Sentencia 1999-1029 de enero 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 63001 23 31 000 1999 1029 01 (23556)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Ramiro de Jesús Gómez Giraldo y otros

Demandado: Municipio de Armenia y otros

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia)

Bogotá, D.C., veintidós de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

Según lo previsto en los artículos 129 del Código Contencioso Administrativo y 1º del Acuerdo 55 de 2003, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de 15 de mayo de 2002 proferida en el presente asunto por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío.

Antes de abordar el estudio del caso concreto, la Sala considera pertinente pedir excusas a los demandantes por el defecto fáctico que se cometió en la providencia proferida el pasado 18 de julio de 2012. Así mismo, considera importante resaltar que gracias a la corrección de dicho yerro procederá a estudiar el fondo del asunto y a impartir justicia en estricto cumplimiento de la Constitución y de la ley.

En consecuencia, la Sala procede al estudio del presente caso, de acuerdo a los parámetros señalados en la decisión de tutela antes referida y dentro del término indicado para ello por la Sección Cuarta de esta corporación.

2. Objeto de la apelación.

Previo a decidir, debe precisarse que el recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia solo lo interpuso la parte demandante; por lo que, por regla general, para resolver, la Sala deberá tener en cuenta lo previsto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(23), teniendo como fundamento los argumentos expuestos y desarrollados en el respectivo recurso de apelación(24), pero sin hacer más gravosa la situación del apelante único, es decir, respetando el principio de la non reformatio in pejus(25). Ahora bien, cabe señalar que en el presente caso el a quo denegó todas las pretensiones de la demanda.

La parte actora solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.

De manera más concreta, el problema jurídico planteado por el único apelante —parte demandante— consiste en definir si la acción de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para acudir ante esta jurisdicción y reclamar la indemnización de perjuicios solicitada en la demanda como consecuencia de la demolición irregular (operación administrativa) del inmueble cuya propiedad alega. Y de ser procedente la mencionada acción, que se acceda a sus pretensiones, ya que los daños alegados, a su juicio, son imputables a las demandadas.

3. Aspectos procesales previos.

3.1. Indebida escogencia de la acción.

El municipio de Armenia en la contestación de la demanda alegó como excepción la indebida escogencia de la acción, en atención a que, en su opinión, la parte demandante realmente estaba atacando la legalidad de la resolución proferida por la Inspección de Policía de Armenia el 13 de abril de 1999, mediante la cual se ordenó la demolición de los bienes inmuebles cuya propiedad alega; razón por la cual, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Quindío al dictar sentencia de primera instancia encontró probada la referida y excepción y, como se señaló, este fue uno de los puntos objeto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

Así las cosas, la Sala estudiará si la acción que se incoó, de reparación directa, es o no la debida, para ello analizará detenidamente el contenido de la demanda.

Ahora bien, se advierte que los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan las pretensiones de la parte actora, a primera vista, resultan desordenados y confusos. Sin embargo, atendiendo el postulado constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal o procedimental, esta Subsección hará un esfuerzo hermenéutico a fin de determinar con claridad el objeto de la demanda y la procedencia de la acción impetrada.

En primer lugar, la Sala observa que las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare a las entidades demandadas “(...) administrativa y solidariamente responsables de la irregular y total demolición de los siguientes inmuebles (...)”.

Posteriormente, en el acápite de hechos, la parte actora relata que la Resolución 2228 del 13 de abril de 1999, mediante la cual la Inspección Quinta Municipal de Policía de Armenia ordenó la demolición del edificio “Mogador” se expidió de manera irregular pues “(...) la notificación personal jamás se llevó a efecto (...) y tampoco se fijó la Resolución 2228 del 13 de abril de 1999 en el inmueble a demoler”.

Finalmente, al referirse a los fundamentos de derecho, se sostiene que se presentó una falla en el servicio “(...) consistente en la operación administrativa llevada a efecto por funcionarios de la administración municipal e Invías y la que trajo como consecuencia la irregular demolición de los bienes de propiedad de los actores”. Ahora bien, más adelante se afirma que “(...) la operación administrativa no es otra que el garrafal error cometido por la Inspección Quinta de Policía de Armenia cuando la Resolución 2228 del 13 de abril de 1999 tiene fundamento en un informe de la comisión técnica que jamás fue conocido por mis prohijados”.

La Sala considera que si bien el demandante hizo algunas alusiones a la ilegalidad de la Resolución 2228 de 1999, por la que se ordenó la demolición total e inmediata del edifico “Mogador”, y que este acto goza de presunción de legalidad, lo cierto es que el argumento central de la demanda no está dirigido a cuestionar la validez de dicho acto administrativo.

Todo lo contrario, para la Sala es posible concluir que con la demanda se buscó demostrar que los supuestos daños sufridos por la parte actora se generaron con ocasión de una operación administrativa que se materializó de forma irregular, pues el acto administrativo que le sirvió de fundamento y que se pretendía ejecutar con dicha operación, no fue notificado en debida forma. Es decir, en estricto sentido, los demandantes no están cuestionando los requisitos de validez de la decisión de la administración, sino su eficacia y, por esta razón, acudieron a la acción de reparación directa.

En otras palabras, la parte demandante pretende demostrar que se trató de una ejecución anticipada de un acto administrativo que ordenó una demolición y que, como consecuencia de ello, se le causó un daño que no está en el deber de soportar.

Ahora bien, en cuanto a la pertinencia de una u otra acción la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que “(...) está ligada directamente con la causa jurídica y con el objeto jurídico de la(s) pretensión(es). Entonces dependiendo de si la lesión sufrida por el particular hubiera sido producida por el hecho (lato sensu), por un acto administrativo particular en firme, o por un contrato, la acción pertinente seria en su orden, la de reparación directa, la de nulidad o restablecimiento del derecho, o finalmente la acción relativa a contratos (...). En tanto que si el daño tenía como causa inmediata la ejecución irregular —entre otras anticipada— de un acto administrativo la acción procedente era la reparación directa”(26).

Así mismo, esta Sección afirmó:

Por otra parte, entre las múltiples situaciones que dan lugar a la figura de la operación administrativa susceptibles de ser demandadas por vía de reparación directa, se encuentra la relativa a la ejecución anticipada de un acto administrativo, o por no notificarse debidamente, o por falta de notificación o antes de quedar en firme la decisión que desató un recurso, o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada. Si bien en principio el acto jurídico administrativo goza de características propias, exclusivas a esta clase de decisiones, como son las relativas a su carácter ejecutivo y ejecutorio contemplado en el artículo 64 del Decreto 1 de 1984, es claro que esta connotación solo la adquiere, cuando la decisión ha sido debidamente notificada y se encuentra en firme, después de todos los pasos exigidos por la ley. La ejecución por la administración material de las decisiones que no han cumplido esos requisitos señalados en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, genera una conducta ilegal de la administración, que la jurisprudencia la ubica en una operación administrativa ilegal(27).

En definitiva, ante la falta de publicación o notificación de un acto administrativo o las deficiencias en las mismas, dicho acto no producirá efectos legales, pues todo acto que afecte los derechos de los gobernados debe ser promulgado y/o notificado del modo como lo ordena la ley y no puede regir sin este requisito(28). Por consiguiente, “(...) la acción ejercitada —de reparación directa— sí es debida porque se trata de averiguar la verdad del hecho afirmado en la demanda, cual es que la administración ejecutó anticipadamente un acto administrativo. Esto, independientemente de que en juicio se compruebe la no verdad de la conducta atribuida a la administración. De no resultar cierto que la ejecución de la demolición no resultó anticipada, las pretensiones no prosperarán, debido a que los supuestos de hecho de la responsabilidad pedida no se configurarían”(29).

Así las cosas, al considerar que no se encuentra probada la excepción de indebida escogencia de la acción, la Sala se aparta de la sentencia inhibitoria proferida por el tribunal de instancia y, por tanto, proseguirá con el estudio del fondo del asunto, a fin de determinar si hay lugar a conceder o denegar las pretensiones de la demanda.

3.2. Legitimación en la causa por pasiva.

Dos de las entidades demandadas, esto es, el Ministerio de Transporte y el Invías alegaron como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que ninguna de ellas había ordenado o participado en la demolición de los bienes inmuebles cuya propiedad alegan los demandantes.

Así las cosas, la Sala considera pertinente reiterar su jurisprudencia sobre la legitimación en la causa y, posteriormente, decidir las excepciones propuestas.

En sentido amplio, la jurisprudencia constitucional ha definido la legitimación en la causa como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(30), de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, el juez no puede adoptar una decisión favorable a las pretensiones o a las excepciones de la demanda, según se trate del demandante o del demandado(31).

Lo anterior se ratifica en el precedente de la Sala, según el cual:

“La legitimación en la causa —legitimatio ad causam— se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista”(32).

La Sala ha explicado en múltiples oportunidades que en los juicios ordinarios existe legitimación en la causa de hecho y legitimación en la causa material(33), de modo que, la legitimación de hecho se entabla con la relación procesal entre el demandante y el demandado a través de las pretensiones, es decir, tal relación tiene origen en la demanda y en su notificación personal al demandado; y por su parte, la legitimación material se refiere a la participación real en el hecho que origina la presentación de la demanda, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio(34).

De lo anterior se colige claramente que “todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues solo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda”(35). En pronunciamiento reciente, se reiteró la anterior posición en los siguientes términos:

“Con lo anterior, puede suceder que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento este en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores”(36).

Por tanto, “Puede ocurrir entonces que la afirmación de hecho en la demanda y a términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, de que la parte demandante se crea “interesada” (legitimación de hecho en la causa) no resulte cierta en el proceso, y por lo tanto no demuestre su legitimación material en la causa”(37).

En relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa material, entendida como la relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza, la Sala encuentra que constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una u otra parte.

En este orden, es presupuesto sustancial(38) de la sentencia favorable a las pretensiones o excepciones de la demanda que exista “identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada”(39).

Así mismo, la Sala ha manifestado que la falta de legitimación en la causa material no es una excepción de fondo que se oponga a la prosperidad de las pretensiones, no obstante, la falta de prueba del derecho para formular determinadas pretensiones faculta al juez a absolver a la parte demandada, así:

“La legitimación en la causa puede ser de hecho o material, siendo la primera aquella relación que se establece entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir de la atribución de una conducta que el demandante hace al demandado en su demanda, mientras que la segunda, corresponde a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas, por lo cual la ausencia de esta última clase de legitimación, por activa o por pasiva, no constituye una excepción de fondo porque no enerva la pretensión procesal en su contenido. La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado; el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se los atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”(40).

Esta corporación ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.

Entendido así el concepto de legitimación en la causa, es evidente que cuando ella falte, bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada(41).

En consecuencia, como la legitimación en la causa es un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito, es menester determinar si el Ministerio de Transporte y el Invías participaron en los hechos que los demandantes narran como generadores de los daños alegados.

Para el momento de los hechos se encontraba vigente el Decreto 2171 de 1992 (art. 52), mediante el cual se reestructuró el Fondo Vial Nacional y se creó el Instituto Nacional de Vías, Invías, como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.

Como consecuencia de lo anterior, se le entregaron al Instituto Nacional de Vías, Invías, las competencias referidas a la construcción, mantenimiento y conservación de las carreteras del orden nacional.

Al analizar el Decreto 2171 de 1992, esta corporación se pronunció sobre las relaciones funcionales existentes entre el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, en cuanto organismos integrantes del sector transporte de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional. En esa oportunidad se afirmó:

En primer lugar, precisa la Sala que el Instituto Nacional de Vías fue creado mediante el Decreto-Ley 2171 del 30 de diciembre de 1992, el cual fue proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política que lo autorizaba para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva y los establecimientos públicos, entre otros.

De conformidad con los artículos 52, 53, 54 y 65 del decreto-ley ya referido, el objetivo del Instituto Nacional de Vías es el de “ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”, y que entre sus funciones se encuentran la de “Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia” y la construcción y conservación de la red vial.

Por otra parte, disciplinó en el artículo 6º numerales 11 y 12 ibídem, que le corresponde al Ministerio de Transporte la función de “preparar los planes y programas de construcción y conservación de la infraestructura de todos los modos de transporte, de conformidad con la ley” y “preparar los planes y programas de financiación e inversión para la construcción, conservación y atención de emergencias de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación”.

Es decir, que las funciones del Ministerio de Transporte están referidas al diseño, fijación, orientación y vigilancia de las políticas nacionales en materia de infraestructura, tránsito y transporte, dado que, de una parte, es el órgano rector del sector transporte(42) [1] y, de otra parte, es el organismo encargado de definir las políticas generales en materia de transporte(43) [2].

Posteriormente se expidió la Ley 105 de 1993 que estableció en los artículos 12, 16, 19 y 60 que le corresponde “a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente ley”, la infraestructura del transporte y la red nacional de carreteras de su propiedad:

“Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad”(44).

Ahora bien, de las pruebas que obran en el expediente, la Sala observa que el 29 de enero de 1999 la Alcaldía de Armenia y el Invías celebraron un contrato interadministrativo, mediante el cual se facultó al Invías para ejecutar las demoliciones de distintas edificaciones según lo previsto por el Decreto 16 de 1999, en un plazo de 3 meses(45). Así mismo, la Sala observa que en desarrollo del referido contrato, el 1º de julio de 1999, la Inspección Primera Municipal de Policía de Armenia dejó constancia en acta que el Invías ejecutó la demolición del edificio “Mogador”(46).

Así las cosas, la Sala concluye que el Invías sí participó en la demolición del edificio Mogador, hecho que la parte actora señala como causante del daño alegado. Sin embargo, la Sala no arriba a igual conclusión respecto del Ministerio de Transporte, pues de las pruebas que obran en el expediente no se logra colegir que dicho ministerio hubiese tenido alguna participación en los hechos objeto de esta demanda; razón por la cual, la Sala encuentra probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, alegada por el Ministerio de Transporte.

4. Caso concreto.

4.1. Con fundamento en el acervo probatorio que obra en el expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

a) En cuanto a la propiedad de los locales 1 y 3 del edificio Mogador y el sótano del mismo, la Sala encuentra probado que el 23 de febrero de 1989 se celebró un contrato de compraventa de los locales 1, 3 y el sótano del edifico “Mogador” ubicados en el municipio de Armenia, entre los señores Oscar Jaramillo (vendedor) y Jaime Camacho Vargas (comprador)(47). Así mismo que el 29 de septiembre de 1992, el señor Jaime Camacho Vargas vendió el 43.33% del derecho de propiedad que tiene sobre el edificio “Mogador”, a los señores Ramiro de Jesús Gómez Giraldo (33.33 %) y Jairo Camacho Vargas (10 %)(48).

b) Que la Alcaldía de Armenia, con la finalidad de mantener la seguridad de los habitantes del municipio y por la amenaza de ruina de algunos bienes inmuebles, producto del movimiento telúrico del 25 de enero de 1999, expidió el Decreto 16 del 23 de enero de ese mismo año por medio del cual ordenó la ejecución de las demoliciones inmediatas de todas las edificaciones, que según concepto de la comisión o comité técnico estuvieren en tal estado que pusieran en peligro la vida de los ciudadanos. Igualmente, por medio de este decreto se delegó en los inspectores municipales de policía la facultad de ordenar las respectivas demoliciones y en el secretario de infraestructura y valorización municipal la ejecución de las mismas. Como prueba, reposa en expediente copia auténtica del mencionado decreto(49).

c) Mediante el Decreto 16 de 1999 (art. 2º) se creó una comisión técnica que tendría como función evaluar y determinar en cada caso concreto, y según informe escrito, la demolición de inmuebles autorizada por el mismo decreto. Dicha comisión estaría integrada por el secretario municipal de infraestructura y valorización y la Sociedad de Ingenieros del Quindío.

Por medio de aviso fijado en el edifico “Mogador” el 9 de marzo de 1999, el comité técnico de demoliciones indicó que debía realizarse el apuntalamiento total de la edificación bajo la dirección de un profesional en ingeniería civil y que el plazo para ejecutar esta obra corría desde el 9 de marzo de 1999 hasta el 17 de marzo de ese mismo año; de lo contrario, se procedería a la demolición del inmueble. Este hecho se acreditó con la copia auténtica del aviso(50).

d) El 16 de marzo de 1999 la comisión técnica presentó un informe en el que se indicaron los inmuebles que debían ser demolidos total o parcialmente pero de forma inmediata, los que requerían apuntalamiento inmediato, y aquellos que requerían investigación, dentro de estos últimos estaba señalado el edificio “Mogador”. Adicionalmente, se dejó constancia que dicho inmueble se encontraba bajo ingeniero responsable. Al respecto obra en el expediente copia auténtica de referido informe(51).

e) El 29 de marzo de 1999, la comisión técnica, de acuerdo al concepto técnico rendido por un grupo de ingenieros especializados, determinó la demolición total de varios inmuebles que ponían en peligro la seguridad pública, entre los que se encontraba el edificio “Mogador”. Respecto de este inmueble se señaló: “No hay ingeniero responsable. No existe un estudio de apuntalamiento, ni estudios complementarios. Apuntalamiento deficiente: Se observa en el 1er piso guaduas, sin ningún arriostramiento, las cuales no están en capacidad de asumir las cargas que le corresponde a las columnas falladas. En los pisos superiores no se apuntaló”(52)(sic).

f) Como consecuencia del informe antes referido, la Inspección Quinta Municipal de Policía y Tránsito de Armenia ordenó la demolición inmediata del edificio “Mogador”; así como también, la fijación de la correspondiente resolución en un lugar visible de la sede provisional de la alcaldía y de la misma inspección municipal por un término de 10 días hábiles. Este hecho fue acreditado con la copia auténtica de la Resolución 2228 de 13 de abril de 1999(53).

g) El 28 de junio de 1999 a las 10:30 de la mañana se fijaron varios avisos de demolición en el edificio “Mogador”, por medio de los cuales se informó a los residentes del inmueble que tenían 2 días para evacuarlo, pues a través de la Resolución 2228 de la Inspección Quinta de Policía de Quindío se había dado la orden de demolición total e inmediata del inmueble. Además, se indicó que contra dicha orden no procedía recurso alguno. Al respecto obra copia auténtica del documento(54).

h) El 29 de enero de 1999 la Alcaldía de Armenia y el Invías celebraron un contrato interadministrativo, mediante el cual se facultó al Invías para ejecutar las demoliciones de las edificaciones según lo previsto por el Decreto 16 de 1999, un plazo de 3 meses. Este hecho se probó a través de copia auténtica del contrato, sus adiciones y del formato único de contratación administrativa del municipio de Armenia(55).

En desarrollo del referido contrato, el 1º de julio de 1999, la Inspección Primera Municipal de Policía de Armenia dejó constancia en acta que el Invías ejecutó la demolición del edificio “Mogador”. Se aportaron copias auténticas de la respectiva acta(56).

4.2. En cuanto al daño antijurídico, la Sala reitera que este, comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual y del Estado, impone considerar aquello que derivado de la actividad o de la inactividad de la administración pública no sea soportable: i) bien porque es contrario a la Constitución Política o, en general, a cualquier norma de derecho positivo, o ii) porque sea irrazonable, en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos.

El precedente de la Corte Constitucional sobre el tema señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(57). Así mismo, se afirma que “(...) esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(58) (sic).

Por otra parte, la Corte también ha considerado que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(59).

Ahora bien, la noción de daño antijurídico es un concepto constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado social de derecho, ya que como lo ha señalado la Sala un “Estado social de derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(60). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(61), anormal(62) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(63).

En este orden de ideas, “el daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”(64).

Así las cosas, el daño se convierte en el primer elemento de la responsabilidad, es la causa de la reparación, se trata de un requisito indispensable para declarar la responsabilidad del Estado(65). Sin embargo, pese a la existencia del daño, es posible que no haya lugar a declarar la responsabilidad estatal, “es lo que ocurre en dos hipótesis: el daño existe pero no se puede atribuir al demandado (...), el daño existe y es imputable, pero el imputado no tiene el deber de repararlo, porque no es un daño antijurídico y debe ser soportado por quien lo sufre”(66).

Una vez el juez logra verificar la existencia del daño, le corresponde determinar la naturaleza del mismo, esto es, analizar si es posible calificarlo como antijurídico o injusto, puesto que a la luz del artículo 90 de la Constitución Política el Estado responderá patrimonialmente solo por los daños antijurídicos que le sean imputables, lo que significa que no habrá lugar a declarar la responsabilidad del Estado cuando el juez concluya que la demandante tenía el deber de soportar el daño sufrido(67). Y, ¿cuándo se está ante un daño antijurídico?, cuando el ordenamiento jurídico no se lo impone a quien lo sufre, dicho de otro modo, cuando no existe una razón legal o de derecho que obligue a padecerlo(68).

Es indispensable precisar que en el sub lite los demandantes se presentaron en calidad de propietarios de los bienes inmuebles que fueron demolidos y que, tal y como quedó expuesto en el acápite anterior, al probar debidamente el título y el modo(69), la Sala da por acreditada tal calidad. Así las cosas, se encuentra probado el daño antijurídico consistente en el detrimento patrimonial por la pérdida de los bienes inmuebles propiedad de los demandantes.

4.3. Sin embargo, no siendo suficiente constatar la existencia del daño antijurídico, es necesario realizar el correspondiente juicio de imputación, que permita determinar si dichos daños pueden ser atribuidos fáctica y jurídicamente a las entidades demandadas, o si opera alguna de las causales exonerativas de responsabilidad, o se produce un evento de concurrencia de acciones u omisiones en la producción del daño.

Con tal fin, la Sala analizará el caso concreto a partir de los cargos que la parte actora adujo frente a las actuaciones del municipio de Armenia y de Invías que dieron lugar a la demolición de los inmuebles de su propiedad.

Conforme a lo alegado por la parte actora, es importante destacar que el 25 de enero de 1999 se produjo un movimiento telúrico en gran parte del país, lo que constituye un hecho notorio(70). Con fundamento en lo anterior, las autoridades de la República tomaron las medidas tendientes a contrarrestar los efectos de este hecho de la naturaleza, motivo por el cual, el Presidente de la República declaró mediante el Decreto 182 de 26 de enero de 1999 la situación de desastre en diferentes departamentos y municipios del país. Así mismo, las autoridades municipales, facultadas por la ley y los decretos reglamentarios, tomaron las medidas pertinentes, razón por la cual, el Alcalde de Armenia mediante el Decreto 16 de 26 de enero de 1999 dictó las normas sobre demolición de inmuebles en el municipio de Armenia, en uso de sus facultades otorgadas en el Decreto 919 de 1989(71) y 136 de 1994(72).

En el Decreto 16 de 1999 se dispuso, con fundamento en el Decreto 919 de 1989, que el alcalde quedaba facultado para que en circunstancias de especial urgencia prescindiera del régimen de notificaciones y recursos de la vía gubernativa para proceder a demoler inmuebles de forma inmediata. En este sentido se señaló lo siguiente:

“ART. 1º—Ordenar y ejecutar la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública, de acuerdo al inventario y concepto técnico rendido por la comisión que se crea por el artículo segundo de este decreto.

ART. 2º—Créase la comisión técnica que evaluará y determinará la demolición en cada caso concreto según informe escrito, integrada así: El secretario de infraestructura y valorización municipal y la Sociedad de Ingenieros del Quindío.

ART. 3º—Deléguese en los inspectores municipales de policía la facultad de ordenar las demoliciones de que trata este decreto y en el secretario de infraestructura y valorización municipal la ejecución de las mismas.

PAR.—Los inspectores municipales de policía procederán mediante resolución motivada, previo el concepto técnico, el cual hará parte integral de la respectiva resolución.

ART. 4º—Copia de la resolución que ordene la demolición será fijada en la sede provisional de la alcaldía municipal, ubicada en las instalaciones de la Defensa Civil, carrera 19 calle 36 norte, por el término de 10 días hábiles.

ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Armenia, Quindío, a los veintiséis días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) (...)” (resaltados por la Sala).

El decreto mencionado, determinaba que las autoridades delegadas, en este caso, la Inspección Quinta Municipal de Policía y Tránsito de Armenia, al expedir el acto administrativo que ordenaba la demolición de algún inmueble que amenazara ruina o peligro para la comunidad, debía motivarlo, previo concepto del comité técnico que se creó para tales efectos.

De las pruebas que obran en el expediente la Sala observa que el 29 de marzo de 1999, la comisión técnica, de acuerdo al concepto técnico rendido por un grupo de ingenieros especializados, determinó la demolición total de varios inmuebles que ponían en peligro la seguridad pública en el municipio de Armenia, entre los que se encontraba el edificio “Mogador”. Así mismo, que las razones por las que se recomienda la demolición del inmueble en cuestión están debidamente señaladas en el mismo, pues se indicó que no existía un ingeniero responsable del inmueble, que no se observaban estudios de apuntalamiento del inmueble, ni complementarios; y que el apuntalamiento de la obra era deficiente(73).

Por otra parte, para la Sala resulta claro y evidente que la Resolución 2228 de 13 de abril de 1999, mediante la cual la Inspectora Quinta Municipal de Policía y Tránsito dispuso la demolición de los inmuebles de propiedad de los demandantes, se encuentra debidamente motivada, pues se remite a todo lo dicho por la comisión técnica, para concluir que de acuerdo al concepto de los técnicos expertos debía procederse a la demolición de los respectivos inmuebles, pues estos amenazaban ruina y ponían en peligro la seguridad y tranquilidad pública de todos los habitantes del municipio(74).

Con fundamento en lo anterior, concluye la Subsección que mediante el acto administrativo 2228 de 13 de abril de 1999 se ordenó la demolición total de los inmuebles de propiedad de los demandantes siguiendo las indicaciones de los técnicos en la materia, tal y como lo establecían lo decretos antes citados

Ahora bien, la parte actora también alega la presunta responsabilidad del municipio de Armenia por la indebida notificación del acto administrativo que ordenó la demolición total del inmueble, ya que no se tuvieron en cuenta las reglas y procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo vigente para el momento de los hechos, lo que daría lugar a la responsabilidad de las demandadas por irregularidades en una operación administrativa.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Sección Tercera, una de las hipótesis en las que se puede presentar una operación administrativa irregular es cuando no se notifica, o se notifica indebidamente un acto administrativo. Sin embargo, en el presente caso, contrario a lo sostenido por la parte actora, la actuación de la administración se encontraba amparada por las normas especiales previstas en el Decreto 919 de 1989 al prescindir de las formas de notificación contenidas en el Decreto 1 de 1984; lo anterior, en tanto los actos administrativos se fundamentaron en una situación de especial urgencia ante el evento ocurrido el 25 de enero de 1999.

Es así como el Decreto 919 de 1989 en su artículo 32, inciso cuarto, dispuso que en los casos de especial urgencia la resolución proferida por el alcalde o por la autoridad delegada por este (facultad otorgada conforme al parágrafo del artículo 33 del mencionado decreto) que ordene la demolición de un inmueble, podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual, no procede notificación alguna, y la copia de la resolución se fijará en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. En estos eventos, el interesado podrá ejercer las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición(75).

En el presente asunto la Resolución 2228 fue fijada en el lugar público de las instalaciones provisionales de la alcaldía por el término de diez días hábiles. Por lo tanto, de la lectura de la resolución mencionadas, y de acuerdo con su motivación, esto es, que se trataba de un caso de especial urgencia, se procedió a efectuar el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33 del Decreto 919 de 1989 prescindiendo de la forma de notificación que establece el Código Contencioso Administrativo, por cuanto dicha normatividad facultaba la actuación de la administración, especialmente de la alcaldía municipal(76).

Por todo lo anterior, para la Sala, no se probó responsabilidad alguna de las demandadas, porque su actuación no constituyó una falla en el servicio, pues no logró acreditarse el incumplimiento de deberes normativos; y adicionalmente, tampoco se produjo un daño especial, por cuanto no fue un hecho anormal derivado de la actuación de la administración la que generó un detrimento patrimonial de los demandantes, contrario a ello, fue un hecho generalizado que afectó a una gran cantidad de habitantes de la población de Armenia. Con fundamento en lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.

5. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida el 15 de mayo de 2002 por el Tribunal Administrativo del Quindío.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

3. MEDIDA DE REPARACIÓN NO PECUNIARIA, se piden excusas a los demandantes por el defecto fáctico cometido en la providencia proferida el 18 de julio de 2012.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y publíquese».

(23) Inciso primero: “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.

(24) “Así pues, por regla general, a la luz de las disposiciones legales vigentes y según la interpretación que a las mismas les ha atribuido la jurisprudencia nacional, se tiene entonces que el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también debe justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez (...). [E]l juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único —y con ello para el resto de las partes del proceso—, los demás aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse conforme con ellos”. Sin embargo, “(...) conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de tratados internacionales relacionados con la protección de los derechos humanos y la vigencia del derecho internacional humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 9 de febrero de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Expediente 21060.

(25) “(...) [O]tra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem, para efectos de proferir el fallo respectivo con el cual ha de desatar la apelación interpuesta contra una sentencia, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia (...). Dicha garantía, que le imposibilita al juez de la segunda instancia agravar la situación del apelante o resolverle en su perjuicio y que se circunscribe a los eventos en los cuales el cuestionamiento del fallo proviene de quien ha de aparecer como apelante único, encuentra expresa consagración constitucional en el artículo 31 de la Carta Política (...). Conviene puntualizar que la no reformatio in pejus —al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela— no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra, al menos, dos importantes restricciones de carácter general, a saber: i) En primer lugar debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante solo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas; ii) En segundo lugar ha de comentarse que en aquellos casos relacionados con la apelación de los fallos inhibitorios de primer grado, en los cuales el juez de la segunda instancia encuentre que hay lugar a proferir una decisión de mérito, así deberá hacerlo “... aun cuando fuere desfavorable al apelante” (CPC, art. 357, inc. final)”. Ibídem.

(26) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de agosto de 2001, C.P. María Elena Giraldo Expediente 13344.

(27) Ibídem.

(28) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 4ª Ed., 2003, pp. 278 a 279.

(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de agosto de 2001, Expediente 13344. En este sentido véase también, entre otras, las sentencias de 23 de abril de 2008, Expediente 15.906 y sentencia del 30 de julio de 2008, Expediente 16637.

(30) Corte Constitucional, Sentencia C-965 del 21 de octubre de 2003.

(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de julio de 2011, Expediente 20146.

(32) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Expediente 16271.

(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de junio de 2000, Expediente 10.171; sentencia del 20 de septiembre de 2001, Expediente 10.973; sentencia del 22 de noviembre de 2001, Expediente 13.356; sentencia del 17 de junio de 2004, Expediente 14.452; sentencia del 28 de abril de 2005, Expediente 4178; sentencia del 27 de abril de 2006, Expediente 15.352; sentencia del 31 de octubre de 2007, Expediente 13.503; sentencia del 30 de marzo de 2011, Expediente 33.238; sentencia del 8 de junio de 2011, Expediente 19.573; sentencia del 22 de junio de 2011, Expediente 16.703.

(34) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de septiembre de 2011, Expediente 20705.

(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Expediente 14452. C.P. María Elena Giraldo.

(36) A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “... si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Sentencia del 20 de septiembre de 2001, Expediente 10973. En este sentido véase también la sentencia del 19 de agosto de 2011, Expediente 19237.

(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de agosto de 2005, Expediente 13444.

(38) “(...) una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada” en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1º de marzo de 2006, Expediente 13764. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(39) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 1990, Expediente 6054.

(40) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 18163. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Puede verse también: sentencia del 2 de marzo de 2000, Expediente 11945. C.P. María Elena Giraldo Gómez y sentencia del 22 de noviembre de 2001, Expediente 13356. C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(41) Sentencia del 23 de octubre de 1990. Expediente 6054.

(42) Artículo 5º del Decreto 2171 de 1992 http://www.lexbasecolombia.info/lexbase/normas/decretos/1992/D2171de1992.htm

(43) Artículo 6º ibídem.

(44) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 10 de junio de 2009, Expediente 18108, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(45) Al respecto obra copia auténtica del contrato, sus adiciones y el formato único de contratación administrativa del municipio de Armenia (fls. 208 a 215, cdno. 2).

(46) Se aportaron copias auténticas de la respectiva acta (fls. 200 a 202, cdno. 2).

(47) Copia auténtica de la escritura pública de compraventa 907 otorgada por la Notaría Tercera del círculo Notarial del Quindío (fls. 6 a 8, cdno. 1).

(48) Escritura pública 5158 de compraventa de 29 de septiembre de 1992 (fls. 9 a 12, cdno. 1); formulario de calificación de fecha 9 de octubre de 1992, de la Superintendencia de Notariado y Registro donde se registra el proceso de inscripción de la escritura pública 5158 antes relacionada (fls. 13 y 14, cdno. 1); certificados de libertad y tradición de los locales 1, 3 y sótano del edificio “Mogador”, cuyos números de matrícula inmobiliaria son 280-14338, 280-14340 y 280-14337 respectivamente (fls. 15 a 18, cdno. 1).

(49) Folio 170, cuaderno 2.

(50) Folio 207, cuaderno 2.

(51) Folios 188 a 194, cuaderno 2.

(52) Folios 203 a 205, cuaderno 2.

(53) Folios 195 a 197, cuaderno 2.

(54) Folio 198, cuaderno 2.

(55) Folios 208 a 215, cuaderno 2.

(56) Folios 200 a 202, cuaderno 2.

(57) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 25 de marzo de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

(58) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1º de agosto 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 29 de octubre de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que solo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Sin embargo, cabe advertir, apoyados en la doctrina iuscivilista que “no puede confundirse la antijuridicidad en materia de daños con lesiones de derechos subjetivos y, menos todavía, una concepción que los constriña, al modo alemán, a los derechos subjetivos absolutos, entendiendo por tales los derechos de la personalidad y la integridad física, el honor, la intimidad y la propia imagen y los derechos sobre las cosas, es decir, propiedad y derechos reales”. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. 1ª ed. Navarra, Aranzadi, 2011, p. 297.

(59) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1º de agosto de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cabe afirmar, que en la doctrina del derecho civil se advierte que “la antijuridicidad del daño no se produce porque exista violación de deberes jurídicos”, definiéndose como “violación de una norma especial o de la más genérica alterum non laedere”. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, Ob. cit., p. 298.

(60) Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”. Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 9 de febrero de 1995. Expediente 9550, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(61) Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 19 de mayo de 2005. Expediente 2001-01541 AG, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(62) “(...) por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de septiembre de 2000. Expediente 12166, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(63) Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 2 de junio de 2005. Expediente 1999-02382 AG, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(64) Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36.

(65) Respecto del daño como presupuesto para declarar la responsabilidad del Estado y como primer elemento a estudiar en los procesos de reparación directa, véase, entre otras sentencias, Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 10 de septiembre de 1993, Expediente 6.144, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; del 2 de marzo de 2000, Expediente 11.135; del 9 de marzo de 2000, Expediente 11.005; del 16 de marzo de 2000, Expediente 11.890; del 18 de mayo de 2000, Expediente 12.129; del 4 de diciembre de 2002, Expediente 12.625; del 4 de diciembre de 2007, Expediente 16.241; del 1º de diciembre de 2008, Expediente 16.472.

(66) Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 38.

(67) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2002, Expediente 12.625.

(68) Gil Botero, Enrique. Responsabilidad Extracontractual del Estado, Bogotá, Editorial Temis, 5ª Edición, 2011, pp. 28 y ss.

(69) Tratándose del derecho real de dominio, el sistema civil colombiano requiere para su perfeccionamiento la convergencia del título y el modo. Es decir, para radicar la propiedad en cabeza de alguien es necesario, en primer lugar, que exista un título, entendiendo por este la causa que justifica la adquisición del bien y que puede estar constituida por el hecho del hombre generador de obligaciones, o la sola ley que lo faculta para adquirir el derecho real de manera directa (Gómez, José J. Bienes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981, p. 159); y posteriormente, que dicho título se ejecute o se realice mediante el modo, que según lo previsto en el Código Civil (art. 673) puede ser la ocupación, la accesión, la tradición, la prescripción o usucapión y la sucesión por causa de muerte. Es entonces en virtud de estos dos fenómenos que los particulares pueden adquirir el derecho de dominio sobre las cosas (CSJ, Cas. Civil y Agraria, Sent. jun. 9/99, Rad. 5265. M.P. Pedro Lafont Pianetta).

Para el caso de los bienes inmuebles, la Sala ha considerado en múltiples oportunidades que el derecho real de dominio sobre este tipo de bienes es de los pocos derechos subjetivos que el legislador somete a tarifa legal, esto es, al cumplimiento de unas solemnidades ad substantiam actus que exigen a su titular ciertas formas documentales para la prueba de los actos jurídicos que involucren la adquisición y transmisión de los mismos. Así las cosas, cuando el derecho de dominio sobre bienes inmuebles se ha adquirido a través del modo de la tradición, resulta indispensable aportar la escritura pública de compraventa del bien y el certificado de registro o de tradición y libertad del inmueble que dé cuenta de la inscripción de la respectiva escritura. Es decir, la propiedad de un bien de esa naturaleza se acredita con la escritura pública (título) y con la inscripción de esta en la oficina de instrumentos públicos del lugar donde se ubica el inmueble (modo) y si llega a faltar alguno de estos dos elementos, se dará por entendido que la propiedad no se encuentra acreditada (C.E., Sec. Tercera, Sent. feb. 11/2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 16980).

(70) “(...) Se entiende por tal aquel que dadas las características que originaron su ocurrencia se supone conocido por la generalidad de los asociados, cualquiera que sea su grado de cultura y conocimientos, dentro de un determinado territorio y en una determinada época, pues la notoriedad puede ser mundial, continental, regional o puramente municipal y está referida a un determinado lapso, de modo que lo que en un determinado proceso podría erigirse como hecho notorio, en otro no necesariamente tiene esa connotación.

(...) Puede predicarse como característica tipificadora del hecho notorio su actualidad, es decir, que el conocimiento del mismo perdure con perfiles nítidos y así lo asimile la comunidad en general, lo cual destaca que con el paso del tiempo puede dejar de ser hecho notorio lo que en determinado momento lo fue, de ahí que lo que interesa es que esa actualidad prosiga cuando se adelanta el proceso y va a ser tomada la determinación pertinente, sin que sea del caso asignar determinados lapso como guía, pues solo el que perdure el conocimiento en la memoria colectiva es lo que caracteriza el hecho notorio (...)”. López Blanco, Hernán Fabio. Pruebas. Procedimiento Civil. Dupré editores, Bogotá, 2008, págs. 58 y 59.

(71) Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones

(72) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

(73) Folios 203 a 205, cuaderno 2.

(74) Folios 195 y 196, cuaderno 2.

(sic) 2. Orden de demolición. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 11 y 216 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), los alcaldes de los municipios comprendidos dentro de las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre, podrán ordenar la demolición de toda edificación que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad o salubridad de los habitantes de la misma o de otras personas.

La orden será impartida mediante resolución motivada que será notificada al dueño, o al poseedor y al tenedor del respectivo inmueble, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su expedición. Copia de la resolución a que hace referencia el inciso anterior será fijada por el mismo término en el inmueble cuya demolición se ordene, fijación, que suplirá la notificación personal si ella no puede realizarse.

se(sic) presenta contra la resolución que ordene la demolición de un inmueble solo cabe el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de notificación personal o de conclusión del término de fijación de la resolución en el inmueble, y se resolverá de plano por el alcalde respectivo.

En casos de especial urgencia la resolución que ordene la demolición podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual no se procederá la notificación alguna, sino que simplemente copia de la resolución se fijará en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. El interesado podrá ejercer las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición.

ART. 33.—Ejecución de la demolición. Ejecutoriada la resolución que ordene la demolición por haberse decidido negativamente el recurso de reposición o por haber transcurrido el lapso legal sin que el recurso se hubiere interpuesto, se procederá a la inmediata demolición del inmueble.

Cuando por circunstancias de especial urgencia se haya prescindido del régimen de notificación y recursos en la vía gubernativa, la autoridad podrá proceder a la demolición en forma inmediata.

PAR.—La competencia para ordenar y ejecutar la demolición de que trata el presente artículo y el precedente, podrá ser delegada por los alcaldes municipales en cualquiera otra autoridad pública municipal.

(76) Al respecto véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 18 de abril de 2013, Expediente 25111 y del 13 de junio de 2013, Expediente 25588, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.