil (2) .

En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida.

Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, solo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad.

(...).

Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, comoquiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que solo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil”.

Como se observa, la excepción de nulidad de los actos administrativos que hacen parte del título de ejecución, por presunta falsa motivación, no puede examinarse en este proceso.

El caso concreto

Aunque son varios los motivos de inconformidad que se formulan contra el fallo de primera instancia, por la importancia que reviste para la resolución de este conflicto la excepción de “Inexistencia de título de ejecución” que proponen los ejecutados Félix Arnulfo Hernández Torres y Latinoamericana de Seguros, con fundamento en que la administración incurrió en algunas irregularidades en el trámite de la notificación de los actos administrativos de terminación y liquidación del referido contrato, la Sala se ocupará prioritariamente de desatar dicha inconformidad, la cual, de encontrarse fundada, dará lugar a la terminación del proceso y, por ende, haría innecesario examinar los otros motivos de apelación.

En ese sentido, para establecer si la administración obró conforme a derecho en cuanto a la notificación de los actos administrativos constitutivos del título de ejecución, es preciso destacar algunas cualidades que la ley exige para que el acto administrativo constituya providencia que conlleve ejecución.

En efecto, sobre el particular, el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo establece: 

“Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. 

En el mismo sentido, el artículo 66 de esa legislación prevé la obligatoriedad de los actos administrativos mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pero señala que perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 

1. Por suspensión provisional. 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 

5. Cuando pierden su vigencia”. 

De lo anterior se desprende que mientras no se cumpla una cualquiera de tales previsiones legislativas el acto administrativo es oponible y, en consecuencia, conserva su condición ejecutiva, la cual es susceptible de satisfacer bien sea por vía de la jurisdicción coactiva, o ante la jurisdicción ordinaria o, como en este caso, frente a la contencioso administrativa. 

Teniendo en cuenta este marco legal, se advierte que mediante Resolución 603 del 17 de marzo de 1997 el gobernador del departamento de Casanare dio por terminado el citado contrato y ordenó su liquidación.

Este acto fue recurrido por el contratista y el asegurador y confirmado por la administración, según se desprende de las resoluciones 1130 de 16 de mayo y 2013 de 5 de agosto de 1997.

En cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 603, la administración procedió en forma unilateral a adoptar la liquidación del contrato, hecho para cuyo efecto elaboró el acta respectiva donde estableció que el saldo a favor de la administración corresponde a la suma de $ 39.808.195, cantidad que a la postre hizo parte de la Resolución 1409 del 13 de junio de 1997 que decidió la liquidación unilateral del contrato, en cuya parte resolutiva dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Téngase como liquidación final del contrato 494-96, suscrito entre el departamento de Casanare y FÉLIX ARNULFO HERNÁNDEZ..., la contenida en el proyecto de liquidación final del contrato, que se anexa y hace parte integral en un (1) folio de este acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese a FÉLIX ARNULFO HERNÁNDEZ Y/O LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A. a reintegrar a la tesorería departamental, dentro de un término máximo de ocho (08) días contados a partir de la fecha de ejecutoria de este acto administrativo y a favor del contratante departamento de Casanare, la suma de treinta y nueve millones ochocientos ocho mil ciento noventa y cinco pesos ($ 39.808.195) m/cte. y paguen en forma solidaria los intereses corrientes y moratorios que produzcan los $ 39.808.195 pesos recibidos por concepto de anticipo por el contratista, intereses que corren desde la terminación del contrato por resolución, hasta cuando sea reintegrada dicha suma de dinero, los rendimientos financieros correspondientes desde el momento de recibo del anticipo, esto es, desde 20 de septiembre de 1996.

ARTÍCULO TERCERO: Ordénese hacer efectiva a favor del departamento de Casanare y en contra de LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A. NlT 860.009.192-7, para el caso de que no se produzca el reintegro ordenado en el artículo anterior y dentro del plazo fijado, la póliza única de cumplimiento, de buen manejo y correcta inversión del anticipo 271911 C y su certificado de modificación. La garantía única de buen manejo y correcta inversión del anticipo se hará efectiva por la suma de $ 39.808.195 mas (sic) los intereses moratorios legales (1%) mensual que se causen una vez transcurrido el plazo de reintegro anteriormente fijado. PARÁGRAFO: La presente resolución prestará mérito ejecutivo en contra de FÉLIX ARNULFO HERNÁNDEZ Y/O LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A., mediante el procedimiento ejecutivo singular ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo competente, para lo cual deberá integrarse un título ejecutivo complejo compuesto por el contrato, acta de terminación y la póliza única donde se encuentra el manejo y buena inversión del anticipo y cumplimiento.

ARTÍCULO CUARTO: Notifíquese personalmente esta resolución a FÉLIX ARNULFO HERNÁNDEZ como a LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A. por intermedio de su representante legal haciendoles (sic) saber en dicho acto de notificación lo siguiente: a) Que de acuerdo a los artículos 4º numeral 9º, artículo 25 numeral 5º y 68 de la Ley 80 de 1993, existe el mecanismo de solución alternativo de lo ordenado en esta resolución. b) Que contra este acto administrativo procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que lo expide, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación personal (L. 80/93, art. 95 y demás normas concordantes del CCA).

Cíteseles por oficio para que comparezcan personalmente o mediante apoderado para el acto de notificación personal. De no ser posible en tal forma, procédase mediante edicto” (fls. 57 a 59 - negrilla y mayúscula fijas del original).

Como puede observarse, en cumplimiento de lo previsto en la ley, la administración señaló qué recurso procedía contra esta decisión y, además, ordenó que a los interesados, esto es, al contratista y al asegurador, se les citara mediante oficio para efectos de su notificación personal y que si ello no resultaba posible, se procediera mediante edicto.

Para el cumplimiento de esta disposición, por intermedio de la oficina jurídica de la Gobernación de Casanare se elaboraron los oficios S.G.O.J. 2049 de 26 de junio y D.G.S.G. 02165 de 4 de julio de 1997, dirigidos en su orden a Félix Arnulfo Hernández y al representante legal de Latinoamericana de Seguros S.A., con la finalidad de que comparecieran a esa dependencia a notificarse personalmente de la citada Resolución 1409 de 1997 (fls. 51 y 52).

La actuación desplegada por la entidad ejecutante, tendiente a que dichos oficios llegasen a sus destinatarios no aparece acreditada en el expediente y, como lo advirtió la representante del Ministerio Público, se desconoce si estos fueron enviados por correo certificado u otro medio idóneo.

No obstante lo anterior, la administración procedió a notificar, mediante edicto publicado el 8 de julio de 1997, a Félix Arnulfo Hernández y aunque no aparece acreditado en el expediente si notificó o no a la aseguradora, lo cierto es que mediante Resolución 2911 de 21 de octubre de 1997, expedida por el gobernador del departamento ejecutante, se resolvió una solicitud de revocatoria directa que esa compañía formuló contra dicha decisión, de donde se infiere que la aseguradora se notificó por conducta concluyente (fls. 47 a 50 y 29 a 33).

Sin embargo, la Sala estima que la Resolución 1409 de 1997, por la cual se acogió la liquidación realizada por la administración y se creó la obligación a cargo del señor Félix Arnulfo Hernández Torres y la sociedad Latinoamericana de Seguros S.A., no se ha notificado al señor Félix Arnulfo Hernández en la forma señalada en la ley (CCA, art. 44), y por ende, la obligación allí contenida no le es exigible u oponible por lo siguiente: 

El artículo 44 del Código Contencioso Administrativo establece la forma en que se debe hacer la notificación de los actos administrativos particulares, acogiendo como primer modo o alternativa la notificación personal. Señala igualmente la norma legal, que en el evento de no existir otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal debe precederse al envío por correo certificado, dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto, de una citación a la dirección que el administrado haya suministrado a la entidad y destaca que “La constancia del envío de la citación se anexará al expediente”. 

Ahora bien, en el evento de no haber sido posible la notificación personal al cabo de 5 días del envío de la citación, el artículo 45 de la misma legislación dispone que debe fijarse un edicto en un lugar público del respectivo despacho, por el término de 10 días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia. 

Por su parte, el artículo 48 del mismo código establece que, sin el lleno de tales requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión. 

Este es el texto de las referidas normas:

“ART. 44.—Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.

Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.

Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. (...).

Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si esta es escrita.

En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código.

ART. 45.—Notificación por edicto. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.

ART. 48.—Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.

En este caso, la Resolución 1409 de 1997 ordenó en su parte resolutiva que se citara al contratista y al asegurador para efectos de su notificación personal y que si ello no resultaba posible, se procediera a su notificación por edicto.

Sin embargo, respecto del contratista la entidad ejecutante no cumplió con lo dispuesto en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que para notificarlo personalmente de dicha resolución solo se elaboró el oficio citatorio que obra a folio 52 y no se trajo constancia de si este fue remitido por correo certificado como lo ordena la ley, para que entonces sí hubiera podido realizar la fijación del edicto.

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente la indebida o más bien, inexistente notificación del acto administrativo de liquidación al contratista, dado que, de una parte, no se cumplieron los requisitos de publicidad exigidos y, de otra, tampoco aparece acreditado que el interesado hubiera tenido conocimiento de esa decisión por cualquier otro medio. 

En este aparte es preciso recordar que una cosa es la validez del acto administrativo y otra muy distinta su eficacia, dado que se trata de fenómenos que obedecen a condiciones y requisitos diferentes y que, por lo mismo tienen diversas consecuencias, habida cuenta que mientras la validez representa la existencia de un acto administrativo que cumplió con todos los requisitos legales para surgir al tráfico jurídico y que, en consecuencia, goza de la presunción de legalidad que solo puede ser desvirtuada por el juez contencioso administrativo, único competente para declarar la nulidad del acto, la eficacia, que no es otra cosa que la posibilidad de producir los efectos para los cuales fue proferido el acto y que no depende del lleno de los requisitos de existencia del mismo sino de la forma en que se haya llevado a cabo su publicidad, la cual se convierte en un requisito indispensable para investir de obligatoriedad a las decisiones administrativas. 

De ahí que el capítulo X de la parte primera, título I del Código Contencioso Administrativo, que regula lo concerniente a las publicaciones, comunicaciones y notificaciones de los actos administrativos, como formas de darle publicidad a las decisiones administrativas, haya estipulado en el artículo 48, que: “Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga con ella o utilice en tiempo los recursos legales.

Esta disposición constituye una aplicación práctica del principio de publicidad de las actuaciones administrativas, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo y que representa una garantía para los administrados, en el sentido de que no habrá actuaciones ocultas o secretas de las autoridades y que las decisiones que los afecten serán conocidas por ellos para que puedan ejercer, en debida forma, el derecho de contradicción y de defensa frente a las mismas (3) ; respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es la notificación personal el medio idóneo para dar a conocer la decisión a su destinatario y darle la oportunidad de intervenir en defensa de sus derechos; su ausencia, o la indebida notificación personal, conducen a la inexigibilidad de la decisión administrativa, es decir que frente al administrado, no resulta obligatoria ni se le puede oponer. Al respecto, ha dicho la Sala:

“La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el Decreto Extraordinario 2733 de 1959 y no lo dispone hoy el Decreto Extraordinario 1 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala la ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual —a su turno— es requisito necesario para su ejecución válida. En otros términos la notificación del acto administrativo no dice relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia, el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.

Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.

Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por ejemplo, sin que este haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de la ejecución conserva su propia individualidad, vale decir que no se extiende al acto administrativo; pueden existir, por consecuencia, ejecuciones ilegales de actos legales o ejecuciones legales de actos ilegales; en el primer caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe acatar el acto; son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto administrativo, respectivamente, que, por lo mismo, exige la utilización de mecanismos procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al restablecimiento del derecho, para el caso de los actos; la de reparación directa para las operaciones administrativas de ejecución” (4) (negrillas fuera de texto).

De lo anterior se desprende que, no obstante existir un acto administrativo investido de la presunción de legalidad, porque se asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos legales y por lo tanto resulta apto para ser ejecutado, el mismo no es oponible al administrado, en la medida en que el mismo no haya sido puesto en su conocimiento en la forma indicada por la ley, lo cual se explica si se tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a dar cumplimiento a una disposición que desconoce. 

Por las razones expuestas, la decisión contenida en la Resolución 1409 de 1997, a través de la cual la entidad ejecutante liquidó unilateralmente el contrato de obra 494-96, al no haberse notificado al contratista, no está llamada a producir efecto legal alguno en su contra. 

Recuérdese que uno de los requisitos del título ejecutivo complejo es que el acto o actos administrativos que hacen parte del mismo deben encontrarse debidamente ejecutoriados, estado este que solo se adquiere una vez han sido debidamente notificados y resueltos los recursos gubernativos pertinentes, de donde se deriva su firmeza y oponibilidad.

Así las cosas, se concluye que la entidad pública demandante no acreditó frente al señor Félix Arnulfo Hernández Torres la existencia de una obligación clara, expresa y exigible y, por tanto, no hay lugar a ordenar que contra él se siga adelante con la ejecución de la obligación reclamada, hecho que, consecuencialmente, impone la terminación del proceso.

La situación es distinta para la compañía aseguradora, porque a diferencia de lo conceptuado por el Ministerio Público en su vista fiscal, aunque no aparece en el expediente constancia del envío por correo certificado del oficio citatorio para notificación personal ni de su notificación por edicto, se tiene certeza de que esta formuló contra el acto de liquidación una solicitud de revocatoria directa que fue decidida mediante la Resolución 2911 de 21 de octubre de 1997, la cual fue notificada en forma personal a su apoderado, de conformidad con la constancia de folio 23 del cuaderno principal. En otras palabras, la aseguradora se notificó del acto de liquidación por conducta concluyente.

Aclarada la situación del contratista Félix Arnulfo Hernández Torres, es del caso examinar los motivos de inconformidad propuestos por la aseguradora, los cuales se despacharán en el orden en que fueron propuestos en el escrito de alzada, dando por descontado que el disentimiento relacionado con la falta de notificación de los actos administrativos integrantes del título de ejecución ya quedaron despejados.

En ese sentido, en lo que concierne con la excepción de nulidad de los actos administrativos por haber incurrido la administración en falsa motivación al momento de su expedición, la Sala reitera lo expuesto en párrafos anteriores, en cuanto que dicha excepción no es procedente discutirla en este tipo de juicios, de modo que para el efecto a ellas se remite.

La excepción relacionada con que la sola carátula del contrato de seguro no constituye título idóneo de ejecución, la Sala estima que no asiste razón a la recurrente en este sentido, dado que, en realidad, el documento aportado por la ejecutante no es la carátula del contrato de seguro, pues por el contrario, se trata de la póliza propiamente dicha, la cual se ajusta a las previsiones del artículo 1047 del Código de Comercio, toda vez que allí se determina quién es el asegurador, el nombre del tomador y del asegurado; se indica cuáles son los riesgos amparados y su valor y la vigencia del contrato, entre otros de los aspectos exigidos, luego, el hecho de que no se haya acompañado a la misma las condiciones generales de la póliza, en modo alguno puede hacerle perder valor probatorio en consideración a que el medio por excelencia para acreditar el contrato y sus condiciones es la póliza.

El punto relacionado con la inexistencia de una obligación a su cargo con fundamento en que no se le mencionó en el acta de liquidación unilateral, baste con señalar que dicho argumento no puede tener acogida por la sencilla razón de que si bien en el documento titulado “Acta de Liquidación Unilateral del Contrato de Consultoría 494-96” que obra a folio 60, no se menciona a la aseguradora, por lo cual no se indica que ella deba asumir el pago de la suma resultante a favor de la entidad contratante no es menos cierto que ese solo documento no obtuvo ni pretendió obtener entidad autónoma comoquiera que el mismo forma parte integrante de la liquidación unilateral adoptada mediante la Resolución 1409 de junio 13 de 1997, mediante la cual, entre otras cuestiones de importancia en su parte resolutiva se dispuso:

“ART. 1º—Téngase como liquidación final del contrato 494-96, suscrito entre el departamento de Casanare y Félix Arnulfo Hernández..., la contenida en el proyecto de liquidación final del contrato, que se anexa y hace parte integral en un (1) folio de este acto administrativo”.

Además, y de conformidad con la transcripción que de la parte resolutiva de dicho acto administrativo se hizo en las páginas 19 y 20 de esta providencia, en los artículos segundo y tercero se ordenó al contratista y al asegurador reintegrar la suma materia de ejecución y hacer efectiva la póliza de cumplimiento por concepto de buen manejo y correcta inversión del anticipo. Igualmente, en el artículo cuarto se dispuso su notificación al contratista y del asegurador (fls. 57 a 59).

Finalmente, frente a los motivos de inconformidad relacionados con las presuntas inconsistencias que acusan los actos administrativos integrantes del título de ejecución que condujeron al cobro indebido de intereses sobre la obligación reclamada, así como la de ilegalidad del acto administrativo de terminación del contrato, la Sala se abstiene de hacer cualquier pronunciamiento, dado que las mismas están encaminadas a desvirtuar la legalidad de dichos actos administrativos y, como quedó dicho, las mismas no pueden examinarse en este tipo de juicios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 10 de diciembre de 1998, la cual quedará así.

1. Se ordena seguir adelante la ejecución contra la sociedad Latinoamericana de Seguros S.A.

2. Declárese la inexistencia de título ejecutivo respecto del contratista, señor Félix Arnulfo Hernández Torres, frente a quien se declara terminado el proceso.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez, presidente de Sala—Ruth Stella Correa Palacio—Alier E. Hernandez Enriquez—Enrique Gil Botero—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de julio de 2005, expediente 1996 135701 (23565).

(2) A través del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, se adicionó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena.

(3) “Los actos de comunicación procesal, entre ellos las notificaciones, son manifestaciones concretas del principio de publicidad que orienta el sistema procesal. En virtud de este principio, las decisiones del juez o del servidor público que ejerce funciones administrativas o judiciales deben ser comunicadas a las partes y conocidas por estas, de modo que puedan defender sus derechos e intereses mediante la utilización oportuna de los recursos legales correspondientes” (C. Const., Sent. T-361/93).

(4) Sentencia del 26 de septiembre de 1996, expediente 2431; actor: Turriago Suárez Espinosa Limitada.

_______________________________