Sentencia 1999-01114 de octubre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Rad. 700012331000199901114 01

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Expediente: 26.139

Actor: Rosemberg Banquett Álvarez

Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - Incora

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

2.1 Lo que se debate.

Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para resolver el asunto que se somete a su conocimiento dentro del presente proceso con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, (i) previa relación del material probatorio recaudado en el plenario, resulta imperativo (ii) examinar la normativa a la cual debía ceñirse el Incora para proferir el acto administrativo demandado, especialmente en lo relativo a las condiciones tanto jurídicas como fácticas que deben concurrir en el bien objeto de adjudicación para, con base en ello, (iii) establecer si dichos requisitos concurrían en el predio “Bella Aurora”, adjudicado mediante la Resolución 0995 de 1997 demandada en el sub iúdice, en el momento en el cual dicho acto administrativo fue proferido y, por consiguiente, si cuentan con vocación de prosperidad, o no, las pretensiones de la demanda.

2.2. El material probatorio recaudado en el proceso.

A continuación se relacionan los elementos acreditativos de los cuales se ha hecho acopio en el presente proceso, cuya valoración debe llevarse a cabo con el propósito de dilucidar si procede, o no, declarar la nulidad de la Resolución 0995 del de 1997 proferida por la Dirección Regional del Incora en el departamento de Sucre, mediante la cual fue adjudicado el predio denominado “Bella Aurora” a la señora María Álvarez Montes.

Precisa la Sala que las pruebas documentales a las cuales se hará referencia a continuación se encuentran en condiciones de ser valoradas habida cuenta de que o bien han sido aportadas al presente encuadernamiento por la parte actora en copia auténtica o bien se han allegado por parte del Incora, como elementos integrantes del expediente contentivo de las diligencias administrativas adelantadas por dicha entidad para la titulación del predio denominado “Bella Aurora”, en favor de la señora María Álvarez Montes, expediente del cual la entidad pública accionada remitió copia con destino a este proceso mediante oficio del 2 de marzo de 2000, suscrito por el gerente de la regional Sucre de dicho organismo —folio 167, cuaderno1—, en obedecimiento a lo ordenado en el auto mediante el cual se abrió a pruebas el litigio —auto del 8 de noviembre de 2001, folio 426, cuaderno 1—, proveído en el cual se decretó esta prueba por solicitud que de la misma hiciera la parte actora en la demanda —folio 6, cuaderno 1—, además de que los mencionados documentos constituyen los antecedentes administrativos de la resolución enjuiciada, cuyo envío a la presente foliatura por parte de la accionada fue requerido por el tribunal administrativo a quo, en el auto admisorio de la demanda, dando así cumplimiento a lo preceptuado en el ordinal 6 del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.

a. Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997, proferida por el gerente regional Sucre del Incora, en cuyas partes considerativa y resolutiva, para cuanto al presente litigio interesa, de forma escueta se expresó lo siguiente:

“Considerando:

Que se ha dado el trámite legal correspondiente a la solicitud de adjudicación de terrenos baldíos presentada por María Auxiliadora Álvarez Montes.

Que se han acreditado los requisitos y condiciones para la expedición del título de dominio.

Resuelve:

ART. 1º—Adjudicar a María Auxiliadora Álvarez Montes (...) el terreno baldío denominado Bella Aurora, cuya extensión ha sido calculada en seis hectáreas dos mil quinientos metros cuadrados, extensión adjudicable de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 160 de 1994 y se identifica por los siguientes linderos y el plano radicado en el Incora con el número 530411 de julio de 1997” (fls. 351-352, cdno. 1).

b. Escritura pública 3516, del 31 de diciembre de 1997, otorgada por la señora María Auxiliadora Álvarez Montes en la Notaría Segunda del Círculo de Sincelejo, mediante la cual se protocoliza la resolución mencionada en el apartado inmediatamente precedente; el aludido instrumento fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 63856 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Sincelejo, según consta en el correspondiente certificado de tradición expedido el día 15 de diciembre de 1997 (fls. 14-20, cdno. 1).

c. Escritura Pública 397 del 20 de agosto de 1959, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Sincelejo, mediante la cual se solemnizó el contrato de compraventa celebrado entre el señor Facundo Banquez Pérez —vendedor— y el señor Manuel de los Reyes Banquez —vendedor—, respecto del derecho de dominio y posesión que el primero manifestó tener sobre un lote de terreno denominado “El Salado”, ubicado en la región de “La Chivera”, en la circunscripción del municipio de Sincelejo; dicho negocio jurídico fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 38683 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Sincelejo, según consta en el correspondiente certificado de tradición expedido el día 29 de enero de 1998 (fls. 353-357, cdno. 1).

d. Avisos y edictos mediante los cuales el Incora, regional Sucre, dando cumplimiento a lo preceptuado en los decretos 2664 de 1994 y 982 de 1996, comunicó a todas las personas interesadas, incluidos los propietarios de los predios colindantes —entre quienes se encuentra mencionado el señor Rosemberg Banquett, demandante en el presente proceso— de la aceptación de la solicitud de adjudicación del predio baldío denominado “Bella Aurora”, presentada por la señora María Álvarez Montes y se comunicaron la fecha y la hora para la realización de la diligencia de inspección ocular al mencionado fundo, con el propósito de establecer si el mismo reunía los requisitos normativamente exigidos para ser adjudicado a la peticionaria (fls. 472-478, cdno. 1).

e. Acta de la diligencia de inspección ocular realizada el día 19 de agosto de 1997, por funcionarios del Incora, respecto del predio denominado “Bella Aurora”, dentro de la actuación administrativa cumplida con ocasión de la petición de adjudicación del mismo que formulara la señora María Álvarez Montes; en el acta en cuestión se hizo constar que el predio estaba siendo aprovechado directamente por la solicitante, con una antelación aproximada de cincuenta años, sin que en ese momento hubiere en el inmueble personas establecidas diferentes de la peticionaria; también se dejó constancia de que en el fundo se desarrollaban actividades de agricultura y de ganadería, que el bien se encontraba en buenas condiciones y que resultaba apto para el establecimiento de explotaciones tanto agrícolas como pecuarias; asimismo, se expresó en el citado documento que no se presentaron oposiciones, ni verbales ni escritas y se consignó que en la diligencia intervinieron los propietarios o responsables de los predios colindantes (fls. 479-484, cdno. 1).

f. Constancias de publicación radial realizada durante los días 8 y 15 de septiembre de 1997, para que los interesados pudieran solicitar la aclaración de la inspección ocular referida en el acápite anterior (fl. 485, cdno. 1) y de fijación en lista de la respectiva actuación administrativa, por el término de cinco días, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 20 del Decreto 2664 de 1994 (fl. 486; ídem).

g. Acta de la diligencia de inspección ocular realizada por funcionarios del Incora, regional Sucre, el día 10 de marzo de 1999, al predio denominado “Bella Aurora”, dando cumplimiento a lo ordenado en el auto del 23 de julio de 1998 proferido por el gerente regional Sucre del Incora, dentro del trámite de la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997 —mediante la cual el mencionado predio fue adjudicado a la señora María Álvarez Montes—, elevada por el demandante en el asunto sub iúdice; en el auto en mención se dispuso lo siguiente:

“2. Ordénase la práctica de una diligencia de inspección ocular al predio Baldío (sic) denominado Bella Aurora, ubicado en el municipio de Sincelejo, con la intervención de un abogado, un topógrafo y un ingeniero agrónomo, en dicha diligencia se constatarán los siguientes puntos:

a) Determinar si el predio adjudicado en calidad de baldío, en favor de la señora María Auxiliadora Álvarez Montes, se encuentra comprendido en todo o en parte dentro de los linderos contenidos en las escrituras públicas y en los certificados de libertad y tradición correspondientes a los bienes del decuyus (sic) señor Manuel Banquett Godín, hoy de la sucesión ilíquida” (fls. 548-549, cdno. 1).

En el acta en mención se dejó consignada la siguiente información:

“En Sincelejo, a los diez (10) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), siendo el día y la hora señalada en el auto de fecha febrero quince (15) del año en curso, se dio comienzo a la diligencia de inspección ocular, ordenada dentro del trámite de revocatoria directa interpuesta por el señor Rosemberg Banquett a través de apoderado, contra la Resolución 0995 de fecha 2 de diciembre de 1997, mediante la cual se adjudicó el predio baldío denominado Bella Aurora, a la señora María Auxiliadora Álvarez Montes.

(...).

Una vez en el predio se presentó la señora María Auxiliadora Álvarez Montes, de inmediato procedimos a recorrer dicho inmueble a fin de establecer si los linderos del referido predio se encuentran en todo o en parte dentro de los linderos contenidos en las escrituras públicas correspondientes a los bienes del señor Manuel Banquett Godín.

Para poder establecer o determinar lo anterior tomamos la escritura pública 397 de fecha agosto 20 de 1959, documento que fue allegado al proceso el cual corresponde al título de un lote de terreno del señor Manuel Banquett Godín.

Se tomó el citado título por cuanto este contiene una ratificación de un documento privado por medio del cual fue adquirido el referido terreno.

(...).

Como se pudo apreciar y establecer por los funcionarios comisionados, los linderos del predio baldío denominado Bella Aurora y adjudicado a la señora María Auxiliadora Álvarez Montes se encuentran en todo comprendidos dentro de los linderos del inmueble que es o fue del señor Manuel Banquett Godín” (fls. 563-564, cdno. 1; destacado fuera del texto original).

h. Documento suscrito por la Registradora de Instrumentos del Círculo de Sincelejo, del siguiente tenor:

“La suscrita registradora de instrumentos públicos del círculo de Sincelejo, a petición del gerente - Incora regional Sucre, de fecha 23-04-99, en el sentido de ampliar la tradición del predio distinguido con la matrícula inmobiliaria 340-0038.683.

Certifica:

Primero. Que de acuerdo con lo consignado en la escritura 397 de fecha 20-08-59, de la Notaría 2ª de Sincelejo, registrada en el libro 1º tomo 3º folios 120/121, partida 140 de fecha 06-11-59, el señor Facundo Banquez (sic), adquirió por compra a la señora Manuela Osorio, según documento privado de fecha 15-11-45.

Segundo. La historia registral contenida en la escritura 397, señala que se trata de un predio con “falsa tradición”. Este predio una vez efectuada la búsqueda en los archivos es el mismo que fue adjudicado por Incora, según Resolución 0995 de fecha 02-12-99, inscrita en el folio 340-0063.856 a favor de la señora María Auxiliadora Álvarez Montes.

Tercero. Por lo expuesto se trata de un predio con dos propietarios y dos matrículas inmobiliarias, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 5º, 49, 52 y 82 del Decreto 1250 de 1970” (fl. 565, cdno. 1; destacado fuera de texto).

i. Testimonios rendidos dentro del presente encuadernamiento por los señores Miguel Ignacio Barragán Páez, Filadelfo Amador Benítez, Pío Manuel Camargo Palmet y Gil de Jesús Viloria Samudio, quienes coincidieron en señalar que conocieron a la señora María Álvarez Montes como compañera permanente del señor Manuel Banquett, que ambos convivían en el predio que con posterioridad a la muerte del señor Manuel Banquett sería objeto de adjudicación a la señora Álvarez Montes y que esta última permaneció en dicho fundo con posterioridad al deceso de su compañero sentimental (fls. 440-459, cdno. 1).

j. Dictamen pericial recaudado dentro del presente encuadernamiento, de fecha 25 de junio de 2002, en el cual los peritos ingeniero agrícola y zootecnista expresaron lo siguiente en relación con la situación del predio “Bella Aurora” para el momento en el cual se realizó el experticio:

“El predio no cuenta con ningún tipo de edificaciones tanto en mampostería como en madera o bahareque, solo cuenta con una represa con agua y llena de malezas (sucia); está cercado con alambre de púas y unos 200 metros de cerca eléctrica (lindero con los Hnos. Ochoa). Además no posee cultivos ni cuenta con servicios públicos, abundan rastrojos y malezas que van desde 1 m., hasta 4 m., de altura, escasamente existen árboles maderables y frutales. La única explotación del predio es el pastoreo de vacas, y desde hace 4 años no se realizan labores agrícolas información esta suministrada por los moradores, aunque cuenta con 1 hectárea mecanizable” (fls. 578-579, cdno. 1)

2.3 La conformidad a derecho de la Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997, proferida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ─Incora─.

2.3.1 Sobre la adjudicación de bienes baldíos.

2.3.1.1 Atendiendo los dictados de la Constitución Política, la función social de la propiedad se incorpora al contenido de dicho derecho reconocido en el artículo 58 superior, para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad, premisa que en el caso de las tierras baldías rurales se traduce en obligaciones como la de explotarlas económicamente y destinarlas exclusivamente a actividades agrícolas, la de no explotar el terreno si está destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, entre otras que reflejan que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la colectividad, por manera que a los fundos se les de la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas, siempre con respeto por los derechos de los demás.

El mecanismo de la adjudicación de tierras baldías encuentra suficiente sustento constitucional en la anotada finalidad social de la propiedad, comoquiera que la obligación de explotar económicamente los respectivos terrenos evita la ociosidad de los mismos, permite el acceso a la propiedad por parte de quienes no la tienen y busca paliar la inequitativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos; en ese sentido, son dos las disposiciones constitucionales que se ocupan de la materia: en primer término, el inciso primero del artículo 60 de la Carta Política, a cuyo tenor “[E]l Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad” y, en segundo lugar, el artículo 64 ídem, según el cual constituye “deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

Los dos aludidos enunciados constitucionales deben ser puestos en relación con lo normado, de un lado, por el artículo 102 del ordenamiento constitucional, de conformidad con el cual “[E]l territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la nación”, disposición que consagra, entonces, la propiedad o dominio que ejerce la nación sobre los bienes públicos que forman parte del territorio y, de otro, con lo dispuesto por los artículos 674 y 675 del Código Civil, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 674.—Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la república. si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Los bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión, o bienes fiscales.

ART. 675.—Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”.

Con fundamento en los anotados preceptos legales, en el sistema jurídico colombiano se distingue entre bienes fiscales propiamente dichos —aquellos que pertenecen a las entidades de derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto es igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes— y bienes fiscales adjudicables, categoría esta comprensiva de aquellos bienes que tiene la nación con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley; en palabras de la Corte Constitucional —Sentencia T-566 de 1992—, “Los bienes del Estado que están destinados a ser adjudicados son los llamados baldíos (...) Se denomina bien baldío el terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de los bienes del Estado porque se encuentra dentro de los límites territoriales y carece de otro dueño”. La misma corporación, a este respecto, ha sostenido:

“En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos bienes”(2).

Como corolario de lo anterior, el Constituyente, en el artículo 150-18 del estatuto superior, le confiere amplias atribuciones al legislador para regular los asuntos relacionados con terrenos baldíos, concretamente para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”; en desarrollo de dicha atribución fue expedida la Ley 160 de 1994, con fundamento en la cual la entidad demandada profirió el acto administrativo aquí demandado. Dicho conjunto normativo tiene como objetivo primordial, en línea con cuanto se ha venido explicando, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, contribuir al incremento de los recursos económicos de estos sectores de la población y, obviamente, elevar la calidad de vida de los mismos, pues constituye requisito indispensable —de acuerdo con lo preceptuado por sus artículos 71 y 72— que el posible adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales.

Así pues, el legislador estableció el mecanismo de la adjudicación como el idóneo para la adquisición de la propiedad sobre las tierras baldías, de suerte que a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, aquel tipo de fundos —los baldíos— no se adquieren mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la referida Ley 160 de 1994, los cuales pueden sintetizarse en las siguientes exigencias enderezadas a que dichos terrenos solo sean entregados en propiedad a quienes los ocupen y exploten económicamente, con lo cual se satisface el imperativo constitucional consistente en que la propiedad cumpla con su función social:

1. Que el solicitante haya ocupado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) años;

2. Que el solicitante haya explotado económicamente el fundo por un término igual al anterior;

3. Que la explotación que se haya adelantado en dichos predios corresponda a la aptitud del suelo, establecida por el Incora en la inspección ocular que debe practicarse dentro de la actuación administrativa correspondiente, y

4. Que el solicitante no sea propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en la citada Ley 160 de 1994, los terrenos baldíos pueden ser adjudicados a personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas —artículo 65—; a las entidades de derecho público, para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad pública o de interés social, con la condición de que si no se cumple esta finalidad, los predios revertirán al dominio de la nación y a las fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social por autorización de la ley —artículo 69—.

La misma ley en mención prohibió realizar adjudicaciones a las personas cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, con excepción de las empresas especializadas del sector agropecuario a las cuales se refiere el capítulo XIII del referido conjunto normativo; este también impidió que se titulen dichas tierras a quienes hubieren tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las juntas o consejos directivos de las entidades públicas que integran los diferentes subsistemas del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, dentro del término señalado en el artículo 71 ibídem, al igual que a personas jurídicas cuando uno o varios de sus socios hubieren tenido las vinculaciones o calidades mencionadas con los referidos organismos públicos.

Efectuada la adjudicación respectiva, el Estado, a través del Incora o de la entidad a la cual se asigne esta función, otorga al beneficiario un título traslaticio de dominio, única forma de adquirir la propiedad de los terrenos baldíos, documento que debe ser registrado en las correspondientes oficinas de registro de instrumentos públicos; el acto administrativo demandado en el sub iúdice es el título mediante el cual el Incora transfirió el dominio del fundo denominado “Bella Aurora”, a la señora María Álvarez Montes, acto administrativo que debía ser expedido, en consecuencia, de conformidad con el marco normativo sucintamente referido, así como con obediencia a lo dispuesto en los decretos reglamentarios de la aludida Ley 60 de 1994, vale decir el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996, los cuales se ocuparon de establecer los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y para su recuperación.

2.3.1.2 El material demostrativo arrimado al presente litigio da cuenta de que el Incora, desde el punto de vista procedimental, profirió la Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997 con estricto apego a las distintas etapas, formalidades y exigencias previstas en los artículos 11 a 25 del Decreto 2664 de 1994, con las modificaciones que a dicho conjunto normativo introdujo el Decreto 982 de 1996 —etapas que se pueden sintetizar en la aceptación, previo examen, de la solicitud de adjudicación; la realización de publicaciones y avisos con el fin de advertir y publicitar acerca de la iniciación del trámite y de la fecha de realización de la inspección ocular a todos los interesados; la práctica de la mencionada diligencia de inspección ocular; la publicitación respecto de la realización de la misma para que quienes tengan interés en hacerlo, puedan solicitar la aclaración de lo en ella revisado y concluido; la fijación en lista de la actuación administrativa; la revisión final respecto de la concurrencia de los presupuestos de la adjudicación en el trámite respectivo y, finalmente, la expedición del acto administrativo que decide si se accede, o no, a la petición de adjudicación—, al punto que el propio demandante expresó, en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia, que no estima que el explicado trámite, en el caso de la adjudicación del predio “Bella Aurora” a la señora María Álvarez Montes, se hubiere apartado de la legalidad.

De este modo, interesa a los efectos del presente caso centrarse puntualmente en los presupuestos sustanciales que determinan si un bien puede ser adjudicable, o no, para con base en ello examinar la legalidad de la resolución enjuiciada, con especial atención a la circunstancia consistente en que, como acaeció en el asunto sub iúdice, respecto del bien inmueble del cual se trate existan títulos registrados mediante los cuales se pretende transferir el derecho de dominio del mismo, como contratos de compraventa elevados a escritura pública e inscritos en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente.

En tal sentido, resulta de capital importancia tomar en consideración lo preceptuado por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, precepto que establece, sin ambages, la imprescriptibilidad de los bienes baldíos y cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa (destacado fuera de texto).

Y es que los predios baldíos, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con la generalidad de los bienes inmuebles, no son susceptibles de ser adquiridos mediante la figura de la prescripción, comoquiera que su salida del patrimonio del Estado solamente puede tener lugar por la vía de la ocupación y de la posterior adjudicación por parte de la autoridad pública competente, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la multicitada Ley 160 de 1994, al igual que en sus decretos reglamentarios; ese rasgo de la imprescriptibilidad que acompaña a las tierras baldías tiene origen en la autorización que el artículo 63 de la Constitución Política confiere al Legislador para determinar cuáles han de ser los bienes de los que cabe predicar la anotada característica, pues la norma constitucional en mención dispone que además de los bienes de uso público y de otros que allí se mencionan, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, los que determine la ley.

Ello evidencia que existe una autorización constitucional para que el Legislador limite el acceso al derecho de dominio respecto de los bienes baldíos, los cuales, en atención a la prevalencia del interés general, se ha definido que constituyen bienes imprescriptibles, cuya titularidad, según se ha dicho, solo puede adquirirse por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos al efecto establecidos legalmente; así lo ha expuesto la Sección Tercera de esta corporación:

“Entonces los bienes baldíos no están en el comercio, son inajenables y, por tanto, no son susceptibles de adquirirse a través de la prescripción adquisitiva de dominio (C.C. art. 2.518); solo pueden ser materia de adjudicación por el Incora y de adquisición a través del modo de la ocupación reconocida y declarada por el Estado, la cual como lo indican las normas vigentes sobre la materia, por regla general rebasa la simple aprehensión material del inmueble, requiriéndose además que quien lo detenta demuestre que tiene bajo explotación económica un porcentaje específico de la superficie cuya adjudicación se pretende, que cumple con las normas sobre explotación en materia de recursos naturales y que está dentro de los límites adjudicables, diferenciándose de la ocupación privada en que esta opera frente a los bienes que carecen de dueño, en tanto que la ocupación ejercida sobre el bien baldío, recae sobre bien del Estado (D. 2275/88, art. 7º)”(3) (destacado fuera de texto).

En la misma dirección han marchado los planteamientos de la Corte Constitucional, como lo ilustra el segmento jurisprudencial que enseguida se trae a colación:

“Si la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del consagrado en el Código Civil, como se verá en seguida.

e. Requisitos para tener derecho a la adjudicación de un bien baldío.

El legislador, como ya se ha expresado, está plenamente facultado por el Constituyente (art. 150-18) para expedir normas sobre la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías, y en desarrollo de ella reguló la forma como se adquiere la propiedad de las mismas, el mecanismo de la adjudicación y los procedimientos a seguir en cada caso. Obsérvese cómo la misma norma constitucional alude a la figura de la adjudicación de baldíos”(4).

Así las cosas, la celebración de negocios jurídicos o la utilización de títulos de diversa índole —compraventa, donación, sucesión por causa de muerte, etcétera— carece de la virtualidad suficiente para producir como efecto la salida de un predio baldío del patrimonio del Estado, toda vez que ello solo puede ocurrir como resultado de la ocupación del bien, seguida de la adjudicación del mismo por parte de la autoridad competente —para la época en la cual fue proferido el acto administrativo censurado en el sub lite, el Incora—; es más, la existencia de dichos títulos, como se viene de explicar, ni siquiera da lugar a que por la vía de invocar la figura de la prescripción adquisitiva pueda, quien aduce la condición de poseedor del fundo respectivo, acceder a la titularidad del derecho de dominio respecto del mismo:

“Mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un terreno baldío al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido explotado económicamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las consecuencias jurídicas que de tal condición se derivan, sí tiene una situación jurídica en su favor, esto es, un interés jurídico que se traduce en la expectativa de la adjudicación, la que es merecedora de la protección de las autoridades”(5).

2.3.1.3 Lo expuesto conduce inexorablemente a concluir que el contrato de compraventa celebrado respecto de un bien inmueble que no ha salido del patrimonio del Estado en la medida en que se trata de un baldío, constituye una venta de cosa ajena, negocio jurídico este que, de todos modos y como es sabido, se encuentra autorizado y contemplado en el ordenamiento jurídico colombiano con fundamento en lo dispuesto por el artículo 1871 del Código Civil, C.C., a cuyo tenor “la venta de cosa ajena vale, sin perjuicio de los derechos del dueño de la cosa vendida, mientras no se extingan por el lapso de tiempo”.

El precepto legal en cita consagró una solución normativa que alejó al sistema jurídico nacional del grupo de aquellos ordenamientos que le atribuyen a la sola voluntad de las partes —vendedor y comprador— la virtualidad de transferir y de adquirir el derecho sobre la cosa —por manera que, en este contexto, la titularidad del vendedor constituye presupuesto de validez del contrato— y lo aproximó al elenco de sistemas en los cuales el vendedor tan solo se obliga a transferir —tradere— o a garantizar la posesión pacífica de la cosa negociada —dare—, sistemas jurídicos estos en los cuales la titularidad del dominio del bien en cabeza del vendedor resulta indiferente de cara a la validez del negocio, habida cuenta de que el comprador asume el riesgo contractual de que la transferencia y la entrega de la cosa vendida se den o no se den, en tanto que el vendedor garantiza su ejecución y, de no producirse una u otra o las dos, se obliga a resarcir el daño causado.

Pero la consecuencia que asimismo viene anudada al reconocimiento de validez a la venta de cosa ajena, como del propio tenor del artículo 1817 del Código Civil, se desprende, es la consistente en que si bien el contrato así celebrado resulta vinculante para las partes, no puede decirse lo mismo en relación con sus efectos frente al auténtico titular del derecho de dominio respecto del bien que ha sido vendido, a quien el negocio jurídico en comento no le resulta oponible, no lo vincula y él mantiene la propiedad de la cosa que pretende enajenarse a través del contrato respecto del cual mantiene la condición de tercero, tal como lo ha explicado la jurisprudencia de la Corte Constitucional:

“Es decir que en el primer caso [el de los sistemas que niegan validez a la venta de cosa ajena] la compraventa es un contrato traslativo, en tanto que en el segundo [el de ordenamientos, como el colombiano, que reconocen validez a la venta de cosa ajena] este mismo contrato es simplemente obligacional.

Ahora bien, si el contrato de compraventa solo genera obligaciones, la venta de cosa ajena, aunque válida, no produce efectos para el titular del derecho negociado;mientras que un contrato traslativo requiere para su validez el consentimiento o la posterior ratificación del verdadero dueño, por ser modo de adquirir y transmitir el derecho sobre la cosa vendida.

(...).

Interpretando el sentido del anterior aparte, dice don Luis Claro Solar:

“Lo que se ha entendido decir en estos conceptos del mensaje es que con respecto a los contratos que constituyen títulos traslaticios de dominio, la inscripción es la única forma de tradición que la ley admite y que la inscripción, como tal, da al adquirente, no la propiedad libre y saneada de toda carga o gravamen, sino como la tenía el tradente; de modo que si este no es el verdadero dueño de la cosa, aunque tenga posesión inscrita, no transfiere al adquirente, conjuntamente con la posesión, otros derechos que los que él tenía y tales como los tenía. Idéntica es la disposición del Código Austriaco de 1811 y ambos códigos están conformes con la ley romana (..).

Y más adelante el mismo autor sostiene:

(...) Para nuestro derecho civil en que el dominio y los demás derechos reales no se adquieren por el solo efecto de los contratos; para nuestro derecho civil en que la venta de cosa ajena vale, precisamente, porque la venta por sí sola no está llamada a traspasar el dominio, sino a servir de título a la transferencia que debe efectuar el deudor, como cumplimiento de su obligación de transferir la cosa al comprador, la imposibilidad en que puede encontrarse el heredero para hacer en forma legal la tradición del dominio del inmueble hereditario que ha enajenado (...) no puede afectar a la validez del título (...).

Así las cosas, al parecer de la Corte, de la lectura del artículo 1871 en estudio, se desprende con claridad que el legislador colombiano optó por el sistema jurídico en que el consentimiento simplemente genera obligaciones, como principio regulador de las relaciones patrimoniales, facultad que le ha sido conferida por los artículos 58 y 150 numerales 2º y 10 de la Constitución Política, en cuanto son los derechos patrimoniales adquiridos conforme a la legislación civil los que el ordenamiento superior garantiza, y la expedición de códigos, en este como en otros aspectos de la legislación, se encuentra entre los deberes que a este órgano del poder público le corresponde asumir.

(...).

... disponer que la venta de cosa ajena sea válida, sin perjuicio de los derechos del dueño de la cosa vendida, propugna por la realización de la justicia, debido a que circunscribe los efectos del contrato a quienes intervinieron en su celebración y distingue entre validez o invalidez del contrato y cumplimiento.

Además, dejar a salvo los derechos del verdadero titular porque no intervino en la negociación, así esta tenga por objeto su propio derecho, es un principio que desarrolla debidamente los artículos 15, 16 y 17 de la Constitución Política, toda vez que resulta imperativo excluir de los efectos del contrato a quien no tuvo la oportunidad de consentir en él, y es principio ordenador de la libertad que cada cual pueda disponer de sus bienes o dejar de hacerlo conforme se lo dictaminen sus propios intereses, haciendo caso omiso, sin tener que explicarlo, de las estipulaciones de terceros que involucran lo suyo”(6) (destacado fuera del texto original).

En línea con cuanto se viene exponiendo, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dejado claro que ni siquiera la sentencia que declara la prescripción adquisitiva del dominio respecto de un inmueble cuya naturaleza jurídica es la de baldío, resulta oponible al Estado como titular del derecho de dominio respecto de todos los referidos bienes, hasta tanto la autoridad competente válidamente decida la salida de algún inmueble del patrimonio estatal mediante la expedición del correspondiente acto de adjudicación, el cual debe venir precedido de la concurrencia, en cabeza del interesado, de todos los requisitos que al efecto impone la ley:

“Y es que si bien la sentencia que declara la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular sobre un terreno baldío no es oponible al Estado quien sigue detentando el derecho de propiedad sobre el mismo, tal extremo como se manifestó atrás debió ser establecido probatoriamente por el demandado, y al no hacerlo, la decisión judicial dictada en el juicio de pertenencia produce efectos jurídicos que no pueden ser desconocidos, so pretexto de que existe un riesgo de que tal decisión haya recaído sobre un bien baldío”(7) (destacado fuera de texto).

Por idéntico derrotero se encaminan los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia en relación con los efectos —que no los produce, en modo alguno— que se derivan para el titular del derecho de dominio respecto de un bien, de la celebración, por parte de un tercero, de un negocio jurídico de compraventa cuyo objeto material esté constituido por ese bien:

“6º. La falta de propiedad en el vendedor no obsta para que el contrato de compraventa sea justo título, pudiendo el comprador adquirirla por medio de la usucapión ordinaria (C.C. art. 1871). La venta de cosa ajena vale, sin perjuicio de los derechos del dueño de la cosa vendida, mientras no se extinga por el tiempo. La tesis del fallador de instancia de que la venta de cosa ajena es “título inválido”, conduciría a suprimir la prescripción ordinaria y no quedaría sino la extraordinaria que no tiene otro título que la ley. El contrato de compraventa en la legislación colombiana solo es fuente de obligaciones personales y no es necesaria la calidad de dueño en quien se obliga para que el título sea justo. Solo que si el título no es adquirido del verdadero dueño, no es oponible a quien sí ostenta esa calidad. El verdadero dueño de la cosa vendida conserva en su patrimonio el derecho de propiedad sobre ella y las acciones que lo amparan, mientras no se extingan por el tiempo”(8) (destacado fuera de texto).

Lo hasta ahora expuesto pone de presente que la venta de cosa ajena sujeta a registro, como acontece con los bienes inmuebles, en la medida en que sea inscrita en el correspondiente registro público, no da realmente lugar a que se produzca la tradición respecto del objeto vendido, pues para que ello aconteciere se requeriría que el tradente fuese el titular del derecho de dominio sobre el fundo respectivo; por consiguiente, lo que en tales casos se evidencia es la ocurrencia de una “falsa tradición”, figura de la cual, por consiguiente, con acierto se ha dicho lo siguiente:

La llamada falsa tradición, no es más que una inscripción que se hace a favor de una persona a quien otra que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido, le ha hecho acto de transferencia y se considera como tal los actos que versen sobre:

1. Enajenación de cosa ajena.

2. Transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, como es la venta de derechos herenciales o derechos y acciones en sucesión y la posesión inscrita”(9) (destacado fuera del texto original).

2.3.2. El caso concreto.

El breve recuento que se ha efectuado respecto del marco jurídico al cual se encuentra sometido el acto administrativo demandado, pone de presente que dentro del proceso de la referencia no se ha demostrado que la Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997 proferida por el Incora, gerencia regional Sucre, hubiere desconocido alguno de los requisitos, ora de índole sustancial, bien de estirpe procedimental, que debieron ser observados para la adopción de la decisión de adjudicar el predio denominado “Bella Aurora” a la señora María Álvarez Montes.

El material probatorio recaudado en el plenario, en criterio de la Sala, no demuestra que la indebida adjudicación alegada por el demandante hubiere tenido lugar en el sub lite; por el contrario, el acervo documental y la prueba testimonial allegados al expediente evidencian que la señora María Álvarez Montes acreditó suficientemente reunir los requisitos legalmente exigidos para que le fuera adjudicado el predio “Bella Aurora”, por parte del Incora, regional Sucre, mediante el acto administrativo acusado.

Ahora bien, esa misma prueba documental acopiada pone de presente que el mencionado fundo “Bella Aurora” no había salido del patrimonio del Estado, en su condición del bien baldío, para el momento en el cual fue proferida la Resolución 0095 de 1997, demandada en el presente litigio, pues los negocios jurídicos celebrados respecto de dicho predio —como el contenido en la escritura pública 397 del 20 de agosto de 1959, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Sincelejo, mediante la cual se perfeccionó el contrato de compraventa de un bien inmueble celebrado entre el señor Facundo Banquez Pérez (vendedor) y el señor Manuel de los Reyes Banquez—, si bien plenamente válidos entre sus partes a la luz de la normativa civil antes mencionada y explicada, resultan inoponibles al verdadero titular del derecho de dominio respecto de ése o de cualesquiera otros inmuebles que, por no haber sido adjudicados por la autoridad competente tras la correspondiente ocupación por parte del interesado, en los términos previstos en la Ley 160 de 1994, formaban y/o forman parte aún del patrimonio del Estado.

Así las cosas, el predio “Bella Aurora” solo dejó de ser un bien baldío en cuanto cobró ejecutoria la Resolución 0995 del 2 de diciembre de 1997 que lo adjudicó a la señora María Álvarez Montes, pues los títulos mediante los cuales el demandante, señor Rosemberg Banquett, pretendió sustentar su condición de propietario del aludido fundo, no tienen la virtualidad —en tanto que ventas de inmuebles ajenos que constituyen supuestos de falsa tradición, como antes se explicó—, siquiera, de permitirle reclamar la titularidad del derecho de dominio sobre el bien en comento con apoyo en la figura de la prescripción adquisitiva, si se tiene en cuenta que, como más atrás se refirió, ni aún la sentencia judicial proferida en el correspondiente proceso judicial de declaración de pertenencia resultaría oponible al por entonces dueño del fundo, esto es el Estado colombiano, cuyos derechos quedan a salvo a pesar de que se reconozca jurídicamente validez a los contratos de compraventa mediante los cuales se pretendió transferir el derecho de dominio sobre el tantas veces mencionado bien inmueble.

Lo que el acervo acreditativo en comento también sin lugar a la menor hesitación evidencia, es la existencia de una controversia, al parecer no zanjada por lo menos en cuanto hace a lo demostrado en el sub lite, entre los herederos del señor Manuel Banquett Godín; sin embargo, estima la Sala oportuno insistir en que, como lo ha señalado ya en ocasiones anteriores la Sección Tercera, el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en casos como el sub iúdice no puede ser el de dirimir contiendas entre particulares relativas a la posesión o a otros derechos reales relacionados con los que ellos pudieren considerar como sus predios, razón por la cual escapa a los fines y a las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo emitir pronunciamiento alguno en relación con la forma en que fueron distribuidos entre los herederos del señor Manuel Banquett Godín, los bienes que en vida de este último fueron de su propiedad o respecto de los cuales contaba con algún derecho real o con la legítima expectativa de acceder a él; en el anotado sentido, la Sección Tercera de esta corporación ha manifestado lo siguiente:

“Por último, cabe puntualizar que todo litigio relacionado con la detentación material o con la posesión de los inmuebles de propiedad de la señora Bula de Jaramillo, constituye materia de análisis por parte de la jurisdicción civil, pues el juez de lo contencioso administrativo carece de competencia para pronunciarse respecto de controversias suscitadas entre particulares por razón de la posesión o de la explotación de inmuebles ubicados en áreas rurales; así las cosas, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno en relación con el tópico en cuestión”(10) (destacado fuera de texto).

No se precisan mayores esfuerzos interpretativos para comprender que una disputa como la que en el presente litigio se ha puesto de presente, entre herederos que discuten sobre el reconocimiento y alcance de pretendidos derechos reales sobre inmuebles rurales que consideran de su propiedad, no puede ser dirimida por la jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo, entre cuyas competencias no se encuentra la que, por el contrario, sí le ha sido atribuida por el legislador a la jurisdicción ordinaria en relación con estos temas, como igualmente en pretérita ocasión lo expuso la Sección Tercera del Consejo de Estado:

“... mal podría pretenderse, por más elementos probatorios que se recaudasen en el curso de él, que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el Juez Administrativo pudiere emitir un fallo con los alcances, por vía de ejemplo, de la sentencia proferida en un proceso civil...

(...).

No está diseñado el cauce procesal correspondiente al contencioso subjetivo de anulación de los actos administrativos, para ofrecer las garantías —no solo a las partes en el proceso, sino también a terceros, quienes pueden ser afectados por las decisiones que en él se adopten— y permitir los alcances de los pronunciamientos que está llamado a realizar el juez ordinario para dirimir un conflicto como el que se presenta entre los propietarios de los dos predios colindantes de marras —los denominados “Bella Aurora” y “El Plan”—, lo cual se advierte, sin ir más lejos, tras reparar en parte de la regulación que el Código de Procedimiento Civil prevé para el proceso de deslinde y amojonamiento, estructurado para proteger los derechos e intereses de quienes pueden verse afectados con las decisiones que allí se adopten, todo lo cual resulta absolutamente ajeno a los propósitos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Baste para ilustrar lo dicho con una rápida lectura a lo dispuesto por los artículos 464 y 465 del estatuto procedimental civil:

(...).

Salta a la vista lo improcedente de la pretensión formulada en el libelo introductorio del litigio en punto de la determinación de los linderos del predio de propiedad de la accionante, a través del pronunciamiento”(11).

2.5. Costas.

Habida cuenta de que para el momento en el cual se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia apelada, esto es la dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el día 25 de junio de 2003.

2. Sin condena en costas.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993; M.P. Fabio Morón Díaz.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005; C.P. María Elena Giraldo Gómez; Rad. 08001-23-31-000-1991-00268-01(15070).

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995; M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 1996; M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005; C.P. María Elena Giraldo Gómez; Rad. 08001-23-31-000-1991-00268-01(15070).

(8) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 7 de diciembre de 1965, Gaceta Judicial, Tomos CXIII y CXIV, pág. 219.

(9) Superintendencia de Notariado y Registro, Concepto 14636 de 2004 agosto 24; en http://juridicasnr.blogspot.com/2004/08/concepto-sobre-falsa-tradicin-y-sexta.html

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de dos mil diez 2010; Rad. 230012331000-1989-04925-01; Exp. 15.767; Actor: Dalys Bula de Jaramillo; Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.

(11) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011; Rad. 23001 23 31 000 1997 8794 01; Exp. 21.133; Actor: Blanca Rosa Romero Negrete; Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.