Sentencia 1999-01019 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Proceso número: 08-001-23-31-000-1999-01019-01 (32.701)

Actora: Leonidas Quintero Plata

Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura-Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT.

Acción: Reparación directa

EXTRACTOS: «IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente

Como dentro de la controversia está una entidad pública, la Nación-Ministerio de Agricultura y el INAT (artículos 82 y 149 del Código Contencioso Administrativo), el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988 y modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos(2).

De otro lado, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo(3) prescribe que la acción de reparación directa constituye la vía procesal conducente para buscar la responsabilidad extracontractual de las demandadas como consecuencia de los hechos descritos en la demanda.

1.2. La legitimación en la causa

Las partes están legitimadas, en tanto el señor Leonidas Quintero Plata demostró su calidad de propietario del predio afectado, denominado La Laguna, matrícula inmobiliaria 045-9382, por tradición que le hicieran los señores Dagoberto, Patricia y Margoth Romero (anotaciones 2, 3 y 4) y el señor Laureano Romero (anotación 6) (fls. 10 y 11, c. ppal, certificado de tradición y libertad del 28 de abril de 1999); por su parte, el INAT es el encargado de la función que se cuestiona(4) y atendiendo a la naturaleza jurídica del INAT de establecimiento público del orden nacional(5).

Igualmente, está probada la legitimación en la causa de la Nación-Ministerio de Agricultura(6), toda vez que el ministro es parte de la junta directiva del INAT(7) y a esta le corresponde a su vez controlar el funcionamiento general de ese instituto.

1.3. La caducidad

Toda vez que los efectos de la omisión que se le imputa a la demandada cesaron en el segundo semestre de 1998, cuando la cosecha evidenció las consecuencias de la falta de agua, y la demanda se presentó el 4 de mayo de 1999, fuerza concluir que lo fue en el bienio prescrito en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(8).

2. Problema jurídico

El problema jurídico del presente asunto se concreta en determinar la responsabilidad extracontractual del INAT por los daños ocasionados al señor Leonidas Quintero Plata, como consecuencia de la omisión de prestar el servicio de riego para sus cultivos.

3. Los elementos de la responsabilidad extracontractual

3.1. Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado(9), de manera que, resuelto el tema relativo a la afectación patrimonial del actor que se alega en la demanda, se entrará a estudiar la imputación.

3.2. Igualmente, precisa referir que los documentos allegados por las partes lo fueron dentro de la oportunidad pertinente, en original, en copia auténtica y copias simples (c. ppal)(10).

Sin embargo, frente la inspección y el dictamen pericial practicados extrajudicialmente, en su orden, el 8 y 18 de septiembre de 1998 ante el Juez Promiscuo de Repelón (fls. 25 a 27, c. ppal), sin la citación de la demandada —vale advertir que dentro del presente proceso se realizaron una nueva inspección y experticia—, precisa aclarar que aunque esta última circunstancia permite valorar la primera prueba, toda vez que no se requiere de la presencia de la parte contraria, no así la experticia, en tanto es una exigencia imperativa en los términos del artículo 300 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la época en que se practicó la prueba(11).

3.3. El daño

En el sub lite, el daño alegado por el actor se concretó en la baja producción y pérdida de cultivos en su predio por la falta de suministro de agua.

En ese orden, como se estableció al analizar la legitimación en la causa por activa, el señor Leonidas Quintero Plata es el propietario del predio La Laguna, en donde, el juez, según la inspección extrajudicial del 8 de septiembre de 1998, constató:

Se encuentran en este predio y se constató árboles frutales, tales como naranjas, se ven bastante deterioradas y sus ramas exentas de hojas y babuchas y los frutos amarillosos con solamente rosar el árbol se caen las papayas también los frutos están muy delicados y se encuentran esparcidos por el suelo, los palos de guayabos sus frutos también se encuentran esparcidos por el suelo, y las hojas entrochadas, también observé deterioro en las matas de plátanos, de mandarinas, pomelos, coco, tamarindo, mangos, nísperos, marañón todos ellos tienen frutas que comercialmente aptas (sic) para su comercialización, porque ellas presentan madurez prematura que al caer del árbol como guayaba y la papaya que se hacen migas al caer (fl. 26, c. ppal)

El señor Rigoberto Pernett Díaz declaró ante el Juzgado Promiscuo de Repelón, por comisión ordenada por el a quo, que el actor tenía en su predio los cultivos que aduce en su demanda entre el segundo semestre de 1997 y el primero de 1998 y que ante la sequía en la zona y la falta de riego los mismos se perdieron (fls. 46 a 48, c. ppal).

Asimismo, en la inspección judicial practicada por el a quo el 27 de junio de 2002 se hizo un recorrido al predio y se observó:

(…) que los canales se encuentran secos, y que los hidrantes fueron colocados, según el dicho de la abogada de la parte demandante, por el INAT, con el fin de permitir el riego de los predios, se encuentran secos. Igualmente se nos suministraron dos (2) fotografías correspondientes a la casa de la finca “Campohermoso”, en donde se aprecia la cosecha 1997-1998 (fls. 75 a 77, c. ppal).

Los peritos nombrados durante la inspección judicial rindieron su experticia en este proceso, sin que fuera objetada ante el a quo, en los siguientes términos:

3. Experticio judicial

Analizados y revisados todos los factores limitantes en cuanto a cultivos tropicales se refiere, entre los cuales se encuentran el cultivo de NARANJA y el PLATANO, no se han reportado desde el año 1992 y hasta el presente, ENFERMEDADES o PLAGAS ya hayan atacado esta plantaciones, tanto en el departamento del Atlántico como en la zona de “LA LAGUNA”, jurisdicción del municipio de Repelón. Tampoco se encuentra ningún registro sobre BACTERIAS o VIRUS en el mismo sentido.

En una zona donde el régimen pluviométrico esté por debajo de los 1000 mm anuales, no se debe cultivar NARANJA o PLATANO, sin haber de antemano un “SISTEMA DE RIEGO” que garantice la efectiva producción de estas especies vegetales y este es el caso de “CAMPO HERMOSO”.

Tanto el PLATANO como la NARANJA, conocidos vulgarmente como cultivos tropicales, necesitan para desarrollarse adecuadamente una precipitación pluvial no inferior a los 2000 mm anuales, precipitación esta que no existe en ningún punto geográfico del departamento del Atlántico, por lo tanto quien desee cultivar estas especies, debe contar en primer lugar con un SISTEMA DE RIEGO cuya capacidad sustituya a la carencia del régimen de la región, que difícilmente alcanza los 1000 mm anuales.

Cuando existe sequía en el suelo, las plantas que allí se encuentran, sufren una desestabilización por la pérdida del fenómeno OSMÓTICO (absorción de agua por la planta), luego sobreviene otro fenómeno conocido como EXOSMOSIS (pérdida de agua dentro de los tejidos de la planta), luego del cual sobreviene la muerte de la planta, como ocurrió en los cultivos del sr. LEONIDAS QUINTERO PLATA.

Como peritos del caso en referencia, podemos concluir que el fracaso técnico de esta empresa se debe a que no se suministró de una forma adecuada del riego necesario para cultivar dichas especies con el objeto de obtener una cosecha satisfactoria. Nuestro punto de opinión es que hubo una inconsistencia en el suministro del agua para dichos cultivos y por ende el fracaso de las plantaciones. No es nuestra responsabilidad determinar cuantías debidas a esta causa, para ello existen otros especialistas en capacidad para hacerlo (fls. 79 y 80, c. ppal).

Del análisis conjunto de las anteriores pruebas se desprende, claramente, el daño deprecado.

3.4. La imputación

3.4.1. En cuanto a la imputabilidad del daño a la administración, es pertinente poner de presente que en reciente pronunciamiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado en pleno señaló que, así como la Constitución Política de 1991 no privilegió ningún régimen de responsabilidad extracontractual en particular, tampoco podía la jurisprudencia establecer un único título de imputación a aplicar a eventos que guarden ciertas semejanzas fácticas entre sí, ya que éste puede variar en consideración a las circunstancias particulares acreditadas dentro del proceso y a los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro del marco de su argumentación(12):

En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia.

Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia citada, no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas tengan que resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada caso concreto— válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título o una motivación diferente.

3.4.2. En ese orden, frente a la imputación del daño irrogado al actor, de las pruebas allegadas al plenario, se tiene:

3.4.2.1. Dos consignaciones en formato de la Caja Agraria efectuadas el 22 de septiembre de 1997 y 9 de marzo de 1999, por $304.419 y 436.397, respectivamente, a favor del INAT, sin que se especifique el concepto (fl. 9, c. ppal, copia simple)(13).

3.4.2.2. En la declaración del señor Rigoberto Pernett Díaz, rendida ante el Juzgado Promiscuo de Repelón, por comisión ordenada por el a quo, la cual se transcribe en su totalidad, afirmó:

PREGUNTADO: por sus generalidades de ley. CONTESTÓ: me llamo como viene dicho RIGOBETO PERNETT DÍAZ, nacido el 23 de abril de 1951, en Repelón Atlántico, estado civil casado, residenciado en la calle 11 No. 6-59, profesión u oficio docente, identificado con la c.c. No. 7.473.463 expedida en Barranquilla. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante si uste conoce al señor LEONIDAS QUINTERO PLATA, en caso afirmativo desde cuándo y por qué lo conoce y qué relación de cualquier índole mantiene con usted o con él. CONTESTÓ: Sí lo conozco lo conozco hace aproximadamente 25 años, lo conozco porque estando aquí en Repelón, uno se hace conocer con las personas, las relaciones de amistad. PREGUNTADO: De ese conocimiento que dice tener del señor LEONIDAS QUINTERO, sírvase decir a este despacho a qué se dedica dicho señor. CONTESTÓ: el señor LEONIDAS QUINTERO se dedica a la agricultura primero tenía un comisariato y después compró un terreno y se puso a cultivar. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante si el señor LEONIDAS QUINTERO PLATA cultiva en tierra propia o arrendada. CONTESTÓ: él cultiva en tierra propia. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante qué clase de cultivo siembra el señor LEONIDAS QUINTERO si son de pan coger o de largo plazo. CONTESTÓ: esos cultivos que él hacía eran de largo plazo. PREGUNTADO: Diga el declarante, si usted recuerda desde o en qué época comenzó o cultivó cultivo (sic) de largo plazo. CONTESTÓ: yo recuerdo que él comenzó a cultivar en el año 1992. PREGUNTADO: sírvase decir el declarante si usted tiene conocimiento y recuerda que clase de cultivo tenía en tierra el señor QUINTERO PLATA. CONTESTÓ: en ese entonces recuerdo que tenía cultivo de plátano, papaya y naranjas. PREGUNTADO: Diga el declarante si usted tiene conocimiento y recuerdo qué cantidad de tierra tenía cultivada con cada uno de los productos que mencionó en respuesta anterior. CONTESTÓ: en cuanto al cultivo que tenía en total como unas 7 hectáreas aproximadas. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante si tiene conocimiento si alguna vez el señor LEONIDAS QUINTERO tuvo percances en sus cultivos, en caso positivo en qué consistió el percance y cual fue su causa probable. CONTESTÓ: en los años 97 aproximadamente esas cosechas peligraron porque el INAT dejó de regar los cultivos esos y al dejarlos de regarse se perdieron. PREGUNTADO: Diga el declarante que quiere decir usted cuándo manifiesta que el INAT dejó de regar las tierras CONTESTÓ: porque el INAT tenía un servicio y debía regar las tierras porque ellos tenía un contrato prestaba servicio de distrito de riego. PREGUNTADO: Diga el declarante qué tiempo duró el INAT sin regar las tierras como dice usted en respuesta anterior. CONTESTÓ: usted sabe que uno no tiene las épocas, pero eso fue en el año 1997 duró meses corrijo antes de 1997 hubo la pérdida del cultivo por falta de agua. PREGUNTADO: Diga el declarante a qué se dedicaba usted y a qué se dedica (sic) en los años 90 hacia acá. CONTESTÓ: yo en los años 95 aproximadamente hice unos cultivos y los ratos libres me iba para las parcelas, yo soy docente. PREGUNTADO: Diga el declarante por qué usted tiene conocimiento de la cantidad de tierra cultivada por el señor LEONIDAS QUINTERO PLATA, la clase de cultivos que hacía y la falta de reguío (sic) por parte del INAT. De acuerdo a las afirmaciones que ha hecho usted en respuesta anterior, teniendo en cuenta que su desempeño normal es ser docente. CONTESTÓ: En ese entonces yo frecuentaba la finca, hacía paseo y yo iba. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante donde se encuentran ubicadas las tierras de que estamos hablando y si es posible como se llaman. CONTESTÓ: Se encuentran al norte y el predio se llama Laguna. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante si el señor QUINTERO PLATA cancelaba el pago de los servicios que le correspondía al INAT. CONTESTÓ: Sí cancelaba. PREGUNTADO: Sírvase decir el declarante por qué usted afirma con toda seguridad que dicho señor cancelaba los servicios al INAT. CONTESTÓ: Sí me consta porque es una persona responsable en sus actividades (se reconoce personería para permitir las preguntas del apoderado de la parte actora) (…) PREGUNTADO: Diga el declarante qué le sucedió al cultivo de naranja, papaya, plátano, etc., sembrados en el predio de Laguna de propiedad del señor LEONIDAS QUINTERO, por falta del suministro del agua por parte del entonces llamado INAT para los años de 1997 en adelante. CONTESTÓ: A raíz de la sequía de los cultivos se fueron muriendo. PREGUNTADO: diga el declarante si para los años de 1997 en adelante solamente el señor LEONIDAS QUINTERO PLATA, sufrió perjuicios en su cultivo o tiene conocimiento que también en la región de Repelón sufrieron perjuicios algunos agricultores. CONTESTÓ: sí en ese entonces no solamente él sino varios campesinos agricultores (…) (fls. 46 a 48, c. ppal)

3.4.2.3. En la inspección judicial practicada por el a quo el 27 de junio de 2002 se hizo un recorrido al predio y se observó “que los canales se encuentran secos, y que los hidrantes fueron colocados, según el dicho de la abogada de la parte demandante, por el INAT, con el fin de permitir el riego de los predios, se encuentran secos (fl. 75, c. ppal).

3.4.2.4. El dictamen judicial rendido por los peritos nombrados en la diligencia arriba referida, señalaron que cuando “existe sequía en el suelo, las plantas que allí se encuentran, sufren una desestabilización por la pérdida del fenómeno OSMÓTICO (absorción de agua por la planta), luego sobreviene otro fenómeno conocido como EXOSMOSIS (pérdida de agua dentro de los tejidos de la planta), luego del cual sobreviene la muerte de la planta, como ocurrió en los cultivos del sr. LEONIDAS QUINTERO PLATA” (fl. 80, c. ppal).

Del análisis conjunto de la anteriores pruebas se tiene que (i) el predio del señor Leonidas Quintero Plata estaba beneficiado por un sistema de riego; (ii) que ese sistema de riego no abasteció de agua los cultivos que tenía el actor entre el primer semestre de 1997 y el segundo 1998 y (iii) que el cultivo quedó seriamente afectado por la falta de agua.

3.4.3. La Sección tiene definido que en casos donde se imputa a las entidades públicas la omisión en el cumplimiento de sus deberes es preciso que “una vez se haya identificado el contenido obligacional a cargo de la entidad pública accionada en el caso concreto, con base tanto en el examen de los preceptos constitucionales o legales que programan la actividad y las decisiones de la misma, como también en el sentido de las disposiciones reglamentarias e, incluso, de los pronunciamientos judiciales de haberlos que hubieren precisado el alcance de las obligaciones y deberes de cuidado a cargo de la entidad respectiva y en la contextualización de dichos elementos en el cuadro fáctico del supuesto específico bajo estudio, debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”(14).

Con fundamento en lo anterior, la Sala precisa que el INAT, en los términos del artículo 4 del Decreto 1278 de 1994, tenía “como finalidad promover, financiar o cofinanciar la Adecuación de Tierras en el país, la elaboración de estudios, ejecución de proyectos de obras y los servicios comunitarios, tecnológicos y de asistencia técnica en lo relativo a riego, con el fin de intensificar el uso de los suelos y aguas, asegurar su mayor productividad, asesorar a los sectores público y privado en la elaboración de estudios y la construcción de obras de Adecuación de Tierras. Velar por la defensa y conservación de suelos y aguas en las cuencas hidrográficas circunscritas a los distritos de Adecuación de Tierras y ejercer la prevención, control y protección contra inundaciones en las zonas de los distritos”.

En el mismo sentido, el artículo 5 del mismo decreto estableció como funciones de ese instituto:

16. Facturar, cobrar y recaudar, directamente o contratar, los derechos por los servicios que preste y las tarifas por las aguas que administre, mientras que la Asociación de Usuarios no tenga la calidad de administradora del distrito (...).

27. Administrar, operar y conservar los distritos de riego y drenaje, lo cual se hará directamente o mediante contratos con terceros y de conformidad con las normas vigentes, mientras estos son entregados a los usuarios”.

En el sub lite, del escaso material probatorio se tiene que el predio del actor hacía parte de un distrito de riego, situación que se infiere de la declaración del señor Rigoberto Pernett Díaz (fls. 46 a 48, c. ppal), los recibos de pago que aporta el actor reconociendo unas sumas a favor del INAT, quien puede cobrar derechos y tarifas por las aguas que administre, numeral 16 del artículo 5 del Decreto 1278 de 1994 (fl. 9, c. ppal) y lo anotado en la inspección judicial practicada por el a quo el 27 de junio de 2002, en la cual se refiere a la infraestructura de canales e hidrantes en el terreno (fl. 75, c. ppal); sin que obren pruebas de que la demandada hubiera contratado esa labor con terceros(15).

En ese orden, el numeral 27 del artículo 5 del Decreto 1278 de 1994 impone al INAT la función de administrar, operar y conservar los distritos de riego y de drenaje que estuvieran a su cargo. Se trata entonces de una obligación de medio que no de resultado, en tanto de la falta de suministro de agua no se sigue la falla del servicio, toda vez que esa circunstancia puede obedecer a varios factores. Por consiguiente, le corresponde a la parte actora comprobar que el agua se dejó de suministrar por una falla del servicio imputable al INAT, esto es, que existieron defectos en la administración, operación y conservación del distrito de riego.

En consecuencia, siendo ese el marco de sus deberes, la sustracción al mismo constituye una falla en el servicio que bien podría dar lugar al resarcimiento de los perjuicios ocasionados. En tal sentido, llama la atención de la Sala que todas las pruebas del proceso apuntan a establecer el hecho de la falta de prestación del servicio de riego, que el actor estima suficiente para imponer la obligación indemnizatoria del INAT, apreciación de la cual se aparta la Sala por las razones que pasan a explicarse:

(i) La inspección extrajudicial del 8 de septiembre de 1998 se limita a detallar el estado del predio y de los cultivos, sin que se detenga en las condiciones del sistema de riego (fls. 25 y 26, c. ppal).

(ii) El testigo Rigoberto Pernett Díaz adujo que el INAT dejó de prestar el servicio, pero tampoco aporta elementos que permitan determinar cuáles fueron las razones de esa situación; sin embargo, deja en claro que la sequía dañó los cultivos (fls. 46 a 48, c. ppal).

(iii) La inspección judicial practicada en este proceso advierte sobre el estado de sequía de la zona, al referir el estado de los canales e hidrantes (fl. 75, c. ppal).

(iv) El dictamen judicial practicado dentro de las presentes diligencias, se limitó a decir que la falta de riego determinó la pérdida de los cultivos, pero vuelve advertir que la sequía llevó a la muerte de las plantas (fl. 80, c. ppal).

(v) El actor sostiene que nunca se le explicó la razón de la suspensión del servicio y tampoco demostró que hubiera requerido a la entidad alguna explicación; sin embargo, advierte que fue “tal vez por la falta de lluvia, no dieron explicación, pero el agua es tomada de la ciena (sic) EL GUÁJARO a través de los canales” (fl. 3, c. ppal). Lo anterior coincide con la defensa de la demandada que, además del fenómeno del niño, “el embalse del GUÁJARO no pudo alimentarse por las compuertas del PORVENIR, lo cual acarreó que los niveles de la CASA BOMBA no permitieron el bombeo porque quedaron por debajo del nivel de succión de la bomba del canal superior” (fl. 47, c. ppal).

(iv) En la misma demanda se descarta que la razón de la suspensión del servicio obedeciera a la falta de pago, toda vez que en el hecho cuarto señaló que “para el año de 1997 mi poderdante estaba al día de cancelar el servicio de agua semestralmente y fue en ese mismo año fue cuando se empezó a fallar en el suministro del agua y para el año 1998 fecha cuando el cultivo no dio su producción por la falta del precioso líquido no canceló el valor correspondiente a ese semestre, pero en virtud de estar necesitando el servicio del agua lo canceló este año de 1999”. Lo anterior significa que la falta de suministro del servicio se dio desde 1997, año para el cual el actor estaba al día con sus pagos (fl. 4, c. ppal), situación que impide construir automáticamente la relación pago-suspensión del servicio.

Todo lo expuesto indica que la causa de la falta de suministro del agua a través del sistema de riego, lo fue la sequía que se presentaba en la región, atendiendo a que las partes afirman que dependía del abastecimiento que provenía del embalse del Guájaro, sin que ningún elemento probatorio permita determinar que la demandada faltó en la administración, operación o conservación del distrito de riego, carga que correspondía satisfacer a la parte actora(16).

En consecuencia, se impone confirmar la decisión de primera instancia.

3.5. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, sino el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

2. Sin condena en costas en esta instancia, toda vez que no están probadas.

3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

2 Teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue presentado el 5 de diciembre de 2005, le resulta aplicable el artículo 1 de la Ley 954 del mismo año que adelantó las reglas de competencia por cuantía para la jurisdicción contencioso administrativa contenidas en la Ley 446 de 1998, para aquellas alzadas que se presentaran entre el 28 de abril del año en cita, cuando entró en vigencia la referida ley, y el 1 de agosto de 2006, funcionamiento de los juzgados administrativos (ver: art. 624 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887). En consecuencia, como los perjuicios morales se calcularon en $284.300.000 (fl. 7, c. ppal, acápite de cuantía, 20.000 gramos oro, 4 de mayo de 1999, por perjuicios materiales se calcularon $194.300.000), es claro que para 1999, cuando se presentó la demanda (fl. 8, c. ppal), la controversia superaba el valor exigido para que tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación, esto es por encima de $118.230.000 (500 s.m.l.m.v., num. 6 del art. 40 de la Ley 446 de 1998). Sobre el punto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de agosto de 2007, exp. 31.450, M.P. Enrique Gil Botero.

3 “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

4 El artículo 4 del Decreto 1278 de 1994 disponía: “Objeto. El Instituto tiene como finalidad promover, financiar o cofinanciar la Adecuación de Tierras en el país, la elaboración de estudios, ejecución de proyectos de obras y los servicios comunitarios, tecnológicos y de asistencia técnica en lo relativo a riego, con el fin de intensificar el uso de los suelos y aguas, asegurar su mayor productividad, asesorar a los sectores público y privado en la elaboración de estudios y la construcción de obras de Adecuación de Tierras. Velar por la defensa y conservación de suelos y aguas en las cuencas hidrográficas circunscritas a los distritos de Adecuación de Tierras y ejercer la prevención, control y protección contra inundaciones en las zonas de los distritos”. Igualmente, en los numerales 16 y 27 del artículo 5º del mismo decreto se estableció como función la de “[f]acturar, cobrar y recaudar, directamente o contratar, los derechos por los servicios que preste y las tarifas por las aguas que administre, mientras que la Asociación de Usuarios no tenga la calidad de administradora del distrito” y la de “[a]dministrar, operar y conservar los distritos de riego y drenaje, lo cual se hará directamente o mediante contratos con terceros y de conformidad con las normas vigentes, mientras estos son entregados a los usuarios”.

5 Precisa recordar que el parágrafo 2 del artículo 17 de la Ley 99 de 1993 cambió la denominación del Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, por la de Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT. Igualmente, dispuso que las funciones en materia de hidrología y meteorología del primero pasaran al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM. Su naturaleza jurídica la definió el artículo 2 del Decreto 1278 de 1994 así

6 Según el numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2620 de 1994 que derogó el artículo 7º del Decreto 1278 de 1994.

7 Literal d) del artículo 8º del Decreto 1278 de 1994.

8 “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

9 HENAO, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 37.

10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022, M.P. Enrique Gil Botero. En esa oportunidad se dijo que las copias simples obrantes en el proceso y que surtieran el principio de contradicción tienen plenos efectos probatorios. Claro está salvo: “(…) si se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus). (…) De modo que, si la ley establece un requisito –bien sea formal o sustancial– para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v.gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso. Así las cosas, si se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus). (…) De modo que, si la ley establece un requisito –bien sea formal o sustancial– para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v.gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso”.

11 El artículo 300 en cita, con la reforma introducida por el Decreto 2282 de 1989 disponía: “Con citación de la presunta contraparte o sin ella, podrá pedirse como prueba anticipada la práctica de inspección judicial sobre personas, lugares, cosas o documentos que hayan de ser materia de un proceso, cuando exista fundado temor de que el transcurso del tiempo pueda alterar su situación o dificultar su reconocimiento. // Podrá pedirse dictamen de peritos, con o sin inspección judicial, siempre que se cite para ello a la persona contra quien se pretende hacer valer esa prueba. La petición se formulará ante el juez del lugar donde debe practicarse”.

12 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 19 de abril de 2012, exp. 21515, C.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de 23 de agosto de 2012, exp. 23219, C.P. Hernán Andrade Rincón.

13 En la demanda se relacionaron como pagos por los servicios de riesgo.

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17.613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

15 El artículo 36 de la Ley 41 de 1993 definió como funciones del HIMAT, denominado INAT desde la vigencia de la Ley 99 del mismo año, prescribía: “Control de los Distritos. El Himat adelantará a nombre del Estado, una labor de vigilancia sobre los Distritos administrados por las asociaciones de usuarios, exclusivamente para supervisar el manejo racional de las aguas como bienes de dominio público y para garantizar los derechos de los usuarios en los bienes comunitarios”.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2013, exp. 23.469, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa oportunidad, sobre la carga de la prueba, precisó: “[e]l precepto que en el derecho positivo colombiano gobierna el tema, tratándose de los procedimientos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por virtud de la incorporación que el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo efectúa respecto de las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan materias no desarrolladas en aquella codificación, es el artículo 177 del citado Estatuto Procesal Civil, cuyo tenor literal es el siguiente: // “Artículo 177. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. // Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”. // La referida norma legal desarrolla el tradicional aforismo de acuerdo con el cual quien afirma un hecho debe probarlo: “incumbit probatio qui dicit non qui negat”. Ello se traduce, en los procesos que cursan ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, en que quien pretende determinado efecto jurídico debe acreditar los supuestos de hecho de las normas en que se ampara, luego, en general, corresponde la carga de la prueba de los hechos que sustentan sus pretensiones, en principio, al demandante, al paso que concierne al demandado demostrar los sucesos fácticos en los cuales basa sus excepciones o su estrategia de defensa. Si aquél no cumple con su onus probandi, la consecuencia que habrá de asumir será la desestimación, en la sentencia, de su causa petendi; si es éste, en cambio, quien no satisface la exigencia probatoria en punto de los supuestos fácticos de las normas cuya aplicación conduciría a la estimación de sus excepciones o de los argumentos de su defensa, deberá asumir, consiguientemente, una fallo adverso a sus intereses. // Los planteamientos que se han dejado expuestos son, entonces, los que han de ilustrar el proceder del Juez ante la falta o la insuficiencia de los elementos demostrativos de los hechos que constituyen el thema probandum del proceso -es decir, aquellos respecto de los cuales se predica la necesidad de su demostración- pues la autoridad judicial, en cualquier caso, no puede declinar su responsabilidad de resolver el fondo del asunto, de suerte que las anotadas reglas de la carga de la prueba indicarán si procede despachar favorablemente las pretensiones del actor o, por el contrario, si lo que se impone es acceder a la oposición formulada por la parte demandada”.