Sentencia 1999-00621/39697 de julio 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “C”

Exp.: 39.697

Radicado: 68001233100019990062101

Actor: Luis Alberto Rodríguez Navarro

Demandado: municipio de Floridablanca

Naturaleza: acción de reparación directa

Descriptor: responsabilidad del estado por la construcción de una obra pública

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas

Bogotá D.C., diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: « III. Consideraciones

3.1. Presupuestos materiales de la sentencia de mérito.

La Sala es competente para decidir el asunto en cuestión, por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en un proceso que por su cuantía(16) tiene vocación de doble instancia.

Asimismo, la acción de reparación directa estaba vigente al momento de la presentación de la demanda, pues en lo concerniente al término de caducidad por la ocupación de inmuebles por obras o trabajos públicos esta corporación determinó que “la fecha de ejecución cumple un papel decisivo como que permitirá, en principio, calificar la demanda como oportuna, dado que estas acciones de reparación directa, desde que empezó a regir el Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto 01 de 1984, tienen un término de caducidad de dos años contados a partir de la ejecución del trabajo o de la finalización de la obra pública, tal como lo dan a entender los artículos 86 y 136, inciso 4. del Código Contencioso Administrativo”.

En vista de que el 16 de febrero de 2000 el municipio de Floridablanca declaró recibido y liquidado el contrato de obra pública 00545 del 7 de abril de 1997(17), el término de caducidad comenzó a correr el 17 de febrero de 2000 y culminó el 17 de febrero de 2000, por lo que se constata que la demanda presentada el 12 de abril de 1999 fue interpuesta en tiempo.

En lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, se observa que el demandante probó con la escritura pública 4120 del 30 de octubre de 1985 expedida en la notaría cuarta del círculo de Bucaramanga y el folio de matrícula inmobiliaria 300-89062 emitido por la oficina de registro e instrumentos públicos de la mencionada ciudad, el supuesto de hecho que originó sus pretensiones, esto es, la calidad de propietario del inmueble ubicado en la carrera 8ª Nº 7-30 de Floridablanca que reputa afectado por la ampliación de la malla vial del municipio(18).

En relación con la legitimación en la causa por pasiva, se pone de presente que en el sub examine el hecho reputado como generador del daño por la parte actora es la ampliación de la carrera 8ª de Floridablanca, la cual fue contratada por la administración municipal con el Consorcio Luis Alberto Beltrán Becerra - Carlos Angulo Arrieta mediante el contrato de obra pública 00545 del 7 de abril de 1997(19).

Sobre esta base y teniendo en cuenta que el municipio de Floridablanca es una entidad territorial con personería jurídica y autonomía política, fiscal y administrativa cuyas funciones son, entre otras, construir las obras que demande el progreso municipal(20), se verifica su legitimación en la causa por pasiva.

3.2. Sobre la prueba de los hechos.

La parte actora aportó algunos documentos en copia simple, por lo que se reitera aquí el criterio recientemente establecido por la Sala plena de sección tercera frente al valor probatorio de estas, cuando las mismas han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido susceptibles de contradicción por las partes sin que estas las tacharan de falsas, evento en el cual dichas copias son susceptibles de valoración e idóneas para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocerían el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que a su vez iría en contra de las nuevas tendencias del derecho procesal(21).

3.2.1. De la prueba de los hechos relativos al daño y su imputación a la entidad demandada.

El daño, entendido como el atentado material contra una cosa o persona, lo hizo consistir la parte demandante en la vulneración de su derecho a la propiedad privada como consecuencia de la ampliación de la carrera 8ª en el municipio de Floridablanca, que se tradujo en la demolición parcial y reconstrucción de su vivienda, la disminución de las ganancias y posterior cierre de la tienda que allí operaba y la enajenación a la administración municipal de una franja de un predio que era de su propiedad, por un valor que no abarcó las referidas obras de remodelación.

Correlativamente, el accionante atribuyó el daño, sin referencia a un título de imputación, a varias acciones desplegadas por el demandado, consistentes en que fue la entidad que contrató la ampliación de la malla vial del municipio y procedió a comprarle al señor Luis Alberto Rodríguez Navarro una parte de su terreno sin incluir en el precio la mayor afectación por el rediseño de la casa.

El expediente da cuenta de los siguientes medios de convicción en relación con el daño y con la imputación que formula el actor:

• Escritura pública 4120 del 30 de octubre de 1985 expedida en la notaría cuarta del círculo de Bucaramanga y el folio de matrícula inmobiliaria 300-89062(22) emitido por la oficina de registro e instrumentos públicos de aquella, mediante los cuales se demostró que Luis Alberto Rodríguez Navarro era el propietario de la casa de habitación y el lote de terreno ubicado en la carrera 8ª Nº 7-30 del barrio Florida del municipio de Floridablanca.

• Resolución 0925 del 23 de noviembre de 1994 con la cual la secretaría de Hacienda del municipio de Floridablanca expidió la licencia de funcionamiento 0320 que autorizó el desarrollo de actividades comerciales en el establecimiento situado en el inmueble de nomenclatura carrera 8ª Nº 7-30 en el barrio Florida de la municipalidad(23).

• Siete fotografías (sin fecha ni identificación) en las que se observa una tienda, parte de una casa con cajas contentivas de gaseosas y un letrero que la identificaba como “Miscelánea La Octava(24)”.

• Acuerdo 032 del 4 de mayo de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca(25) que declaró la utilidad pública de varios inmuebles, entre ellos el de propiedad del demandante, autorizó al alcalde hasta el término de la vigencia fiscal del año 1997 para que previo el cumplimiento de los requisitos legales procediera a la negociación y adquisición de los predios y/o su área de afectación, con el fin de llevar a cabo la ampliación de la carrera 8ª de la municipalidad, ya que “en el proyecto del plan de desarrollo “ESTRATEGIA SOCIAL PARA EL DESARROLLO DE FLORIDABLANCA” se ha considerado dentro del plan de inversiones como obra prioritaria la ampliación de la carrera 8ª del casco antiguo del municipio” y además, “en los motivos de utilidad pública o interés social consagrados en la ley para la adquisición de terrenos por parte de las entidades de derecho público se encuentra la ejecución de obras para el desarrollo municipal”.

• Avalúo comercial solicitado por el municipio de Floridablanca a la Lonja de Propiedad Raíz de Santander del inmueble ubicado en la carrera 8ª Nº 7-30, el cual fue remitido a la administración municipal el 16 de enero de 1997 y de cuyo contenido se extrae(26):

“MEMORIA DESCRIPTIVA

El inmueble objeto del presente avalúo es una casa antigua, con un local comercial (tienda) que sufrirá afectación de lote y fachada por el proyecto de ampliación de la carrera 8, se encuentra ubicado en el costado occidental de dicha carrera entre calles 7 y 8, demarcada en su puerta de entrada con el Nº 7-30 y 7-28 de la nomenclatura urbana del municipio de Floridablanca, en el casco antiguo tradicional.

EL PREDIO

Local comercial donde funciona la tienda Miscelánea La Octava y la sala de la casa.

Construida sobre cimientos en piedra, estructura de muros de carga en tapia pisada con frisos de pañete con pintura de vinilo, cubierta en teja de barro sobre cañabrava y madera redonda, con pañetes y pintura de cal, pisos en baldosín de cemento, puestas y ventana metálicas con pintura de esmalte a color.

ÁREA AFECTADA

Su afectación inmediata es la fachada y los espacios interiores correspondientes al área de atención al público y área de vitrina y sala de la casa, adicionalmente la franja de terreno necesaria para la ampliación de la avenida.

[…]

CONCEPTO TÉCNICO ÁREA MAYOR AFECTACIÓN

La afectación del lote por ampliación es equivalente al 21,46% del lote total. De acuerdo a la visita efectuada por parte de los peritos asignados, se acordó que el predio sufrirá un área construida de mayor afectación de 25,93 M2 (sic) que es el resultado de desplazar internamente 2,34 metros por el frente dellote (sic) de 11,82 M2 (sic).

RECOMENDACIÓN:

Para estos predios que presentan locales comerciales, hemos considerado que durante el proceso de ampliación y remodelación de la avenida, van a sufrir lo que hemos llamado un daño emergente por lucro cesante (sic9, al tener que necesariamente cerrar.

NOTA: Se deja constancia que las áreas construidas de mayor afectación deben determinarse a conciencia, para que en la negociación sean tenidas en cuenta por parte del municipio de Floridablanca y corresponde a la afectación por redistribución de espacios interiores y se cancelará el valor avaluado por la Lonja de Propiedad Raíz de Santander”.

En los cálculos se advierte que se determinó que el área total del lote era de 206,08 m2, que la requerida por la administración era de 44,23 m2, quedaba un sobrante de 161,85 m2 y la mayor afectación era de 25,93 m2.

Concretamente, se realizó la siguiente operación:

1
 

• Oficio 000413-97 del 26 de mayo de 1997(27) a través del cual la Lonja de Propiedad Raíz de Santander le manifestó al municipio de Floridablanca que “en respuesta a su oficio de abril 25 de 1997 en el cual nos plantea efectuar la revisión del avalúo al predio ubicado en la carrera 8 Nº 7 - 28/30 de propiedad del sr. Luis Alberto Rodríguez, queremos manifestarle, que hemos efectuado nuevamente la visita al predio y se consideró que existe en este predio un área construida de mayor afectación diferente a la planteada en el anterior avalúo, en virtud a que son viviendas antiguas, en tapia pisada con cubierta en teja de barro sobre cañabrava y madera redonda.

Particularmente este predio presenta un local comercial (tienda) y una bodega a la entrada de la vivienda, la ampliación de la carrera 8 afecta en gran parte el local y la bodega, ya que este negocio es el único medio de ingresos, este habría que acondicionarlo nuevamente, para ello tiene que redistribuir muros internos, afectando las alcobas en su parte trasera.

En consecuencia la nueva área construida de mayor afectación equivale a 55,40 M2 (sic) correspondiente a desplazar muros interiores una distancia de 5 metros por el frente de 11,08 metros”.

Por consiguiente, el nuevo cálculo fue el siguiente:

2
 

• Otro oficio 000413-97 del 26 de mayo de 1997(28), en el que la Lonja de Propiedad Raíz de Santander le indicó al municipio de Floridablanca que “en respuesta a su oficio de abril 25 de 1997 en el cual nos plantea efectuar la revisión del avalúo al predio ubicado en la carrera 8 Nº 7 - 28/30 de propiedad del sr. Luis Alberto Rodríguez, queremos manifestarle, que hemos efectuado nuevamente la visita al predio y se consideró que existe en este predio un área construida de mayor afectación diferente a la planteada en el anterior avalúo, en virtud a que son viviendas antiguas, en tapia pisada con cubierta en teja de barro sobre cañabrava y madera redonda.

Particularmente este predio presenta un Local Comercial (tienda) y una Sala (bodega) a la entrada de la vivienda, la ampliación de la cra. 8ª afecta en gran parte el local y la bodega. Redistribuir nuevamente estos espacios haría necesario demoler muros internos que afectarían parte de la cubierta del corredor interno. En consecuencia la nueva área construida de mayor afectación equivale a 77,56 M2 (sic) que es el resultado de redistribuir internamente muros una (sic) distancia de 7.00 Mtrs (sic) por el frente de 11,08 Mtrs (sic).

NOTA: Esta construcción es en tapia pisada y presenta buenas condiciones de mantenimiento. Se considera para este caso pagar las áreas construidas afectadas a valor de $ 130.000/M2 (sic), equivalente alcosto (sic) mínimo de reposición”.

En esta última ocasión, se estimó la suma final de veintiséis millones ochocientos noventa mil doscientos pesos ($ 26.890.200), veamos:

3
 

• Contrato de obra pública 00545 del 7 de abril de 1997 suscrito entre el municipio de Floridablanca y el Consorcio Luis Alberto Beltrán Becerra - Carlos Angulo Arrieta, cuyo objeto fue la ampliación de la carrera 8ª de aquel(29).

• Acta de iniciación de la obra(30) en donde se constató que los trabajos principiaron el 14 de abril de 1997(31).

• Escritura pública 0713 del 29 de mayo de 1997(32) emanada de la notaría única del círculo de Floridablanca, a través de la cual se protocolizó la compraventa de una franja de 44,23 m2 del terreno ubicado en la carrera 8ª Nº 7-30, en la que el señor Luis Alberto Rodríguez Navarro figura como vendedor y el municipio de Floridablanca como comprador, por un precio de veinte millones veinticuatro mil doscientos pesos ($ 20.024.200). En el documento se plasmó que el inmueble sería destinado para la ampliación de la carrera 8ª y no para la explotación agrícola, en consonancia con el literal b del artículo 45 de la Ley 160 de 1994.

• Escritura pública 1244 del 2 de septiembre de 1997 emitida por la notaría única del círculo de Floridablanca, con la cual se corrigió la del 29 de mayo anterior, en el sentido de aclarar que el precio de la compraventa fue de veintiséis millones ochocientos noventa mil doscientos pesos ($ 26.890.200). Exactamente, se consignó lo que a continuación se trascribe(33):

“PRIMERA: Que por medio de la escritura pública número 0713 de fecha 29 de mayo de 1997 otorgada en la notaría única de Floridablanca, la que se encuentra sin registrar, el señor LUIS ALBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO, transfirió en venta a favor del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, el derecho de dominio y posesión material que tiene sobre el siguiente inmueble: UNA FRANJA DE TERRENO que hace parte de otro de mayor extensión ubicado en la carrera 8 número 7-30 del municipio de Floridablanca, con un área de 44,23 metros cuadrados, hace parte del predio 01-01-0058-0006-000 y matrícula inmobiliaria número 300-136005, escritura por medio de la cual la (sic) vendedora (sic) igualmente efectuó la identificación del saldo, cuyas especificaciones y linderos son como en dicha escritura se hizo constar. SEGUNDA: Que el precio de la compraventa fue por la suma de VEINTE MILLONES VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 20.024.200), que el vendedor declaró recibidos a su entera satisfacción, precio este establecido según avalúo efectuado por la lonja de propiedad raíz, en fecha 17 de enero de 1997. TERCERA: Que el señor LUIS ALBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO, solicitó ante la LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DE SANTANDER, la revisión de dicho avalúo por considerar que en el predio existe un área de mayor afectación, por lo cual la LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DE SANTANDER, sometió a revisión dicho avalúo, fijando el valor del área vendida al municipio en la suma de VEINTISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA MIL DOSCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 26.890.200), lo cual consta en el oficio 000413-97 del 26 de mayo de 1997, que se adjunta para su protocolización y para que su contenido se inserte en las copias que del mismo hayan de expedirse. CUARTA: Que para la fecha en que se otorgó la escritura quese (sic) pretende aclarar, ya aprobaba (sic) el avalúo último mencionado, el que por error involuntario de los otorgantes no se allegó oportunamente para ser tenido en cuenta como precio real de la venta. QUINTO: Que con fundamento a (sic) lo establecido en el Decreto 960 de 1970, procedo a aclarar y corregir la citada escritura, en el sentido de dejar plenamente establecido el precio final de la franja vendida, de la siguiente forma: el precio de la compraventa es la suma de VEINTISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA MIL DOSCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 26.890.200), que corresponde a la sumatoria de los siguientes conceptos: 44,24 metros cuadrados, área del lote vendido a razón de $ 250.000 el metro cuadrado, 44,23 metros cuadrados, de área de construcción inicialmente requerida a razón de $ 130.000 metro cuadrado y 77,56 metros cuadrados área construida de mayor afectación a razón de $ 130.000, suma esta, que será cancelada por el comprador MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, una vez presente la escritura debidamente registrada […]”.

• Acta de suspensión del contrato 00545 gracias a la cual se comprobó que la obra fue paralizada el 4 de febrero de 1998, por los motivos que enseguida se exponen(34):

“1. Que la entrega de los predios proyectados a demoler como efecto de la ampliación de la carrera octava del municipio de Floridablanca es fundamental para la ejecución del objeto del contrato referenciado.

2. Que a la fecha la entidad contratante no ha realizado al contratista, la entrega de los predios necesarios para la demolición y ejecución del proyecto.

3. Que la administración municipal está tramitando los recursos necesarios para la compra de los predios faltantes y para la continuación de la obra”.

• Acta de liquidación y recibo final de obra del contrato 00545(35) que corroboró que el municipio de Floridablanca declaró recibido y liquidado el referido contrato el 16 de febrero de 2000.

• Oficio 1517 del 3 de mayo de 2002(36), en el que la seccional Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi informó el valor del avalúo catastral del predio perteneciente al actor, así:

“En atención del asunto le informo que el predio con nomenclatura urbana K 8 7 30 corresponde al predio 01-01-0058-0027-000 ubicado en el municipio de Floridablanca inscrito a nombre de Luis Alberto Rodríguez Navarro, el cual ha tenido los siguientes avalúos catastrales a partir del año 1996 para lo cual le preciso lo siguiente:

El predio inicialmente era el 01-01-0058-0006-000, pero mediante Resolución 0476/99 se desenglobó (sic) en los predios 01-01-0058-0027-000 a nombre de Luis Alberto Rodríguez Navarro y 01-01-0058-0028-000 a nombre del municipio de Floridablanca.

Por lo anteriormente expuesto los avalúos catastrales quedaron así:

• Predio 01-01-0058-0006-000

1996: $ 13.359.000 Por actualización catastral, vigencia 01-01-1996

1997: $ 15.764.000 Por incremento según decreto del Gobierno Nacional (18%)

[…]”.

3.3. Problema jurídico.

Para emitir una decisión de mérito en el proceso de la referencia, la Sala deberá verificar si están probados los elementos que estructuran la responsabilidad en cabeza del Estado, labor en la cual tendrá que dar solución al siguiente interrogante:

¿Cabe endilgar responsabilidad patrimonial al municipio de Floridablanca por el daño ocasionado al demandante por la ampliación de la carrera 8ª de la referida municipalidad?

3.4. Análisis de la Sala sobre la responsabilidad.

Con el fin de establecer el régimen de responsabilidad aplicable al sub examine, es preciso recordar que a partir de la expedición de la Constitución de 1991 la responsabilidad del Estado se define de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 en virtud del cual éste será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: el daño antijurídico y la imputación del mismo a la administración, “sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad”(37).

Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable(38)”.

Sobre la noción de daño antijurídico, esta sección ha definido que “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar(39)”, motivo por el cual el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento, con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.

En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la “atribución de la respectiva lesión”(40). Por ende, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política(41)”.

En recientes pronunciamientos, esta sección ha reiterado que:

“La imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. De otro lado, la concreción de la imputación fáctica no supone por sí misma, el surgimiento de la obligación de reparar, ya que se requiere un estudio de segundo nivel, denominado imputación jurídica, escenario en el que el juez determina si además de la atribución en el plano fáctico existe una obligación jurídica de reparar el daño antijurídico; se trata, por ende, de un estudio estrictamente jurídico en el que se establece si el demandado debe o no resarcir los perjuicios bien a partir de la verificación de una culpa (falla), o por la concreción de un riesgo excepcional al que es sometido el administrado, o de un daño especial que frente a los demás asociados es anormal y que parte del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas(42)”.

Corolario de lo anterior, se tiene que el daño antijurídico puede ser ocasionado en el desarrollo de actividades que pueden reportar un beneficio para la sociedad, pero que rompen con el principio de igualdad frente a las cargas públicas, por lo que configurado el daño en estas condiciones, el régimen de responsabilidad aplicable sería objetivo por daño especial(43).

Así, “para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representan un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios(44)”.

Es el caso del daño producido, por ejemplo, por la construcción de una obra pública. Así lo ha sostenido esta sección al manifestar que:

“En ese orden de ideas, el caso que ocupa la atención de la Sala merece ser gobernado con fundamento en el régimen del Daño Especial, pues, la lesión se originó en una actividad lícita de la administración, esto es la construcción de una obra pública destinada a la comunidad […]. En efecto, el daño tuvo como consecuencia directa una actuación legítima de la administración amparada por normas superiores. Pero, a pesar de la legitimidad de la misma se observa que las demandantes debieron soportar una carga excepcional o un mayor sacrifico que rompió la igualdad frente a las cargas públicas. Sin duda, la lesión de los bienes jurídicamente tutelados es imputable a la administración, pero no porque la responsabilidad de la administración tenga origen en la ilegalidad de algún acto administrativo, o porque se trate de uno de los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio, sino porque en casos como este de responsabilidad objetiva excluye el elemento subjetivo(45)”.

Ahora bien, el accionante fundamentó sus pretensiones en el daño que le generó la ampliación de la carrera 8ª en el municipio de Floridablanca y la compra de una franja de su predio realizada por la administración, respecto a la que alegó que no se le pagó lo correspondiente a la remodelación del predio, acciones que imputó como causantes de perjuicios que no estaba en el deber legal de soportar, al tener que sufragar la demolición parcial de su vivienda, su reconstrucción y el menoscabo en su patrimonio debido a la disminución de las ganancias del establecimiento comercial (tienda) ubicado en dicho inmueble.

De lo expuesto por el actor y con fundamento en las pruebas aportadas y practicadas en el trámite procesal, se determinó que mediante el Acuerdo 032 del 4 de mayo de 1995 el Concejo Municipal de Floridablanca autorizó al alcalde para que hasta el término de la vigencia fiscal del año 1997 negociara y adquiriera los predios necesarios para adelantar la ampliación de la carrera 8ª del municipio, contemplada en el plan de desarrollo como prioritaria para el progreso de este y que en la lista de los inmuebles que debían ser adquiridos se encontraba parte del que era de propiedad de Luis Alberto Rodríguez Navarro, localizado en la carrera 8ª Nº 7-30 del barrio Florida.

Con el fin de adelantar la compra de una franja de 44,23 m2 del inmueble perteneciente al actor, el municipio de Floridablanca le solicitó a la Lonja de Propiedad Raíz de Santander el avalúo comercial del mismo, el cual inicialmente fue estimado en diecisiete millones trescientos setenta y un mil novecientos pesos ($ 17.371.900), en consideración al precio del lote, la construcción inicial requerida y un área de mayor afectación consistente en “la fachada y los espacios interiores correspondientes al área de atención al público y área de vitrina y sala de la casa, adicionalmente la franja de terreno necesaria para la ampliación de la avenida”, estimada en 25,93 m2.

Este primer avalúo fue corregido por solicitud del municipio y del señor Rodríguez Navarro, para que se tuviera en cuenta un área de mayor afectación distinta a la primigeniamente planteada, consistente en que “son viviendas antiguas, en tapia pisada con cubierta en teja de barro sobre cañabrava y madera redonda” y “particularmente este predio presenta un local comercial (tienda) y una Sala (bodega) a la entrada de la vivienda, la ampliación de la cra. 8ª afecta en gran parte el local y la bodega. Redistribuir nuevamente estos espacios haría necesario demoler muros internos que afectarían parte de la cubierta del corredor interno”, por lo que en el ulterior avalúo el área de mayor afectación equivalió a 77,56 m2 como “resultado de redistribuir internamente muros a distancia de 7.00 Mtrs (sic) por el frente de 11,08 Mtrs (sic)” y arrojó como resultado un valor final de $ 26.890.200.

Establecido el valor del bien, la compraventa de la porción de 44,23 m2 del bien referido se protocolizó por medio de escritura pública el 29 de mayo de 1997, por un precio de veinte millones veinticuatro mil doscientos pesos ($ 20.024.200) que fue corregido el 2 de septiembre siguiente por la suma de veintiséis millones ochocientos noventa mil doscientos pesos ($ 26.890.200), a través de la aclaración de la primera escritura pública. Tal valor fue determinado en consonancia con el último avalúo comercial realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Santander, que no fue allegado a tiempo por error involuntario de los otorgantes, según consta en la enmienda de la escritura pública.

Por otro lado, se puso de presente que en 1997 el valor catastral de la totalidad del terreno en comento era quince millones setecientos sesenta y cuatro mil pesos ($ 15.764.000).

Seguidamente, a consecuencia de la enajenación, el predio que inicialmente tenía la nomenclatura carrera 8ª Nº 7-30 se dividió en dos, el primero con la dirección descrita y que siguió perteneciendo al actor, mientras que el segundo, identificado con la carrera 8ª No. 7-28 pasó a ser propiedad del municipio de Floridablanca.

Por su parte, el municipio de Floridablanca suscribió contrato de obra con el Consorcio Luis Alberto Beltrán Becerra - Carlos Angulo Arrieta para la ampliación de la carrera 8ª de aquel, cuyos trabajos iniciaron el 14 de abril de 1997 y culminaron el 16 de febrero de 2000.

Se determinó también que no obstante el señor Rodríguez Navarro recibió el dinero de la venta que hizo al municipalidad, pues él mismo aceptó que este le fue entregado 15 días después de la firma de la escritura pública mediante la cual se protocolizó el negocio (septiembre de 1997), para el 7 de mayo de 2002 cuando declaró dentro del proceso, reconoció que todavía no había cumplido su obligación como vendedor de entregar el bien al comprador y que la tienda que funcionaba ahí seguía abierta al público, ya que consideraba que el dinero que había recibido por la parte de su predio era muy poco y no se sentía indemnizado y el valor del área de mayor afectación contenida en el avalúo efectuado por la Lonja de Propiedad Raíz de Santander no le había sido cancelado.

En igual sentido declaró el padre del actor, quien aseveró primero que el municipio no le había pagado a su hijo el precio de la franja enajenada, para luego decir que sí, pero que como dicho monto no incluía la reconstrucción de la casa y no habían llegado a un acuerdo con la administración sobre este punto (no obstante la venta se había protocolizado años atrás), la entrega del bien no se materializó y la tienda seguía funcionando pero las ventas habían disminuido de forma significativa a causa de la obra.

Entonces, contrario a lo expuesto por la parte actora, para la Sala es claro que no existió el daño alegado por el señor Rodríguez Navarro, pues este le vendió al municipio de Floridablanca la parte del inmueble de su propiedad que se vería afectada con la ampliación de la carrera 8ª, por un monto muy superior al determinado en el avalúo catastral de la totalidad del predio, es decir, la administración municipal pagó en exceso por la parte que compró en relación con lo que valía la totalidad del inmueble, aumento que correspondió a la afectación que padecería el actor por la readecuación de su vivienda. Nótese que en el avalúo comercial final del predio se determinó un área de afectación mayor al área del lote que el municipio iba a adquirir y se detalló el cálculo el precio de la franja (lote y área de mayor afectación).

De la misma manera, los avalúos elaborados por la Lonja de Propiedad Raíz de Santander fueron conocidos por el demandante, pues como dijo en su declaración, solicitó la aclaración del primero de ellos por no estar de acuerdo con el área de mayor afectación allí determinada, motivo por el cual dicho rubro fue corregido, sabía que el valor determinado por aquella iba a ser el precio que le pagaría la administración por el área en cuestión y a la postre, aceptó el dinero de la venta sin reparo alguno.

Además, no obstante haber vendido la parte del terreno en el que funcionaba su establecimiento comercial y recibido el precio estipulado, no lo entregó a la administración y por el contrario, siguió operando allí la tienda “Miscelánea La Octava” durante varios años, mientras que el contrato de obra para la ampliación de la vía en cuestión fue suspendido por la demora en la entrega de los predios a demoler, por lo que es evidente que los perjuicios que alegó haber sufrido, relativos a que la construcción le ocasionó una disminución de sus ganancias, son a todas luces improcedentes, máxime cuando tampoco aportó prueba alguna de su situación económica y el desarrollo del negocio, esto es, los libros de contabilidad, contratos de suministro, facturas, entre otros.

Lo mismo sucede con lo expuesto por el actor relativo a que el poco dinero obtenido de la tienda fue destinado a la edificación del muro y la placa de su vivienda, pues omitió referirse al dinero que le pagó la administración pública por el inmueble y de igual forma, se advierte que este no remodeló su casa, sino que con sus propias expensas construyó un edificio en el sitio donde esta se localizaba, por lo que es evidente que no padeció la grave merma económica alegada y por el contrario además de recibir el dinero pactado con el demandado continuó lucrándose con el producido del establecimiento comercial situado en el predio, el cual no entregó luego de enajenarlo.

En lo tocante a lo consignado la experticia y su complementación, ambas elaboradas por la perito María Margarita González Castillo, debe indicarse que esta subsección ha señalado que el dictamen pericial constituye un elemento de prueba que debe ser valorado por el funcionario judicial, inicialmente de acuerdo con los criterios previstos en los artículos 233 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y luego en conjunto con los demás medios probatorios según las reglas de la sana crítica.

El artículo 241 del Código de Procedimiento Civil establece que el juez al valorarlo debe tener en cuenta la “firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso”, lo que claramente se traduce en que el fallador es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero no es a quien corresponde impartirla.

Textualmente, se indicó lo que a continuación se enuncia:

“La Sala precisa, que el dictamen pericial constituye un elemento más de prueba que debe ser valorada por el funcionario judicial inicialmente de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 241 del Código Procesal Civil, y luego en conjunto con los demás medios probatorios teniendo en cuenta las reglas de la sana crítica.

Pues bien, el dictamen es un medio de convicción con el cual un experto aporta al proceso elementos técnicos, científicos o artísticos, con miras a contribuir a dilucidar la controversia.

La ley procesal determina que la pericia contenga una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, explicando cuáles fueron los instrumentos, materiales y sustanciales empleados.

Exigencia lógica si se atiende a que con base en esa relación el funcionario judicial lleva a cabo la apreciación del dictamen, dado que las conclusiones tienen como soporte y garantía de credibilidad las labores adelantadas por el perito para llegar a esa opinión.

Además, deben contener las conclusiones formuladas por los expertos con arreglo a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada, respondiendo ordenadamente y en forma concreta y expresa todos los puntos sometidos a su consideración.

En síntesis, el dictamen debe contener dos partes, la descripción del proceso cognoscitivo, y las conclusiones. El primero, comporta la clase de dictamen, las preguntas por responder, el objeto, persona, cosa o fenómeno sometido al proceso de conocimiento, explicar de manera clara el procedimiento técnico, artístico o científico realizado, informando la metodología y medios utilizados, y describir los hallazgos o comprobaciones realizadas, dejando memoria o reproducción de ellos. Las comprobaciones comparadas con el cuestionario extendido por el funcionario judicial y sus respuestas, arrojan las conclusiones del dictamen.

Presentado el dictamen el funcionario judicial debe examinar la coherencia del proceso cognoscitivo y su congruencia con las conclusiones, y todo su conjunto con las preguntas contenidas en el cuestionario.

El dictamen debe ser claro y preciso, explicando los exámenes, experimentos e investigaciones realizadas y los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones(46)”.

Entonces, para la apreciación del dictamen pericial se tendrá en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y las demás pruebas que obren en el proceso.

En relación con el contenido de la mencionada experticia, esta colegiatura pone de presente que adolece de firmeza, precisión y calidad en su fundamentación. En efecto, se consignó que la fecha en la que el actor desalojó el inmueble vendido y lo entregó al municipio de Floridablanca fue el 29 de mayo de 1997 y los perjuicios se tasaron desde ese día. Sin embargo, el señor Rodríguez Navarro y su padre aseveraron en el año 2002 cuando declararon en el proceso que todavía no se había entregado el bien enajenado y la tienda seguía funcionando ahí, por lo que ese dato es inexacto.

Adicionalmente, se plasmó que el demandante se trasladó a vivir a un apartamento en Bucaramanga desde la referida fecha, pero los recibos de pago de los cánones de arrendamiento pagados a la inmobiliaria Belhorizonte Ltda. corresponden al segundo semestre del 2004, es decir, no se probó tal afirmación.

A más de lo anterior, no se esclareció en el proceso la fecha puntual o época en la que Luis Alberto Rodríguez Navarro cerró su establecimiento comercial y entregó el bien, pues la obra fue liquidada en el año 2000 y en el 2002 el actor aseguró que la tienda todavía estaba abierta al público.

Tampoco obra prueba alguna de los gastos de construcción para la remodelación de la casa de habitación del accionante con ocasión de la obra, pues este aportó una relación de materiales elaborada por él mismo, sin soporte alguno de la compra de materiales ni explicación de la obra adelantada (rediseño de su vivienda o la construcción del edificio) y en todo caso, al presentar la demanda solicitó el pago de perjuicios por la demolición y reconstrucción de la casa en la que residía, monto que le fue reconocido en el precio del inmueble como franja de mayor afectación, pero nunca hizo alusión a la construcción de un edificio en el sitio donde se ubicaba su vivienda, que fue lo que efectivamente realizó, por lo que no es procedente endilgar la obligación de pago de tales gastos a la entidad demandada.

En los términos expuestos, la Sala encuentra que en el sub lite no están dadas las condiciones para predicar responsabilidad a cargo del municipio de Floridablanca, ante la inexistencia del daño alegado por el demandante con ocasión de la ampliación de la carrera 8ª de dicha municipalidad, como quiera que no demostró las circunstancias narradas en la demanda y sostenidas a lo largo del proceso como sustento de sus pretensiones. Por ende, al no haberse acreditado el primer elemento necesario para que se pueda imputar responsabilidad al Estado resulta innecesario el estudio de los demás presupuestos de la misma.

3.5. Costas

De conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, habrá lugar a condenar en costas cuando se evidencie que la parte actuó con temeridad o mala fe.

Esta corporación se pronunció sobre este tema en los siguientes términos:

“En la nueva regulación de las costas en el proceso administrativo no basta entonces que la parte sea vencida, toda vez que se requiere una valoración de la conducta observada por ella en el proceso. La dificultad surge al determinar los criterios de (sic) que debe tener en cuenta el juez para decidir cuando la conducta de la parte justificada (sic) la condena en costas.

La norma remite así a lo que la doctrina ha denominado “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos indeterminados”, los cuales no dan vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor margen de apreciación.

[...] en el caso concreto, la cláusula abierta que contiene el artículo 56 de la Ley 446 de 1998 no faculta al juez para decidir a su arbitrio sobre la existencia material de la conducta procesal, sino para resolver en frente a una actuación claramente verificable, cuando ella amerita la condena al reembolso de los gastos hechos por la parte con el juicio, incidente o recurso, en consideración a los fines de esa facultad discrecional.

La Sala considera que el juicio que este caso debe hacerse implica un reproche frente a la parte vencida, pues solo en la medida en que su actuación no se acomode a un adecuado ejercicio de su derecho a acceder a la administración de justicia sino que implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena respectiva.

En otros términos, en la medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a quien la presenta un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con interés meramente dilatorio se considerará que ha incurrido en una conducta reprochable que la obliga a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial(47)”.

El referido artículo 79 del Código de Procedimiento Civil establece las causales por las cuales se considera que ha existido temeridad o mala fe, a saber:

“ART. 79.—Temeridad o mala fe. Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.

2. Cuando se aduzcan calidades inexistentes.

3. Cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos.

4. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas.

5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso.

6. Cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas”.

Estima la Sala que hay lugar a condenar en costas a la parte demandante, toda vez que del estudio que se hace de su conducta, se encuentra que Luis Alberto Rodríguez Navarro, a sabiendas de ello, fundamentó la demanda y alegó durante todo el proceso hechos contrarios a la realidad con la finalidad de que le fueran concedidas las pretensiones esgrimidas. Se estableció en el proceso que el actor le enajenó una franja de terreno a la entidad demandada para la ejecución de la ampliación de la carrera 8ª del municipio de Floridablanca, esta le pagó no sólo el valor catastral del bien, sino también la mayor afectación de éste por las obras que debían realizarse para su remodelación, suma que el actor recibió una vez protocolizada la venta y pese a ello, planteó como fundamento de la demanda que no se le había pagado dicho rubro.

Asimismo, con pleno conocimiento de la obligación de entregar dicho predio a la administración municipal una vez recibido el precio de la venta, no lo hizo y por el contrario mantuvo en funcionamiento el establecimiento comercial de su propiedad que allí operaba, para finalmente construir un edificio en el inmueble en el que residía y exigirle a la demandada no sólo el pago de perjuicios por una supuesta disminución de las utilidades producidas por la tienda, sino también los gastos de remodelación del inmueble convertido en propiedad horizontal y los cánones de arrendamiento pagados al supuestamente mudarse de allí, desde la fecha de la venta, cuando aún no había entregado el bien.

Resulta inadmisible que el demandante haya negado el pago que recibió por el terreno vendido y la mayor afectación por su readecuación y procure una reparación al aseverar el padecimiento de unos perjuicios a todas luces inexistentes, hasta el punto de afirmar que no entregó la posesión material del bien porque no había sido debidamente indemnizado, máxime si se tiene en cuenta que cuando presentó la demanda no había entregado el bien, su establecimiento comercial seguía operando y las obras tendientes a la demolición parcial de su vivienda no habían iniciado.

Luego de las anteriores precisiones, es claro que la conducta de la parte demandante encaja en el numeral primero del artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, en lo tocante a la carencia de fundamento de la demanda y el conocimiento del actor al alegar hechos contrarios a la realidad, razón por la cual la condena en costas procede en este asunto.

En mérito de lo expuesto, la sección tercera - subsección “C” de la Sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el diez (10) de junio de dos mil diez (2010) mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2. CONDÉNESE en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva este fallo.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

16 El despacho encuentra que el presente asunto tiene vocación de doble instancia, como quiera que la pretensión mayor al momento de la presentación de la demanda corresponde a ciento cuarenta y cuatro millones de pesos ($ 144.000.000) (fl. 67 c.1), la cual resulta superior a los dieciocho millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 18.850.000), exigidos por el Decreto 597 de 1988 y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil en 1999.

17 Fls. 161-172 c. 1.

18 Fls. 15-18 c. 1.

19 Fls. 44-45 y 154-159 c. 1.

20 Artículos 311 de la Constitución Nacional, 80 de la Ley 153 de 188, 1º y 3.2 de la Ley 136 de 1994.

21 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022.

22 Fls. 15-18 c. 1.

23 Fl. 239 c. 1.

24 Fls. 8-14 c. 1.

25 Fls. 28-30 c. 1.

26 Fls. 24-25 c. 1.

27 Fl. 22 c. 1.

28 Fl. 36 c. 1.

29 Fls. 154-159 c. 1.

30 Fls. 44-45 c. 1.

31 Fls. 154-159 c. 1.

32 Fls. 19-21 c. 1.

33 Fl. 35 y 39 c. 1.

34 Fls. 42-43 c. 1.

35 Fls. 161-172 c. 1.

36 Fls. 181-183 c. 1.

37 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 30 de agosto de 2007, Rad. 15.932.

38 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.

39 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 13 de agosto de 2008, Rad. 17.042.

40 Ibídem Rad. 15.932.

41 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 12 de julio de 1993, Rad. 7.622.

42 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 9 de junio de 2010, Rad. 1998-0569.

43 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 15 de noviembre de 2011, Rad. 21.663.

44 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 25 de septiembre de 1997, Rad. 10.392.

45 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 10 de mayo de 2001, Rad. 12.212.

46 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia del 24 de abril de 2013, Rad. 26.682.

47 Consejo de Estado, sección tercera, Sentencia del 18 de febrero de 1999, Exp. 10.775. Reiterada en la Sentencia de 12 de octubre de 2000, Exp. 13.097.