Sentencia 1999-00860/21312 de abril 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 17001233100019990086001 (21312)

Consejero Ponente (E):

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas

Demandado: Instituto de Seguros Sociales

Naturaleza: Contractual

Bogotá D.C., cinco de abril de dos mil trece.

La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la Sentencia de 27 de abril de 2001, dictada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, mediante la cual se decidió denegar la prosperidad de las excepciones y no acceder a las pretensiones de la demanda. La sentencia, previo estudio, será confirmada, aunque por motivos diferentes.

Síntesis del caso

El día 5 de mayo de 1998, el Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas, empresa social del estado e IPS, celebró con el Instituto de los Seguros Sociales, el contrato de adscripción para la prestación de servicios médico-asistenciales de los afiliados y beneficiarios del ISS. El instituto canceló las sumas adeudadas que fueron debidamente sustentadas y demostradas como producto de la prestación de los servicios prestados a usuarios del ISS, mientras que el hospital demandante no logró demostrar el incumplimiento endilgado de la cláusula cuarta del convenio “forma de pago”, por la falta de pago del valor correspondiente a las cuentas que fueron glosadas y que finalmente no fueron reconocidas por la entidad demandada.

Antecedentes

I. Lo que se demanda

1. El 19 de octubre de 1999, la empresa social del Estado Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas, presentó demanda en contra del Instituto de Seguros Sociales (en adelante también ISS), en ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del CCA (fls. 23-29, cdno. 1), en la cual solicitó las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare que entre el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Caldas, representado legalmente por la doctora Luz Mary Gutiérrez Gómez y la empresa social del Estado, Hospital San Marcos de Chinchiná, existió un convenio de adscripción, para la prestación de servicios médico-asistenciales de los afiliados y beneficiarios del ISS.

2. Que el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Caldas, incumplió la cláusula Forma de Pago del contrato suscrito con la Empresa Social del Estado, Hospital San Marcos de Chinchiná, el día 11 de mayo de 1998.

3. Que como consecuencia del incumplimiento del contrato, se ordene al Instituto de los Seguros Sociales-Seccional Caldas, al pago de la suma de Cuatrocientos cuarenta y nueve millones cuatrocientos treinta y un mil ciento setenta y cinco pesos MCTE ($ 449.431.175) a favor de la entidad que represento en el presente proceso.

4. Que se condene a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de su causación, tomado como punto de partida, el primer día del mes siguiente a la fecha que aparece relacionada en la casilla 5 “fecha de radicación” del cuadro anexo y hasta que se produzca el pago efectivo, a la tasa vigente certificada por la Superintendencia Bancaria para el interés bancario corriente más el 50%, de acuerdo con la certificación que se adjunta, sobre todas las obligaciones adeudadas, entendiendo para este efecto que el pago parcial de $ 246.018.013 recibido, debe imputarse a la satisfacción de los créditos más antiguos, pero sobre tal cifra deberán liquidarse intereses moratorios desde su causación hasta cuando se obtuvo el pago, el día 12 de mayo de 1.999.

5. Que se condene en costas a la entidad demandada.

2. En apoyo de sus pretensiones la parte actora afirmó que el Instituto de los Seguros Sociales incumplió su obligación de pago derivada del contrato de adscripción firmado entre ellas para la prestación de servicios médico-asistenciales de los afiliados y beneficiarios del ISS, el día 5 de mayo de 1998 y con duración hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, no obstante que se prorrogó hasta el 28 de febrero de 1999. El incumplimiento endilgado al ISS, lo hace consistir en los siguientes hechos:

2.1. Adujo que, como consecuencia de la relación contractual, facturó mes a mes al ISS los valores causados por la prestación de servicios, desde el mes de marzo de 1998 hasta febrero de 1999.

2.2. Señaló que en respuesta a la solicitud realizada por el presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud del departamento de Caldas, mediante oficio DC.EPS 610 de 8 de junio de 1999, el gerente de la EPS del ISS reportó como deuda por servicios prestados hasta el día 28 de febrero de 1999, a favor del hospital, la suma de $ 695 449 188.

2.3. Indicó que de la anterior suma, el ISS efectuó un pago parcial de $ 246 018 013, el día 12 de mayo de 1999.

2.4. Agregó que, en relación con las cuentas pendientes de pago hasta el 28 de febrero de 1999, los funcionarios del ISS ya habían formulado las glosas correspondientes y el contratista las había respondido satisfactoriamente, conforme al procedimiento y plazos del Decreto 723 de 14 de marzo de 1997, obteniendo finalmente certificación en relación con las mismas.

2.5. Puntualizó que, no obstante haberse revisado íntegramente por parte del Instituto de Seguros Sociales las cuentas presentadas por la entidad hospitalaria —quien presentó los servicios hospitalarios de buena fe y conforme a las instrucciones impartidas—, y haberse expedido la certificación sobre la deuda contraída, dando cumplimiento a los plazos y procedimientos fijados por el Decreto 723 de 1997, dicho instituto a nivel nacional, en una actuación arbitraria, dispuso contratar una empresa de auditoría para revisar nuevamente las cuentas después de transcurrido más o menos un año de haberse radicado, para concluir que las cuentas se objetaban en todo el departamento de Caldas, en aproximadamente en un 90% o 95% de su valor total, objeciones que no fueron aceptadas ni recibidas por hallarse fuera del término consagrado en el mencionado decreto.

2.6. Concluyó que, en consecuencia, el ISS le adeuda por concepto de venta de servicios, según facturaciones presentadas desde el mes de marzo de 1998 hasta febrero de 1999, la suma de $ 449 431 175 más los intereses moratorios causados.

3. Como fundamentos de derecho invoca el actor los artículos 75 de la Ley 80 de 1993, y 132 numeral 5º del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998.

II. Trámite procesal

4. El Instituto de los Seguros Sociales en la contestación de la demanda (fls. 144-148, cdno. 1), se opuso a las pretensiones, aceptó algunos hechos, negó otros y manifestó atenerse a lo que resultara probado dentro del proceso. En particular precisó que: (i) la deuda real que tenía el ISS era de $ 561 894 734, según el informe de auditoría, aclarando que aparecen en este las cuentas que realmente fueron auditadas, las recepcionadas y las que directamente canceló la seccional; (ii) el abono que se realizó por el ISS a nivel nacional fue de $ 247 254 284, y no se tiene en cuenta los pagos realizados el 12 de diciembre de 1999 por valor de $ 169 341 284 y el 25 de abril de 2000 por valor de $ 146 177 455, de manera que, realmente, cumplidos todos los pasos que se debieron realizar, el valor que en definitiva le fue glosado al Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas, ascendió a la suma de $ 140 769 391, la cual no fue debidamente aclarada, sustentada y demostrada en la oportunidad que se le concedió y, por lo tanto, no se podían reconocer ni pagar; (iii) no es cierto que la relación que presenta el demandante haya sido aceptada por el ISS, pues precisamente al realizar la revisión se determinó que no era posible pagarle todo lo facturado y, en consecuencia, quedó el valor anotado como monto total de las glosas, que no fue pagado, debido a que no se presentaron los soportes debidamente y en la oportunidad que se concedió para ello; (iv) aun cuando las cuentas fueron sometidas a revisión a nivel seccional y posteriormente por una firma especializada, ello no quiere decir que haya sido una actuación arbitraria, pues la entidad estaba en todo su derecho de realizar la última revisión, porque no podía aceptar sin ningún condicionamiento lo que cobraran las IPS; (v) si bien se presentaron unas glosas, se brindó la oportunidad de corregir y presentar nuevamente los soportes, con base en los cuales finalmente se canceló lo que efectivamente se comprobó que se le debía por la prestación de los servicios a usuarios del ISS, quedando glosado aquello que no se justificó debidamente. Adicionalmente, la demandada formuló las excepciones que denominó “no exigibilidad del título valor base del recaudo ejecutivo”, pues el actor se fundamenta en valores que le fueron glosados y sin que exista un reconocimiento de ellos por parte del instituto; y “cobro de lo no debido”, por cuanto los servicios facturados eran por la atención de urgencias y a quien le correspondía demostrar que se habían prestado esos servicios a los pacientes era a la IPS con los documentos correspondientes y, además, solo quedó pendiente de pago aquellos valores que le fueron glosados (fls. 149-150, cdno. 1).

5. Mediante proveído de 6 de diciembre de 2000 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta etapa el demandante pidió que se accediera a las pretensiones de la demanda, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la misma y en el escrito en que se pronunció acerca de las excepciones (fls. 158-159, cdno. 1) y añadió que estaba confirmado que las cuentas habían sido revisadas y aceptadas a nivel seccional y prueba de ello es que se emitió un certificado de deuda que soporta la demanda.

6. El procurador judicial 29 para asuntos administrativos, rindió concepto (fls. 162-169, cdno. 1) en el cual solicitó denegar las súplicas de la demanda. Señaló que no se encuentra prueba alguna que respalde el monto de la suma reclamada, como son las cuentas de cobro, constancias de la prestación efectiva del servicio, número de pacientes atendidos, tratamientos practicados, etc. y observó que en el documento que se adjunta en la demanda no se afirma por el ISS que se adeude esa suma, sino que se refiere al total de las cuentas presentadas. Además, sostuvo que el contrato de adscripción suscrito entre las partes en litigio indica en su cláusula tercera el valor y forma de pago de los servicios prestados, de donde se denota que, contrario a lo sostenido por el actor, sí se estipuló el procedimiento para realizar los pagos, de conformidad con lo señalado en los artículos 9º, 10 y 12 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997, pero cuyo contenido de todos modos se desconoce, dado que no reposa copia de la misma en el plenario.

7. La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, profirió el 27 de abril de 2001 la sentencia objeto de impugnación (fls. 171-186, cdno. 2), con fundamento en los siguientes motivos:

7.1. Señaló que el Instituto de los Seguros Sociales, mediante acto administrativo, Resolución 247 de 3 de diciembre de 1999, definió que el valor glosado al Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, era de $ 140.769.391, quedando como valor certificado después de la auditoría A.G.S. Colombia Ltda. un valor de $ 388 037 644, más un valor certificado por el Instituto de Seguros Sociales de $ 33 037 644, para un total certificado de $ 421 125 343, de los cuales se abonó $ 251 783 835, quedando un resto por cancelar de $ 169 341 508.

7.2. Indicó que, por tanto, fue el acto administrativo, Resolución 247 de 3 de diciembre de 1999, el que generó la inconformidad por la diferencia de lo que el Instituto de los Seguros Sociales allí glosó y determinó como debido, pero como no se había solicitado la nulidad del mismo, no es posible acceder a las pretensiones de la demanda.

7.3. Manifestó que, en efecto, el Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, se anticipó a accionar judicialmente sin saber el resultado de la auditoría que se le estaba haciendo a sus cuentas, cuando debió esperar la conclusión de este procedimiento que culminó con la Resolución 247 de 3 de diciembre de 1997, en donde se definieron las glosas, y luego proceder a demandarlo.

7.4. Enfatizó que solo revisando previamente la Resolución 247 de 3 de diciembre de 1997, es posible estudiar las pretensiones de la demanda, dado que no es viable aceptarlas mientras ella continúe vigente, teniendo en cuenta que goza de presunción de legalidad.

7.5. Consideró que, por lo expuesto, tampoco prosperaban las excepciones propuestas por el demandado.

8. Contra la sentencia de primera instancia el demandante interpuso oportunamente recurso de apelación (fl. 190, cdno. 2), con el fin de que sea revocada, solicitud que sustentó a partir de las siguientes consideraciones (fls. 197-200, cdno. 2.):

8.1. Insistió en lo expuesto inicialmente en la demanda, en el sentido de que las obligaciones contraídas por el ISS a favor del Hospital San Marcos de Chinchiná provienen de las cuentas legalmente presentadas por la prestación de servicios médicos asistenciales, y a raíz de ellas, el ISS expidió la certificación que sirve de sustento a la acción, unida a la norma que consagra la forma de presentación de cuentas y plazos dentro de los cuales debe realizarse la revisión de las mismas para aceptación u objeción por parte de las entidades promotoras de salud (Decreto 723 de 1997).

8.2. Agregó que “[n]o pueden las instituciones prestadoras de servicios de salud, ser sometidas por la ley a la espera indefinida para que las EPS acepten o no las facturas que se les presenten, y justamente el transcurso de los plazos estipulados en la disposición que a lo sumo llega a los cuarenta y cinco (45) días, es el que convierte en exigible la obligación que en principio solo es una expectativa”.

8.3. Reiteró que las obligaciones reclamadas corresponden a los servicios prestados durante el año de 1998, hasta el mes de febrero de 1999, y que en una actitud dilatoria y carente de justificación, no obstante que el ISS a nivel seccional había ya revisado y admitido las cuentas, tal y como se acepta en la contestación de la demanda, contrató una firma de auditoría —AGS Colombia Ltda.—, quien finalmente emitió un informe en el que glosó una suma de dinero que no se canceló.

8.4. Censuró que se hubiese pasado por alto, que el demandado ya había tenido oportunidad de pronunciarse sobre las cuentas presentadas, porque fueron inicialmente revisadas a nivel seccional y contestadas las glosas formuladas, aseveración que tiene respaldo en la certificación solicitada a través de oficio Nº DC.EPS.610.99 de 8 de junio de 1999, en donde se anexa el estado de la deuda contraída con el hospital.

8.5. Afirmó que “pretender (…) que la institución hospitalaria ha debido esperar el resultado de la revisión por parte de la firma de auditoría externa contratada a posteriori, con el mismo fin, equivale a aceptar que las entidades promotoras de salud como la demandada, evadan responsabilidades de los procesos administrativos y financieros que le competen, contratando auditorías sucesivas para que revisen las cuentas ya revisadas, indudablemente con el no muy sano propósito de burlar los intereses de las instituciones prestadoras de salud, y de paso la ley, en este caso, el Decreto 737 de 1997”.

8.6. Adujo que, por lo anterior, entendió que la entidad demandada no estaba facultada legalmente para someter las cuentas ya revisadas a una segunda revisión por parte de la auditoría externa contratada, y por eso optó por demandar el pago de las sumas de dinero no reconocidas con el pretexto de la glosa definitiva por parte de la empresa AGS Colombia Ltda.

9. El Ministerio Público ante esta instancia rindió concepto (fls. 210-222, cdno. 2), en el que solicitó confirmar el fallo impugnado. En primer lugar, estimó que al mediar la Resolución 247 de 1999, en la cual se decidió el monto de la deuda a favor del contratista, luego de establecer las glosas que subsistían respecto de las cuentas presentadas por el Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas, es indispensable que se hubiese demandado su nulidad para poder determinar la veracidad de sus motivaciones y el cumplimiento o incumplimiento de la entidad demandada respecto de pagar en su totalidad el costo de los servicios prestados por el actor en virtud del contrato celebrado, es decir, el demandante debía desvirtuar su presunción de legalidad. En segundo lugar, es del criterio de que no hay claridad respecto del monto de la deuda existente, como tampoco se sabe a qué deudas corresponden los pagos que efectuó el ISS en mayo y diciembre de 1999 y abril de 2000. En tercer lugar, indicó que no existe prueba de que el ISS hubiera aprobado las cuentas presentadas por el contratista y que si bien el artículo 3º del Decreto 723 de 1997, establece el procedimiento de pago, los términos que se consagran en el mismo se aplican siempre que no se acuerden otros, como ocurrió en el presente caso. Y en cuarto lugar, señaló que el demandante no aportó las pruebas para acreditar que efectivamente prestó los servicios, cuyo pago reclama.

Consideraciones

I. Competencia

10. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso de doble instancia ante esta corporación, dado que la cuantía de la demanda alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988 para que asuma el conocimiento de una acción contractual en segunda instancia, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998. En 1999, cuando fue presentada la demanda, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual fuera conocido por esta corporación era de $18.850.000 —artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo, subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones fue estimada por el actor en la suma de $449.431.175 por concepto de perjuicios materiales, equivalente al monto del valor reclamado de los servicios médico asistenciales prestados que alega no le fueron reconocidos.

II. Hechos probados

11. De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se tienen probados los siguientes hechos relevantes en el sub lite:

11.1. El 5 de mayo de 1998(1), el Hospital San Marcos de Chinchiná-Caldas, empresa social del estado e IPS, celebró con el Instituto de Seguros Sociales, el convenio de servicios de salud por la modalidad de adscripción (original a fls. 16-21, y anexos a fls. 48-113 cdno. 1), del cual se destacan las siguientes estipulaciones:

11.1.1. El objeto del convenio es constituir el marco de los compromisos que el adscrito adquiere con el instituto para prestar a sus afiliados y beneficiarios debidamente identificados y acreditados, dentro de la modalidad de libre escogencia, los servicios de salud ofrecidos en la oferta (cláusula 1.1), los cuales, salvo la atención de urgencias, requieren de la autorización previa del instituto (cláusula 2).

11.1.2. Según la cláusula 3 del contrato (valor y forma de pago) se pactó que el valor a reconocer por los servicios prestados por el adscrito a los usuarios del ISS se liquidaría con base en las autorizaciones del instituto que el prestador adjuntara a su cuenta, las cuales en principio se determinarían de acuerdo con las planillas de actividades o formatos de autorización de los servicios. Se estipuló en la misma que “el valor de la cuenta se cancelará con base en las tarifas previstas en el Manual de Tarifas del ISS, vigente a la fecha de autorización del servicio y el trámite de pago se hará conforme a lo señalado en los artículos 9º, 10 y 12 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997, expedida por la Vicepresidencia Financiera del Instituto”, y que “para amparar los servicios que resulten de este convenio, el instituto cuenta con la apropiación presupuestal suficiente, de acuerdo con el Plan de salud de la seccional”. En armonía con lo anterior, dentro de las obligaciones del adscrito se estableció la de “presentar las cuentas al ISS dentro de los términos y condiciones señaladas en el capítulo II de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del instituto” (cláusula 5, letra o.); y de las del instituto la de “cancelar las obligaciones económicas que adquiera (sic) el adscrito por los servicios prestados por este, dentro de los términos y oportunidades señaladas en los artículos 12 y 13 de la mencionada resolución (cláusula 6, letra g.).

11.1.3. Se acordó una vigencia inicial del convenio hasta el 31 de diciembre de partir de la aprobación de la garantía única exigida, plazo que podría ser prorrogado sucesivamente por el término de un 1 año en las mismas condiciones, pero que podría darse por terminado antes por cualquiera de las partes, previo aviso escrito con un mínimo de 30 días hábiles de antelación, a menos que se presentara alguna de las causales de terminación unilateral previstas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 o en el convenio (cláusula 4).

11.2. Mediante memorando D.C.EPS 1578 de 23 de diciembre de 1998, el gerente de EPS del ISS dio por terminado a partir del 28 de febrero de 1999 el convenio de adscripción, con fundamento en el artículo 9º de la Resolución 3185 del ISS de octubre de 1997 y el numeral 4 relativo a la vigencia del citado convenio (copia fl. 22 cdno. 1)(2).

11.3. En oficio de 8 de junio de 1999, dirigido por el gerente EPS. SSSC del Seguro Social al presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud del departamento de Caldas remitió “la relación de las cuentas por servicios de salud correspondientes a los Hospitales y Centros de Salud de Caldas, que han sido presentados a la EPS del Seguro Social, por atención a nuestros usuarios hasta el mes de febrero de 1999" (copia auténtica fl. 2 cdno. 1). De acuerdo con el cuadro consignado en documento anexo a esta comunicación (copias auténticas fls. 3-12 cdno. 1), el Hospital San Marcos de Chinchiná presentó las siguientes cuentas, por los valores consignados y anotando si tenían reserva presupuestal o no:

Mes de presentaciónFecha de radicaciónCuentas sin RP/98, recibidas y reportadas a 31 de dic./98Cuentas sin RP/radicadas en 1999

Cuentas con RP 1999Cuentas sin RP/99Total cuentas por servicios feb.28/99
Mar-9830-mar-99 52.569.799   
Abr-9825-ago-9859.401.228    
Jun-9821-sep-9880.891.708    
Jul-9828-oct-9862.361678    
Ago-9828-oct-9862.618.415    
Sep-9816-feb-99 75.668.982   
Oct-9816-feb-99 74.584.454   
Nov-9830-abr-99   66.111.787 
Dic-9830-abr-99   32.638074 
Ene-9930-mar-99   81.053.769 
Feb-997-abr-99     
Feb-9930-abr-99  121.70047.427.594
 
TOTALES 265.273.029202.823.235121.700227.231.224695.449.188

11.4. En el mes de abril de 1999, el nivel nacional del Instituto de Seguros Sociales, decidió contratar con varias firmas de auditoría externa, la revisión de las cuentas que a esa fecha adeudaba el ISS en el país por concepto de servicios de urgencia durante el período de enero y febrero de 1999, que en el caso del Hospital San Marcos de Chinchiná-Caldas era de $ 561.894.734, correspondiéndole a la firma A.G.S. Colombia Ltda., con sede en la ciudad de Bogotá D.C. (comunicación GLEPS.2626.2000 de 25 de agosto de fls. 41-42. cdno. 1), quien revisó las cuentas desde el 10 de noviembre de 1999 y terminó el día 20 del mismo mes y año, estableciéndose los montos definitivos a pagar al contratista, una vez efectuado el descuento del valor de las glosas y los abonos realizados por el ISS (fl. 142, cdno. 1). En la revisión se tomó como base la Resolución 3305 de 1998 y los manuales de revisión de cuentas, de los cuales se tuvieron en cuenta 90 motivos de objeciones agrupadas en los criterios validación de derechos, filtro médico, auditoría médica y auditoría de cuentas. En el cuadro que contiene la relación de cuentas revisadas por A.G.S. Ltda. y el Instituto de Seguros de Sociales Seccional Caldas, consta el siguiente resultado:

PeríodoValor de
la cuenta
Valor ajustado de la cuentaValor real revisado AGSGlosa definitivaValor a pagar antes de abonosPagos Bogotá junio/99Valor saldo cuentaValor saldo cuenta
Mar-9852.569.79952.569.79952.569.799552.35852.017.44152.69.7990-552.358
Abr-9865.649.97465.649.97465.649.97434.586.39231.063.58259.401.2280-28.337.646
Jun-9880.891.70880.891.70880.891.70845.746.64735.145..06172.664.8420-37.519.781
Jul-9862.361.67862.361.67862.361.67857.711.4584.650.220004.650.220
Ago-9867.147.96667.147.96667.147.966211.58866.936.37862.618.4154.529.551-211.588
Sep-9876.511.56276.511.56276.511.562842.58075.668.9820075.668.982
Oct-9875.423.49475.582.45275.590.6481.072.88874.509.5640074.509.564
Ene-9982.019.19581.179.59548.133.75545.48081.134.1150081.134.115
TOTAL562.575.378561.894.734528.857.090140.769.391421.125.343247.254.2844.529.551169.341.508

11.4.(sic) Mediante Resolución 247 de 3 de diciembre de 1999 (copias a fls. 141-143. cdno. 1), el gerente seccional de la EPS ISS seccional Caldas, ordenó pagar al Hospital San Marcos de Chinchiná la suma de $ 169.341.508, con cargo al rubro compra de servicios de salud, según certificados expedidos por la firma auditora AGS Colombiana Ltda. y el departamento de contratación del ISS, y teniendo en cuenta los abonos realizados al contratista, según el siguiente resultado:

Valor total ajustado facturas$561.894.734
Valor revisado AGS$528.827.090
Valor glosas definitivas$140.769.391
Valor certificado AGS$388.087.699
Valor certificado ISS$33.037.644
Valor a pagar antes de abonos$421.125.343
Menos abonos($251.783.835)
Valor a pagar$169.341.508

11.5. De acuerdo con el Comprobante 0000018418 de fecha 8 de diciembre de 1999, se tramitó la orden de pago a favor del Hospital San Marcos de Chinchiná, por la suma de $ 169. 341. 508 (copia fl. 140 cdno.1).

11.6. Según comunicación de 1 de septiembre de 2000 y memorial de 8 de septiembre siguiente (fls.152-154 cdno.1), el apoderado del demandante hace constar que el ISS efectuó pagos a favor del Hospital San Marcos de Chinchiná, por la suma de $169.341.508 en el mes de diciembre de 1999 y por la suma de $146.177.455 el 25 de abril de 2000.

III. Problema jurídico

12. Teniendo en cuenta los hechos probados y las razones de inconformidad de la apelante con el fallo de primera instancia, la Sala observa que los problemas jurídicos en el sub lite estriban en dilucidar los siguientes interrogantes: (i) ¿la existencia de la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999, en la que se ordenó un pago al Hospital San Marcos de Chinchiná, y la falta de solicitud de nulidad de la misma, impiden entrar a estudiar las pretensiones de la demanda? y en caso de que la respuesta a este aspecto fuese negativa, (ii) ¿incumplió el ISS la obligación de pago prevista en la cláusula cuarta del convenio suscrito entre las partes, por la falta de cancelación del valor correspondiente a las cuentas que fueron glosadas y que finalmente no fueron reconocidas por la entidad demandada?

IV. Análisis de la Sala

Naturaleza y normativa aplicable al contrato de adscripción para servicios de salud celebrado por las partes

13. Como aspecto inicial resulta fundamental adelantar el examen acerca de la naturaleza y normativa aplicable al contrato del sub lite, para lo cual es menester indagar el régimen jurídico contractual al que estaban sometidos el Instituto de Seguros Sociales y el Hospital San Marcos de Chinchiná-Caldas, empresa social del estado e IPS.

14. Al respecto, cabe señalar que el régimen de seguridad social adoptado por la Ley 100 de 1993, específicamente respecto del Instituto de Seguros Sociales, en su artículo 275 confirmó su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, con el agregado de que en lo atinente a los servicios de salud que prestara, actuaría como una entidad promotora —EPS— y prestadora de servicios de salud —IPS— con jurisdicción nacional(3), de manera que en cuanto a su disciplina jurídica se aplicarían las normas generales correspondientes a esa fisonomía.

15. Quiere decir lo anterior que, para la fecha de los hechos que originaron el presente proceso (1998-1999), el régimen jurídico de contratación aplicable al Instituto de Seguros Sociales —ISS— es el previsto en las normas comerciales y civiles, es decir, el derecho privado, al tenor de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 179 indicó que “las entidades promotoras de salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los profesionales”,y que para racionalizar la demanda por servicios, podrían “adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos”. Sobre el particular, esta corporación, en sentencia de 29 de octubre de 2012, Exp. 21610(4), señaló:

Lo anterior indica que el ISS, en el asunto en estudio actuó como entidad promotora de salud y, en esa medida, sometió su actuación al régimen contractual aplicable a estas entidades. En tal sentido, el artículo 179 de la misma ley en cita permitía que “las Entidades Promotoras de Salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las Instituciones Prestadoras y los profesionales”, más adelante dicha norma, para racionalizar la demanda por servicios, les permitía “adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos”.

En suma, el régimen jurídico aplicable al contrato sub judice es el previsto en las normas comerciales y civiles, al tenor de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. Igualmente, la doctrina nacional ha sostenido que, en el marco de dicha ley, para la prestación del servicio de salud se previeron regímenes especiales de contratación de las ESE, EPS, ARS y ARP(5).

16. A su turno, la Ley 100 de 1993, en el artículo 195(6), estableció el régimen jurídico de las empresas sociales del Estado (ESE), destacándose que el numeral 6º de dicho artículo previó la aplicación del régimen de derecho privado para los contratos por ellas celebrados, autorizándolas de paso para incluir discrecionalmente en tales contratos las cláusulas excepcionales al derecho común, consagradas en el Estatuto de Contratación Estatal(7). Por lo tanto, pese a su naturaleza de entidad pública, en cuanto a la actividad contractual de las Empresas Sociales del Estado, la Ley 100 de 1993 de manera expresa estableció que se regirían por el derecho privado, otorgándoles la facultad discrecional de utilizar cláusulas excepcionales, caso en el cual en cuanto a su ejercicio —exclusivamente— se regulan por el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública(8).

17. En consecuencia, el régimen jurídico aplicable al convenio de servicios de salud por la modalidad de adscripción de fecha 5 de mayo de 1998, suscrito por la ESE-IPS-Hospital San Marcos de Chinchiná - Caldas y el Instituto de Seguros Sociales, corresponde al del derecho común, integrado por las normas civiles y comerciales, así como por aquellas normas específicas que en materia de seguridad social en salud establezca la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios(9).

Efectos de la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999 en la controversia

18. El Tribunal a quo negó las pretensiones, por cuanto estimó que al existir la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999, acto administrativo en el cual el Instituto de Seguros Sociales determinó la deuda en beneficio del contratista, luego de establecer que las glosas subsistían respecto de las cuentas presentadas por el Hospital San Marcos de Chinchiná, resultaba imposible un pronunciamiento sobre las mismas, en la medida en que es indispensable analizar la legalidad de la decisión contenida en dicho acto, que no fue demandado. Al respecto, no comparte la Sala el argumento y criterio expuesto por el Tribunal a quo, como pasa a explicar.

19. En primer lugar, considera que, so pena de restringir o limitar sin justificación alguna el derecho que le asiste al actor de acceso a la justicia, no es posible exigirle esa carga de demandar la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999, dado que dicho acto no existía al momento en que se instauró la demanda, sino que fue expedido con posterioridad a su presentación, de manera que era imposible que el actor pidiera en ese entonces la nulidad del mismo ante la jurisdicción.

20. Recuerda la Sala que el derecho de acceso a la justicia está asociado a los derechos constitucionales a la igualdad (C.P., art. 13) y al debido proceso (C.P., art. 29), y encuentra consagración expresa en el artículo 229 de la Constitución Política, por cuya virtud “[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”;además, se encuentra establecido en la Constitución Política de 1991 como derecho fundamental de aplicación inmediata, que debe ser interpretado y aplicado en consonancia y armónicamente de conformidad con los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sobre derechos humanos y que prohíben su limitación, aún en estados de excepción (C.P., art. 93), contexto normativo sustancial y superior que no permite en el caso concreto adoptar el criterio de la sentencia impugnada, según el cual debía demandarse un acto que no existía al momento de iniciarse el proceso como requisito y condición previa que permitiera el estudio de las pretensiones de la demanda.

21. En segundo lugar, no es posible señalar que la mencionada Resolución 247 de 3 de diciembre 1999, puso fin en sede administrativa a la controversia que se presentó entre las partes a propósito de la falta de pago del valor de las cuentas que fueron glosadas por el ISS de acuerdo con el informe de auditoría contratado con la firma AGS Colombia Ltda., a la manera de una liquidación unilateral del convenio en mención y con fuerza vinculante para ellas, y que, por ende, pueda ser generador del daño o causa de la vulneración del derecho de crédito que se reclama en este proceso, con fundamento en un presunto incumplimiento de la obligación de pago por parte del ISS.

22. Se advierte que dicha resolución no puede ser catalogada como un acto administrativo de tipo contractual, como los que expresan el ejercicio de los poderes exorbitantes, imponen multas, declaran un siniestro, o liquidan unilateralmente el vínculo negocial, etc. dentro de un contrato calificado como estatal, sino que se trata de un acto que tiene dispone el pago por los servicios prestados con ocasión del contrato y que no eran materia de discusión. Es decir, es un acto expedido dentro del trámite interno tendiente a la ejecución del presupuesto de la entidad contratante con cargo a rubros que lo conforman y que terminan afectados en virtud del cumplimiento del compromiso contractual, previamente adquirido, sin generar una situación jurídica nueva o modificar la existente con el hospital contratado. En pocas palabras, es un típico acto de ejecución del presupuesto de la entidad, regido por las leyes orgánicas y presupuestales correspondientes y que le fueren aplicables(10), y no tiene por efecto poner fin o resolver en sede administrativa la discusión en materia contractual que es objeto de este proceso judicial.

23. Así las cosas, teniendo en cuenta que la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999 no tiene la naturaleza de acto administrativo definitivo frente a la relación derivada del contrato de adscripción para la prestación de servicios de salud, sino que es un acto de cúmplase o simplemente ejecutivo(11), razón por la cual ni siquiera se dispuso su notificación al actor, para que pudiera ejercer los recursos que en vía gubernativa regularmente proceden contra los actos administrativos de naturaleza contractual, indicando que regiría a partir de su expedición, no resulta pasible de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA., arts. 84 y 85), pues lo que atañe a esta jurisdicción es conocer a través de esos medios de control de la validez de los actos administrativos y no de los puros y simples actos de la administración, desprovistos del ejercicio del poder estatal que caracteriza por regla general su comportamiento.

24. El acto analizado es de ejecución porque con él el ISS ordenó el pago de unos servicios prestados con ocasión del contrato suscrito con el Hospital San Marcos de Chinchiná, el cual constituye la fuente de la obligación y el compromiso de gasto desde la perspectiva presupuestal. En punto específicamente a la improcedencia del control jurisdiccional de los actos de ejecución de la administración, esta corporación ha señalado:

De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla.

En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa (…)(12).

25. En tercer lugar, no puede admitirse que la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999 tenga la naturaleza de acto administrativo contractual, porque el negocio jurídico fuente del conflicto, tal y como se explicó, se rige por el derecho privado y los conflictos derivados del mismo se deben solucionar conforme a las reglas sustanciales del derecho común, quedando excluidas, por tanto, las previstas en la Ley 80 de 1993 u otras que otorguen prerrogativas propias de las entidades públicas en contratos de carácter estatal.

26. En efecto, como arriba se anotó, por regirse el contrato del sub lite por el derecho privado, el ISS (empresa industrial y comercial del Estado y por ende de naturaleza Estatal) carece de la facultad para imponer en forma unilateral una decisión sobre los aspectos controvertidos en este proceso mediante un acto administrativo(13). Si la ley sujeta el contrato al régimen del derecho privado, significa que la entidad contratante y la entidad contratista se encontraban en la misma posición jurídica, como ocurre en las relaciones negociales entre particulares, y en esta condición paritaria contractual no se le permite expedir actos administrativos para resolver por sí y ante sí un aspecto controversial del contrato e imponer en forma unilateral los efectos de su decisión.

27. Por consiguiente, resulta evidente que la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999 no se adoptó en ejercicio de función administrativa contractual y, en consecuencia, no resultaba procedente su impugnación en vía administrativa y mucho menos en sede judicial.

28. En este orden de ideas, conocida la naturaleza de la Resolución 247 de 3 de diciembre 1999, se concluye, contrario a lo sostenido por el juez a quo, que no era necesario que se hubiese demandado su nulidad —tampoco como se anotó se podía— para estudiar las súplicas de la demanda, dado que las causas de éstas no se originan en dicho acto sino en el supuesto incumplimiento del convenio celebrado entre las partes, que es la fuente de la que se deriva el presunto perjuicio alegado por el actor, circunstancia que permite, pese a que se mantenga su subsistencia en el ordenamiento jurídico, un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas por este en su demanda.

El presunto incumplimiento del convenio de adscripción para la prestación de servicios de salud

29. Según el artículo 1602 del Código Civil, los contratos válidamente celebrados son ley para las partes y solo pueden ser invalidados por consentimiento mutuo de quienes los celebran o por causas legales. En armonía con esta regla, el artículo 1603 de la misma obra, prescribe que los contratos deben ser ejecutados de buena fe y, por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación o que por ley le pertenecen a ella sin cláusula especial.

30. La inobservancia o violación de estos principios, que suponen el carácter y la fuerza vinculante para las partes y con efectos frente a terceros de un contrato existente y válido, como fuente de obligaciones que es (C.C., art. 1494), con el consiguiente deber de tener en cuenta en su ejecución las exigencias éticas y de mutua confianza, hace caer en responsabilidad a la parte que comete la infracción al contenido del título obligacional, normalmente por su dolo o negligencia(14).

31. En tal caso, la ley impone el deber de reparar integralmente a la parte cumplida el daño causado, y para ello faculta a la parte agraviada o frustrada por falta de ejecución, ejecución tardía o defectuosa, para exigir las obligaciones insatisfechas y defender los derechos que emanan del contrato en procura de satisfacer la obligación in natura (débito primario del mismo) o, en su defecto por no ser este posible en el tiempo (causa oportuna), su equivalente pecuniario (débito secundario), y obtener en uno y otro evento el resarcimiento de todos los perjuicios sufridos. Esto es lo que, en pocas palabras, se denomina responsabilidad.

32. En suma, el contrato legalmente celebrado vincula a las partes y las compromete a ejecutar las prestaciones convenidas, de modo que si una de ellas no satisface las obligaciones asumidas, faculta a la otra para demandar el cumplimiento o la resolución y el pago de los perjuicios irrogados.

33. Para la configuración de la responsabilidad contractual se requiere la concurrencia de los siguientes elementos(15): (i) el incumplimiento de una obligación válida preexistente; (ii) el daño sufrido por el acreedor; (iii) un factor de atribución de la responsabilidad, por regla general la culpa; (iv) la relación de causalidad entre el incumplimiento y el daño; y (v) la mora del deudor (C.C., art. 1615), en aquellas obligaciones positivas (dar y hacer).

34. De otra parte, en materia de obligaciones “[e]l pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, indica el artículo 1626 del Código Civil, y “el pago se hará bajo todos respectos en conformidad con el tenor de la obligación”, puntualiza el artículo 1627 ibídem. En tratándose de un contrato bilateral, cuando se alega el incumplimiento de la obligación de pagar el precio, al acreedor le basta con probar la existencia del contrato y los presupuestos para que sean exigibles las obligaciones emanadas de él y acusar el incumplimiento al deudor, y a este por su lado, le corresponde acreditar el pago del precio, porque en él recae la carga de la prueba de ese hecho extintivo de la obligación. En este campo se aplica con rigor la carga de la prueba (onus probandi) que corresponde a cada una de las partes en la relación contractual, prevista en el artículo 1757 del Código Civil bajo la regla según la cual “incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”,norma que comporta que el actor debe demostrar al juez las obligaciones que atribuye al demandado, y que a su turno, el demandado ha de probar las excepciones que enervan el derecho del actor, en particular, la disolución del vínculo por los medios admitidos por la ley. Este principio aplicado a las relaciones crediticias, precisa que el actor, que haga valer el propio crédito, derivado de la obligación contractual, debe probar el nacimiento de la obligación misma, afirmando a su vez el incumplimiento de ella, mientras a la contraparte le corresponde probar el cumplimiento, o bien la no culpabilidad del incumplimiento, o en general el hecho liberatorio(16).

35. Bajo este marco jurídico, observa la Sala que una vez analizados los fundamentos de las pretensiones de la demanda, no tienen vocación para prosperar, razón por la cual coincide en este aspecto con la intervención del Ministerio Público, cuyo concepto acoge en términos generales.

36. Son dos los argumentos del impugnante: el primero, en cuanto reiteró que el ISS desconoció las normas sobre la presentación de las cuentas y los plazos dentro de los cuales debe realizarse la revisión de las mismas para aceptarlas u objetarlas; y, el segundo, relacionado con el hecho de que antes de contratar la nueva auditoría, aquella entidad ya había revisado y aprobado las cuentas del demandante, lo cual estima probado con la supuesta certificación emitida por el ISS en Oficio DC.EPS.610.99 de 8 de junio de 1999, en donde se anexa el estado de la deuda contraída con el hospital, y que apareja como consecuencia que procede el pago de la suma que glosó la entidad contratada por el ISS para realizar la segunda revisión de las cuentas y que esta acogió.

37. En relación con las cuentas presentadas por el contratista, se advierte preliminarmente que si el contrato es suscrito el 5 de mayo de 1998, es claro que su ejecución se dio en una fecha posterior(17), motivo por el cual al amparo y con fundamento en el mismo únicamente podrían ser reconocidos los costos de los servicios prestados con posterioridad a esa fecha. No obstante, según los documentos que obran en el proceso y en los cuales se relacionan las cuentas presentadas por el demandante, figuran algunas por los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1998 (fls. 10, 127 y 137 cdno. 1), esto es, anteriores a la firma del convenio, de donde se infiere que no podrían haber sido canceladas con cargo a dicho convenio, lo que implica, a su vez, tal y como lo puntualizó el Ministerio Público, que no exista certidumbre en relación con el monto exacto de la supuesta deuda existente con base en el mismo, como tampoco de los períodos exactos de cobro que se cancelaron con los pagos realizados por el ISS en mayo y diciembre de 1999 y abril de 2000, por las sumas de $ 246.018.013, $ 169.341.508 y $ 146.177.455, respectivamente (fls. 24, 152 y 154 cdno.1).

38. Además, señala el actor en forma reiterada que el ISS expidió una certificación que sirve de sustento a la acción, contenida en el Oficio DC.EPS.610.99 de 8 de junio de 1999, dirigido por el gerente EPS. SSSC del Seguro Social al presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud del departamento de Caldas, y de acuerdo con el cuadro consignado en documento anexo a esta comunicación. Sin embargo, no está demostrado que el ISS hubiera aceptado y aprobado las cuentas relacionadas en dicho cuadro.

39. En efecto, de una parte, se observa claramente que en el mencionado documento el gerente de la EPS se limita a remitir al presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud de Caldas “la relación de las cuentas por servicios de salud correspondientes a los Hospitales y Centros de Salud de Caldas, que han sido presentados a la EPS del Seguro Social, por atención a nuestros usuarios hasta el mes de febrero de 1999” (fl. 2 cdno.1), sin que en parte alguna acepte que las sumas a que hacen referencia las mismas se adeuden o siquiera manifieste que fueron objeto de revisión y se hubieran aprobado. De otra parte, obra en el plenario el denominado “Informe de Interventoría Fase Final Contrato AGS Colombia Ltda. y Seguro Social Seccional Caldas, Valor Cuentas-Valor Glosa Definitiva - Valor Pagos Efectuados y Valor Definitivo a Pagar. Informe de Interventoría 03 del 22 de noviembre de 1999 (fls. 114-136 cdno. 1), el cual arrojó, respecto del Hospital San Marcos de Chinchiná, un valor real de las cuentas presentadas —incluyendo indebidamente cuentas por los meses de marzo y abril de 1998, como se anotó— de $ 528.857.090; una glosa definitiva de $ 140.769.391; pagos realizados por el ISS Bogotá $ 247.254.284 y por la seccional por $ 4.529.551, quedando un saldo pendiente de pago de $ 169.341.508, suma esta última que fue la que finalmente se ordenó pagar por la entidad demandada en la Resolución 247 de 1999 y según orden de pago 018418 de 8 de diciembre de 1999 (fl. 140, cdno. 1). En este sentido, queda huérfana de prueba la afirmación realizada por el demandante, según la cual se impartió por el ISS la aprobación de las cuentas presentadas inicialmente.

40. Ahora bien, el apelante insistió que el ISS, a pesar de haber revisado y aprobado las cuentas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 723 de 1997, en cuanto a la forma y plazos dentro de los cuales las instituciones prestadoras de servicios de salud deben presentar las facturas o cuentas de cobro a las entidades promotoras de salud y el plazo dentro del cual estas deben realizar los pagos correspondientes, términos “que a lo sumo llega a las cuarenta y cinco (45) días”, contrató luego una firma de auditoría para que las revisara nuevamente, en una actitud dilatoria e injustificada, lo que condujo a que se glosara una suma importante de dinero, mediante “objeciones que no fueron aceptadas ni recibidas por hallarse por fuera del término consagrado en el decreto en comento”.

41. Sobre el particular, cabe reiterar, en primer término, que no se encontró prueba alguna de que el ISS hubiera aceptado y aprobado las cuentas presentadas inicialmente por el contratista.

42. En segundo término, advierte la Sala que el artículo 3º del Decreto 723 de 1997(18), consagra el procedimiento a seguir por el contratista para la obtención del reconocimiento y pago de las facturas y, además, el plazo que tiene la entidad contratante para objetarlas, pero sólo resulta aplicable cuando en los contratos “no se establezcan los términos para el pago”. Así, se advierte que en el numeral 3º del convenio celebrado por las partes, estas acordaron para el “trámite de pago” dar aplicación a los artículos 9º, 10 y 12 de la Resolución 3305 de 1997 expedida por la vicepresidencia financiera del instituto; y en armonía con lo anterior, dentro de las obligaciones del instituto contempladas en el numeral 6º del mencionado convenio, se pactó como obligación del contratista la de presentar las cuentas al ISS dentro de los términos y condiciones señaladas en el capítulo II de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del instituto” (cláusula 5, letra o), y de la entidad contratante la de “cancelar las obligaciones económicas que adquiere con el Adscrito por los servicios que este preste, dentro de los términos y oportunidades señaladas en los artículos 12 y 13 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la Vicepresidencia Financiera del Instituto” (cláusula 6, letra g.). Por consiguiente, no resulta exacta la afirmación del impugnante de que debería aplicarse el procedimiento previsto en el Decreto 723 de 1997, porque en el convenio se estipuló el procedimiento para realizar los pagos, sólo que en este caso no consta en el expediente, circunstancia que no permite establecer si el ISS podía obrar o no como lo hizo, según el procedimiento fijado en la Resolución 3305 de 1997, expedida por la vicepresidencia financiera.  

43. De todos modos, la falta de pago de los servicios en los tiempos o términos estipulados tanto en el Decreto 723 de 1997(19) como en cualquiera otro procedimiento de pago que se hubiese pactado, no puede tornar en firme, por ese solo hecho, la obligación de pago por el monto de las cuentas por servicios de salud que hayan sido presentadas a las EPS del Seguro Social, pues se requiere además que se reúnan las condiciones y requisitos necesarios para que se consideren debidos al tenor de la ley y el contrato por la efectiva atención a los usuarios. El evento de retardo en el cumplimiento de la obligación de pago, lo que genera es que se incurra por parte del deudor en mora y, por lo mismo, esa conducta tardía suya sería sancionada con el reconocimiento de intereses moratorios(20).

44. Por último, el demandante no aportó las pruebas que demostraran que prestó a satisfacción los servicios a que hacen referencia las cuentas por él presentadas, o las glosas de que fueron objeto por parte del ISS y las respuestas a las mismas, o cualquier otro elemento de persuasión que permita deducir o evidenciar que el ISS incumplió el contrato celebrado en 1998 y es deudor del demandante. Únicamente presentó una relación de unas cuentas de cobro, pero de ese documento no se puede colegir si las mismas reunían o no los requisitos exigidos para proceder a su reconocimiento y pago. Significa entonces que no existen medios de convicción que soporten la petición que se hace en la demanda y dado que no se encuentra prueba alguna que respalde el monto de la suma reclamada, como son las cuentas de cobro, constancias de la prestación efectiva del servicio, entre otros, se concluye que no está acreditado el incumplimiento atribuido a la entidad demandada, razón por la cual se deben negar las pretensiones, pues no concurre en el caso concreto ese presupuesto de la acción ejercitada, ausencia que conduce al fracaso de la reclamación. 

45. Por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada, pero por los argumentos esgrimidos en esta decisión.

46. Finalmente, no se condenará en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 27 de abril de 2001, por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó.

2. DEVUÉLVASE, en firme este proveído, el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth, Presidente—Stella Contó Díaz del Castillo.

(1) A pesar de que el original del contrato aportado no cuenta con la fecha de su suscripción, las partes aceptan la de 5 de mayo de 1998, según la demanda y contestación de la misma (vid fls. 23 y 144 cdno.1).

(2) Si bien se adjuntó en copia simple con la demanda, con sello original de envío a través del correo postal, se le da valor, pues “[c]on fundamento en el artículo 255 del Código de Procedimiento Civil es posible, sin contrariar lo dispuesto en los artículos 244 y 268 ibídem, conferir valor probatorio a las copias simples, cuando la parte contra la cual se aducen conserva el original de las que señala fueron reproducidas y puede por lo tanto, efectuar su cotejo y tacharlas de falsedad cuando no estén conformes, sin necesidad de que se practique inspección judicial de que trata la norma”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, Exp. 20.450, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(3) El artículo 275 de la Ley 100 de 1993, estableció: “El Instituto de Seguros Sociales es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el régimen de sus cargos será el contemplado en el Decreto-Ley 1651 de 1977 y podrá realizar los contratos de que trata el numeral 5 del artículo 32 [encargos fiduciarios y fiducia pública] de la Ley 80 de 1993. (…) PAR. 1º—Respecto de los servicios de salud que presta, actuará como una Entidad Promotora y Prestadora de Servicios de Salud con jurisdicción nacional. El Consejo Directivo del Instituto determinará las tarifas que el instituto aplicará en la venta de servicios de salud”; esto es, en calidad de entidad promotora de salud en los términos del artículo 177 ibídem, como responsable de la afiliación, el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, y con la función básica de organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley; y en calidad de entidad prestadora de salud en los términos del artículo 185 ejusdem atender a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la presente Ley. Esta modalidad de sujeto público dentro de Sistema de Seguridad Social en Salud la compartió con otras cajas que aún subsisten, como por ejemplo, Caprecom —Ley 314 de 1996—.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia de 29 de octubre de 2012, Exp. 21.610, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, reiterada en sentencia de 3 de diciembre de 2012, exp.19.425, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

(5) [3] Molano López, Mario Roberto. La Nueva Estructura de los Procesos Selectivos en la Contratación Estatal, Ediciones Nueva Jurídica, 2009, Bogotá, p.p. 360 y 361. En igual sentido, Sandoval Estupiñán, Luz Inés. Contratación Estatal y Contratación en Salud del Estado Colombiano. Biblioteca Jurídica Fernando Hinestrosa Vol. 3, Universidad Externado de Colombia, 2009, Editorial Ibáñez, p.p. 390 y 391. Esta última autora, sostiene: “Para la celebración de contratos de compraventa de servicios de salud, como se señaló antes el procedimiento será el de contratación directa que es la forma como proceden los particulares de acuerdo con las normas del derecho privado. // Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 priman las disposiciones especiales contenidas en la Ley 10 de 1990 y Ley 100 de 1993 sobre la Ley 80 de 1993 que es norma general en cuanto a la actividad contractual del Estado”. Dicho entendimiento fue confirmado con la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 que en su artículo 45 prescribió: “Régimen de Contratación de EPS Públicas. Las Empresas promotoras de Salud del Régimen Subsidiado y Contributivo Públicas tendrán el mismo régimen de contratación que las empresas sociales del Estado”. Valga referir que las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado se denominan, actualmente, Entidades Promotoras de Salud (EPS), según lo dispuesto por el artículo 41 del Decreto 131 de 2010.

(6) “ART.195.—Régimen jurídico. Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico: 1.El nombre deberá mencionar siempre la expresión "empresa social del Estado". 2.El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. 3.La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990. 4.El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente ley. 5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990. 6.En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública. 7.El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley. 8.Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales. 9.Para efectos de tributos nacionales, se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos.”

(7) Y el Decreto 1876 de 3 de agosto de 1994, que reglamentó estas normas de la Ley 100 de 1993, en el artículo 16, a propósito del régimen jurídico de los contratos de las Empresas Sociales del Estado, indicó que “A partir de la fecha de creación de una Empresa Social del Estado, se aplicará en materia de contratación las normas del Derecho Privado, sujetándose a la jurisdicción ordinaria conforme a las normas sobre la materia. Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 98 del Decreto-Ley 1298 de 1994, las empresas sociales del Estado podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”.

(8) Incluso, esta situación generó el interrogante sobre si en su actividad contractual se regirían en otros aspectos por la Ley 80 de 1993, verbigracia, en cuanto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar, la responsabilidad de los servidores en estas materias etc., toda vez que no podía olvidarse que se trata de entidades de naturaleza pública, cuestión que vino a disiparse expresamente por cuenta de la reforma que surtió el estatuto contractual de la administración por cuenta de los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007.

(9) Cabe observar también que el tipo de contrato fuente del conflicto se refiere a aquellos denominados por la doctrina como contratos de compraventa de servicios de salud, que se pueden definir “como una creación especial contractual que, a diferencia del contrato de compraventa de bienes regulado en la legislación privada, el contratante, ente territorial o entidad pública o entidad de naturaleza privada, adquiere con destino a un grupo poblacional determinado, la prestación de servicios de salud que el contratista, persona de derecho privado o de derecho público, se compromete a brindar en los términos contractuales y de conformidad con los preceptos constitucionales y legales del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Sandoval, Estupiñán, Luz Inés, Contratación Estatal y Contratación en Salud en el Estado Colombiano, Ed. Ibáñez, Bogotá, 2009, p. 390 y ss.). Agrega que el objeto del contrato de compraventa de servicios de salud, según el caso, puede versar sobre la prestación de servicios relacionados con: (i) el plan de atención básica —hoy plan de salud pública de intervenciones colectivas—; (ii) el plan obligatorio subsidiado Pos-s, (iii) aquellas no incluidas en el Pos-c para la población afiliada al régimen susbsidiado; (iv) los requeridos por el participante vinculado; (v) el plan obligatorio de salud del régimen contributivo–Pos-c”.

(10) El artículo 96 del Decreto 111 de 15 de enero 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que “a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la ley orgánica del presupuesto con excepción del de inembargabilidad”.

(11) Dentro de la clasificación de los actos en relación con el procedimiento administrativo, la doctrina pregona que se trata de una “tipificación que se hace del acto administrativo (…), la cual ha dado lugar a las categorías de actos preparatorios, de trámite, actos definitivos y actos de ejecución (CCA., art. 49), de las cuales, constituyen un acto administrativo en estricto sentido sólo los definitivos, toda vez que son los que contienen la decisión ejecutoria, o los que ponen fin a la actuación administrativa, decidiendo del fondo el asunto (CCA., art. 50 inc. final). Los demás contribuyen a la formación e impulso del acto definitivo, o a su cumplimiento, respectivamente. Sobre el acto de ejecución, Rafael Bielsa comenta que el mero acto de ejecución no es un acto administrativo, porque para que lo sea es necesario que introduzca un nuevo elemento de derecho, es decir, una nueva manifestación jurídica, que el mismo puede referirse no sólo a decisiones administrativas sino también a las de los otros poderes, vgr. el poder judicial y que la ejecución no hace más que realizar la voluntad de la administración”. Berrocal, Guerrero, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, cuarta edición, Librería Ediciones el Profesional Ltda., Bogotá, 2005, pp. 111-112.

(12) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de marzo de 2003, Exp. 6058.C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(13) Entendido este como manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad, en ejercicio de una función o potestad administrativa, que contiene una decisión expresada en la forma prevista en la ley, con efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o para la propia administración.

(14) Código Civil: “ART. 1604.—El deudor no es responsable sino de la culpa lata en los contratos que por su naturaleza solo son útiles al acreedor; es responsable de la leve en los contratos que se hacen para beneficio recíproco de las partes; y de la levísima en los contratos en que el deudor es el único que reporta beneficio. /El deudor no es responsable del caso fortuito, a menos que se haya constituido en mora (siendo el caso fortuito de aquellos que no hubieran dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregado al acreedor), o que el caso fortuito haya sobrevenido por su culpa/La prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo; la prueba del caso fortuito al que lo alega. /Todo lo cual, sin embargo, se entiende sin perjuicio de las disposiciones especiales de las leyes, y de las estipulaciones expresas de las partes”.

(15) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 13 de marzo de 2013, Exp. 4700131030052006-00045.C.P. Fernando Giraldo Gutiérrez.

(16) Micheli, Gian Antonio, La Carga de la Prueba, ediciones jurídicas Europa-América, Buenos Aires, 1961, p. 435.

(17) Para su ejecución requería de la aprobación por parte del instituto de la garantía única prevista en el numeral 10 del convenio, y de la existencia de la disponibilidad presupuestal (fl. 53 cdno.1); no obstante, no reposa en el expediente prueba de la aprobación de la garantía y del registro presupuestal, de manera que se desconoce la fecha exacta de iniciación de su ejecución, pero lo que sí resulta claro es que debió haber ocurrido en fecha posterior a la de su suscripción.

(18) “ART. 3º—Del pago por conjunto de atención integral o pago por actividad. Cuando en los contratos se pacte por conjunto de atención integral o por actividad y no se establezcan los términos para el pago, deberá observarse el siguiente procedimiento:/1. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto, las entidades promotoras de salud deberán comunicar a los prestadores de servicios el período del mes en el cual recibirán las facturas o cuentas de cobro. Este período será de diez (10) días calendario./2. La entidad promotora de salud tendrá un plazo de veinte (20) días calendario, contados a partir del vencimiento del período anterior, para revisar integralmente la cuenta y aceptarla u objetarla./ 3. En caso de no objeción, la entidad promotora de salud deberá cancelar la cuenta dentro de los diez (10) días calendario siguientes al vencimiento del plazo estipulado en el numeral precedente”.

(19) “ART. 4º—Pago en caso de objeciones. A partir de la vigencia del presente Decreto, las entidades promotoras de salud pagarán al prestador de servicios de salud cuando la factura sea objetada total o parcialmente, el 60% del monto objetado, dentro del término estipulado en el numeral 3 del artículo anterior, salvo que se pacte otra forma de pago. El saldo será cancelado una vez se aclaren por parte del prestador del servicio las observaciones efectuadas por la entidad promotora. Las sumas no objetadas deberán ser canceladas en su totalidad./Los prestadores de servicios de salud tendrán la obligación de aclarar ante las entidades promotoras de salud las observaciones que éstas hagan dentro de los veinte (20) días siguientes a su comunicación. Si los prestadores no cumplen con la obligación de aclarar, se entiende que aceptan la reclamación y en consecuencia se efectuarán los ajustes correspondientes. Si hay lugar a restitución de la cantidad ya cancelada o parte de ella, dicha suma se podrá descontar de futuras facturaciones./Cuando un prestador de servicios de salud no dé respuesta satisfactoria a las objeciones en tres (3) oportunidades sucesivas, perderá, por un período de tres meses, el derecho al pago del 60% objetado dentro de los términos estipulados en el primer inciso, en las siguientes facturaciones./ Par.—En ningún caso podrá entenderse que el no cumplimiento de los plazos aquí estipulados exonera a la entidad promotora de salud de cancelar los servicios efectivamente prestados, ni al prestador de los servicios de salud de restituir aquellos dineros entregados por las entidades promotoras para la cancelación de servicios facturados y objetados o no debidos”. “ART. 10.—Intereses de mora. Las entidades promotoras de salud reconocerán a los prestadores de servicios de salud, cuando a ello haya lugar, los intereses de mora consagrados en las disposiciones legales. De igual manera los prestadores de servicios reconocerán estos intereses de conformidad con la ley, en los casos de las restituciones consagradas en el artículo cuarto del presente decreto”. 

(20) Según el artículo 1608 del Código Civil, “[e]l deudor está en mora:/1º) Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora/2º) Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla/3º) En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor”. La mora es un concepto jurídico que involucra el hecho del retardo en el cumplimiento de una obligación y puede incluir o no el requisito de requerimiento o intimidación al deudor, de conformidad con los presupuestos de la norma del 1608 del Código Civil. En la obligación pura y simple esa conminación resulta necesaria; por el contrario, en la obligación a plazo, una vez vencido éste sin que se haya satisfecho el compromiso por el deudor, señala la citada norma civil que se incurre en mora, pues se aplica la regla general según la cual se entiende que éste ha sido interpelado desde la celebración del contrato (dies interpellat pro homine) que si no cumple la obligación dentro del plazo estipulado contractualmente o en la ley, es responsable de los perjuicios sufridos por el acreedor. Sobre este tema ver: Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002, pp. 595-597. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 24 de septiembre de 1982, M.P. Héctor Gómez Uribe. El perjuicio que resulta de la mora consiste en que el acreedor habrá quedado privado temporalmente de la suma de dinero con la cual contaba en la fecha en que debía ser ejecutada la obligación de pagar. Desde el momento en que el deudor se encuentra en mora, el acreedor tiene derecho a exigir la reparación del perjuicio que resulte de la mora sin probar su existencia [n° 2 art. 1617: “el acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo”]. En otras palabras se presume la existencia del daño por el solo hecho de haber comprobado la mora en la ejecución. La ley ha establecido que los daños y perjuicios por el retardo en el pago de una suma de dinero son los intereses de mora (Cfr. Larroumet, Cristian, Teoría General del Contrato, editorial Temis. Bogotá, vol. II. p. 76.).