Sentencia 1999-00726/26190 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Rad. 660012331000199900726 01

Exp.: 26190

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Cooperativa del Magisterio del Risaralda - Coodelmar

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros

Naturaleza: Acción de reparación directa

Bogotá D.C., trece de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia

17. La Corporación es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, en los términos del Decreto 597 de 1998 dado que la mayor de las pretensiones, la cual corresponde a $ 78 911 876.53, por concepto de perjuicios materiales – daño emergente, supera la exigida para el afectado por aquella norma(2).

II. Hechos probados.

18. De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se tienen probados los siguientes hechos relevantes:

18.1 La Cooperativa del Magisterio de Risaralda fue inscrita en la Cámara de Comercio de Risaralda y obtuvo personería jurídica 555 del 04-11-65 otorgada por Dancoop (fl. 2, cdno. ppal.).

18.2 El 24 de febrero de 1999, Bancoop informó a Coodelmar que en relación con el valor de los aportes que esta cooperativa posee en el Banco Cooperativo de Colombia, el patrimonio del banco se encontraba prácticamente perdido, de tal forma que los aportes, rubro que forma parte del patrimonio, se encontraba en las mismas circunstancias. Establecía que el valor cierto de la pérdida, solamente se podrá definir una vez hubiere finiquitado el proceso de liquidación del Banco, momento en el cual se podrá determinar con certeza si algún porcentaje de los aportes subsiste o si por el contrario, el total de los mismos se perdió (fl.13, cdno. ppal.). Para ello relacionó los saldos contabilizados a diciembre 31 de 1998:

Certificación de aportes$ 366.304.00
Intereses y excedentes$2.812.465.92
Capital extraordinario$20.000.000.00
Reserva legal$13.040.475.34
Operación de crédito$10.943.463.35
Revalorización patrimonial a Dic. 31/97$31.749.167.92
Total$78.911.876.53

18.3 El 25 de junio de 1998, mediante la Resolución 3 la junta directiva del Banco Cooperativo de Colombia, consideró que la situación económica del país había afectado la solidez del sector financiero, la cual no era ajena para el banco quien afrontaba dificultades de liquidez, siendo una de las razones el retiro de aportes de los asociados y que ante la inminente solicitud de crédito del Banco de la Republica era requisito indispensable no solo mantener el margen de solvencia sino incrementarlo. Por lo anterior, resolvió devolver los aportes a los asociados que solicitaran su desafiliación o que fuesen retirados del banco de acuerdo con la reglamentación vigente en un plazo mínimo de 1 año. Este plazo también aplicaría para los asociados que solicitaran devolución de sus aportes aunque no fueren excluidos o retirados del Banco (fl. 4, cdno. ppl.).

18.4 El 12 de enero de 1999 la Superintendencia Bancaria manifiestó al señor Lorenzo Aldana Zapata, miembro de la Junta Nacional de Directores de “Bancoop”:

(…) que en el oficio 199800332-18 del 19 de agosto de 1998, mediante el cual esta superintendencia le solicito rendir las explicaciones en torno a las infracciones relacionadas en el numeral 1.1 del informe de visita 7-98, se calculó el límite al exceso individual de crédito de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de papel S.A —CORPOPAL— con base en el patrimonio técnico de Bancoop a noviembre de 1997 e incluyendo los préstamos desembolsados luego de la fecha de aprobación del ultimo cupo de crédito.

(…) Por lo tanto, comoquiera que el cupo de COPROPAL fue aprobado por la junta nacional de Directores de BANCOOP en sesión del 28 de agosto de 1997, resulta necesario retomar las operaciones detalladas en el aludido numeral 1.1 pero calculando el exceso presentado con base en el patrimonio técnico del banco a julio de 1997, mes inmediatamente anterior al de dicha reunión (Decreto 2360/1993, art. 23) y teniendo en cuenta solamente los créditos desembolsados con anterioridad a la adopción de dicha decisión .

(…) Evaluado el endeudamiento directo e indirecto de la cooperativa multiactiva de trabajadores de productora de papeles s.a–coopropal, cooperativa miembro de la junta nacional de directores del banco, se determinó un exceso al cupo individual de crédito en incumplimiento de la norma en mención.

(… ) Lo anterior, como quiera que en su calidad de administrador de una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria ha debido actuar conforme a las reglas de conducta previstas en el artículo 72 del Estatuto Organico del Sistema Financiero y, en particular, ha debido abstenerse de violar las normas legales sobre límites de créditos según establece el literal g de la misma norma. (f 5-12, c. ppal.).

18.5 El 20 de noviembre de 1998, la Superintendencia Bancaria le informó a Dancoop que no había lugar a acceder a la solicitud realizada, consistente en diferir en los balances de los asociados que se encontraban bajo vigilancia la pérdida que pudiera generar la inversión que ellos poseían en Bancoop, es decir, darle a dicha situación el tratamiento de activo diferido, por las siguientes razones:

a) Habría desconocimiento de un hecho cierto

b) Se trata de un hecho económico realizado que pone de presente un sacrificio económico, el cual se traduce en una disminución del activo que genera disminuciones en el patrimonio.

c) Los activos quedarías sobrestimados y los gastos subestimados.

d) No se reconocerían las perdidas en el periodo en el cual se causaron.

e) Los estados financieros reportarían información que no refleja fielmente los hechos económicos (f. 14, c. ppal.).

III. Problema Jurídico

19. Le corresponde a esta Sala establecer la existencia, o no, del daño antijurídico alegado por la parte actora, atribuido a las entidades demandadas por sus acciones u omisiones y si estas se encuentran en el deber jurídico de resarcir los perjuicios que de dicho daño se derivan.

IV Análisis de la Sala

20. La parte actora arguyó que evidentemente la pérdida de sus aportes le ocasionó unos perjuicios que deben ser indemnizados por las entidades demandadas, argumentando que si bien es cierto que el Gobierno reconoció la importancia del cooperativismo y lo estimuló, esto sólo fue una teoría pues los organismos creados no contaron con el presupuesto adecuado y su planta de personal fue insuficiente, de suerte que el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control fueron proporcionales a la escasa inversión del Estado, resultando ser ostensiblemente inferiores a sus responsabilidades. Es decir, “el movimiento cooperativo fue superior frente a la baja inversión del Estado y el enanismo de la Superintendencia de Cooperativas”. Además, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, antiguo Dancoop, no cumplió con sus funciones ni amplió su planta de personal, aun cuando sabía que era insuficiente. Consideró también que el daño antijurídico se consolidó aún más cuando el gobierno expidió el Decreto 798 del 20 de marzo de 1997 a través del cual se ordenó a las entidades oficiales el retiro de depósito de las cooperativas, lo que provocó una crisis de estabilidad en el sector financiero.

21. El a quo denegó las pretensiones de la demanda al considerar que no había prueba de la existencia del daño antijurídico debatido, decisión que protestó el demandante para quien, al existir una notoria falla en el servicio, se debía necesariamente declarar la responsabilidad de la demandada a pesar de no haberse probado los perjuicios reclamados.

22. Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la omisión. En cuanto al daño antijurídico, ha sido criterio de la jurisprudencia constitucional que la:

(…) antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otra lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública(3).

23. De igual manera, el precedente jurisprudencial constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(4).

24. El daño antijurídico, como uno de los elementos de la responsabilidad del Estado, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extra patrimonial y la cual no tiene por qué soportar el lesionado. Dentro de las características que le definen se encuentra: ser particular, es decir que la persona que pide indemnización acredite el menoscabo; ser cierto, presente o futuro, determinado o determinable(5), anormal(6) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(7).

25. Antes de entrar a analizar la responsabilidad en el caso concreto se considera pertinente señalar la naturaleza jurídica de la entidad Bancoop sobre la cual se cierne la omisión de control y vigilancia que alega la parte actora. En este sentido, en Colombia en 1963 se empezó a legislar sobre el fomento financiero de las sociedades cooperativas, en 1968 se le reconoce personería jurídica a la entidad “Instituto Nacional de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo —FINANCOOP—”, la cual quedó sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Luego en 1988, cuando la entidad cooperativa había tenido un notable crecimiento financiero, comenzaron a contemplar la idea de crear un banco cooperativo apoyados en la Ley 45 de 1990, idea que se vino a materializar en 1991 mediante la Resolución 5106 del 27 de diciembre con la creación del Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP—, el cual nació como un patrimonio exclusivo del sector solidario, ya que sus aportes provenían de sus 1636 entidades cooperativas asociadas. Este se creó como un establecimiento bancario de derecho privado y sin ánimo de lucro, de naturaleza cooperativa.

26. Durante los siguientes años Bancoop tuvo un crecimiento financiero exitoso el cual fue truncado en 1997 por la crisis del sector cooperativo que atravesaba el país en esa época, a consecuencia de lo cual el banco entró en una situación de iliquidez, lo que lo llevó a iniciar acciones dirigidas a defender la vigencia del mismo y los intereses de los asociados, pero que más tarde, pese a estos esfuerzos, el 2 de febrero de 1999 a iniciativa del mismo banco, se inició el proceso de liquidación y disolución. De acuerdo al material probatorio obrante en el expediente no se puede determinar si este proceso ya culminó (fl. 20 - 47 cdno. 5).

27. Ahora bien, la parte actora sostiene que con la expedición del Decreto 798 de 1997 se agravó la situación de crisis del sector financiero y en especial de las cooperativas. No obstante, del material probatorio obrante en el proceso no es posible fundamentar dicha conclusión, en especial, porque de dicha normatividad no se desprende per se la consecuencia que en forma notoria observa el actor, comoquiera que de la letra del articulado únicamente se desprende que su expedición tuvo como objeto modificar las normas relacionadas con las inversiones de los recursos de órganos públicos del orden nacional, como la Ley 1013 de 1995, y en ninguna parte de su contenido se ordena una conducta a seguir o imperativo respecto a los aportes que hubieren tenido las entidades públicas en cooperativas, ni mucho menos ordenó el retiro de estos. Por ello, salvo que se hubiese aportado la prueba que acreditara dicha situación, huelga inferir que de tal normatividad no se generó el retiro masivo de los aportes habientes en las cooperativas, sin que se llegase a determinar exactamente cuál fue el motivo del pánico financiero que finalmente desató la crisis económica en el sector cooperativo, concluyéndose entonces, que la expedición de este decreto no tiene relación con el daño alegado por el actor.

28. En forma similar, la parte actora señaló a la Superintendencia Bancaria como una de las entidades que, producto de su inactividad, ocasionó el daño antijurídico al no ejercer una eficiente vigilancia y control sobre Bancoop, situación está que tampoco fue suficientemente argumentada ni mucho menos, acreditada. Falencias probatorias que son extensivas a la imputación que del supuesto daño se hace recaer en la Contraloría General de la República, al argüir que dicha entidad ordenó retirar los aportes de las entidades estatales que estuviesen depositados en las cuentas de las entidades financieras de cooperativas, provocando pánico colectivo y el consecuente retiro de aportes y ahorros, hecho que tampoco fue acreditado en el transcurso del proceso.

29. Así las cosas, la Sala advierte que si bien es cierto que el demandante refirió un amplio acervo probatorio, este no resulta pertinente ni relevante para demostrar las acciones u omisiones en las que supuestamente incurrieron las entidades demandadas y tampoco, dada la magnitud de las mismas, es posible su mera inferencia. Probar los hechos generadores del daño alegado es fundamental para determinar o no la existencia de este y como consecuencia de ello establecer si hay lugar o no a imputar la responsabilidad a las entidades demandadas por los perjuicios ocasionados, deber probatorio que recae en cabeza del actor, que es quien afirma que las entidades demandadas le generaron un perjuicio(8). Con relación a la carga de la prueba esta Corporación ha manifestado:

Es pertinente (…), destacar que la codificación procesal civil establece en su artículo 174 el principio de necesidad de la prueba, que impone al juzgador el deber de decidir exclusivamente con base en las pruebas que hayan sido allegadas al proceso de manera regular y en forma oportuna, aspecto que tiene íntima relación con el derecho al debido proceso y sus garantías de publicidad y contradicción de la prueba, en consonancia con la carga probatoria que es consustancial a las partes en aras de sacar avante sus intereses en litigio (…).

Esta Corporación ha reiterado de antaño la capital importancia del citado principio de necesidad de la prueba, en punto a la observancia de las ritualidades que fija la ley para la valoración de los medios probatorios y así cumplir con su función de llevar al juez el grado de convicción suficiente para que pueda decidir sobre el asunto materia de la controversia(9).

30. Además, se ha precisado que la actividad financiera que desarrollan los particulares es susceptible de inspección y vigilancia del Estado y por ende la responsabilidad por los daños ocasionados a consecuencia de las actuaciones irregulares de quienes ejercen dicha actividad recae en él, siempre que se demuestre que este actuó de manera omisiva y que de haber podido impedir esa actuación no se hubiera generado el daño(10). En este sentido se señaló que la obligación de las entidades financieras no radica en garantizar el patrimonio de sus ahorradores sino en asegurar el cumplimiento de las normas del sector financiero(11).

31. De igual modo, cabe señalar que, la Sala ha modificado el criterio en el que se sostenía que la acción de reparación directa para reclamar perjuicios derivados de la omisión estatal del ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia en la prestación de los servicios financieros y bursátiles, solo procedía una vez hubiera culminado el proceso de liquidación, ya que sólo hasta dicho momento se podía establecer el perjuicio patrimonial sufrido por los depositantes o ahorradores de dichas entidades, perjuicio que consistía en la falta de pago de acreencias que obraran a su favor. Teniendo así que antes de la liquidación el daño sería eventual y la acción interpuesta inoportuna(12). Ahora, la Sala considera que aun cuando el proceso de liquidación no hubiere culminado, puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios de la entidad financiera en proceso de liquidación -e incluso de esta misma-, por los daños ciertos que pueden sufrir, los cuales le generan perjuicios materiales e inmateriales. Dicho daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no pueden disponer de su dinero en el momento que lo necesiten, esto siempre y cuando se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado. Así mismo, se precisó que cuando se demanda la omisión de los órganos de control en la inspección y vigilancia de las entidades financieras, dicha inacción de la administración supone que a sabiendas de las irregularidades, es decir que una vez se evidencie que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulan la actividad económica, no actuó oportunamente, ni adoptó ninguna medida para solucionar el problema económico(13). También se advierte que la entidad de control y vigilancia, en virtud de los daños que puede sufrir la entidad en liquidación y sus asociados en este proceso, puede tomar medidas cautelares(14), en este sentido las visitas y la toma de estas medidas pueden acreditar válidamente el ejercicio del control y vigilancia sobre la entidad15, las cuales pueden conllevar a la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término, sin que por ello se estructure una falla del servicio.

32. No obstante, en el sub judice comoquiera que dentro del expediente no obra prueba que certifique que Cooldemar hubiese solicitado a la entidad en liquidación en la que tenía sus aportes el retiro de los mismos en el término así prescrito por ella, es decir, no se acreditó si los asociados pudieron o no disponer de sus ahorros, situación que impide establecer la causación de un detrimento patrimonial, puesto que al no generarse dicha solicitud no se puede determinar si estos hubieren estado o no disponibles para cuando los usuarios los necesitaran, o en que porcentaje se cernía en forma concreta y especifica la pérdida.

33. En consecuencia, dado que en el caso materia de estudio no se allegaron elementos probatorios que permitieran evidenciar el daño antijurídico alegado por la parte demandante, ha de concluir la Sala que no se reúnen los presupuestos para derivar la responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada, sin que exista necesidad de entrar a estudiar el elemento de la imputabilidad, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia.

IV Costas

34. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a la imposición de costas, en atención a que no se observa en el presente caso actuación temeraria por ninguna de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, exp. 17501, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de 8 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda-Sala de Decisión, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Por secretaría EXPÍDANSE copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien acredite estar actuando como apoderado judicial dentro del proceso.

4. Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de primera instancia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 En vigencia del Decreto 597 de 1998 la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa en el año de 1999 tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación era de $ 18 850 000.

2 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 19 de octubre de 2011, rad. 25000-23-26-000-1996-03040-01(18897), actor: Sergio Alfonso Gallego Rodríguez.

5 “Por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000. exp.12166.

6 Sentencia de 2 de junio de 2005. rad. 1999-02382 AG.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, C.P Stella Conto Díaz del Castillo, sentencia 28 de septiembre de 2012, Rad 23001-23-31-000-1998-10267-01 (25317), actor: Inversiones Navacerrada, demandado: departamento de Córdoba.

8 Consejo de Estado, Sección segunda, C.P Hernán Andrade Rincón, sentencia de 10 de julio de 2013, rad 25000-23-26-000-2001-01395-01 (30310), actor: Luis Fernando Beltrán Roa y otros, demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009 exp. 17501, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

10 Consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 2500023260001999022801 C. P Ramiro Saavedra Becerra.

11 Consejo de Estado. Sección Tercera. sentencias de 25 de mayo de 1990. exp: 5739; 14 de junio de 1990. exp: 5881; 20 de septiembre de 1990. Exp: 4335; 17 de febrero de 1994. Exp: 6783; 4 de marzo de 1994. exp: 6298; 27 de octubre de 1994. exp: 9763; 7 de mayo de 1998. exp: 10.397; 17 de agosto de 2000. exp: 11.811.

12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 2500023260001999022801, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Posición reiterada en la sentencia de 20 de febrero de 2014, exp. 31000, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 22 de julio de 2009, exp. 27920, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 11 de noviembre de 2009 exp. 17501, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.