Sentencia 1999-01227 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 410012331000199901227 01

Rad.: 18735

Consejera ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Actor: Carlos Humberto Cuéllar Borrero

Demandado: UAE-DIAN.

Bogotá, D.C., junio trece de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa y se inhibió para realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

Para el efecto, la Sala establecerá si, en el caso concreto, el demandante agotó la vía gubernativa respecto del acto de determinación del impuesto de renta del año gravable 1995, habida cuenta de que el recurso de reconsideración fue inadmitido por extemporáneo y que el actor sostiene que la liquidación oficial de revisión no le fue notificada en debida forma.

La vía gubernativa es un presupuesto indispensable para promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto. Este presupuesto se encuentra consagrado en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo y su finalidad es que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas.

Según el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el 62 ibídem, la vía gubernativa se entiende agotada cuando contra el acto administrativo no proceda recurso alguno; los recursos interpuestos se resuelvan; o cuando el acto administrativo queda en firme por no interponer los recursos de reposición o de queja, que no son necesarios.

En materia tributaria, el agotamiento de la vía gubernativa requiere de la interposición del recurso de reconsideración, regulado de manera especial por el artículo 720 del estatuto tributario, el cual procede contra las liquidaciones oficiales, entre otros actos. Este deberá interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto liquidatorio.

El parágrafo del artículo citado, adicionado por el artículo 283 de la Ley 223 de 1995(1), permite que el contribuyente prescinda del recurso de reconsideración y acuda directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando haya atendido en debida forma el requerimiento especial.

A ese respecto, es importante precisar que la mencionada norma parte del hecho de que el requerimiento especial fue atendido en debida forma y que el recurso de reconsideración no se interpuso.

En efecto, la norma se refiere a “prescindir del recurso de reconsideración” para acudir directamente per saltum, esto es, elimina la posibilidad de impugnar el acto administrativo(2).

En ese sentido, debido a que esta regulación constituye una excepción legal a la exigencia de interponer recursos antes de acceder a la jurisdicción, no resulta aplicable en aquellos eventos en que el contribuyente interponga el recurso de reconsideración.

Por las razones expuestas, en materia tributaria el recurso de reconsideración es el medio de impugnación indispensable para agotar la vía gubernativa frente a las liquidaciones oficiales, salvo si se prescinde del mismo con base en el parágrafo del artículo 720 del estatuto tributario, y en el evento allí previsto.

En el sub examine, el contribuyente presentó recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, y este fue inadmitido por cuanto la administración consideró que había sido interpuesto extemporáneamente, toda vez que había transcurrido el término previsto en el artículo 720 del estatuto tributario, esto es, los 2 meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial de revisión(3).

El apelante afirma que la interposición del recurso de reconsideración fue oportuna, teniendo en cuenta que se presentó una vez se notificó por conducta concluyente, puesto que no tuvo conocimiento de la notificación por correo en tanto esta fue remitida a la dirección informada por el apoderado que dio respuesta al requerimiento especial, no obstante que el apoderado no tenía facultades para notificarse del acto liquidatorio. Además, sostuvo que esa notificación se realizó en forma extemporánea.

Así las cosas, corresponde a la Sala establecer si el recurso de reconsideración fue oportuno, pero para el efecto, primero debe determinar si la notificación de la liquidación oficial de revisión fue practicada en debida forma.

Notificación de la liquidación oficial de revisión

La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues, así se dan a conocer estas a los administrados para que puedan ejercer su derecho de defensa. Así mismo, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios(4).

Conforme con el artículo 565 del estatuto tributario, entre las actuaciones de la administración que deben notificarse por correo o personalmente se encuentran las liquidaciones oficiales.

El artículo 566 del estatuto en mención, vigente para la época de los hechos, preveía que la notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.

La expresión “se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-96 del 31 de enero de 2001.

Antes de su inexequibilidad parcial y de su modificación por el artículo 5º de la Ley 788 de 2002, ha dicho la Sala que consagraba una presunción legal, consistente en que la notificación del acto se entendía surtida en la fecha de introducción al correo, presunción que podía ser desvirtuada, si se demostraba que la notificación realmente se produjo en una fecha diferente(5).

Se encuentra probado en el expediente que el 4 de diciembre de 1998, la administración profirió a liquidación oficial de revisión 15, por concepto del impuesto de renta y complementarios del año gravable 1995, y que el 7 de diciembre de 1998 la notificación por correo fue entregada a la dirección informada por el apoderado del contribuyente en la respuesta al requerimiento especial(6), es decir, a la Calle 7ª Nº 10-41 Oficina 201 de la ciudad de Neiva(7).

Sin embargo, el demandante sostiene que la notificación debió remitirse a la dirección informada en su declaración de renta del año gravable 1996, presentada el 6 de junio de 1996, y no a la dirección señalada por el abogado en la respuesta del requerimiento por cuanto este no tenía facultades para notificarse del acto liquidatorio.

A ese respecto, es importante señalar que si bien el artículo 563 del estatuto tributario establece que la notificación de las actuaciones de la administración debe realizarse en la dirección informada por el contribuyente en su última declaración(8), también lo es que el artículo 564 ibídem dispone que si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, a la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

En este caso, se advierte que el 19 de mayo de 1998, el señor Carlos Humberto Cuéllar Borrero, por medio de apoderado, presentó respuesta al requerimiento especial, en la cual se indicó:

“Notificaciones

En Neiva, Calle 7ª Nº 10-41 oficina 201(9)”.

A dicha respuesta se acompañó el poder otorgado por el contribuyente en el cual dispuso:

“(…) a Ud. manifiesto que confiero poder especial, amplio y suficiente al Dr. Álvaro E. Casas Ortiz, abogado titulado inscrito, (…), para que lleve mi representación en la respuesta al requerimiento de la referencia y en todas las etapas subsiguientes en la determinación de los impuestos de la referencia, e igualmente para que haga uso de los demás derechos que me confiere la ley como contestar ampliación del requerimiento, corregir la declaración en los términos de ley, interponer recursos, examinar documentos, solicitar pruebas y hacer uso de los demás derechos que me confiere la ley sin restricción alguna(10)”.

Como se observa, con posterioridad a la presentación de la declaración de renta del año gravable 1996, y durante el proceso administrativo, el contribuyente informó una dirección para notificación.

Si bien esa dirección fue informada por su apoderado en la respuesta al requerimiento especial, está claro que él actuó con fundamento en un poder que le otorgaba facultades para llevar la representación del contribuyente en la respuesta al requerimiento y en todas las etapas subsiguientes de la determinación del impuesto.

En efecto, en el poder no solo se le otorgaron facultades al abogado para presentar respuesta al requerimiento, como de manera equivocada lo afirma el demandante, sino también para que lo representara ante la administración en las demás etapas del proceso administrativo, tanto así que lo facultó para interponer los recursos correspondientes.

No es procedente el argumento expuesto por el apelante, en el que sostiene que los contribuyentes deben conferir un poder para cada etapa del proceso administrativo tributario, puesto que la representación que ejerce el abogado se limita a las facultades determinadas en el poder(11).

Además, el artículo 555 del estatuto tributario establece que los contribuyentes pueden actuar ante la administración personalmente o por medio de sus representantes o apoderados, sin que hubiere limitado la representación que ejercen los mismos en las etapas del proceso tributario.

El contribuyente no puede desconocer que en el proceso administrativo su representación estaba siendo asumida y ejercida por el abogado, y que por tal razón, era a la dirección informada por este a la que debía remitirse la notificación del acto liquidatorio. Además, si este apoderado estaba facultado para interponer recursos a la Administración le correspondía notificarle los actos objeto de los mismos.

Es importante advertir que en el expediente administrativo no obra un escrito de sustitución, de renuncia o de revocatoria del referido poder, ni estos documentos fueron allegados como prueba por el contribuyente.

Así las cosas, resulta procedente que la notificación por correo se remitiera a la dirección informada por el apoderado del contribuyente, toda vez que el proceso administrativo estaba siendo adelantado por aquel. Por tal razón, se encuentra demostrado que el contribuyente fue notificado por correo de la liquidación oficial de revisión el 7 de diciembre de 1998.

Ahora bien, en cuanto al argumento según el cual la notificación de la liquidación oficial de revisión se realizó extemporáneamente, porque la misma se profirió por fuera del término establecido en el artículo 714 del estatuto tributario, se hacen las siguientes precisiones:

El artículo 714 del estatuto tributario establece que opera la firmeza de la declaración tributaria, si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Por consiguiente, no es procedente que el demandante alegue la violación de la mencionada norma porque la liquidación oficial de revisión no se expidió dentro de dicho plazo.

El término de notificación de la liquidación oficial de revisión se encuentra dispuesto en el artículo 710 del estatuto tributario, en el sentido de que la notificación debe practicarse dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial.

En ese sentido, teniendo en cuenta que el artículo 707 ibídem dispone que la respuesta al requerimiento especial se debe presentar dentro de los 3 meses siguientes, contados desde la fecha de notificación del requerimiento especial, y que esta última se practicó el 6 de marzo de 1998(12), es claro que el término para presentar la respuesta vencía el 6 de junio del mismo año, y que los 6 meses para proferir la liquidación oficial de revisión finalizaban el 6 de diciembre de 1998, pero como se trata de un día no hábil (domingo)(13), el término se extiende hasta el 7 de diciembre de 1998 (lunes). Por consiguiente, la liquidación oficial de revisión 15 fue notificada oportunamente el 7 de diciembre de 1998.

Término para interponer el recurso de reconsideración

El artículo 720 del estatuto tributario dispone que procede el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, entre otros actos, y que debe interponerse, “salvo norma expresa en contrario (…) dentro de los dos meses siguientes a la notificación” de la misma.

Teniendo en cuenta que la liquidación oficial de revisión se notificó al contribuyente el 7 de diciembre de 1998, este podía interponer el recurso de reconsideración hasta el 7 de febrero de 1999, de manera que el radicado el 9 de febrero de 1999(14), lo fue por fuera del término legal, y en consecuencia, la inadmisión del recurso se ajustó a derecho.

La anterior situación impidió que la administración se pronunciara de fondo frente al asunto discutido y revisara su decisión para, si era del caso, revocarla, modificarla o aclararla antes de que fuera objeto de estudio en vía judicial.

Ante la falta de resolución del recurso de reconsideración por haberse presentado extemporáneamente, no puede entenderse agotada la vía gubernativa en debida forma, por lo que no se cumple el presupuesto de procedibilidad establecido en el artículo 135 del estatuto tributario.

No basta con la interposición del recurso de reconsideración para que se entienda agotada la vía gubernativa(15), sino que dicho recurso debe ser resuelto por la administración y no, como ocurrió en este caso, en que se inadmitió el recurso por extemporáneo. La decisión de inadmitir el recurso no puede equipararse a la resolución de la inconformidad planteada por el contribuyente(16).

Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 26 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo del Huila.

2. RECONÓCESE personería jurídica para actuar en nombre de la entidad demandada a la doctora Patricia del Pilar Romero Angulo.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) La Ley 223 de 1995, publicada en el Diario Oficial 42.160, de 22 diciembre 1995, se encontraba vigente para la época en que fue expedida la liquidación oficial de revisión 15 del 4 de diciembre de 1998.

(2) Sentencia del 5 de julio de 2012, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 17916

(3) Folios 257-259 cuaderno de antecedentes.

(4) Artículo 48 del Código Contencioso Administrativo.

(5) Sentencia del 13 de marzo de 2003, C.P. Dra. María Inés Barbosa, expediente 13020.

(6) Folio 278 cuaderno de antecedentes. Constancia expedida por la jefe de oficina postal “Correos de Colombia”.

(7) Folios 224, 234 y 258 cuaderno de antecedentes.

(8) El artículo 19 de la Ley 863 de 2003 adicionó el artículo 555-2 al estatuto tributario en el cual se establece que el RUT es el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes.

(9) Folio 225 cuaderno de antecedentes.

(10) Folio 226 cuaderno de antecedentes.

(11) Artículo 69 del Código de Procedimiento Civil. (…)En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.

(12) Folio 216 cuaderno de antecedentes.

(13) El artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal preceptúa que todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo y que por año y mes se entienden los del calendario común. El artículo 62 ibídem prescribe que en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y vacantes, a menos de expresarse lo contrario y que los meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.

(14) Folio 252 cuaderno de antecedentes.

(15) Sobre agotamiento de la vía gubernativa ver, entre otros pronunciamientos: sentencias del 20 de junio de 1997, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva, expediente 8238, de 10 de febrero del 2005, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 14054, y del 17 de noviembre de 2005, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, expediente 14763.

(16) Sentencia del 15 de julio de 2010, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 18218.