Sentencia 1999-00775 de mayo 8 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 440012331000-1999-00775-01 (26484)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Álvaro de Jesús Córdoba

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros

Asunto: Acción de reparación directa (Sentencia)

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

En atención a lo previsto en los artículos 120 del Código Contencioso Administrativo y 1º del Acuerdo 55 de 2003, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2003, proferida en el presente asunto por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira.

Adicionalmente, comoquiera que la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación tuvieron lugar en el año 2003, la norma aplicable, a efectos de determinar la segunda instancia, es el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el año 1999, fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $ 18.850.000. Esta cuantía se determina por el valor de las pretensiones sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad al libelo introductorio. En el caso concreto la pretensión mayor fue por concepto de lucro cesante, equivalente a la suma de $ 300.000.000, cuantía esta que supera la exigida para el recurso de apelación.

El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por el apoderado de los demandantes en el recurso de apelación único, conforme a lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(1); específicamente se concretará en verificar si efectivamente existió una equivocada escogencia de la acción; y de no ser así, se procederá a examinar si la acción de reparación directa se interpuso una vez vencido el término de caducidad.

A efectos de resolver lo pertinente la Sala se ocupará en primer lugar del objeto del recurso de apelación; a continuación se identificarán los problemas jurídicos que se derivan de dicho recurso; luego resolverá los problemas jurídicos planteados. Después de determinar que la acción no fue indebidamente escogida y que la misma fue oportunamente presentada, la Sala se ocupa de constatar que no se acreditaron los hechos que otorgaban la legitimación en la causa a la parte demandante, razón por la cual se negarán las pretensiones deprecadas en el libelo.

2. Objeto del recurso.

El recurso interpuesto y sustentado se concreta en endilgar dos cargos a la sentencia del Tribunal Contencioso de La Guajira a saber:

• Que no existe equivocada escogencia de la acción, toda vez que el acto administrativo que decretó el decomiso del vehículo, no adquirió ejecutoria, dentro de la vía gubernativa.

• Que la acción de reparación directa no se encuentra caducada, puesto que el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que se revocó la resolución que ordenó el decomiso.

3. Identificación de los problemas jurídicos derivados del recurso.

De los argumentos que sustentan el recurso de apelación se derivan dos problemas jurídicos:

¿Existe equivocada escogencia de la acción cuando un particular demanda en acción de reparación directa los daños derivados del decomiso de un vehículo automotor de su propiedad; si el hecho dañoso se hace consistir en el indebido archivo de los documentos por parte de la entidad demandada, a causa de lo cual, tal entidad solo pudo constatar la autenticidad del permiso concedido, cuando se obtuvo la declaración del exfuncionario que lo había otorgado?

¿Existe caducidad de la acción de reparación directa, cuando se demandan los daños derivados del decomiso de un vehículo automotor, cuando la demanda se presenta pasados dos años de la fecha en que fue retenido el bien?

4. Resolución de los problemas jurídicos.

Procede ahora la Sala a resolver los problemas jurídicos en el mismo orden en que han sido planteados en el acápite anterior:

4.1. ¿Existe equivocada escogencia de la acción cuando un particular demanda en acción de reparación directa los daños derivados del decomiso de un vehículo automotor de su propiedad; si el hecho dañoso se hace consistir en el indebido archivo de los documentos por parte de la entidad demandada, a causa de lo cual, tal entidad solo pudo constatar la autenticidad del permiso concedido, cuando se obtuvo la declaración del exfuncionario que lo había otorgado?

Para resolver este problema jurídico la Sala estima oportuno precisar que no siempre que exista un acto administrativo es indefectible que la forma para pedir la indemnización de perjuicios sea la de nulidad y restablecimiento; el juez debe analizar el petitum y la causa petendi de la demanda, son estos elementos los que le permitirán determinar, si el daño se deriva de la ilegalidad del acto administrativo, en cuyo caso, la acción sí será la de nulidad y restablecimiento. Empero si el texto de la demanda denota que el actor hace derivar el daño de otra circunstancia y que la mención que se hace en el libelo del acto administrativo es apenas circunstancial y no se le endilga al mismo la condición de hecho dañoso, o cuando aún endilgándole el hecho dañoso al acto no se discute su legalidad; en estos eventos la acción idónea será la de reparación directa. De otra parte, existen casos en que la demanda denota que el hecho dañoso se atribuye a una operación administrativa o a un hecho o una omisión.

Bajo la premisa anterior, la Sala entra a considerar la literalidad de la demanda, y en este análisis encuentra, que el hecho dañoso invocado por el actor es el de la omisión en tener un archivo debidamente custodiado, circunstancia que impidió que la DIAN, oportunamente verificara la autenticidad del permiso que aportó el demandante en busca que se le devolviera el vehículo que había sido retenido.

Así se colige de la primera pretensión en la cual después de pedir la declaratoria de responsabilidad administrativa de las entidades demandadas se establece la causa petendi así:

… Por la omisión e irresponsabilidad por parte de la “DIAN” de Maicao el haber otorgado legalmente un permiso de importación temporal al vehículo de placas 003-XFC de propiedad de mi poderdante y luego manifestar que en los archivo (sic) no aparecía registrado por cuanto se lo habían hurtado y la Policía Nacional el haber inmovilizado el automotor teniendo legalmente el permiso causándole con esa conducta un daño antijurídico por la falla en el servicio (fl. 2, cdno. 1).

De otra parte, en el hecho 8 de la demanda, después de haber relatado que se había ordenado el decomiso del bien, a causa de que no se había encontrado el permiso que se le había otorgado, afirma:

“Mi poderdante no contento con esta determinación prosiguió en la litis habida cuenta que él sabía que el mencionado automotor se le habida(sic) dado legalmente un premiso de importación temporal, que por lo tanto esa medida no era la adecuada por lo que le insistió al abogado de la época proseguir en la defensa técnica en aras a la consecución de la entrega de su vehículo, por cuanto el(sic) no podía soportar mayores perjuicios por culpa e irresponsabilidad de la DIAN seccional de Maicao Guajira el(sic) no mantener la verdadera vigilancia y control de sus archivo, por cuanto si bien es cierto el permiso fue legamente otorgado, por parte del exdirector José Eliseo Vanegas Megual, no haya una verdadera responsabilidad cuando se le comunicó si aparecía allí en los archivos, donde obtuvo respuesta que no” (fl. 3, cdno. 1).

En este orden de ideas, aparece de forma clara que, no estando acusada la legalidad del acto administrativo, más aún, no estando el acto administrativo señalado como el hecho dañoso; no le asiste razón al a quo, al no haber fallado de fondo el presente asunto, toda vez que dada la causa petendi y el petitum, la acción idónea sí era la acción de reparación directa.

La Sala precisa, sin embargo, que no es de recibo el argumento del recurrente de acuerdo con el cual, la acción de nulidad y restablecimiento hubiese sido la acción idónea, si el acto administrativo hubiese cobrado ejecutoria dentro de la vía gubernativa; toda vez que la acción no depende de la forma como el acto administrativo haya cobrado ejecutoria, sino de lo que se alegue como hecho dañoso. Si es la ilegalidad del acto administrativo, naturalmente será la acción de nulidad y restablecimiento; en cambio, si el hecho dañoso es el acto administrativo que se considera legal, o una omisión, o una operación administrativa, la acción eficaz será la de reparación directa.

Determinado que no existió indebida escogencia de la acción, previamente a entrar estudiar el fondo del asunto la Sala procede a analizar, el segundo problema jurídico.

4.2. ¿Existe caducidad de la acción de reparación directa, cuando se demandan los daños derivados del decomiso de un vehículo automotor, cuando la demanda se presenta pasados dos años de la fecha en que fue retenido el bien?

Como se expuso en precedencia, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira manifestó que si, aun en gracia de discusión se admitiera la procedibilidad de la acción de reparación directa, la misma habría sido ejercida por fuera del término de caducidad. Fundamentó su manifestación en que, según la equivocada interpretación que hizo de la demanda, el daño se había producido con la retención del vehículo, ocurrida el 8 de octubre de 1997 y era a partir de este momento en que se debía contar el término de caducidad.

Por su parte el recurrente manifiesta que tal término debe ser contado desde de la fecha en que se profirió la resolución revocando el decomiso, esto es el 11 de agosto de 1998, pues según su dicho fue en el momento en que se da la revocatoria que se realiza el daño.

Al respecto la Sala establece que ninguna de las dos posiciones es acertada. Ni el tribunal ni el recurrente establecen el momento oportuno en que debe empezar a contarse el término de prescripción. El tribunal, por cuanto se debe tener presente que el hecho dañoso no es el decomiso, sino la omisión de un archivo. Tampoco le asiste razón al recurrente puesto que si él mismo aduce como hecho dañoso la omisión por parte de la DIAN de configurar un sistema de vigilancia eficaz de sus archivos; es claro que de esta circunstancia él tuvo conocimiento desde el momento en que se ordenó el decomiso, resolución que justamente se expidió porque la entidad no pudo verificar la autenticidad del permiso que el señor Córdoba había aportado. Así las cosas, el término de caducidad en el caso sub judice, debe contarse desde la fecha 24 de septiembre de 1998, fecha en que la entidad demandada ordenó el decomiso, lo que puso en evidencia del actor, la ausencia de un archivo en una de las entidades demandadas, que es el hecho dañoso que le enrostra a la parte pasiva.

En este orden de ideas, el término para presentar la demanda de reparación directa vencía el 23 de septiembre del año 2000; atendiendo a que el libelo fue presentado el 27 de octubre de 1999, es evidente que la acción se ejerció de manera oportuna.

5. Análisis del fondo del asunto.

Definido que no hubo indebida escogencia de la acción, y que la acción de reparación directa fue interpuesta en tiempo, entra la Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto, y en este propósito en primer lugar verificará si se encuentra acredita la legitimación en la causa del actor. Solamente si este aspecto resulta constatado, la Sala entrará a ocuparse de examinar si en el caso concreto se cumplen los elementos que configuran la responsabilidad del Estado, esto es, si existe un daño antijurídico y si el mismo es imputable a la entidad demandada.

En la verificación de los presupuestos procesales materiales o de fondo, dentro de los cuales se encuentra la legitimación en la causa, compete a la Sala, antes de considerar las pretensiones planteadas en el libelo introductorio, analizar la legitimidad para obrar dentro del proceso de la parte actora o de quien acude como demandado y su interés jurídico en la pretensión procesal, pues la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o a las demandadas(2).

En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(3), de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas(4).

Dentro del concepto de legitimación en la causa, se vislumbra la legitimación de hecho, originada en la simple alegación de esa calidad en la demanda, como lo prevé el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, al señalar “la persona interesada podrá”, siendo entonces ese interés mínimo, suficiente para accionar y para proponerlo en la instancia procesal de inicio del juicio(5). La legitimación material se concreta en el evento en que se pruebe realmente la calidad de damnificado para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda(6).

Un concepto más reciente ha establecido que:

“(…) se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquel a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda (…) la legitimación material en la causa, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño (…)”(7).

En el caso sub judice, la parte actora invocó en el libelo, su condición de propietario del vehículo marca Ford, modelo 1992, color blanco, de placas venezolana 0033 XFC. Esto se deriva del hecho primero de la demanda en que se consignó.

“Mi poderdante señor Álvaro de Jesús Córdoba, en una transacción comercial compró el día 20 de julio de 1997, un vehículo automotor … por la suma de 8.000.000 millones de bolívares, por cuanto era su interés como lo hizo ponerlo a trabajar en calidad de arriendo en el estado de Maracaibo”.

A efectos de verificar si la legitimación de hecho se acreditó dentro del expediente, de forma tal que se convirtiera en legitimación material, se reseña a continuación el material probatorio obrante dentro del proceso.

6. Pruebas.

Obran como medios probatorios en el expediente los siguientes documentos:

— Resolución aduanera 87 de septiembre 24 de 1998 donde se resolvió “Decomisar a favor de la Nación” el vehículo automotor de placas 003-XFC de Venezuela (fls. 9-13, cdno. 1).

— Permiso de importación temporal de fecha 8 de octubre de 1997 en favor del señor Álvaro Jesús Córdoba, por el término de 15 días (fl. 14, cdno. 1).

— Resolución 1 de fecha 11 de agosto de 1999 donde se revoca la resolución de decomiso 87 del 24 de septiembre y se ordena la entrega del vehículo (fls. 17-23, cdno. 1).

— Interrogatorio de parte al señor José Eliseo Vanegas Mengual realizado por la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, administración local Riohacha, división de control tributario y aduanero el 7 de diciembre de 1998 (fls. 55-57, cdno. 1).

— Oficio 39-0067 de febrero 18 de 1998, donde el administrador de aduanas nacionales, delegado Maicao informa que revisado el archivo no se encuentran los documentos que soportan el vehículo (fl. 58, cdno. 1).

— Solicitud de revocatoria directa de la Resolución 87 de 24 de septiembre de 1998 (fls. 174-176, cdno. 1).

Examinados los medios probatorios obrantes en el expediente, encuentra la Sala que ninguno de ellos da cuenta de que el demandante sea el propietario del vehículo que fue retenido. Para verificar esta cuestión la Sala reseña ahora la forma cómo el ordenamiento jurídico colombiano dispone que debe ser probada la propiedad de los vehículos automotores

7. Prueba de la propiedad de vehículos automotores.

En efecto, a propósito de la prueba de la propiedad de vehículos automotores debe tenerse presente que el Código Nacional de Tránsito Terrestre (D. 1344/70) en su artículo 88 (modificado por el D. 1809/90), norma vigente para la época de los hechos, establecía

El registro terrestre automotor es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres. En él se inscribirá todo acto o contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres para que surta efectos ante las autoridades y ante terceros.

El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito será el encargado de expedir las normas para que los diferentes organismos de tránsito y/o transporte lleven el registro terrestre automotor (…)” (resaltado y subrayado fuera de texto).

A su turno, la Corte Suprema de Justicia(8), en relación con este aspecto dispuso:

“En relación con la enajenación comercial de automotores, mientras no se demuestre que el respectivo título de adquisición fue inscrito ante el competente funcionario de las oficinas de tránsito, la simple entrega del objeto enajenado no equivale a tradición del mismo. Por expreso mandato de la ley se exige, a más de la entrega, la inscripción del título, pues de otro modo la tradición no se opera totalmente. Demostrando únicamente la celebración del contrato de compraventa, no queda demostrado el dominio, ya que en el derecho colombiano los contratos, por sí solos, no mutan el derecho real de propiedad de una cabeza a otra, porque ellos solamente son fuente de obligaciones. Y como a partir de la vigencia del Código de Comercio actual, ya la sola entrega material no es manera de hacer la tradición del dominio de los automotores, para lograrla o cumplirla se requiere ahora también la inscripción del título o documento en que consta el contrato de enajenación”(resaltado y subrayado fuera de texto).

El Consejo de Estado a su vez(9), en materia de pruebas para acreditar la propiedad sobre un vehículo, ha precisado:

“El artículo 922 del código establece que para acreditar la propiedad sobre vehículos se requiere demostrar que el respectivo título de adquisición fue inscrito en las oficinas de tránsito (D.L. 1344/70, art. 88, tal como fue modificado por el D.L. 1809/90), para lo cual se requiere aportar copia del registro”.

Más recientemente esta misma posición fue ratificada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia del 23 de abril de 2009, proferida dentro del Expediente 16.837, fallo en el cual, después de un exhaustivo estudio sobre la legislación patria y el derecho comparado acerca de la función constitutiva del registro automotor se concluyó:

“Todo lo hasta ahora expuesto resulta de capital importancia para la resolución del asunto sub judice, pues en relación con el asunto tratado en este acápite pueden formularse las siguientes conclusiones:

(i) Si bien es cierto que el contrato de compraventa de vehículos automotores es consensual, comoquiera que no requiere de formalidad alguna para su perfeccionamiento, no lo es menos que la eficacia del mismo tanto frente a las autoridades públicas en materia de tránsito terrestre automotor como frente a terceros, pende del cumplimiento de la formalidad o solemnidad de la inscripción del negocio jurídico en el correspondiente registro, procedimiento este que se constituye, aún desde la normatividad expedida en 1970, en el modo a través del cual el título conduce a la transmisión de la propiedad en los negocios a los cuales no se aplica la legislación mercantil; una comprensión diferente, en virtud de la cual dicho registro tendría solamente propósitos de publicidad, no solo contraviene el tenor literal de los preceptos que condicionan la eficacia del negocio a la realización del registro, sino también el espíritu mismo del sistema registral colombiano, construido a semejanza de los modelos alemán y austríaco —en los cuales el modo, el registro, resulta imprescindible para constituir o modificar el derecho real— y no del esquema consensual aplicado en Francia y en parte de la República italiana en esta materia;

(ii) En la medida en que el anotado registro tiene naturaleza claramente constitutiva y no meramente declarativa, tanto en materia civil como en materia comercial, desde los años 1970 y 1971, respectivamente, la tradición de este tipo de bienes solo se entiende surtida con la entrega material del automóvil y con la inscripción del título correspondiente en el registro nacional automotor, y

(iii) Como corolario de lo anterior, la propiedad o la realización de cualquier negocio jurídico que afecte un derecho real respecto de un vehículo automotor, solamente puede probarse con la acreditación tanto del título (contrato) como del modo (tradición tabular) del cual se deriva la calidad de propietario, usufructuario, acreedor pignoraticio, etcétera; las normas que expresamente establecen una tarifa legal de prueba en esta materia —D.L. 1250/70, arts. 43 y 44— excluyen la posibilidad de que las anteriores circunstancias puedan acreditarse mediante la sola aportación de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción, más allá de que el título o instrumento en cuestión solo surtirá efectos respecto de terceros —desde 1970, se insiste— después de efectuada la referida inscripción.

La especial naturaleza de los bienes de los que aquí se trata —vehículos automotores— siempre fue tenida en cuenta por el legislador nacional para expedir normas especiales que regularan el tráfico jurídico en la medida en que este involucrara la disposición de dicha clase de bienes, especialidad sustancial y normativa que, en consecuencia, excluye la aplicabilidad, a los negocios civiles que versaren sobre automotores, de lo preceptuado por el artículo 754 del Código Civil en punto a la tradición de cosas corporales muebles pues, como ampliamente se explicó, el sistema de registro colombiano, tradicionalmente y desde sus orígenes, ha asimilado al tratamiento dispensado a la propiedad inmueble en punto de las exigencias registrales, a los vehículos a motor. Lo dicho encaja perfectamente, por lo demás, con lo preceptuado por los artículos 749 y 759 del Código Civil, disposiciones cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 749.—Si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas.

ART. 759.—Los títulos traslaticios de dominio que deben registrarse, no darán o transferirán la posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro en los términos que se dispone en el título del registro de instrumentos públicos””.

Ahora bien, como en el caso sub judice, se trata de un vehículo automotor registrado en país extranjero, para la Sala es preciso tener presente lo dispuesto por el artículo 1442 del Código de Comercio, cuya literalidad reza:

ART. 1442.—Prueba de la propiedad de naves matriculadas o constituidas en el exterior. La propiedad de las naves matriculadas o construidas en país extranjero, se probará por los medios que establezca la legislación del correspondiente país; los documentos serán autenticados conforme a la ley colombiana.

Si bien es cierto la norma no se refiere específicamente a vehículos automotores, debe decirse que el citado postulado, simplemente recoge el principio general según el cual a los bienes muebles se les aplican las leyes del lugar al cual pertenecen, entendido este como un verdadero respeto y defensa de la nacionalidad del bien extranjero, de donde nace su derecho a recibir el tratamiento legal que su Nación de origen le ofrece, lo que a la vez, conlleva el respeto por la soberanía de dicha Nación, relaciones que fueron previstas por la ciencia del derecho internacional privado y sobre las cuales no se pretende un profundo análisis, pero que nos obligan a referirnos a la aplicación extraterritorial de la ley, en donde la doctrina ha identificado dos problemáticas, la primera de ellas, en lo que se refiere a la identificación de la ley aplicable, que para el caso queda resuelta en el contenido de la norma antes dicha, que exige la aplicación de la ley extranjera.

Secundario a ello, es necesario establecer el tratamiento procesal que del principio se haga, concretamente para establecer si se trata de una aplicación a instancia de parte o se establece un sistema de aplicación de oficio. Al respecto, como se dijo ab initio, el actor, que deriva su interés procesal del derecho de propiedad que ostenta sobre el vehículo automotor que fue retenido y posteriormente decomisado, tiene la carga probatoria que debe surtirse con plena observancia de los rigores legales contenidos en la norma trascrita, de manera que está obligado a acreditar dos elementos esenciales, el primero de ellos, la legislación venezolana vigente en materia de adquisición del derecho real de dominio sobre vehículos automotores y, el segundo, el cumplimiento pleno de dicha legislación.

En relación con el primero de estos elementos, es decir con la necesidad de acreditar la legislación venezolana sobre la materia, nuestro procedimiento civil, aplicable al contencioso por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, antes mencionado, en relación con el alcance territorial de las normas, en su título XIII, capítulo I, artículo 188(10), ordenó que el texto de leyes extranjeras se adujera al proceso en copia auténtica, expedida por la autoridad competente del respectivo país o por el cónsul de ese país en Colombia, cuya firma debe venir autenticada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, y, si se trata de una ley extranjera no escrita, se estableció la posibilidad de probarla mediante el testimonio de dos o más abogados del país de origen, en todo caso, con observancia de lo dispuesto en los artículos 259 y 260 ibídem. De manera que es en el cumplimiento de estos pedimentos procedimentales que se dota de validez territorial a la legislación extranjera(11).

Es de anotar, que los postulados legales antes referidos, si bien son de naturaleza procedimental, su fin único es la garantía y el desarrollo de los derechos consagrados en la ley sustancial y es mediante la sujeción a estas normas que se logra garantizar el debido proceso.

En este sentido, la honorable Corte Constitucional, en ejercicio de su función guardadora de la supremacía de la Constitución, ha dicho que una cosa es la primacía del derecho sustancial, principio contenido en el artículo 228 de la Carta Magna, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que conllevan el nacimiento, modificación o extinción de los derechos reconocidos en la ley sustancial, de manera que concibió en los rigores procedimentales los mecanismos necesarios para alcanzar el desarrollo de los derechos sustanciales, por cuanto cumplen la finalidad de rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos.

“En las actuaciones de la administración de justicia, es decir, de los jueces, “prevalecerá el derecho sustancial”. Lo cual significa esto, y solamente esto: que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, fin consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. La exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle "el mismo valor probatorio del original” es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos. Ninguna de las dos normas acusadas quebranta el artículo 228 de la Constitución. Una cosa es la primacía del derecho sustancial, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que causan el nacimiento, la modificación o la extinción de los derechos subjetivos, vale decir, de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Pretender que el artículo 228 de la Constitución torna inexequibles las normas relativas a la prueba, o la exigencia misma de esta, es desconocer la finalidad de las pruebas y del proceso en sí”(12).

Lo anterior, aunado al hecho de que se trata de leyes o instituciones del derecho extranjero que el juez desconoce, y que el demandante, quien bajo lo que Federico Carlos de Savigny denominó “el principio de la sumisión voluntaria”(13), se presume que conoce en la medida en que se sometió a dicho derecho cuando matriculó su vehículo en la Nación de Venezuela, razón de más para considerar que en el caso de autos corresponde a la parte actora probar la existencia y vigencia de dichas leyes, no obstante las facultades oficiosas del juez que no fueron establecidas para invadir la esfera de los intervinientes en el proceso sino para velar por la justicia y la superposición de los derechos al debido proceso, legalidad e igualdad procesales que a su vez se desarrollan mediante la salvaguarda de la publicidad y contradicción de la prueba y garantía de defensa, sin que pueda perderse de vista que nos encontramos en un sistema judicial esencialmente rogado y en cuyo ejercicio se requiere la intervención de un profesional del derecho.

Al respecto, debe aclararse que si bien Colombia de conformidad con la Ley 68 de 1920 se adhirió al Tratado de Montevideo de 1889, sobre derecho procesal, y mediante la Ley 40 de 1933 a los de derecho comercial y civil, en cuanto a la oficiosidad del juez sobre la prueba de leyes extranjeras, contenida en el protocolo adicional al Tratado de Montevideo de 1940, que en su artículo 2º dispuso “su aplicación será hecha de oficio por el juez de la causa, sin perjuicio de que las partes puedan alegar y probar la existencia y contenido de la ley invocada” y en el Código Bustamante de 1928, que en su artículo 408 dispuso “los jueces y tribunales de cada Estado contratante aplicaran de oficio, cuando proceda, las leyes de los demás, sin perjuicio de los medios probatorios a que este capítulo refiere”, estos instrumentos no han sido ratificados por Colombia y en consecuencia no son vinculantes para nuestro derecho interno.

En este sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la corporación, ha sostenido:

“La jurisprudencia constitucional colombiana califica los tratados como actos complejos, no solo porque están sometidos a disposiciones internacionales y constitucionales, sino porque en su desarrollo, que se cumple en diversas etapas, como la negociación, firma, aprobación y ratificación o adhesión, intervienen diferentes órganos del Estado. Para el tratadista Enrique Gaviria Liévano, el sistema de la concertación y entrada en vigencia de los tratados internacionales está sujeto al régimen interno de cada Estado, y en Colombia, comprende los siguientes momentos: “1) negociación, 2) firma, 3) aprobación, 4) ratificación, y 5) promulgación del tratado respectivo en el Diario Oficial”. En efecto, el procedimiento para la elaboración de los tratados constituye un acto complejo en el que participan las tres ramas del poder público en el siguiente orden: la celebración, que corresponde al Presidente de la República en ejercicio de la competencia constitucional de dirigir las relaciones internacionales; la aprobación o improbación de los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, que compete al Congreso de la República; una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, dentro de los seis días siguientes, la Corte Constitucional decide definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno puede efectuar el canje de notas, en caso contrario no son ratificados o adheridos. Es claro que la declaratoria de exequibilidad del tratado y de la ley aprobatoria, es requisito sine qua non para que el presidente pueda ratificarlo, al punto que la declaratoria de inconstitucionalidad impide que pueda realizar el canje de notas;

(...).

El concepto de ratificación en el derecho internacional, tiene un alcance técnico, como es el de significar la manifestación del consentimiento del Estado de obligarse por un tratado, que se realiza mediante el canje o adhesión al acuerdo, por acto facultativo del Presidente de la República, como director de las relaciones internacionales; la Ley 32 de 1985, define el concepto de “ratificación”. Según el tratadista Luis Fernando Álvarez Londoño, el efecto jurídico de la ratificación consiste en el “compromiso del Estado de llegar a ser parte en el tratado. Es decir, la norma fundamental para que un tratado entre en vigor, está dada por la forma y en la fecha que el mismo tratado disponga o los Estados negociadores lo determinen”. A su vez, el artículo 24 de la Ley 32 de 1985, se refiere a la entrada en vigor de los tratados estableciendo dos reglas generales, en primer lugar, la forma en la que el mismo tratado establezca o acuerden los Estados negociadores y, a falta de ellos, cuando se obtenga el consentimiento de todos los estados negociadores en obligarse por el tratado. El profesor Marco Gerardo Monroy Cabra, señala que “Un tratado entra en vigor en la forma y fecha que en él se disponga o que acuerden los Estados negociadores. A falta de disposición concreta del tratado o de otro acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado. Es una presunción justificada por la práctica internacional...”. Para la doctrina internacional, “La entrada en vigor constituye la fase final del proceso de celebración de los tratados, tras producirse en el ámbito internacional la constancia del consentimiento de los Estados negociadores en obligarse por un tratado. A partir de entonces el Estado comienza a obligarse por un tratado. Es el momento en el cual el tratado comienza a obligar a las partes, a producir efectos jurídicos entre ellas, debiendo ser cumplido de buena fe”. Es decir, el Estado colombiano solo puede legítimamente obligarse a nivel internacional, una vez cumplido el trámite de ratificación, que compete privativamente al Presidente de la República, como jefe de Estado y director de las relaciones internacionales, quien en ejercicio de sus atribuciones, define el momento en que el tratado debe surtir efectos y obligar a Colombia” (resaltado fuera del texto).

Hechas las anteriores precisiones, La Sala encuentra el demandante no acreditó la normatividad bajo la cual se adquirió el dominio del bien ni su vigencia, aspecto este que impide determinar si el demandante ostenta la titularidad del dominio del bien mueble que fue objeto del decomiso(14).

Conforme al contexto normativo y jurisprudencial que se acaba de exponer, resulta evidente que en el caso sub judice, la parte actora no acreditó el dominio que dijo tener sobre el vehículo retenido y posteriormente decomisado. En efecto, como la calidad que el señor Álvaro de Jesús Córdoba invocó en la demanda al pretender la indemnización de perjuicios, fue la de propietario; es forzoso concluir que no acreditó la calidad invocada, lo que se traduce en la ocurrencia del fenómeno de falta de legitimación en la causa material, por activa; en consecuencia se negarán las pretensiones de la demanda. Por todo lo anterior, y en virtud de los argumentos con los que se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que se inhibió de fallar el fondo del asunto por escogencia indebida de la acción.

8. Costas.

Finalmente, no habrá lugar a condenar en costas porque para el momento en que se dicta este fallo la Ley 446 de 1998 indica, en el artículo 55, que solo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente, y en este proceso no existe prueba que señale temeridad para alguna de ellas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVÓCASE la sentencia del 30 de octubre de 2003 proferida por la el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, mediante la cual se declaró la ineptitud sustancial de la demanda por escogencia indebida de la acción y se inhibió para fallar de fondo. En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE DE OFICIO la excepción de falta de legitimación por activa, con base en las consideraciones hechas en el parte motiva de este fallo.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, NIÉGANSE todas las pretensiones de la demanda.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de febrero de 2012, Expediente 21060.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, Expediente 13356. Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que estas, a diferencia de aquella, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

(3) Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 2003.

(4) Consejo de Estado, sentencia de 25 de julio de 2011, Expediente 20.146.

(5) Consejo de Estado, sentencia de 19 de agosto de 2011, Expediente 19.237.

(6) Sentencia del 10 de agosto de 2005, Expediente 13444.

(7) Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 18163; 4 de febrero de 2010, Expediente 17720.

(8) Sala de Casación Civil en sentencia de 1971.

(9) Sección Tercera, Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Expediente 14.330

(10) Declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 13 de febrero de 1984.

(11) La Corte Constitucional, en este sentido ha sostenido que “Igualmente, es el legislador el llamado a establecer cómo se prueban ante las autoridades colombianas los hechos acaecidos en el exterior, y tiene que contemplar los mecanismos idóneos para que ellas conozcan con certidumbre, en el ámbito de sus funciones, si un determinado acto que se dice proferido por autoridades extranjeras, o uno otorgado con su intervención, en realidad tiene ese origen. Al establecer el requisito que asegure la verdadera procedencia del documento no se presume la mala fe sino que se reglamenta la materia, previendo con anticipación las reglas aplicables al proceso —judicial o administrativo— en que tales documentos se quiere que valgan” (C-412, abr. 25/2001).

(12) Corte Constitucional, Sentencia de constitucionalidad 23 de 11 de febrero de 1998.

(13) Biocca Cárdenas Basz, Lecciones de derecho internacional privado, parte general, Ed. Universidad, Buenos Aires - Argentina, pág. 126.

(14) En este mismo sentido esta Sala se pronunció en sentencia del 9 de mayo de 2012, Expediente 20507.