Sentencia 1999-00807 de mayo 14 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 680012315000199900807 01 (28.550)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Tito Julián Marín y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Salud - Departamento de Santander

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D. C., catorce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a $120.000.000 pesos por concepto de perjuicios materiales. A la fecha de la presentación de la demanda —23 de abril 1999— este valor supera el exigido para que el proceso sea de dos instancias (D. 597/88 - $18.850.000). En ese orden, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de junio de 2004, en la cual se negaron las súplicas de la demanda.

2. Aspectos procesales previos.

2.1. Objeto del recurso de apelación.

Resulta necesario precisar, ab initio, que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, solicita la revocatoria del fallo de primera instancia y que se proceda a condenar a La Nación – Ministerio de la Salud – Departamento de Santander por los supuestos perjuicios causados a la señora Florelba Ariza Ariza durante el parto de su tercera hija en el municipio de Vélez (Santander) de acuerdo con lo anterior. Por lo tanto, la presente providencia centrará sus razonamientos sobre los puntos señalados por el apelante único.

Al respecto es preciso resaltar que:

“para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”(1), razón por la cual se ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’(2).

Lo anterior, obliga a destacar que el recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados por el apelante, por lo cual, en principio, los demás asuntos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(3) de la sentencia como el principio dispositivo(4)-(5).

En este sentido, la Sala Plena de la corporación en reciente pronunciamiento reiteró que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior lo sostuvo de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(6).

Dicho lo anterior, se itera que la parte demandante solicitó la revocatoria total de la sentencia recurrida, al considerar que sí se encuentra probado en el proceso el nexo de causalidad entre el daño causado a la paciente y la falla médica, por cuanto la señora Ariza Ariza, ingresó al hospital en condiciones de completa normalidad y salió de este con una discapacidad.

Adicionalmente, cabe señalar que en atención al precedente, esta Sala se abstendrá de hacer algún pronunciamiento frente a los nuevos argumentos que esgrima el recurrente.

Aunado a lo anterior y en aras a garantizar el principio de congruencia, debido proceso y la igualdad, el análisis se circunscribirá a lo solicitado en el recurso de apelación, hacer lo contrario sería incumplir mandatos legales y desconocer el precedente judicial, así como negarle a la parte demandada el derecho a controvertir los argumentos usados en su contra en la oportunidad que el proceso establece para tal fin.

2.2. La legitimación en la causa.

Como primera medida la Sala considera oportuno estudiar, previo al análisis del caso concreto, la legitimación en la causa de la parte demandada, toda vez que si esta no se encuentra acreditada, habrá lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa, y por tanto no se estudiara de fondo el asunto, por ser este un requisito de carácter sustancial y no meramente formal(7).

Lo anterior, por cuanto el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo consagra la posibilidad que tiene el juez en la sentencia definitiva de declarar probada cualquier excepción de fondo que le impida estudiar las pretensiones de la demanda, sin perjuicio de las oportunidades procesales con que cuenta la parte demandada para proponerlas:

“En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión” (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, la legitimación en la causa se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, siendo necesario precisar, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa(8). La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquel a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas(9). De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo(10).

Así pues, la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante —legitimado en la causa de hecho por activa— y demandado —legitimado en la causa de hecho por pasiva— y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. Por su parte, la legitimación material supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño.

De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, evento este en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores(11).

En suma, un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente está legitimado materialmente, ya que esta solamente es predicable se reitera, de quienes tienen un derecho cierto que habilita el ejercicio de la acción a los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que está formulando o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra parte(12). De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sala:

“La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

— A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

— A demanda a C, solo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, solo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente. Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y solo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda”(13).

Así las cosas, de acuerdo con la explicación dada sobre la naturaleza jurídica de la legitimación en la causa, el juzgador debe verificar que las partes demandante y demandada, estén llamadas a incoar la acción, constituyendo un presupuesto procesal previo al análisis del asunto de fondo, lo que significa que ante su ausencia habrá lugar a denegar las súplicas de la demanda o las excepciones incoadas por la parte demandada.

Así las cosas en el caso en comento, la parte accionante dirigió la demanda contra la Nación – Ministerio de Salud – Departamento de Santander, al considerar que son los entes responsables solidariamente por los daños causados a los demandantes con el servicio de salud prestado en el Hospital San Juan de Dios de Vélez, razón por la cual la Sala considera necesario analizar si las entidades demandadas eran las legitimadas en la causa en el presente asunto.

3. Problema jurídico.

¿Se encuentra demostrado en el plenario que la parte demandada está legitimada en la causa por pasiva y en caso positivo, concurren los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado por los daños causados a los demandantes como consecuencia de las lesiones causadas a la señora Florelba Ariza Ariza por haberle prestado un deficiente servicio de salud?.

4. Del acervo probatorio.

Dentro del expediente, obran las siguientes pruebas:

4.1. Documentales.

1. Original de la orden a favor de la señora Florelba Ariza que dispone la práctica de una resonancia magnética remitida por el Centro Médico de Alta Tecnología Médica, de fecha 9 de noviembre de 1998 (fl. 133 cdn. 1)(14).

2. Original del oficio de la lectura del examen de síndrome medular practicado a la señora Florelba Ariza de fecha 9 de noviembre de 1998 expedida por el Centro de Alta Tecnología Médica – CATME, del cual se resalta lo siguiente (fl. 134 cdn. 1)(15):

“Dentro del canal raquídeo a la altura de T9-T10 en las secuencias ponderadas en T1 se observa una lesión expansiva con intensidad de señal intermedia, lesión expansiva definida en sus contornos la cual mide 1.05 x 2.17 x 1.23 cm (A.P. x cráneo - caudal x transverso), la cual de después de la administración del medio de contraste (GADOLIMIO - DTPA) se realiza de manera importante. Los espacios intervertebrales no muestran alteraciones. La medula espinal por encima y por debajo de la lesión descrita anteriormente no muestra cambios de la señal. El anclaje medular se realiza a nivel L1 siendo normal. La región prevertebral no muestra alteraciones. Los grupos musculares paraespinales son normales”.

3. Copia auténtica de oficio del 16 febrero de 2001 expedido por el Hospital San Juan de Dios de Vélez, por medio del cual se remite fotocopia de la historia clínica de Florelba Ariza Ariza, en la cual se observa que la paciente ingresó a la institución el 21 de abril de 1997, que el día 24 de abril de 1997 dio a luz a un bebé de sexo femenino por cesárea en condiciones de completa normalidad, a quien se le aplicó anestesia raquídea para el procedimiento (fls. 91 a 114 cdn. ppal.).

4. Original de oficio expedido por el Centro de Alta Tecnología Médica – CATME de fecha 14 de diciembre de 2001, por medio del cual se informa que la historia clínica Nº 2.194.047 no pertenece a la entidad, y que la señora Florelba Ariza Ariza fue atendida en la institución donde se le practicó una resonancia magnética de columna dorso lumbar por contraste por solicitud de su médico tratante, información que sería posible ampliar si la paciente remitiera las respectivas placas por cuanto no tienen copias de las mismas (fls. 129 y 130 cdn. 1).

4.2. Testimoniales.

1. Testimonio rendido por Myriam Ariza Ortiz quien manifestó sobre los hechos lo siguiente (fls. 125 y 126 cdn. 1):

“A Florelba hace mucho tiempo que la conozco desde hace unos quince años aproximadamente; era una persona normal por que (sic) cuando tuvo la segunda niña inclusive yo también estaba embarazada y asistíamos a los controles, creo que las dos niñas se llevan como uno o dos días de la una a la otra. Cuando yo la vi embarazada de la tercera niña yo la veía normal, caminando normal, después de que tuvo la tercera niña ya me di cuenta que, para caminar lo hacía apoyada en un bastón y se le notaba la dificultad de ella para moverse o caminar (…) Preguntada: Se dice que la señora entró al hospital por sus propios medios, caminando bien y fue internada en condiciones normales de gravidez; el parto fue normal, pero la señora quedó paralizada desde la cintura para abajo desde entonces. Que tiene que decir al respecto? (sic) Contestó: Como dije antes yo la conocí a ella siendo una persona normal, yo no puedo decir en qué condiciones entraría al hospital pero en los últimos días del embarazo estaba normal, no sé cómo sería el parto pero lo cierto es que ella después que llegó del hospital llegó prácticamente paralizada. Preguntada: Han dicho los entendidos que al aplicarle anestesia raquídea, le causaron la lesión en la columna dorsal; en todas formas, hubo descuido sea en la aplicación de la anestesia o de cualquier otro tratamiento, pues ella era una mujer sana, sus partos anteriores, dos, habían sido normales y la gestación de este también era normal. Que hay de cierto en esto? (sic) Contestó: En la forma como le hayan hecho los procedimientos no puedo decir nada pero lo cierto es que los dos partos anteriores habían normales y hasta el último momento del último embarazo ella estaba bien, no tenia dificultades en su locomosión (sic). Preguntada: Se dice que desde entonces perdió la sensibilidad y perdió el movimiento de la cintura para abajo. Que puede decir al respecto? (sic) Contestó: Yo lo que hablaba con Florelba ahora poco es que ella había quedado liciada (sic) de la columna lo cierto es que efectivamente después de que ella tuvo la última niña estuvo paralizada un poco de tiempo y a ella tuvieron que trasladarla a Bucaramanga y los niños los ayudó a cuidar la abuela paterna doña Leonilde Marín (…)”.

2. Testimonio rendido por María Dora González de Ardila quien sobre los hechos manifestó (fls. 126 y 127 cdn. 1):

“Lo que no me acuerdo es de las fechas recuerdo que estaba embarazada y decía que se iba para Vélez a tener el hijo; a mi no me consta que cuando se fue ella caminaba bien, una persona en embarazo pero no se le veía ningún problema; lo que sucediera en el hospital no me consta, lo cierto es que después de unos meses, no recuerdo cuanto hacia que había llegado la vi que no podía caminar, ella no podía hacer nada, decía que no sentía las piernas, yo hice colectas para ayudarle por que es una familia pobre, hubo una época que ella no podía moverse (…) Preguntada: Se afirma que la señora entró al hospital por sus propios medios, caminando bien y fue internada en condiciones normales de gravidez; el parto fue normal, pero la señora quedó paralizada de la cintura para abajo desde entonces. Que puede afirmar? (sic) Contestó: Cuando se fue para Vélez a tener la niña era una persona normal, activa y ya después de que llegó de Vélez fue cuando la vi que estaba mal, yo fui a visitarla a la casa. Preguntada: Han dicho los entendidos que al aplicarle la anestesia raquídea, le causaron la lesión en la columna dorsal; de todas formas, hubo descuido sea en la aplicación de la anestesia o en cualquier otro tratamiento, pues ella era una mujer sana, sus partos anteriores, dos, habían sido normales y la gestación de este también era normal. Que tiene que decir sobre esto? (sic) Contestó: Uno mira pero no sabe en qué condiciones va el parto, cuando llegaron decían que había sido consecuencia de la anestesia (…) Preguntada: Si sabe o no que cuando ella se fue para el hospital de Vélez a tener a su tercer hijo iba en condiciones normales, caminando por sus propios medios, salvo el estado de embarazo? Contestó: Sí, hasta cuando yo la vi estaba normal, no recuerdo que tiempo antes de irse pero lo cierto es que todos los días la veía norma (sic), embarazada pero moviéndose por sus propios medios”.

3. Testimonio rendido por Isidro Marín Puentes, quien sobre los hechos relató en síntesis, lo mismo que los anteriores testigos, es decir, que la señora se veía en estado de embarazo normal, y que antes de irse a tener al bebé se movía por sus propios medios, y que fue después de que llegó del parto que quedó inmovilizada de la cintura para abajo (fls. 127 y 128 cdn. 1).

5. El caso concreto.

Hechas las anteriores precisiones, pasa la Sala a determinar de manera previa al estudio de la cuestión de fondo, si la parte demandada esta legitimada materialmente en la presente acción de reparación directa, lo anterior, por cuanto fue la Empresa Social del Estado - Hospital San Juan de Dios de Vélez, quien brindó la atención médica a la paciente Florelba Ariza Ariza durante el parto de su tercera hija ocurrido el 24 de abril de 1997 como lo señala la demanda y la apelación. Adicionalmente, se señala que la falla del servicio se enmarca en la deficiente prestación del servicio médico la cual le causó la lesión.

Así las cosas, pasa la Sala a estudiar la naturaleza jurídica del Hospital San Juan de Dios de Vélez (Santander) con base en los documentos allegados al expediente, se observa que es una empresa social del Estado, categoría especial de entidad pública, como lo establece el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 el cual indicó, “La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.

Entidades públicas estas, que fueron reguladas por el Decreto 1876 de 1994, “Por el cual se reglamentan los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993”, que reiteró lo dicho en la Ley 100 en cuanto a la naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado, disponiendo que son descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos(16).

Así pues, en sentencia del año 2000(17) el máximo Tribunal Constitucional se refirió a las ESE como categoría especial de entidad pública en los siguientes términos:

“Estas empresas constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional, crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos ‘y otras entidades del orden nacional’.

(…)

Es claro que las empresas sociales del Estado son entes que no pueden confundirse con los establecimientos públicos y que constituyen una nueva categoría de entidad descentralizada concebida con un objeto específico que la propia legislación ha señalado y que justifica, por razón de los propósitos constitucionales que mediante su existencia persigue el legislador, unas ciertas reglas y una normatividad también especial. Como órganos del Estado, aun cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de dirección al cual están adscritos.

(…)

Precisamente en la misma Ley 100 de 1993 se ordenó transformar todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto fuere la prestación de servicios de salud en empresas sociales de salud. Igual procedimiento debía llevarse a cabo en las entidades territoriales, a las que se concedió un plazo de 6 meses para dicha adecuación” (resaltado propio).

En el mismo sentido, en sentencia del 7 de marzo de 2012 al pronunciarse sobre la exequibilidad de algunas de las disposiciones de la Ley 1438 de 2011(18), dijo esta Corte lo siguiente:

“La jurisprudencia de esta Corte ha explicado respecto del régimen y naturaleza de las empresas sociales del Estado que (i) la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social y definió en el artículo 94 (sic) la naturaleza de las empresas sociales del Estado; (ii) que el objeto de estas empresas es la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado, o como parte del servicio público de seguridad social; (iii) que estas empresas constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7; (iv) que son entes que no pueden confundirse y se diferencian claramente de los establecimientos públicos (…) (v) que estas empresas como nueva categoría de entidades descentralizadas y concebidas con un objeto específico definido por la propia ley, de conformidad con los propósitos constitucionales que mediante su existencia persigue el legislador, se rigen por unas reglas y una normatividad especial; (vi) que la ley señala que estas entidades descentralizadas son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación de servicios de salud, en forma directa; y (vii) que es al Legislador a quien corresponde su creación, por la propia naturaleza de creación legal de estas entidades, y que igualmente se encuentra facultado ampliamente para determinar su estructura orgánica. Sobre la naturaleza de las empresas sociales del Estado, la jurisprudencia constitucional ha sintetizado que estas ‘son una nueva categoría dentro del catálogo de entidades administrativas del orden descentralizado, que tienen naturaleza, características y especificidades propias, lo cual impide confundirlas con otro tipo de entidades públicas’. Así mismo, ha explicado la naturaleza jurídica particular, la regulación especial y la competencia en cabeza del Legislador para determinar la estructura orgánica de estas entidades, en razón a que ‘las empresas sociales del Estado tienen una naturaleza jurídica diversa de la que corresponde a los establecimientos públicos, y su función primordial, a diferencia de estos, no consiste en el cumplimiento de tareas administrativas en un sentido general, sino que radica ante todo en la atención de salud. Por ello, las disposiciones que las rigen son también distintas y, en el caso de las empresas sociales, que por su naturaleza de entidades descentralizadas públicas debían ser creadas por ley, como en efecto lo fueron, el legislador estaba facultado para establecer su estructura orgánica’” (subrayado y negrillas propias).

De lo dicho anteriormente se concluye que las empresas sociales del Estado fueron consagradas en la Ley 100 de 1993 como una categoría especial de entidades públicas descentralizadas creadas por mandato de la ley, que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y que están adscritas a una entidad del nivel nacional, departamental, distrital o municipal.

Manifestación de esta autonomía, es que las ESE pueden determinar su organización atendiendo a una estructura básica conformada por la dirección, la atención al usuario y la logística. Y es a partir de esta estructura básica, que las entidades definen su distribución de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas.

Así las cosas, en los artículos 196 y 197 de la Ley 100 de 1993 se dispuso transformar todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto era la prestación de servicios de salud en empresas sociales de salud, y para el caso de las entidades territoriales, se les otorgó un término de 6 meses para efectuar dicha adecuación. Es por esto que en desarrollo de este mandato legal en el año 1995 el departamento de Santander mediante el Decreto 0102 transformó el Hospital Departamental San Juan de Dios de Vélez en una empresa social del Estado, como categoría especial de entidad pública descentralizada del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera, adscrita a la secretaria de salud departamental.

Por consiguiente, es el Hospital San Juan de Dios de Vélez quien tendría que responder con su propio patrimonio en aquellos eventos en que le sea imputable el daño antijurídico causado a un paciente, en razón a que la entidad cuenta con recursos propios para atender sus obligaciones(19), siendo inadecuado pretender imputarle la responsabilidad a la entidad a la cual se encuentra adscrita, por cuanto esta ejerce una tutela gubernamental que tiene por objeto el control de sus actividades y la coordinación de estas con la política general del Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y particular del sector(20), constituyendo funciones de vigilancia y control en el desarrollo de la prestación del servicio de salud por parte del Estado, hecho que no fue demandado en el caso sub examine.

Por lo tanto, forzoso es concluir que cuando la institución prestadora del servicio de salud cause daños antijurídicos será responsable de los perjuicios causados a las víctimas de la mala praxis médica, debiendo dirigir la acción que pretenda la reparación contra la empresa social del Estado, en este caso el Hospital San Juan de Dios de Vélez, para que de esta manera responda con su propio patrimonio por una eventual condena.

Por otro lado, se reiterará la posición que ha venido desarrollando la Sección Tercera(21), en cuanto a que en aquellos casos en que se pretenda la reparación de perjuicios causados por la deficiente, inoportuna, o incluso inexistente prestación del servicio de salud a los pacientes, la demanda de reparación directa debe ir dirigida contra la entidad del estado que presta el servicio, siendo inadecuado demandar al Ministerio de Salud o al ente territorial al cual se encuentra adscrito, ya que estos cumplen funciones de vigilancia, control, organización, etc. Así pronunció esta corporación en sentencia del 7 de diciembre de 2005(22):

“Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el sistema nacional de salud y se dictaron otras disposiciones. En ese sentido, el artículo 1º señaló que la prestación de los servicios de salud en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas para el efecto.

Igualmente, el artículo 8º de la misma ley, dispuso que la dirección nacional del sistema de salud estaría a cargo del Ministerio de Salud, al cual le corresponde formular las políticas y dictar todas las normas científico - administrativas, de obligatorio cumplimiento por las entidades que integran el sistema y ejercer entre otras las siguientes funciones:

— Formular y adoptar la política para el sistema de salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico y social, y las políticas, estrategias, programas y proyectos del Gobierno Nacional.

— Elaborar los planes y programas del sector salud que deberán ser incorporados al Plan Nacional de Desarrollo Económico y social o las políticas, estrategias, programas y proyectos del Gobierno Nacional.

De otro lado, el sector salud está integrado por todas las entidades públicas o privadas que presten dicho servicio a las cuales les corresponde asumir la responsabilidad en la dirección y prestación del servicio.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, la acción fue dirigida contra la Nación-Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Salud (INSE), Departamento del Magdalena-Secretaría de Salud y Hospital del Tórax ‘Fernando Troconis’.

Sin embargo, como quedó expuesto, es claro que la Nación a través del Ministerio de Salud le corresponde formular y adoptar la política para el sistema de salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico y social, razón suficiente para respaldar la decisión del tribunal en cuanto absolvió a la administración central, pues la lesión del bien jurídicamente tutelado no resulta imputable a esta entidad, primero porque la prestación del servicios no forma parte de la órbita de su competencia y segundo, por sustracción de materia, por no ser la entidad que materialmente formuló el diagnóstico.

Ahora bien, mediante el Decreto 890 del 18 de noviembre de 1993, se reestructuró el Centro de Rehabilitación y Diagnóstico ‘Fernando Troconis’ inicialmente constituido como una entidad de salud de segundo nivel de atención, de carácter especializado, adscrito a la secretaría de salud del Magdalena, el cual fue transformado como un centro de rehabilitación y diagnóstico denominado ‘Fernando Troconis’ cuya naturaleza en la actualidad, obedece a los establecimientos públicos del orden departamental, descentralizado de primer grado, con personería jurídica y autonomía presupuestal (fls. 221 y ss. c. ppal.).

Bajo las condiciones señaladas, para todos los efectos el establecimiento de salud demandado es una entidad descentralizada del orden territorial, organizada como un establecimiento público, dotado de personería jurídica, administrativa, y patrimonio propio. En las propias normas orgánicas de presupuesto, la entidad territorial deberá asignar el presupuesto de gastos y funcionamiento del establecimiento público, y eventualmente, dicho patrimonio resultaría comprometido por los daños antijurídicos que le fueran imputables (…)” (subrayado y negrilla fuera de texto).

Así pues, queda totalmente desvirtuada la afirmación del recurrente en cuanto a que existe solidaridad entre La Nación – Ministerio de Salud – Departamento de Santander – Hospital de Vélez (Santander) y que por tal motivo, podía dirigir la demanda de reparación directa contra todos o algunos de ellos, olvidando que el sector salud está integrado por todas las entidades públicas o privadas que presten dicho servicio a quienes les corresponde asumir la responsabilidad en la dirección y prestación del servicio, debiendo reparar con su propio patrimonio los perjuicios ocasionados a los pacientes en desarrollo de su actividad.

Adicionalmente, es pertinente hacer claridad frente a la solidaridad alegada por la parte demandante indicando, que si bien es cierto que, el artículo 1571 del Código Civil establece que en caso que una obligación sea solidaria el acreedor puede dirigirse contra todos los deudores solidarios conjuntamente, o contra cualquiera de ellos a su arbitrio, sin que por este pueda oponérsele el beneficio de división, esto no significa que se puede demandar a cualquier persona sea o no responsable del daño antijurídico alegado, solo por el hecho de contar con los recursos presupuestales para su pago. Por lo antes expuesto, lo dicho por el apoderado de la parte demandada en cuanto a que existe solidaridad entre La Nación – Ministerio de Salud – Departamento de Santander – Hospital de Vélez (Santander), no tiene asidero jurídico pues confunde la solidaridad en el pago de una obligación como modo de extinción de las obligaciones con la manera de conformar la parte pasiva de la litis (deudor).

En contraste con lo anterior, la Sala encuentra que el a quo no realizó el análisis que le permitiera determinar la legitimación material de la parte demandada en el presente asunto, simplemente se limitó a citar una sentencia (sic) esta corporación del 19 de febrero de 1998, de la que se resalta lo siguiente: “Dentro del marco que se deja expuesto, el ad quo encuentra que la parte actora podía dirigir su acción contra todos, esto es, la Nación Ministerio de salud, el servicio seccional de salud del departamento de Risaralda, representado por el Gobernador y contra el Hospital Nazareth del Municipio de Quinchía, pues habiendo coordinado entre ellos la prestación del servicio de salud, cualquier daño que ocasionen a terceros deben responder solidariamente. Esta verdad jurídica explica igualmente, que el demandante podía dirigir su acción contra uno solo de ellos, siendo entendido que lo decidido por el juez los beneficia o perjudica a todos en virtud del citado fenómeno jurídico”.

De manera que el Tribunal Administrativo del Tolima analizó de fondo el presente asunto por cuanto encontró que la parte demandada estaba legitimada de hecho en el caso sub examine, desconociendo de esta manera la normatividad y la jurisprudencia que sobre esta materia existe dentro del ordenamiento jurídico colombiano, teniendo en cuenta que la relación que nació entre el demandante y el demandado fue por la pretensión procesal, sin referirse a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda (legitimación material).

Así pues, la Subsección considera que la entidad prestadora del servicio de salud, es decir, el Hospital San Juan de Dios de Vélez es una empresa social del Estado con autonomía administrativa y financiera que goza de personería jurídica propia, tal y como se explicó en las líneas anteriores, lo que la hace responsable de los perjuicios causados a los pacientes en desarrollo de la función pública a ellos encomendada, debiendo por lo tanto la parte demandada dirigir la acción de reparación directa contra tal institución. No obstante la claridad que sobre el tema existe, argumenta la parte accionante para justificar su omisión, que “Como existe solidaridad por pasiva entre la Nación - Ministerio de la Salud, hoy de Protección Social, el departamento de Santander y el hospital de Vélez, como bien lo deja claro lo pertinente del fallo del H. Consejo de Estado que se transcribe en la sentencia (h. 9), el demandante puede dirigir la querella contra todos los obligados solidariamente o contra uno solo de ellos. En este caso se dirigió contra dos, sin incluir al hospital de Vélez, en razón a que los hospitales, por regla general sufren de ‘anemia’ presupuestal. La sentencia recurrida recalca el hecho de haber dejado por fuera al hospital causante del daño, como si tal omisión fuera una causal para que no prosperaran las pretensiones” (negrilla y subrayado fuera de texto).

Afirmación que no es un argumento válido para la Sala, ya que no dirigir la demanda contra la entidad legitimada si es causal para que no prosperen las pretensiones de la demanda, por cuanto constituyen un presupuesto procesal previo al análisis de fondo del caso concreto por parte del juzgador(23), razón por la cual, al no encontrarse dirigida en debida forma la demanda inicial, no hay lugar al estudio de fondo, y habrá lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en aplicación a lo establecido en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo(24).

En conclusión, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, circunstancia que necesariamente conduce a modificar la sentencia de primera instancia.

6. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera – Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

MODIFÍQUESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander del 10 de junio de 2004, y en su lugar DISPÓNGASE:

Primero: DECLÁRESE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades demandadas.

Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 1º de abril de 2009. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Rad. 32800. “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 10 de febrero de 2010. C.P. Hernán Andrade Rincón. Rad. 16306. Cfr. Corte Constitucional C-583 de 1997.

(3) En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del expediente 32.800, con ponencia de la señora magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.

(4) Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”. O como dice Couture, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso”. Son características de esta regla las siguientes: “(…). El campo de decisión del juez queda determinado especial y esencialmente por las pretensiones del demandante debido a que el juez no puede decidir sobre objeto diverso a lo en ellas contemplado” (negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, pág. 106.

(5) Consejo de Estado – Sección Tercera – Sala Plena, sentencia de 9 de febrero de 2012, Exp. 21.060.

(6) Consejo de Estado – Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, Exp. 21060.

(7) Reiteración de la jurisprudencia de esta Subsección. Ver por ejemplo, Exp. 22.873; 23.556; 22.616.

(8) Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; C.P. María Elena Giraldo Gómez; expediente 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), C.P. Germán Rodríguez Villamizar, Radicación 66001-23-31-000-1996-03266-01(14178).

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); C.P. María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973: “[L]a excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (CCA, art. 164) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal. La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado —modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo. La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado” (negrillas y subrayas propias).

(11) A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “(…) si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); C.P. María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); C.P. María Elena Giraldo Gómez; Radicación 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); C.P. María Elena Giraldo Gómez; Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006); C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Radicación 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352).

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000); C.P. María Elena Giraldo Gómez; Radicación 10171.

(14) Arrimado al expediente por el apoderado de la parte actora mediante oficio del 26 de julio de 2002 (fl. 132 cdn. 1).

(15) Arrimado al expediente por el apoderado de la parte actora mediante oficio del 26 de julio de 2002 (fl. 132 cdn. 1).

(16) Artículo 1º Decreto 1876 de 1994.

(17) Corte Constitucional. Sentencia C-665 de 2000.

(18) Corte Constitucional. Sentencia C- 171 de 2012.

(19) Ley 344 de 1996, por la cual se racionalizó el gasto público.

(20) Artículo 20. Decreto 1876 de 1994.

(21) Exp. 20.374 – 20.415.

(22) Consejo de Estado. Sentencia del 5 de diciembre de 2005. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Exp.: 15.470.

(23) Artículo 164 CCA.

(24) “En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión”.