Sentencia 1999-00735 de marzo 7 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SALA PLENA

Radicación número: 27001-23-31-000-1999-00735-01(21637)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Castro Morales y Cía. S.C.S.

Demandado: Municipio de Quibdó y departamento del Chocó

Referencia: Apelación sentencia - Acción de reparación directa

Temas: Expropiación en vigencia de la Ley 9 de 1989 – Por mandato judicial / Acto administrativo que ordena la expropiación – No transfiere el derecho de dominio/Ocupación de inmuebles – Consolidación / Caducidad – Conocimiento y ocurrencia del daño.

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

A esta sección, de conformidad con el artículo 129 del Decreto 01 de 1984 y el reglamento interno de la Corporación(17), le corresponde conocer del presente asunto, toda vez que se trata del recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, dentro de un proceso de reparación directa.

En lo relacionado con la cuantía, conviene aclarar que si bien no fue estimada en la demanda, no es menos cierto que las pretensiones están orientadas a que se condene a las demandadas a pagarle a la parte actora el “valor comercial del predio, determinado por peritos avaluadores” y como con la demanda se aportó un avalúo del terreno objeto de la presente litis realizado, en su momento, por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–(18), la Sala lo tomará como referencia para analizar este punto.

Así las cosas, y en cuanto el IGAC concluyó que el predio tenía un precio superior a la cuantía exigida para la procedencia de esta instancia a la fecha de presentación de la demanda(19), se asumirá el conocimiento del presente asunto.

Por otra parte, resulta pertinente resaltar que la Sala Plena avocó el conocimiento del presente proceso con la finalidad de unificar su jurisprudencia en lo que respecta a la prueba de la propiedad inmueble; sin embargo, aun cuando tal unificación se realizó mediante sentencia del 13 de mayo de 2014(20), por lo que en el sub lite ya no existe la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre dicho punto, el conocimiento del presente proceso continúa radicado en esta Sala.

2. Alcance de la apelación.

La facultad del superior para resolver las apelaciones de los autos y sentencias pasibles de tal recurso, de conformidad con la primera parte del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(21), se rige por el principio de congruencia(22), en virtud del cual la segunda instancia debe decidir el asunto a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el impugnante, pues, so pena de desconocer las garantías de imparcialidad y contradicción, el juez no puede suplantar la voluntad del titular del derecho de contradicción, salvo que se trate de circunstancias sin las cuales no sea posible decidir o de las susceptibles de ser declaradas de oficio, por ser consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento jurídico.

Con todo, debe precisarse que las facultades de la segunda instancia tratándose del apelante único se encuentran sujetas al principio de la no reformatio in pejus.

Pues bien, la competencia para definir el presente asunto, de conformidad con el recurso de apelación presentado por el municipio de Quibdó, está determinada por el análisis del presupuesto de oportunidad en el ejercicio del derecho de acción, para lo cual la Sala, de manera previa, habrá de establecer cuál es la causa petendi de las pretensiones y la acción idónea para tramitarlas.

Además, la Sala, determinará si en el presente asunto la demanda se presentó por el sujeto habilitado para tal fin, circunstancia que es susceptible de ser analizada de manera oficiosa por tratarse de un presupuesto procesal del derecho de acción.

3. Causa petendi y acción procedente. 

Le corresponde a la Sala determinar si el origen del daño cuya reparación se pretende proviene de los actos administrativos mediante los cuales, según lo sostenido en la demanda, se declaró como de utilidad pública un inmueble de propiedad de la demandante y, de manera consecuente, se ordenó su expropiación, o si, en su lugar, la causa petendi de las pretensiones(23) se encuentra en la ocupación y posterior entrega de los terrenos objeto de controversia al Ejército Nacional para la construcción de una obra pública, sin indemnización previa.

Pues bien, la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S. solicitó que se declarara al municipio de Quibdó y al departamento del Chocó “responsables por la ocupación permanente del inmueble de [su] propiedad”(24) y, como consecuencia, se les ordenara pagar “el valor comercial del predio, determinado por peritos avaluadores”(25).

En el capítulo de hechos del escrito introductorio, la parte actora indicó que el fundamento fáctico del petitum estaba determinado por la entrega de los terrenos objeto de la controversia al Ejército Nacional, sin haberse pagado la indemnización pertinente. Al respecto, señaló:

“Como se puede apreciar, de la lectura de los hechos emerge sin duda alguna que la [A]dministración ha sido negligente en sus actuaciones frente a la sociedad accionante, toda vez que, pese a las varias comunicaciones que en tal sentido dirigió la representante legal de dicha sociedad a la Alcaldía del [m]unicipio de Quibdó, nunca se hizo diligencia alguna tendiente a que la partida presupuestal correspondiente a la indemnización en favor de la sociedad fuere incluida en el presupuesto de gastos del municipio, para lo cual, desde luego, era menester elaborar los documentos pertinentes, tales como contrato de promesa de compraventa, avalúo del predio, etc., los que no se elaboraron precisamente por omisión imputable a la [A]dministración.

No obstante lo anterior, vale decir, sin que se hubiese pagado el valor del predio de propiedad de la sociedad Castro Morales y CÍA. S.C.S. debido, se insiste, a omisiones de la Administración, tanto del [m]unicipio de Quibdó como del [d]epartamento del Chocó, hicieron entrega del predio al Ejército Nacional, para la construcción del Batallón Brigadier General Alfonso Manosalva Flórez.  

(…).

“Es evidente que cuando el perjuicio surge de un acto de la administración, la acción a seguir sería la de plena jurisdicción; empero, cuando el perjuicio no surge del acto administrativo, el cual desde luego no es ilegal, sino de la actividad material de la administración por sus hechos o vías de hechos, operaciones u omisiones, tal como ocurre en el caso que nos ocupa la acción será la de reparación directa”(26).

Para sustentar las anteriores afirmaciones, la parte actora indicó que el Concejo Municipal de Quibdó, mediante el Acuerdo 005 del 23 de abril de 1997, declaró como zona de utilidad pública parte del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 180-6840 emanado de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó, el cual, posteriormente, fue expropiado por el Alcalde de Quibdó, a través del Decreto 118 del 28 de abril de 1997, acto que no se inscribió en el respectivo certificado de tradición y libertad.

Además, la sociedad demandante sostuvo que el 8 de julio de 1997 “el Gobernador del Chocó y el municipio de Quibdó [le entregaron] al Mayor Paulino Coronado Gómez, Comandante de la Fuerza de [T]area del Chocó, el lote de terreno de 78 hectáreas”(27), sin que de manera previa le hubieran pagado la indemnización a la que tenía derecho.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que el origen del daño alegado no se encuentra en los actos administrativos señalados en la demanda, toda vez que la parte actora no cuestionó la legalidad del Acuerdo 005 del 23 de abril de 1997(28), proferido por el Concejo Municipal de Quibdó, ni solicitó la declaratoria de responsabilidad de las demandadas por los perjuicios que este le hubiera podido ocasionar, los cuales, por tratarse de un acto administrativo expedido con fundamento en los artículos 10 y 11 de la Ley 9 de 1989(29), no podían ir más allá de los generados por la declaratoria de utilidad pública necesaria para iniciar el proceso de enajenación voluntaria y, de ser el caso, posterior expropiación, por manera que el mismo – el Acuerdo Municipal 005 de 1997– no habilitaba al municipio de Quibdó y al departamento del Chocó para disponer del predio, que fue lo que realmente llevó a la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S. a acudir a esta jurisdicción.

En relación con el Decreto 118 del 28 de 1997, proferido por el Alcalde de Quibdó(30), la Sección concluye que a través de este no se expropiaron los terrenos a los que alude la demandante, sino que, una vez declarada la utilidad pública, impulsó el procedimiento requerido para obtener la transferencia del derecho de dominio, por tal razón, al acto administrativo que contiene no puede considerársele como el título que facultó a las demandadas para tomar posesión del inmueble y entregárselo, materialmente, al Ejército Nacional.

Pues bien, de conformidad con las normas que para la época de ocurrencia de los hechos regulaban la “adquisición de los bienes por enajenación voluntaria y por expropiación”(31), esta última —la expropiación— procedía solo por mandamiento judicial, previa: i) declaratoria de utilidad pública; ii) agotamiento de la etapa de enajenación voluntaria, y iii) expedición del acto administrativo que la ordenara.

De este modo, para la expropiación de un inmueble, en primer lugar, se debía declarar su adquisición como de utilidad pública o de interés social.

Cumplido lo anterior, la entidad interesada, de conformidad con el artículo 13 ejusdem(32), procedía a la expedición de la decisión por medio de la cual manifestara su intención de adquirir el bien a través del procedimiento de enajenación voluntaria.

En el evento en el que la etapa de negociación tuviera éxito, se celebraba el contrato de compraventa, se otorgaba la escritura pública pertinente y se procedía al registro en el folio de matrícula inmobiliaria.

Por su parte, la etapa de adquisición por enajenación voluntaria, en virtud de lo previsto en los artículos 19 y 20 de la Ley 9 de 1989(33), se entendía agotada cuando: i) el propietario rechazara cualquier intento de negociación o guardara silencio sobre la oferta por un término mayor a 15 días hábiles contados desde la notificación; ii) el contrato de promesa de compraventa o de compraventa no se celebraba dentro del término previsto para tal fin, o iii) no se transfiriera el derecho de dominio en los términos pactados.

En concordancia con lo expuesto, la entidad adquirente, dentro de los 2 meses siguientes al fracaso del intento de arreglo directo, debía proferir el acto por medio del cual ordenara la expropiación. Al respecto, el artículo 21 ejusdem preveía:

“Artículo 21: Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente expedir resolución motivada en la cual se ordene la expropiación, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del agotamiento de la etapa de adquisición directa por enajenación voluntaria directa (…).

“(...).

“La resolución será notificada personalmente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la resolución se notificará por edicto (…).

“(...).

“Contra la resolución que ordene la expropiación procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de su notificación”.

Finalmente, en los términos del artículo 25 de la Ley 9 de 1989, la entidad interesada debía promover el proceso de expropiación(34) “dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución que [la] ordenare”, so pena de que la actuación quedara sin efecto desde la resolución contentiva de la orden de compra.

Una vez tramitado el proceso judicial, proferida, ejecutoriada e inscrita la sentencia que ordenara la expropiación, la entidad adquiría el derecho de dominio y, por ende, podía disponer del bien.

Lo anterior, según lo previsto en los artículos 454 y 456 del Código de Procedimiento Civil(35), aplicables a estos asuntos por remisión del artículo 32 de la Ley 9 de 1989.

En las condiciones analizadas, en vigencia de la Ley 9 de 1989, sin las modificaciones introducidas por la Ley 388 de 1997, la trasferencia de un inmueble por medio de la expropiación solo procedía por mandamiento judicial.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, se tiene que el Decreto 118 de 1997, proferido por el Alcalde de Quibdó, corresponde al acto administrativo de que trata el artículo 21 de la Ley 9 de 1989, esto es, a aquel a través del cual se ordenó la expropiación con el fin de que la administración promoviera el proceso judicial en el cual se debía resolver sobre la procedencia de la transferencia del derecho de propiedad.

En esta medida, resulta claro que el mencionado decreto carecía de la suficiencia para expropiar el predio, pues dicha situación solo podía devenir del agotamiento del procedimiento establecido en la Ley 9 de 1989, el cual no se observó en su integridad, pues si bien se dictó el acto que habilitaba al municipio de Quibdó para acudir ante el juez competente, no es menos cierto que se omitió proceder de conformidad.

Así las cosas, sin que ello implique un juicio de legalidad sobre el Decreto 118 de 1997, por ser un propósito ajeno de este proceso, es posible concluir que este no transfirió a las demandadas el derecho de propiedad sobre el inmueble declarado como de utilidad pública por el Concejo Municipal de Quibdó y, por ende, no las legitimaba para disponer del mismo, de ahí que la inconformidad de la parte demandante no verse sobre la legalidad del mencionado Decreto, sino que tenga por objeto la toma de posesión del inmueble y su posterior entrega a un tercero, sin que se hubiera extinguido su derecho de propiedad, previo pago de la indemnización pertinente.

Lo anterior, además, permite concluir que el presente asunto no corresponde a uno de aquellos eventos en los que se pretende la reparación de los perjuicios derivados de un acto administrativo legal, dado que la causa del daño que se invoca no se encuentra en una decisión de la Administración.

Si se aceptare, en gracia de discusión, que el Decreto Municipal 118 de 1997 corresponde al acto de expropiación propiamente dicho, no resultaría procedente tenerlo como causa del daño por el que se demanda, toda vez que este, a pesar de haber sido notificado a la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S. el 16 de junio de 1997, en los términos previstos por el artículo 48 del Decreto 01 de 1984(36), es decir, por conducta concluyente(37), no fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria, por lo que no surtió efectos y, de manera consecuente, no transfirió el derecho de dominio, requisito sine qua non para que el municipio de Quibdó y el departamento de Chocó pudieran invocarlo como título habilitante para ejercer actos de señores y dueños sobre el mismo.

Además, es claro que la Sala no se encuentra ante los daños derivados de una operación administrativa, porque el acto administrativo contenido en el Decreto Municipal 118 de 1997, por disposición legal, se reitera, carecía de la aptitud para expropiar el inmueble afectado con la declaratoria de utilidad pública por el Concejo Municipal de Quibdó, por manera que si este se hubiese inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, la controversia no giraría en torno a la ejecución del acto de expropiación, sino frente a la decisión en él contenida, la cual, en todo caso, no es objeto de cuestionamiento por parte de la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S.

Pues bien, pese a que el municipio de Quibdó y el departamento del Chocó no ostentaban la propiedad del bien al que se refería el Acuerdo 005 del 23 de abril de 1997 y el Decreto 118 de 1997, procedieron a su entrega material, previa ocupación, en favor del Ejército Nacional, tal como se deduce de las pruebas allegadas con la demanda, dentro de las cuales se encuentra el acta levantada en la diligencia que se llevó a cabo para tal fin, en la cual se dejó constancia de lo actuado, en los siguientes términos:

“Acta de entrega de un lote

“El Gobernador del departamento del Chocó y el Alcalde Mayor de Quibdó

“Mediante la presente Acta [se] hace entrega al Mayor PALOMINO CORONADO GÓMEZ, Comandante del Ej[é]rcito Tarea del Chocó, de un lote de terreno localizado en la zona suburbana de la ciudad de Quibdó, cuya extensión es de SETENTA Y OCHO (78) hectáreas y está delimitado de la siguiente manera:

“Por el [n]orte: Con terrenos de ÁNGEL PRISCILIANO VALENCIA.

“Por el [o]ccidente: Con sociedad CASTRO MORALES [o] reserva forestal.

“Por el [o]riente: Con la vía a PACURITA

“Por el [s]ur: con el barrio Obapo o terrenos de [la] AEROCIVIL.

“Que el terreno del cual se hace entrega es para la construcción del “‘BATALLÓN DEL EJÉRCITO EN EL CHOCÓ’.

“Quibdó, 8 de julio de 1997.

“FRANKLIN ORLANDO MOSQUERA MONTOYA

Gobernador Dpto. del Chocó

“JESÚS ALBERTO MOSQUERA

Alcalde Mayor de Quibdó”(38) (Mayúsculas dentro del texto).

Adicionalmente, conviene precisar que para la parte actora resultaba claro que el acto de disposición material ejecutado sobre su inmueble por las demandadas carecía de causa, dado que en las peticiones que presentó ante el municipio de Quibdó el 19 de julio(39), el 24(40) y el 29 de septiembre(41), así como en la del 10 de octubre de 1997(42), e incluso en la tutela que radicó ante el Juzgado 1º Penal Municipal de Quibdó el 31 de octubre de 1997, fue enfática en señalar que el municipio de Quibdó no había adelantado las acciones requeridas para obtener la enajenación del terreno.

De este modo, la causa del daño imputado a las demandadas, tal como se indicó en el escrito inicial, no se encuentra en los actos de declaratoria de utilidad pública y de expropiación, sino en la toma de posesión de los terrenos y posterior entrega al Ejército Nacional para la construcción de un batallón y es, precisamente, por esta razón que le asiste legitimación por pasiva al departamento del Chocó, pues si bien no intervino en la expedición del Acuerdo 005 de 1997 y del Decreto 118 de 1997, sí participó, junto con el municipio de Quibdó, en la diligencia que tuvo lugar el 8 de julio de 1997.

En las condiciones analizadas, se tiene que el proceder de las demandadas corresponde a una ocupación, pero por causa diferente a trabajos públicos, dado que si bien tomaron posesión de los terrenos, no es menos cierto que no lo hicieron con el fin inmediato de adelantar una obra pública, sino con el objetivo de que un tercero, por cuenta propia, la adelantara, por tal razón, la acción procedente para tramitar las pretensiones es la de reparación directa, pues esta, de conformidad con el contenido del artículo 86 del Decreto 01 de 1984, es la idónea para solicitar la indemnización del daño cuando la causa, entre otras, sea “la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

Al respecto, conviene aclarar que, según la interpretación de los hechos narrados y de las pretensiones planteadas, el hecho que da lugar a la acción de reparación directa promovida en contra del municipio de Quibdó y del departamento del Chocó es la ocupación temporal de un terreno que la demandante invoca como de su propiedad, mas no la ocupación permanente del mismo por la obra que allí, eventualmente, construyó el Ejército Nacional.

Con fundamento en las anteriores precisiones, se analizará el presupuesto de oportunidad en el ejercicio del derecho de acción.

4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción

En este estado de cosas, le corresponde a la Sala establecer si la demanda de reparación directa se presentó dentro del término de 2 años establecido en el numeral 8 del artículo 136 del C.C. A.(43), subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el cual, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Sección(44), debe computarse a partir de la fecha en la cual cesó la ocupación temporal del inmueble de propiedad de la sociedad Castro Morales Cía. S.C.S. por parte de las entidades demandadas.

Si bien no se tiene certeza desde cuándo y en qué condiciones el departamento del Chocó y el municipio de Quibdó tomaron posesión material del inmueble, no es menos cierto que las pruebas obrantes en el plenario permiten inferir que la ocupación sí se presentó y que llegó a su fin el 8 de julio de 1997, fecha en la cual las entidades demandadas le entregaron, materialmente, al Ejército Nacional un área total de 78 hectáreas para que, por su propia cuenta, construyera una unidad militar en Quibdó.

Empero, la ausencia de pruebas en relación con las circunstancias de modo y lugar en las que se llevó a cabo la mencionada diligencia de entrega(45), aunada a las particularidades del caso, verbigracia la tramitación fallida de un proceso de expropiación y la finalidad de la ocupación material del inmueble, esto es, que otra autoridad construyera una obra, le impiden a la Sala dar por probado que la parte actora advirtió el daño desde la fecha de su ocurrencia.

La jurisprudencia de esta Sección ha señalado reiteradamente que en los casos en los cuales no resulte clara la observancia del término de caducidad, su cómputo debe iniciarse a partir del conocimiento del hecho dañino y no a partir de su ocurrencia(46).

Sin embargo, se observa que, al menos para el 19 de julio de 1997, la sociedad demandante tenía pleno conocimiento tanto de los daños por los que ahora demanda, como de su causa -la entrega, por parte de las demandadas, de un bien de su propiedad a un tercero-, pues presentó una comunicación ante el Ejército Nacional con el fin de informarle que era la propietaria de los predios en los que se estaba “preparando formalmente la instalación” del Batallón de Quibdó y que si no se le pagaba la indemnización pertinente por parte del municipio de Quibdó ejercería las acciones legales del caso, esto, en los siguientes términos:

“Quibdó, Julio 18 de 1997.

“Señor Coronel:

Paulino Coronado Gamez

Comandante Fuerza Tarea Chocó

“Ref: Acuerdo # 005 de abril (sic) 23 de 1997.

“Apreciado Coronel:

“Respetuosamente me dirijo a usted para comunicarle lo siguiente:

“Es de conocimiento público que, mediante el acuerdo de la referencia, el [m]unicipio de Quibdó llevó a cabo la expropiación de 78 hectáreas de terreno de propiedad de la Sociedad Castro Morales para la construcción del Batallón del Ejército Nacional en el Chocó.

“En razón de que han transcurrido ya casi 90 días de la declaratoria de expropiación y hasta la fecha no hemos tenido la más mínima información de notificación del acto administrativo del proceso como propietarios del inmueble y del avalúo respectivo como la misma [l]ey lo determina, y al parecer el Ejército Nacional se encuentra en estos momentos preparando formalmente la instalación de lo que será el batallón del Ej[é]rcito en el Chocó con la presencia de los altos mandos militares, queremos manifestarle que este hecho nos coloca en una situación difícil que no queremos asumir, puesto que nuestra actitud siempre ha sido estar dispuestos a negociar mediante acuerdo entre las partes; pero si el [m]unicipio de Quibdó en representación del señor Alcalde no procede conforme establece la [l]ey en este proceso de negociación, nos veremos abocados (sic) con nuestro abogado y la autoridad competente a salvaguardar nuestros intereses.

“Por lo que, de manera comedida, solicitamos a usted tomar cartas en el asunto para evitar así en el futuro dificultades y demoras en la construcción del Batallón del Ej[é]rcito (…)” (se resalta) (fl. 35, cdno. 1).

La comunicación anterior da cuenta del conocimiento del hecho, en cuanto su destinatario era el funcionario al cual el Gobernador del Chocó y el Alcalde de Quibdó le entregaron el inmueble objeto de la litis, esto es, el Comandante de la Fuerza Tarea del Chocó del Ejército Nacional —Paulino Coronado Gámez—; además, la misma tenía como finalidad que las fuerzas militares adelantaran las acciones que estaban a su alcance para que el Municipio le pagara a la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S. la indemnización a la que tenía derecho por la destinación de su inmueble para la construcción de un batallón, obra que inició hasta el año 1998.

La sociedad actora, en su escrito, señaló que se encontraba al tanto de la preparación del acto de instalación de lo que sería el Batallón de Quibdó, actuaciones que el Ejército Nacional, como lo entendió la demandante, solo podía adelantar en razón a la entrega previa del terreno que le hicieron las demandadas, tan es así que la parte actora en su comunicación indicó que de no pagarse la indemnización respectiva las fuerzas militares se verían expuestas a demoras en la construcción de la obra.

De este modo, es claro que partir del día siguiente a la fecha de la comunicación —19 de julio de 1997— empezó a correr el término que tenía para reclamar la indemnización de los perjuicios que, a su juicio, se le causaron.

Así las cosas, la demanda debía presentarse dentro del período comprendido entre el 20 de julio de 1997 y el 20 de julio de 1999(47), empero, la sociedad Castro Morales y Cía. S.C.S. acudió a esta Jurisdicción hasta el 5 de agosto de 1999, es decir, por fuera del término previsto para tal fin, razón por la cual la sentencia de primera instancia habrá de revocarse, para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad.

5. Condena en costas

La Sala no advierte una conducta que justifique la condena en costas de que trata

el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, razón por la cual se abstendrá de imponerla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: REVOCAR la sentencia dictada por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó el 30 de abril de 2001, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: En su lugar, se declara probada la excepción de caducidad formulada por el municipio de Quibdó, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.

Tercero: Sin condena en costas.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Folios 258-276, cuaderno 2.

2 Folios 275-276, cuaderno 2.

3 Folios 18 y 94, cuaderno 1.

4 En el acápite de pretensiones de la demanda se solicitó:
“Primera: Que se declare que el [m]unicipio de Quibdó (…) y el [d]epartamento del Chocó (…) son responsables por la ocupación permanente del inmueble de propiedad de la sociedad Castro Morales y Cía S.C.S. (…).
“Segunda: Que, como consecuencia de la ocupación permanente, se condene al Municipio de Quibdó y al departamento del Chocó a pagar a la sociedad CASTRO MORALES CÍA S.C.S. (…) el valor comercial del predio, determinado por peritos avaluadores.
“Tercera: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se condene al Municipio de Quibdó y al Departamento del Chocó a reajustar el valor al que alude la pretensión anterior, según la variación del índice de precios al consumidor, a partir de la fecha del avalúo hasta cuando se efectúe el pago total.
“CUARTA: Que se condene al [m]unicipio de Quibdó y al [d]epartamento del Chocó al pago de las costas judiciales”.

5 Folio 108, cuaderno 1.

6 Folios 102-111, cuaderno 1.

7 Folios 112-115, cuaderno 1.

8 Folio 193, cuaderno 1.

9 El 9 de febrero de 2001, la parte demandante presentó sus alegatos, esto es, por fuera del término previsto por la ley para estos efectos.

10 Folios 258-276, cuaderno 2.

11 La primera instancia se pronunció en los siguientes términos:
“5. Examinado el proceso se extraen varias conclusiones, a saber:
“5.1. Se requería construir las instalaciones para el funcionamiento del Batallón del Ejército en el [m]unicipio de Quibdó, por ese motivo se declara una zona de utilidad pública, mediante el Acuerdo N° 005 de abril 23 de 1997.
“5.2. El Acuerdo ordena en el artículo tercero adquirir por enajenación o por expropiación los inmuebles necesarios para la construcción del Batallón del Ejército, pero sin menoscabo del patrimonio de los particulares.
“5.3. No obra en el proceso ninguna prueba que demuestre que el municipio haya iniciado la etapa de negociación voluntaria que determina la Ley 9ª de 1989, solo se observa que a los cinco días expide el Decreto Municipal 118 de abril 28 de 1997, en [el] cual se ordena directamente la expropiación.
“5.4. Tampoco obra prueba de que se haya seguido el trámite que indica la citada [l]ey para concretar la propiedad a nombre de la Administración municipal, ni que se haya pagado suma alguna por dichos terrenos.
“5.5. No demostró la parte demandada cuándo hizo tal diligencia, ni en qué forma entregó esos terrenos al Ejército Nacional, se tiene certeza sí [de que] en dicho inmueble para el 5 de marzo de 1998 ya el Ejército estaba construyendo las instalaciones para el batallón (…).
“5.6. También se ha probado en autos que la sociedad demandante es la propietaria de las 78 hectáreas que fueron decretadas como de utilidad pública con la correspondiente [e]scritura [p]ública y el [c]ertificado de [l]ibertad (…).
“5.7. No se dio cumplimiento a lo ordenado en el Acuerdo Municipal, se presentó un desconocimiento de los derechos de la sociedad demandante, lo que indudablemente le causó perjuicios que deben ser resarcidos, porque si bien es cierto la Administración podía decretar como zona de utilidad pública dichos terrenos, se debió seguir el trámite previsto en la Ley para la adquisición de los mismos sin desconocer los derechos de los propietarios de los inmuebles, por eso procede mediante esta acción a resarcir el daño causado a la demandante” (folios 272 y 273, cuaderno 2).

12 Folios 285-289, cuaderno 2.

13 Folio 298, cuaderno 2.

14 Folio 300, cuaderno 2.

15 Folios 302-307, cuaderno 2.

16 Folios 365-372, cuaderno 1.

17 Acuerdo 58 de 1999, modificado por los acuerdos 55 de 2003, 148 de 2014 y 110 de 2015.

18 Entidad que concluyó que los terrenos objeto de controversia tenían un precio de $385’000.000 para la época de ocurrencia de los hechos.

19 Para la fecha de presentación de la demanda —5 de agosto de 1999— la cuantía exigida para que los procesos promovidos en ejercicio de la acción de reparación directa tuvieran vocación de doble instancia era $18’850.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 13 de mayo de 2014, expediente 23128, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

21 “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla (…)” (Se destaca).

22 En relación con el alcance del principio de congruencia en el trámite de la segunda instancia, la Sala se pronunció en providencia del 1º de abril de 2009, expediente 32.800, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en los siguientes términos:
“De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.

23 En relación con el alcance de la causa petendi, esta Sección se pronunció en sentencia del 14 de febrero de 1995, expediente S-123, C.P.Consuelo Sarria Olcos, en los siguientes términos:
“[L]os hechos son la causa petendi de la demanda, en cuanto configuran la causa jurídica en que se fundamenta el derecho objeto de las pretensiones y por eso, desde el punto de vista procesal, su afirmación constituye un acto jurídico que tiene la trascendencia y alcance de definir los términos de la controversia y por lo tanto el alcance de la sentencia, y deben ser objeto del debate durante el proceso, para que si al final se encuentran debidamente probados puedan prosperar las peticiones de la demanda, ya que respecto de ellos debe pronunciarse el juzgador, en perfecta congruencia”.

24 Pretensión primera de la demanda (folio 10, cuaderno 1).

25 Pretensión segunda de la demanda (folio 11, cuaderno 1).

26 Folios 8-9, cuaderno 1.

27 Folio 4, cuaderno 1.

(28) A través de este acto administrativo, el Concejo Municipal de Quibdó resolvió:

“Artículo primero: Declarar como zona de utilidad pública, los terrenos situados en el sector sur, cercanías de los predios de la Aeronáutica Civil y de la vía Pacurita, para la construcción del Batallón del ejército del Chocó, en la ciudad de Quibdó, con una extensión de 78 hectáreas.

“Artículo segundo: Localización: El área seleccionada se encuentra localizada en la zona suburbana de la ciudad de Quibdó, cuya extensión es de setenta y ocho (78) hectáreas y está delimitado así:

“Por el norte: Con terrenos de Ángel Prisciliano Valencia o reserva forestal.

“Por el occidente: Con la sociedad Castro Morales o reserva forestal.

“Por el sur: Con vía a Pacurita.

“Por el sur: Con el barrio Obapo y terrenos de la Aerocivil.

“Artículo tercero: El Alcalde Mayor de Quibdó podrá adquirir por enajenación o por expropiación los inmuebles necesarios para la ejecución de las obras requeridas para la construcción del Batallón del Ejército del Choco (…).

“Artículo cuarto: Los bienes inmuebles que resulten afectados por esta medida y que se encuentren en poder de particulares, no podrán ser objeto de transacciones comerciales ni sometidos a nuevas mejoras, tales como plantíos, construcciones etc., so pena [de] que las autoridades correspondientes adelanten las acciones encaminadas a evitar tal situación.

“(…).

“Artículo sexto: La Tutela Administrativa de este proceso estará a cargo del señor Alcalde Mayor de Quibdó y tendrá por objeto el control de las actividades que se desarrollen en procura de lograr la ejecución de las obras de esta construcción.

29 “Artículo 10º.-: Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines:
“(…).
“PAR.—Para los efectos de la presente Ley, entiéndase por área suburbana la franja de transición determinada por el concejo, el consejo intendencial o la junta metropolitana, que rodea las ciudades y que se extiende por las vías de acceso, donde coexistan los modos de vida rural y urbano como una prolongación de la vida urbana en el campo, definida por criterios de densidad y actividad económica de la población.
“ART. 11.—La Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la presente ley. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de la presente Ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, para el cumplimiento de dichas actividades.
“Para los efectos de la presente ley, son entidades públicas las enumeradas en el inciso anterior” (Se resalta). 

30 Decisión que fue allegada con la demanda, y que es del siguiente tenor:
“Artículo primero. Exprópiese el siguiente predio: Lote de [t]erreno de 78 [h]ectáreas, localizado en la zona suburbana de la ciudad de Quibdó enmarcado dentro de los siguientes linderos: Por el NORTE. Con terrenos de Ángel Prisciliano Valencia Palacios, o reserva forestal, por el SUR. Con el Barrio (sic) Obapo, y terrenos de la Aerocivil, por el Oriente. Con la vía Pacurita y por el Occidente. Con la Sociedad Castro Morales, o reserva forestal.
“Artículo segundo. Adjud[í]quese mediante escritura pública al Ministerio de Defensa Nacional el lote que se describe en el Artículo anterior.
“Artículo tercero. Indemn[í]cese a las personas naturales que resulten afectadas, previa comprobación del título y folio de matrícula inmobiliaria respectiva, conforme al procedimiento legal.
“Artículo cuarto. Solic[í]tese al señor Notario del Circuito, (se eleve a escritura pública y al señor Registrador de Instrumentos Públicos de este c[í]rculo el Registro (…)” (folios 27-28, cuaderno 1).

31 Artículos 9º a 38 del Capítulo III de la Ley 9 de 1989, “[p]or la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. Al respecto, se precisa que la Ley 388 de 1997, “[p]or la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, fue proferida el 18 de julio de 1997, es decir, con posterioridad a la fecha en la que se dictaron los actos de declaratoria de utilidad pública y de expropiación objeto de estudio.

32 Al respecto el artículo 13 de la Ley 9 de 1989, que señalaba:
“Artículo 13º.- Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previas las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la trascripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación (…).
“El oficio que disponga la adquisición se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la orden de adquisición se notificará por edicto (…).
“El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación.
“Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial (…)” (Se destaca).

33 “Artículo 20.—La expropiación, por los motivos enunciados en el artículo 10 de la presente Ley, procederá:
“1. Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa y no fuere ampliado oportunamente (…).
“2. Cuando el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente el derecho de dominio en los términos pactados.
“3. Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o de la desfijación del edicto”.

34 A la demanda, según lo previsto en el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil, debía anexarse “copia de la resolución que decret[ó]a la expropiación (…) y un certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre ellos, por un período de veinte años, si fuere posible”.

35 “Artículo 454.Sentencia y notificación. Vencido el término de traslado el juez dictará sentencia, y si decreta la expropiación ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre los bienes (…).
“Artículo 456. Avalúo y entrega de los bienes. El juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados. En firme el avalúo y hecha por el demandante la respectiva consignación, se procederá así:
“1. Se entregarán al demandante los bienes expropiados; en el acta de la diligencia se insertará la parte resolutiva de la sentencia y se dejará testimonio de haberse consignado el monto de la indemnización.
“2. Ejecutoriada la sentencia que decrete la expropiación, se registrará junto con el acta de entrega, para que sirvan de título de dominio al demandante, y se librarán al registrador los oficios de cancelación.
“3. Cuando en el acto de la diligencia se oponga un tercero que alegue posesión material o derecho de retención sobre la cosa expropiada, la entrega siempre se efectuará; pero se advertirá al opositor que puede presentarse al proceso dentro de los diez días siguientes a la terminación de la diligencia, a fin de que mediante incidente se decida si le asiste o no el derecho alegado.
“Si el incidente se resuelve a favor del opositor, en el auto que lo decida se ordenará a los mismos peritos que avalúen la indemnización que le corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante. El auto que resuelva el incidente es apelable en el efecto diferido”.

36 “ART. 48.—Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales (…)” (Negrillas fuera de texto)

37 En efecto, la sociedad demandante, a través del escrito radicado el 16 de junio de 1997, le informó al municipio de Quibdó que conocía el contenido de la decisión adoptada en el Decreto 118 de 1997, razón por la cual le solicitó el pago de la indemnización pertinente. Al respecto, la demandante indicó:
“Señor:
JESÚS ALBERTO MOSQUERA PEREA
Alcalde Mayor de Quibdó
“(…).
“Ref: 78 hectáreas de terreno.
“Respetado Alcalde.
“Nuevamente manifiesto a usted, que la SOCIEDAD CASTRO MORALES Y CÍA S.C.S., es la propietaria de las 78 hectáreas de tierra que mediante el Acuerdo 005 de abril 23 y Decreto 118 de abril 28 de 1997, respectivamente, y otros actos administrativos, aparecen expropiados.
“Solicito que cualquier arreglo que se vaya a efectuar por concepto de la indemnización (art. 3, dcto 118/97) sea cancelada directamente a la sociedad, previa notificación del avalúo pertinente.
“Atentamente,
“MAGDALENA CASTRO MORALES
Representante Legal” (Se resalta) (folio 32, cuaderno 1).

38 Folios 16 y 17, cuaderno 4A.

39 Folio 35, cuaderno 1.

40 Folio 49, cuaderno 1.

41 Al respecto, se señaló [se transcribe tal cual aparece en el documento]:
“Quibdó, septiembre 29 de 1997
“Señor Coronel:
PAULINO CORONADO GAMEZ
Comandante F.T.CH.
“Ref: Acuerdo # 005 de abril (sic) 23 de 1997.
“Apreciado Coronel:
Según el acuerdo de la referencia, se tiene[n] 90 días para formalizar la expropiación de las 78 hectáreas de terreno de propiedad de la Sociedad Castro Morales, que hiciera el Concejo Municipal para la construcción del BATALLON DEL EJÉRCITO NACIONAL DEL CHOCÓ.
“Veo con asombro la dilación y negligencia como la administración pública en cabeza del señor Alcalde, responsable del manejo de la situación, aún no ha pronunciado legalmente a notificarnos el acto administrativo por medio del cual dispone la oferta de compra del inmueble para luego proceder a dar trámite a la elaboración de la escritura pública de compraventa.
“Es obvio que el paso a seguir para darle solución a este hecho, es establecer la identidad del propietario o propietarios de los terrenos, notificando personalmente.
“Así las cosas, le manifiesto mi preocupación y respetuosamente le sugiero una intervención para agilizar la tramitación y legalización del inmueble que nos ocupa” (folio 50, cuaderno 1).

42 Petición que era del siguiente tenor:
“De acuerdo a lo estipulado en la Ley 9 de 1989, en su artículo 13, (…) el oficio expedido por medio del cual se dispone la adquisición del bien inmueble debe contener entre otras formalidades legales, la oferta de compra, la identificación precisa del inmueble y el precio base de la negociación.
“En estos momentos se de nuestro conocimiento que el Ejército Nacional, está usufructuando nuestras tierras porque comenzaron los trabajos de la construcción del mencionado batallón.
“Este hecho determina, en primer lugar, que el inmueble está plenamente identificando llenando uno de los requisitos del mencionado artículo, y no como lo mencionara la Secretaria de Planeación, Doctora PASLEIDA MURILLO que no se ha adelantado gestión alguna porque el Ejército no tiene definida el área.
“En cuanto al precio base de la negociación quiero manifestarle que el mismo artículo determina que el avalúo del inmueble se fundamentará en el efectuado por el IGAC o la entidad que cumpla sus funciones como es la Lonja de Propiedad del Raíz del Chocó (…).
“Así las cosas, espero que el [a]cto [a]dministrativo o alguna determinación que el [m]unicipio de Quibdó bajo su facultad determine sobre el inmueble se me notifique personalmente”(folio 51, cuaderno 1).

43 “Artículo 136. Caducidad de las acciones.
“(…).
8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa (…)” (Norma vigente para la fecha de presentación de la demanda).

44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencias de: i) 11 de mayo de 2006, expediente 30.325, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; ii) de 18 de julio de 2007, expediente 30.512; iii) 9 de abril de 2008, expediente 33.834. M.P. Ramiro Saavedra Becerra y iv) 11 de agosto de 2011, expediente 18.161; M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

45 Por ejemplo, si se adelantó en una ceremonia pública.

46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2000, expediente 12200, C.P. María Elena Giraldo Gómez y sentencia del 24 de febrero de 2016, expediente 34214.

47 Por tratarse de un día festivo, el plazo para accionar se amplió hasta el 21 de julio de 1999.