Sentencia 1999-01535/25631 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Expediente: 25631

Radicación: 25000232600019990153501

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Aerorepública S.A.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil

Acción: Reparación directa

Temas: Actos administrativos sin firma se reputan inexistentes. Acción procedente cuando no media acto administrativo como fuente del daño es la de reparación directa. / Principio de precaución en materia de seguridad aeronáutica. La autoridad aeronáutica puede suspender la actividad de aeronaves cuando advierte riesgos para la aeronavegabilidad. Fuente formal: Convenio de Chicago, Reglamentos Aeronáuticos de Colombia. / Ejercicio de actividad riesgosa justifica excepción al debido proceso y permite que el inspector aeronáutico adopte medidas de suspensión de actividades de vuelo. / Condiciones de aeronavegabilidad. Hace parte de ellas el reporte de información fidedigno sobre el mantenimiento de la aeronave y sus componentes hard time y de vida útil límite, que permita la verificación de sus reales condiciones, horas de vuelo y tiempo de vida útil remanente.Acción procedente cuando no media acto administrativo como fuente del daño es la de reparación directa. / Daño al nombre comercial por informaciones de prensa. Su antijuridicidad requiere que la información sea falsa, inexacta o se publique cuando estaba sometida a reserva. / Mérito probatorio de los informes de prensa.

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Presupuestos procesales de la acción.

1.1. Jurisdicción y competencia.

Es esta jurisdicción la llamada a resolver la controversia, en atención al carácter público de la demandada(2).

La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de la cuantía del asunto y su vocación de doble instancia, en consideración a que el monto de la pretensión mayor supera ampliamente la suma de $ 18.850.000, que era el tope de cuantía para que el asunto fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos frente a las demandas radicadas en el año 1999. Lo anterior en los términos del Decreto 597 de 1988.

1.2. Acción procedente.

El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados, con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública.

Las acciones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, permiten a los ciudadanos exigir la reparación de un daño mediante la indemnización a que haya lugar, así como el resarcimiento de las situaciones jurídicas que puedan verse afectadas por la conducta de la administración.

La diferencia fundamental entre estos dos tipos de acciones radica en que cada una de ellas está instituida como idónea en atención a la fuente originaria del daño cuya reparación se pretende.

En efecto, en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa.

Por su parte, el artículo 85 del mismo ordenamiento dispone que quien se crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica, puede pedir la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho, así como la reparación del daño.

Una y otra tienen un contenido netamente reparador y solo encuentran diferencia en cuanto al hecho generador del perjuicio que se quiere sea reparado. Cuando ha sido generado por la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble, esto es, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal efectivo para la tutela judicial de los derechos de la víctima. De igual manera procede para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad(3).

Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad debe llevarse al juez en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales, se presumen ajustados al ordenamiento jurídico(4) y son ejecutables(5) en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.

Lo expuesto encuentra relevancia en la escogencia de la acción procedente para llevar el conflicto ante el juez, por cuanto solo la pretensión de nulidad del acto lo faculta para acometer el estudio de fondo acerca de la validez de la decisión administrativa. Pero cuando el acto administrativo no ha sido cuestionado por virtud de la acción procedente para ello, continúa amparado en su presunción de legalidad, que aunque desvirtuable, solo puede serlo cuando se ha deprecado del juez el análisis sobre su legalidad o no, por medio del mecanismo procesal idóneo.

Como está vedado al juez acometer en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es solo mediante petición del interesado afectado que esta procede, cuando también se pretende el eventual restablecimiento del derecho. Por ende, cuando media una decisión administrativa con carácter de acto administrativo, expreso o ficto, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que la reviste, salvo que en el mismo proceso y mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.

De ahí la importancia de la distinción de la fuente del perjuicio en la escogencia de la acción por medio de la cual se ha de llevar el conflicto al conocimiento del juez, comoquiera que si en un asunto de reparación directa en el que se pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, la génesis del daño deriva de la presunta ilegalidad de acto administrativo proferido por la administración, el daño no podría en modo alguno calificarse de antijurídico, porque la decisión que lo produjo está revestida de presunción de legalidad, que solo puede cuestionarse en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de actos con efectos particulares y concretos sobre el afectado.

Así las cosas, cuando el daño que se pretende sea reparado ha sido causado por un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, la acción procedente solo podrá ser la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, son dos los hechos que la parte demandante aduce como generadores del año que sirve de fundamento a la acción, a saber: (i) la suspensión de la flota de aviones de la empresa y (ii) las declaraciones que dio el entonces director de la Aeronáutica Civil a los medios de comunicación.

Frente al primero, afirmó la actora, (i) se trató de una actuación de hecho, en cuya adopción no medió un acto administrativo sujeto al control de la jurisdicción.

La actora (fl. 128, cdno. 3) y la demandada (fl. 204, cdno. 4) aportaron al proceso copia del documento denominado oficio de 27 de mayo de 1997, identificado como 10GAL-0256, en el que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se dirigió al representante legal de Aerorepública en los siguientes términos:

El fin de la presente es informarles la situación actual del proceso de recertificación de la empresa Aerorepública, el cual se inició el día 25 de abril del año en curso, plazo que fue ampliado hasta el día 27 de mayo mediante la Resolución 1571 del 25 de abril de 1997 emanada de esta dirección. No obstante lo anterior, la empresa presenta gran cantidad de incumplimientos que reseñamos a continuación:

Aeronaves

Se evidenciaron deficiencias e insuficiencias en los archivos y el control de las directivas de aeronavegabilidad las aeronaves que conforman la flota de la empresa (sic). Así como también en los archivos de control de tiempo límites de vida de los discos de los motores, lo cual imposibilita verificar la vida útil remanente de los discos. Por lo anteriormente expuesto, se le suspenderá a partir de la fecha la totalidad de la flota de la compañía, por no encontrarse en condiciones de aeronavegabilidad —se resalta—.

Seguidamente, la demandada se pronunció sobre las demás irregularidades encontradas en cuanto al almacén, los talleres y los procedimientos de mantenimiento y concluyó:

Todo lo anterior demuestra una grave deficiencia por parte del personal administrativo y técnico del departamento de mantenimiento en la aplicación de los procesos presentados por Aerorepública y aprobados de acuerdo con el numeral 4.19.1.1 lit. b) del MRA, lo cual afecta seriamente la seguridad aérea y el bienestar del público —se resalta—.

A la Sala no le merece duda el hecho de que ese oficio por medio del cual se le señalaron a Aerorepública S.A. las deficiencias encontradas, constituiría un acto administrativo expreso, en cuanto preparaba una decisión que modificaba en forma precisa e identificable una situación jurídica de la empresa de transporte aéreo, mediante la suspensión de la posibilidad de operar las aeronaves.

Sin embargo, la copia de este documento aportada por la demandada y la allegada por la demandante, que por demás está autenticada como fiel copia de la que reposa en los archivos de la Aerocivil, carecen de la firma del director general de Aerocivil cuya antefirma sí aparece en el documento. En la copia tomada de los archivos de la entidad y aportada por esta tampoco aparece suscrito el documento (fl. 204, cdno. 4). Esta situación impone concluir que el documento no fue otra cosa que un borrador o proyecto de una decisión que nunca fue formalmente adoptada por la administración, por lo que no puede señalarse que contiene la voluntad del ente público manifestada a través de su representante legal.

Mal podría entonces exigirse a la actora que cuestionara una decisión que por ausencia de la forma que le es propia no puede reputarse existente, máxime cuando en la demanda ha alegado la inexistencia de tal decisión administrativa. Como no nació a la vida jurídica ese acto ante la ausencia de firma de quien debía expedirlo, se concluye que se trató simplemente de un proyecto de decisión que no se materializó como acto administrativo. En consecuencia, se encuentra que la suspensión de las aeronaves de Aerorepública nació como producto de la orden de suspender los vuelos comunicada a las torres de control en los términos de mensaje circular (fl. 275, cdno. 4), suscrito por el jefe de grupo técnico de la entidad y comunicada en telegrama sin firma a la demandante (fl. 26, cdno. 3), en el que se identifican con sus matrículas las aeronaves suspendidas de actividad de vuelo.

La Corte Constitucional en Sentencia C-069 de 1995(6) se refirió a los presupuestos de existencia del acto administrativo y afirmó que su génesis está ligada al momento en que la administración manifiesta su voluntad, en el momento de la expedición. Citó la Corte al tratadista Jaime Vidal Perdomo, quien como a título de ilustración sobre la inexistencia del acto administrativo ejemplifica precisamente el caso en que el acto no lo suscribe la autoridad que debía hacerlo.

Para la Sala es evidente que aun tratándose de una decisión de urgencia, en este caso particular no estaba relevada la autoridad aeronáutica de la forma escrita de su decisión si así quería adoptarla, máxime si se tiene en cuenta que elaborado el proyecto correspondiente, solo restaba la firma del funcionario competente para materializarla y darle vida como un verdadero acto administrativo.

La firma es el acto fundamental con el que el funcionario competente concreta la voluntad de su representada de adoptar la decisión, manifiesta su total anuencia y ánimo de concebir la decisión conforme aparece escrita —por él o por sus directos colaboradores—, y que completa la tarea de expedición del acto.

Sin la firma del funcionario competente, el documento no pasa de ser un proyecto de decisión, un borrador, un bosquejo de lo que la administración se ha planteado, que por supuesto no obliga, ni goza de presunción de legalidad, ni tiene efectos ejecutivos y ejecutorios.

La falta de firma del documento permite concluir a la Sala que no existió acto administrativo por medio del cual se dispuso la suspensión de las aeronaves y, en consecuencia, permite señalar que la acción, tal como fue ejercida, es procedente para evaluar la eventual responsabilidad estatal, por cuanto no existe un acto administrativo emitido por la autoridad aeronáutica que dispusiera la imposibilidad de operar las aeronaves de Aerorepública.

(ii) En cuanto a los eventuales daños derivados de las declaraciones del director de la entidad, sin duda también es la acción de reparación directa la idónea para verificar si generaron daños antijurídicos imputables a la entidad, por lo cual se concluye que la acción ejercida es la procedente.

1.3. Legitimación en la causa de los extremos de la litis.

1.3.1. Parte activa.

Aerorepública S.A., como presunta afectada por la conducta de la autoridad aeronáutica, está formal y materialmente legitimada en la causa para comparecer como parte activa de esta controversia y pretender la reparación de los perjuicios que afirma padeció.

A lo largo del procedimiento administrativo, Aerocivil reconoció a Aerorepública como explotador de las aeronaves suspendidas; en la contestación de la demanda reconoció como ciertos los hechos que sobre el particular narró la parte actora. De igual manera, acreditó Aerorepública su calidad de empresa dedicada a la celebración y ejecución de contratos de transporte aéreo (fl. 2, cdno. 1), particularidad con fundamento en la cual se presentó al proceso.

1.3.2. Pasiva.

Frente a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala encuentra que la actora cuestiona en su demanda la actuación de Aerocivil y le endilga actuaciones antijurídicas que según afirma le generaron graves perjuicios. En consecuencia, es claro que está llamada a comparecer como extremo pasivo de esta controversia, máxime cuando se advierte que efectivamente estuvieron a su cargo las actuaciones que reprocha la demandante en relación con la operación de la firma actora y así lo reconoció al contestar la demanda.

1.4. La caducidad de la acción.

El ordenamiento jurídico prevé la figura de la caducidad como una sanción por el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales. Si la acción judicial se ejerce por fuera del límite temporal previsto en la ley, el ciudadano pierde la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que intenta deprecar ante la administración de justicia.

En cuanto a las pretensiones que se ventilan a través de la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, dispone que esta debe promoverse en un término máximo de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la causa del daño (hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente).

El presente caso(sic) la suspensión de las aeronaves de Aerorepública, según consta en el expediente (fl. 275, cdno. 4) tuvo lugar a partir del 27 de mayo de 1997, al tiempo que las informaciones de prensa sobre la situación de la compañía fueron publicadas a partir del día 28 de los mismos mes y año (fl. 151 y ss., cdno. 3), por lo cual fuerza es concluir que la demanda, presentada el 26 de mayo de 1999 (fl. 36, cdno. 1), lo fue en la oportunidad prevista en la ley para ese efecto.

2. Problema jurídico.

Para definir la controversia y comoquiera que sobre ello discurre la apelación, analizará la Sala si en el presente caso la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil actuó en forma arbitraria o constitutiva de una vía de hecho en lo que respecta a (i) la suspensión de operaciones de las aeronaves explotadas por Aerorepública S.A. en el año 1997 y (ii) a las declaraciones públicas del representante legal de Aerocivil sobre la situación de la empresa, tema que aunque no fue abordado por el a quo, fue planteado con suficiencia en la demanda como fundamento de las pretensiones indemnizatorias. El análisis de estos dos asuntos permitirá concluir o no sobre el carácter antijurídico del daño alegado por la demandante.

3. Análisis probatorio.

Antes de centrar la atención de la Sala en el análisis crítico de las evidencias aportadas, procede la precisión siguiente en relación con el mérito de algunas documentales que sirven de prueba en la actuación.

3.1. Del mérito probatorio de las informaciones y publicaciones que aparecen en medios masivos de comunicación.

El material probatorio allegado al proceso está constituido, entre otros medios de prueba, por informes y publicaciones de prensa escrita.

Estos medios probatorios, de conformidad con la decisión de la Sala Plena de la corporación del 29 de mayo de 2012(7) no tienen, por sí mismos, la suficiente entidad para probar la veracidad del contenido de la información divulgada, por lo que su eficacia probatoria descansa en el vínculo de conexidad que se acredite con otros elementos probatorios obrantes en el plenario. En consecuencia, “(...) cualquier género periodístico que relate un hecho (reportajes, noticias, crónicas, etc.), en el campo probatorio puede servir solo como un indicador para el juez, quien a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos”.

De acuerdo con el precedente jurisprudencial, la Sala procederá a valorar probatoriamente los recortes de prensa, en atención a esa limitante, sin dejar de lado la importancia que les asiste de conformidad con la causa petendi esgrimida por la autora en relación con las publicaciones que afirma afectaron su buen nombre comercial. Sobre su mérito se pronunciará la Sala al realizar el análisis crítico de tales evidencias.

3.2. De las copias de documentos allegados por la entidad pública demandada y de las aportadas en copia informal.

A solicitud de su contraparte, la demandada allegó al proceso copias de diferentes documentos, todas las cuales las tiene la Sala como auténticas en razón a que fueron expedidas por la entidad en cuyos archivos reposan los originales de la actuación sobre la que dan cuenta. Se tendrán como prueba de su autenticidad los oficios remisorios correspondientes, máxime cuando no fueron controvertidas por la contraparte.

En cuanto a algunas documentales que fueron aportadas en copia simple por la actora, hay que señalar que estuvieron a disposición de la contraparte, quien ningún reparo formuló frente a ellas por lo que entiende la Sala que ninguna objeción le mereció su autenticidad.

Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia(8), decidió otorgar mérito probatorio a las copias informales, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no hubiera sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sala, que una interpretación contraria implicaría la afectación del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y desconocería la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. En consecuencia, se dará mérito a las documentales aportadas en copia informal.

3.3. Los documentos en idioma extranjero.

El artículo 260 del Código de Procedimiento Civil dispone como requisito para que un documento elaborado en idioma distinto del castellano sea apreciado como prueba, que se allegue al proceso con “traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez; en los dos primeros casos la traducción y su original podrán ser presentados directamente”.

Sin duda esta formalidad en la aportación de la prueba está justificada en criterios atinentes a la salvaguarda del debido proceso, para que se permita a las partes y a sus apoderados conocer en forma precisa el tenor de los documentos en idioma diferente al oficial de la República, y bajo ese conocimiento puedan ejercer sin limitación su derecho de contradicción en relación con las evidencias así presentadas.

Además, la norma encuentra coherencia sistemática con el artículo 102 ibídem que ordena que la actuación judicial se adelante en idioma castellano, de modo tal que es una carga de las partes allegar los documentos en idioma extranjero bajo las formalidades referidas, cuya desatención implica la imposibilidad de apreciarlas.

Se advierte que se aportaron en idioma inglés dos oficios provenientes de la firma McDonnell Douglas (fls. 48 y 51, cdno. 3), que no fueron acompañados de su traducción en los términos previstos en la citada norma, razón por la cual carecen de mérito para demostrar los hechos sobre los que versan.

3.4. Hechos probados.

De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente se encontraron demostrados los siguientes hechos relevantes para la decisión del problema jurídico(9):

3.4.1. Hechos relativos al procedimiento de recertificación de Aerorepública y a las objeciones de Aerocivil frente a la organización y procedimientos de la empresa actora, acaecidos antes de la suspensión de las aeronaves.

3.4.1.1. Está probado que mediante Resolución 4590 de 9 de junio de 1993, Aerocivil había concedido a la sociedad Aerorepública S.A., un permiso de operación para el transporte aéreo regular de pasajeros, correo y carga (fl. 5, cdno. 3), por un término inicial de tres años que se renovó por tres años más según lo certificó el jefe de la oficina de transporte aéreo de Aerocivil (fl. 8, cdno. 3).

3.4.1.2. El 3 de diciembre de 1996 (fl. 70, cdno. 3), Aerocivil expidió la Resolución 6948 por medio de la cual ordenó adelantar el procedimiento de recertificación de las empresas de transporte aéreo, comercial, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales. Ese proceso se entendió como la expedición de un certificado de operaciones y/o funcionamiento para quienes ejercen las actividades descritas con permiso vigente, para cuya obtención debían acreditar el cumplimiento de la parte IV del Manual de Reglamentos Aeronáuticos.

El tenor del artículo sexto de la mencionada resolución resulta fundamental para la decisión de los argumentos planteados por la apelante y el Ministerio Público, razón por la cual se transcribe:

ART. 6º—Las empresas aéreas comerciales, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales, que no sean certificadas en el plazo final individualmente asignada a cada una de ellas, por incumplimiento a las normas de la parte IV del manual de reglamentos aeronáuticos, quedarán suspendidas al día siguiente del vencimiento del plazo final, hasta tanto cumplan con los requisitos técnicos y/o administrativos que los habilite para obtener un certificado de operación y/o funcionamiento.

PAR. 1º—El procedimiento sancionatorio previsto en la parte VII del manual de reglamentos aeronáuticos, se entenderá cumplido cuando las empresas (...), no hayan observado los requerimientos técnicos y/o administrativos en los plazos individualmente fijados por la oficina de control y seguridad aérea.

3.4.1.3. El 10 de enero de 1997 (fl. 82, cdno. 3), Aerocivil informó al representante legal de Aerorepública que iniciaría el proyecto de recertificación de la mencionada empresa a partir del 27 de enero de 1997 (fl. 82, cdno. 3). El plazo final para obtener el certificado de operaciones y funcionamiento no podía exceder de 3 meses, tal como lo prevé el artículo tercero, parágrafo primero de la Resolución 6948 de 1996.

3.4.1.4. El 14 de enero de 1997 (fl. 234, cdno. 4), Aerorepública designó al capitán Carlos Estefan como representante del área de operaciones y al ingeniero Luis Cantor como representante del área de mantenimiento.

3.4.1.5. El 27 de enero de 1997, Aerorepública allegó a Aerocivil documentos dentro del proceso de recertificación (fl. 235, cdno. 4), al igual que lo hizo el día 28 de enero de 1997 (fls. 236 y 237, cdno. 4), el 27 de febrero de 1997 (fl. 238, cdno. 4), el 18 de marzo de 1997 (fl. 244, cdno. 4), el 1º de abril de 1997 (fl. 250, cdno. 4), el 2 de abril de 1997 (fl. 251, cdno. 4), el 4 de abril de 1997 (fl. 253, cdno. 4), el 7 de abril de 1997 (fl. 254, cdno. 4), el 8 de abril de 1997 (fl. 260, cdno. 4) y el 22 de abril de 1997 (fl. 264, cdno. 4).

3.4.1.6. Por su parte, Aerocivil presentó reparos a la información presentada (fl. 290 y ss., cdno. 4) en diferentes documentos. El 14 de abril de 1997, la autoridad aeronáutica relacionó las actividades pendientes en el proceso de recertificación. Al igual que lo hizo en oficio de 21 de mayo de 1997.

3.4.1.7. El 25 de abril de 1997 (fl. 75, cdno. 3), Aerocivil amplió el plazo para el proceso de recertificación de Aerorepública S.A., a solicitud de la empresa.

3.4.1.7.(sic) En el mes de mayo (fls. 265, 266, 267, cdno. 4), la actora remitió nueva información a Aerocivil, quien formuló nuevos reparos (fl. 323, cdno. 4). En suma, está probado que entre demandante y demandada mantuvieron comunicación constante y permanente en lo relativo al proceso de recertificación de Aerorepública, en la que tuvieron lugar solicitudes sobre la forma en que la empresa debía cumplir con lo requerido.

3.4.1.8. Testimonial.

3.4.1.8.1. Se recibió la declaración del señor Pedro Vicente Sánchez, de profesión ingeniero metalúrgico, quien fungió en la época de los hechos como inspector de aeronavegabilidad en la entidad demandada en el cargo de profesional aeronáutico. Dio cuenta de la iniciación del proceso de recertificación de la firma actora en el que dijo haber participado. Sobre la forma en que se adelantó el proceso indicó:

(...) dentro del proceso de recertificación se desarrolla la fase de inspección o verificación para corroborar lo que se había presentado en la etapa o fase anterior, en dicha inspección física se encuentran graves discrepancias como lo son un mal control de directivas de aeronavegabilidad, componentes con hard time y componentes con vida límite para lo cual me permito explicar cada uno de esos términos; directivas de aeronavegabilidad son emitidas por la autoridad aeronáutica del país de certificación de los aviones que en este caso es un documento emitido por la FAA Federal Aviation Administration y como tal dicho documento surge posterior a que se haya venido presentando una falla repetitiva en un avión y tal documento se emite para prevenir accidentes y dicho documento es de obligatorio cumplimiento. Los componentes hard time son aquellos componentes o partes que tienen un período de vida útil previamente establecido por el fabricante, y una vez se culmine dicho período deben ser sometidos a una reparación integral conocida como overhaul, para poder ser nuevamente utilizadas. Los componentes con vida límite son aquellas partes que también tienen un período de vida útil previamente establecido por el fabricante como por la autoridad aeronáutica del país de certificación de dichos aviones, una vez estas partes cumplen su vida útil deben ser desechados independiente de que físicamente se vean buenos. Dentro de los muestreos realizados es esta etapa o fase de inspección física se encontró, que los discos de los motores no estaban controlados adecuadamente lo cual no le permitía a la autoridad aeronáutica establecer su traceabilidad (sic), que es tener la vida del componente desde su origen hasta la fecha actual. Como varios de los discos de los motores de las aeronaves no se podía hacer el seguimiento con documentos que nos permitieran establecer que dichos discos tenían tiempos remanentes reales ya que había períodos que no se conocía que dichos componentes hubiesen volado ni cuánto tiempo, ello hace que no se tengan datos reales que nos permitieran ver qué les quedaba de vida útil por lo tanto dichos componentes hacen automáticamente el avión no aeronavegable es decir no es apto para volar con seguridad (...).

Lo anterior sumado a mal control de las directivas de aeronavegabilidad que en oportunidades no se encontraron o no se mostraron mejor, documentos que nos permitieran ver que las directivas de aeronavegabilidad estaban cumplidas en su totalidad, adicional a todo lo anterior en dicha inspección también se encontró fallas graves (sic) en el almacén ya que habían partes que no estaban correctamente tarjetiados (sic) muchos de los ductos casi todos, tanto del sistema hidráulico y neumático no tenían un almacenamiento correcto por cuanto no estaban taponados y esto puede conllevar a que se taponen de una manera indirecta por suciedad o animales que pueden introducirse dentro de él, se encontraron muchas tarjetas amarillas que dichas tarjetas son las que se colocan a un componente o a una parte cuando dicha parte es serviciable es decir que es apta para el servicio, lo cual es una falla gravísima teniendo en cuenta que dichas tarjetas deben ir es con el componente o parte al cual se le está dando su carácter de serviciable y no tener muchas de estas tarjetas en stock o almacenadas lo cual puede inducir a que voluntaria o involuntariamente se utilicen como parte o componentes no aptos para el servicio, adicional mas (sic) del cincuenta por ciento de la pintura que se encontraba en el almacén tenía su vida útil vencida, adicionalmente se encontraron herramientas de precisión cuya calibración estaba vencida lo cual es sumamente grave, ya que encontraba dentro de las herramientas utilizadas por el personal técnico de Aerorepública, adicional a que se encontró una herramienta no recuerdo exactamente cuál, con tarjeta de serviciable pero en mal estado (...) por lo tanto la autoridad aeronáutica toma la decisión de suspender las aeronaves e intervenir la compañía (...). —se destaca—.

Sobre la importancia de los archivos de las directivas de aeronavegabilidad y la verificación realizada por la autoridad aeronáutica de las aeronaves, indicó:

Los archivos de las directivas de aeronavegabilidad nos permiten ver que una aeronave tenga al día el cumplimiento de todas las directivas de aeronavegabilidad, con una sola directiva que no esté controlada o que no se tengan registros de cumplimiento hacen al avión no aeronavegable, lo mismo ocurre con archivos de los discos de los motores, el mal control o la documentación incompleta hacen igualmente no aeronavegable el avión.

(...).

Como lo he venido manifestando la autoridad aeronáutica en la inspección física, para corroborar lo que se había presentado en la fase de documentación cogía los motores y solicitaba documentos que permitieran ver la traceabilidad (sic) de cada uno de los discos, aquellos que no tenían traceabilidad (sic), completa hacían automáticamente no aeronavegable (sic) el avión, habían algunos que tenían los documentos al día, y ello fue lo que le permitió dentro de lo que recuerdo a Aerorepública ir armando por así decirlo los aviones con sus documentos completos, por ello a medida que se iban poniendo al día la autoridad aeronáutica igualmente les permitía continuar con su operación (...)”.

Por último, dijo no recordar exactamente cuáles aeronaves fueron inspeccionadas físicamente, ante la pregunta que en tal sentido le formuló el apoderado de la actora.

3.4.1.8.2. En similares términos declaró Germán Duarte Peláez, técnico de aviación y funcionario de Aerocivil quien fungió como jefe de la oficina de control y seguridad aérea. Dijo sobre las causas de la suspensión el vuelo de las aeronaves:

(...) teniendo en cuenta que la empresa no pudo cumplir en la primera fecha mencionada ni demostrar su capacidad para operar en forma segura sus aeronaves en las cuales se evidenciaron deficiencias en los controles de las directivas de aeronavegabilidad, lo mismo que en el control de los componentes con tiempo de vida limitado.

(...).

El no cumplimiento de estos requisitos hace que el avión automáticamente quede suspendido de operación, responsabilidad que tiene la empresa de acuerdo a los Reglamentos Aéreos Colombianos en otras palabras es la empresa quien de acuerdo a la colombiana que refleja la normatividad de OACI quien debe en forma responsable suspender sus aeronaves cuando estas dejen de ser aeronavegables.

(...).

Es un atentado contra la seguridad aérea, contra la vida de los tripulantes, pasajeros y terceros en superficie operar un avión si este no está cumpliendo con todas las normas bajo las cuales fue construido y dichas normas son las que modifican las directivas de aeronavegabilidad haciendo que el avión corrija los posibles errores en su diseño, lo mismo aplica para los componentes de vida límite los cuales luego de su tiempo diseñado de servicio deben ser removidos y reemplazados por unos nuevos, ejemplo de algunos de estos componentes son los discos en las turbinas de los motores los cuales deben llevar un control estricto para evitar un accidente aéreo —se destaca—.

3.4.1.8.3. Se recibió la declaración de Rodrigo Cabrera Constain, técnico en aviación, jefe de la oficina de control y seguridad aérea de Aerocivil en la época de la declaración, quien dio cuenta de las inconsistencias encontradas en el proceso de recertificación de Aerorepública, que eran de tal magnitud que impedían la aeronavegabilidad. Hizo especial énfasis en la irregularidad relacionada con el tiempo límite de vida de los discos de los motores, cuya documentación no se aportó de modo que permitiera verificar las horas de utilización a que habían sido sometidos.

3.4.1.9. En el oficio de 7 de marzo de 1997 (fl. 294, cdno. 4) que Aerocivil le remitió a la demandante, se advierte que en este se realizaron anotaciones sobre temas relativos a los registros de mantenimiento y de vida útil de componentes a los que hizo mención el testigo experto en aeronavegabilidad. Dice el oficio:

(...).

c. No hay procedimientos de control de intercambio de unidades reemplazables en línea.

d. Numeral 4.1.1 no define claramente el concepto de tiempo límite de reparación general (hard time). También se aplica al tiempo de vida límite de las partes. Su aplicación y control. En los numerales 4.1.2 y 4.1.3 no hay aplicabilidad y control.

e. Página 4.3 listado de componentes con tiempo de vida limitada incompleta. Relacionarlo por ATAS.

(...).

Manual de programa de confiabilidad

(...).

f. No están incluidos los procesos de mantenimiento de motores, ni los métodos para ajustar los intervalos de verificación de motores/aeronaves.

g. Incompleto el método de análisis de componente/sistema de aeronaves.

3.4.1.10. En oficio de 12 de marzo de 1997, los técnicos aeronáuticos indicaron como faltantes “los documentos de release de mantenimiento de motores, faltan los correspondientes a los motores ESN678659, ESN702896, ESN666272, ESN666701”.

3.4.1.11. El 15 de abril de 1997 (fl. 303, cdno. 4), Aerorepública remitió al ingeniero Pedro Sánchez una propuesta sobre el cambio de componentes que ejecutaría en la flota de aviones DC-9 y Boeing 727. En oficio de 24 de abril de 1997, Aerocivil aceptó la propuesta de cambio de componentes radicada por Aerorepública, bajo las siguientes condiciones:

Deben estar listados todos los componentes con tiempo límite, para reparación general (overhaul) especificados en el work card indx - flota DC-9 y MPD flota 727-100 con sus tiempos correspondientes.

A dichos componentes se les debe estar llevando control de tiempo desde la última reparación general (TSO), de lo contrario se someterán al plan de la propuesta.

Adicional a la lista presentada para la flota DC-9, se debe incluir lo referido en el punto uno (1), de oficio 101-0511 de fecha 18 de abril del presente año.

Referente al listado de control de componentes con TSO, B727-100 recibido el 22 de abril, faltan aproximadamente unos ochenta componentes que no aparecen en esta lista, ni están relacionados en la lista propuesta en confrontación con el MPD (se resalta).

3.4.1.12. El 21 de mayo de 1997, los técnicos de Aerocivil le remitieron una nueva comunicación al director de aeronavegabilidad de Aerorepública, sobre las falencias encontradas en las bases de Cali, Medellín, Bucaramanga, San Andrés y Santa Marta (fl. 323, cdno. 4):

1. No se llenan correctamente los formularios de control de cumplimiento de los servicios A, al igual que las acciones correctivas registradas en el libro de vuelo y mantenimiento.

2. No se certifican correctamente algunos servicios de tránsito en el libro de vuelo y mantenimiento.

3. No en todas las bases hay documentación técnica completa para las flotas DC-9 y 727.

4. No hay una suficiente reserva de materiales ni componentes en ninguna de las bases visitadas.

5. Los escasos componentes de reserva que hay en las bases de Medellín y Cali, les falta la tarjeta de serviciable dada por el taller reparador. En las bases de Bucaramanga, San Andrés y Santa Marta, no hay componentes de reserva.

6. No hay un procedimiento claro en el manejo del formato de registro de reportes no rutinarios.

7. No en todas las bases se tiene índice de ATAS.

8. El archivo de hojas de vida del personal técnico es incompleto en algunas bases.

9. Las herramientas y equipos de medición, no tienen consigo las tarjetas de calibración del respectivo taller certificado que efectúa dicha calibración.

10. Falta un plan de capacitación para el personal técnico, que incluya entre otros, conocimiento del manual general de mantenimiento, directivas de aeronavegabilidad, ítems de inspección requerida, manejo de documentación, formatos, formularios, programa de mantenimiento, libro de vuelo y mantenimiento y manual de reglamentos aeronáuticos, especialmente parte II y IV.

11. En Cali el jefe de base no tiene adición a DC-9, por tanto no puede firmar servicios A que se realicen a esa flota, hasta tanto no posea la respectiva adición.

12. En la base de Medellín no hay archivo de servicios diarios realizados en esta base.

13. En la base de tránsito de Santa Marta, se encontraron dos extinguidores con fecha de cargue vencida.

14. En la base de Bucaramanga no hay instalaciones de mantenimiento. —se resalta—.

3.4.1.13. El 27 de mayo de 1997, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil expidió la Resolución 2020, “por la cual se toma una medida” frente al caso de Aerorepública. Consideró la administración en esa resolución:

Que en razón a que a la fecha la citada empresa no ha logrado obtener el certificado de operaciones que demuestre que tiene el nivel técnico exigido para efectuar sus operaciones, conforme a los nuevos parámetros establecidos en la parte IV del manual de reglamentos aeronáuticos, este despacho considera que se hace necesaria la intervención de la autoridad aeronáutica, a través de la oficina de control y seguridad aérea, para que verifique directamente el cumplimiento de las normas técnicas y administrativas referidas anteriormente y para que oriente el cumplimiento de los requerimientos necesarios para obtener el certificado de operación.

La demandada facultó a su oficina de control y seguridad aérea para intervenir la aerolínea y vigilar el cumplimiento de las normas técnicas y administrativas. Aerocivil no asumió el control administrativo ni la operación de la empresa y señaló que la intervención tendría lugar hasta el 27 de julio de 1997. Por último, dijo que si la empresa no lograba recertificarse en ese plazo daría aplicación al artículo sexto de la Resolución 6948 de 1996 antes citado sobre suspensión de operaciones de la aerolínea.

3.4.1.14. En la misma fecha, Aerocivil envió un mensaje a las torres de control, centros de control y oficinas de planes de vuelo, en la que informó la suspensión de la actividad de vuelo de las aeronaves operadas por Aerorepública de matrículas HK 4084, 3840, 3964, 3928 y 3905 (fl. 236, cdno. 3).

3.4.2. Actuación de Aerocivil y Aerorepública posterior a la suspensión de las aeronaves.

3.4.2.1. El 28 de mayo de 1997 (fl. 330, cdno. 4), el grupo de recertificación de Aerocivil informó al jefe del grupo técnico que practicó una inspección a la aeronave HK4084, en la que revisaron AD’s y discos de motores y se concluyó que estaba apta para volar.

Se aportó la forma INS-4 (fl. 337, cdno. 4) en la que consta la verificación física de la aeronave de 28 de junio de 1997.

3.4.2.2. El 30 de mayo de 1997 (fl. 366, cdno. 4), los técnicos de Aerocivil inspeccionaron la aeronave HK3905 y la encontraron apta para el vuelo, una vez revisadas las directivas de aeronavegabilidad del motor y la nave, así como el record de discos de los motores. El formato de inspección física de la misma fecha se aportó como prueba (fl. 374, cdno. 4).

3.4.2.3. El 3 de junio de 1997 (fl. 357, cdno. 4), los técnicos de Aerocivil dieron visto bueno a la aeronave de matrícula HK3928 al señalar: “no se encontró ningún documento que diga que el avión no es aeronavegable”. Se aportó el formato de inspección física de la aeronave de la misma fecha (fl. 359, cdno. 4) y la información sobre los ciclos de los discos de motores.

3.4.2.4. El 5 de junio de 1997 (fl. 320, cdno. 4), el jefe de oficina de control y seguridad aérea de la demandada le remitió una comunicación al director de Aerorepública en la que hizo mención a un acuerdo logrado en reunión del día 4 de junio de 1997. Dice el oficio:

En relación al acuerdo obtenido en nuestra reunión del día 4 de junio del año en curso, referente a la verificación de los listados de AD´s emitidos por Alitalia, adjunto sírvase encontrar los listados de AD´s que para cada una de las tres (3) aeronaves solicitadas, ha seleccionado la Aerocivil.

Reitero las condiciones bajo las cuales se llegó a este acuerdo y que incluyen la verificación visual, por medio de funcionarios de la Aerocivil, de cada una de esas AD´s, en cada aeronave, como lo indican los diferentes listados adjuntos.

Queda también vigente nuestro requisito de que, en caso de que el “muestreo” no proporcione el grado suficiente de confiabilidad en los listados de Alitalia, la empresa Aerorepública deberá efectuar una verificación visual del 100% de los AD´s cuestionados.

3.4.2.5. El 13 de junio de 1997 (fl. 351, cdno. 4), el grupo de recertificación emitió concepto favorable con respecto a la aeronave HK3964, de la que dijo haber revisado: las directivas de aeronavegabilidad, motores instalados, tiempo de vida límite de los discos de los motores, así como su estado físico. Concluyó que no se encontró causa que señale que el avión no es apto para la navegación aérea.

También reposan los registros sobre control de discos y vida útil remanente (fl. 355, cdno. 4).

3.4.2.6. El 19 de junio de 1997 (fl. 327, cdno. 4), Aerocivil presentó nuevas objeciones a la documentación relativa a las directivas de aeronavegabilidad. El 24 de junio de 1997 (fl. 328, cdno. 4), Aerocivil presentó objeciones a los procedimientos de mantenimiento y del almacén, las que le ordenó corregir.

3.4.2.7. El 15 de julio de 1997, Aerocivil certificó haber realizado inspección a la aeronave de matrícula HK3840x, revisados, entre otros, los controles de servicios efectuados de acuerdo con el programa de mantenimiento, los registros de mantenimiento y control de fallas, las directivas de aeronavegabilidad del avión y componentes y el control de tiempo de los discos de los motores, así como el estado actualizado con vida y tiempo límite de la aeronave y los motores (fl. 340, cdno. 4).

La inspección física se realizó el 15 de julio de 1997 y se adjuntaron los documentos que dan cuenta del control de discos de los motores, sus ciclos y el remanente de vida útil.

3.4.2.8. El 27 de julio de 1997 (fl. 24, cdno. 3), la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil otorgó el certificado de operaciones a la aerolínea doméstica e internacional Aerorepública S.A.

3.4.3. Pruebas relativas a los informes y publicaciones en prensa emitidas con ocasión de la actuación de Aerocivil.

3.4.3.1. Anuncios pautados por la demandante.

En el periódico “El Colombiano”, de 28 de mayo de 1997 (fl. 155, cdno. 3), la firma Aerorepública publicó el siguiente anuncio:

Aerorepública restringe sus operaciones

Aerorepública se permite informar que la empresa dentro del proceso de recertificación que está llevando a cabo la Aerocivil, el cual requiere la actualización de la documentación de todos sus aviones ha decidido restringir su operación temporalmente a algunos destinos.

La operación ha sido modificada en el número de vuelos y en los horarios. En este ajuste hemos tratado de no incomodar a nuestros pasajeros manteniendo el servicio primordialmente en aquellas rutas donde no se ofrecen otras alternativas de transporte.

Próximamente reanudaremos operaciones a todos nuestros destinos en la forma acostumbrada.

3.4.3.2. Artículos publicados sobre el asunto por la prensa escrita.

3.4.3.2.1. El periódico “El Colombiano” de 28 de mayo de 1997 publicó:

La flotilla aérea de la compañía Aerorepública no podrá cumplir sus itinerarios a partir de hoy, hasta tanto no entreguen (sic) a la Aerocivil los documentos que determinan que las aeronaves son seguras para volar.

(...).

El director de la Aerocivil indicó que Aerorepública podría alquilar aeronaves de otros países para cumplir con sus itinerarios hasta que cumpla los requisitos exigidos por la aeronáutica.

El funcionario manifestó que en los próximos días la Aerocivil realizará la inspección a tres aeronaves de la compañía y de no encontrar irregularidades autorizaría reanudar los vuelos.

(...).

El director de la Aerocivil indicó que la decisión adoptada no significa que se hayan encontrado fallas técnicas en las aeronaves, sino que no se cumplieron con la entrega de los documentos exigidos —Negrilla no original—.

3.4.3.2.2. El Diario del Otún publicó el 30 de mayo de 1997 en su página 6A:

La Aeronáutica Civil de Colombia suspendió las operaciones de la compañía colombiana Aerorepública, al considerar que no cumple con los requisitos para volar con todas las garantías de seguridad.

También le asignó un plazo para el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Organización de Aviación Civil Internacional, OACI, informó la Aeronáutica (...).

3.4.3.2.3. La Agencia Colombiana de Noticias Colprensa (fl. 243, cdno. 3), indicó la forma en que sus diarios asociados publicaron la noticia y las declaraciones del director de Aerocivil.

La flotilla aérea de la compañía Aerorepública no podrá cumplir sus itinerarios a partir de este miércoles, hasta tanto no entreguen (sic) a la Aerocivil los documentos que determinan que las aeronaves son seguras para volar.

(...).

El director de Aerocivil indicó que la decisión adoptada no significa que se hayan encontrado fallas técnicas en las aeronaves, sino que no se cumplieron con la entrega de los documentos exigidos (sic). —Se resalta—.

3.4.3.2.4. El Espectador de 28 de mayo de 1997 publicó (página 1-b del diario):

Restringen vuelos

Dentro del proceso de recertificación que adelanta la Aerocivil a los aviones que operan en Colombia, Aerorepública determinó restringir sus vuelos a algunos sitios del país. En consecuencia, las operaciones han sido modificadas en el (...) de vuelos y en los horarios, explicaron funcionarios de la mencionada empresa aérea.

El 29 de mayo del mismo año publicó el mismo periódico (c. 3)

Aerorepública nuevamente en el aire

Ayer al terminar la tarde un avión de la empresa Aerorepública despegaba del Aeropuerto Internacional El Dorado para cumplir la ruta Bogotá-Cali-San Andrés. Ese fue el primer avión de la compañía revisado y aprobado por los técnicos de Aerocivil.

Las demás naves esperan que se les examine su documentación para retornar a la normalidad.

Según lo indicó el presidente de Aerorepública, Alfonso Ávila, los problemas con las naves son de documentación y se presentaron por diferencias en la interpretación de los requisitos que le pidió Aerocivil a la compañía que representa (...).

3.4.3.2.5. El Tiempo lo reseñó así:

Aterrizan la operación de Aerorepública

En un hecho sin precedentes en aviación comercial colombiana, el Gobierno Nacional decidió parar toda la operación de una aerolínea colombiana por considerar que no cumple con los requisitos para volar con todas las garantías de seguridad.

Ayer la Aeronáutica Civil le comunicó a la aerolínea Aerorepública (la tercera más importante del país) que a partir de hoy no puede utilizar ninguno de los 9 aviones DC-9 que componen su flotilla.

Sobre las declaraciones del director de Aerocivil indicó:

Mientras no cumpla con todos los requisitos tienen que esperar y no pueden volar por razones de seguridad. Es que no pasaron el examen, dijo Jiménez Neira.

El funcionario señaló que el punto primordial para adoptar la drástica decisión es que Aerorepública no tiene los documentos que muestren el historial de la mayoría de sus aviones.

(...).

Abel Jiménez señaló que la parálisis de la operación no significa que se hayan descubierto problemas o fallas en los aviones de Aerorepública sino que a la aerolínea se le venció ayer el plazo que tenía para cumplir con todos los requisitos a fin de ser certificada.

En la edición de 19 de mayo de 1997, El Tiempo (página 5b), hizo nuevamente mención al tema en similares términos y publicó la declaración del presidente de Aerorepública, la que dijo tuvo lugar en los siguientes términos:

Según Ávila, Aerorepública pensó que debía entregar a la Aeronáutica un resumen de todas las inspecciones técnicas realizadas a los aviones mientras que la Aeronáutica quería la documentación individual de las reparaciones que se les hubieran hecho a los aviones durante toda su vida útil.

Para Ávila, la decisión no se debió a problemas de carácter técnico sino a una diferencia en la interpretación sobre la documentación que debía aportar la compañía.

3.4.3.2.6. El Diario Occidente (pág. 7, cdno. 3), reseñó la noticia e informó que la empresa decidió suspender operaciones mientras actualiza la información de sus aviones. Sobre la versión del director de Aerocivil informó que la decisión tuvo lugar porque la empresa no tiene los documentos que demuestren el historial de la mayoría de sus aviones. “La Aeronáutica aclaró que la parálisis de las operaciones de Aerorepública no significa que se hayan descubierto problemas o fallas en los aviones”, sino que venció el plazo que tenían para aportar la documentación requerida.

4. Análisis de la Sala.

Para decidir el recurso, la Sala se referirá en primer término al daño sufrido por la demandante y verificará su naturaleza antijurídica, para luego centrarse, si hay lugar a ello, sobre la posibilidad de imputar el daño a la demandada. Tendrá en cuenta para ese fin, los argumentos esgrimidos en la demanda y el recurso como fundamentos de la pretendida responsabilidad del Estado.

4.1. El daño y su antijuridicidad.

Ha sostenido a lo largo del proceso la parte recurrente que la suspensión de las actividades de las aeronaves con las que ejercía su actividad comercial le generó un daño, que ha calificado como antijurídico. También ha dicho que las declaraciones que sobre el particular rindió el director de la Aeronáutica Civil ante los medios de comunicación le generaron un daño que no estaba en el deber de soportar y que afectó de manera grave su imagen comercial.

Como está probado en el proceso y así lo reconoció como cierto la demandada, las aeronaves que operaba Aerorepública en el año 1997 estuvieron imposibilitadas para ejercer la actividad de transporte aéreo que le es propia dentro del giro ordinario de los negocios de la actora, durante el tiempo que duró la suspensión de cada una de ellas. De igual manera, se acreditó que la suspensión de la operación de esas aeronaves, atendida la trascendencia e impacto de la medida, fue objeto de despliegue publicitario en los medios de comunicación escritos de amplia circulación en el país.

No hay duda acerca de que esas situaciones generaron daños a la aerolínea demandante, que por supuesto se tradujeron en un detrimento económico derivado de la imposibilidad de explotar las aeronaves por los períodos en que estuvieron suspendidas y de la imposibilidad de cumplir los compromisos comerciales previamente adquiridos. Son evidentes los perjuicios que una medida de tal naturaleza genera en una empresa que se ve privada del principal activo destinado a atender su operación.

No cabe duda tampoco sobre el impacto que a nivel de la reputación de la empresa y su good will generó el conocimiento público sobre esa situación, que sin duda se tradujo en perjuicios de naturaleza patrimonial.

Sin embargo, para que el daño sea indemnizable, no solo es necesario acreditar su carácter personal, cierto y determinado o determinable, sino que debe verificarse su naturaleza antijurídica. No todo daño generado por la conducta estatal es indemnizable, siendo claro que hay daños que los asociados están en el deber jurídico de soportar y, por ende, no puede endilgárseles la denominación de antijurídicos.

Así v. gr. cuando se impone una sanción tributaria a quien con su conducta ha dado lugar a ella, se priva de la libertad a quien se demuestra ha incurrido en infracción penal así sancionable, se dispone la demolición de la propiedad que amenaza ruina, se cierra en forma temporal o definitiva el establecimiento de comercio que ha incumplido con la normatividad que le es exigible, entre otros múltiples casos que podrían citarse, se generen daños derivados de la aplicación del orden jurídico que no están llamados a ser indemnizados, comoquiera que este le impone a los asociados o a un determinado grupo de ellos, el deber jurídico de soportarlos.

Ese deber deriva normalmente de una conducta desplegada por el lesionado, que lo hace destinatario de una consecuencia que el mismo orden jurídico ha previsto en forma expresa o que resulta patente luego de una verificación sistemática de los principios que lo inspiran.

La antijuridicidad del daño de la que deriva su naturaleza resarcible, encuentra sustento en el poder sancionador del Estado, del que quedaría desprovisto si se viera obligado a indemnizar todo daño que genere al desplegar sus competencias en forma legal y prudente.

De la misma manera en que el orden jurídico confiere derechos a los asociados, también impone deberes jurídicos cuya transgresión genera en ocasiones daños que pueden calificarse como jurídicos, por supuesto, siempre que no generen un desequilibrio frente a las cargas públicas, esto es, que graven de manera desproporcionada o desigual a una persona o a un grupo de ellas.

Para la Sala, el daño que sufrió la demandada con ocasión de la suspensión de sus aeronaves, y la divulgación de la información al respecto no puede ser catalogado como antijurídico de acuerdo con lo siguiente:

4.1.1. Las obligaciones del Estado colombiano en materia de seguridad aeronáutica en virtud del derecho convencional.

El crecimiento de la aviación civil, aparejado al desarrollo de la industria aeronáutica, ha generado preocupación en el ámbito global por la seguridad de ese medio de transporte y su regulación en el derecho interno de las naciones. Como fruto de esa y otras preocupaciones sobre posibles conflictos que el desarrollo abusivo de la aviación pudiera desencadenar en los albores de la segunda posguerra, el 7 de noviembre de 1944, 54 países(10), incluido Colombia, suscribieron el “Convenio sobre Aviación Civil Internacional”, más conocido como Convenio de Chicago.

Como lo plasmaron los firmantes en el preámbulo del acuerdo internacional, tuvo como finalidad “que la aviación civil internacional pueda desarrollarse de manera segura y ordenada”.

Ese instrumento internacional, incorporado por Colombia a su orden jurídico interno mediante la Ley 12 de 1947, dispone, entre otros asuntos, acerca de la obligatoriedad de dotar a las aeronaves de certificaciones de aeronavegabilidad que den cuenta del acatamiento de estándares mínimos que les permitan ofrecer un alto grado de seguridad, al tiempo que los demás Estados se obligan a reconocerlos como válidos. Esto implica sin duda la confianza recíproca de las partes, en que a nivel interno se establecerán rigurosos procedimientos en materia de seguridad aeronáutica aplicables a las aeronaves civiles.

La Convención dispuso la creación de la Organización de Aviación Civil Internacional que luego pasó a convertirse en una agencia especializada dentro del sistema de Naciones Unidas, vinculada al Consejo Económico y Social.

El anexo 8 de la Convención sobre aeronavegabilidad regula en forma detallada los presupuestos que debe atender cada Estado para permitir la navegación aérea a las aeronaves nacionales. En forma específica prevé la obligación de no convalidar la aeronavegabilidad de aquella que no cumpla con las normas del anexo:

3.2.2. Ningún Estado contratante otorgará ni convalidará un certificado de aeronavegabilidad respecto al cual se proponga obtener el reconocimiento de conformidad con el artículo 33 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, a menos que tenga pruebas satisfactorias de que la aeronave cumple las normas aplicables del presente anexo mediante el cumplimiento de los requisitos de aeronavegabilidad apropiados.

3.2.3. El certificado de aeronavegabilidad se renovará o continuará en vigencia, de acuerdo con las leyes del Estado de matrícula, siempre que dicho Estado requiera que el mantenimiento de la aeronave en condiciones de aeronavegabilidad se determine por medio de inspecciones periódicas a intervalos adecuados, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y el tipo de servicio o, alternativamente, por medio de inspecciones aprobadas por el Estado, que den, cuando menos, un resultado equivalente.

3.2.4. Cuando una aeronave que posea un certificado válido de aeronavegabilidad otorgado por un Estado contratante se inscriba en el registro de otro Estado contratante, el nuevo Estado de matrícula, al otorgar su certificado de aeronavegabilidad puede considerar el certificado previo, como prueba parcial o totalmente satisfactoria de las condiciones de aeronavegabilidad de la aeronave, el certificado de que cumple las normas aplicables de este anexo mediante el cumplimiento de los requisitos adecuados de aeronavegabilidad.

También prevé el anexo la pérdida temporal de la aeronavegabilidad, de aquellas que aunque cuenten con la correspondiente certificación, presenten cualquier omisión en su mantenimiento de la aeronavegabilidad, lo que permite considerarla no apta para volar. Así lo prevé:

3.5. Pérdida temporal de la aeronavegabilidad. Cualquier omisión en el mantenimiento de la aeronavegabilidad de una aeronave, en la forma definida en las normas de aeronavegabilidad que la atañen, hará que no sea apta para su utilización hasta que dicha aeronave se vuelva a poner en condiciones de aeronavegabilidad (Se resalta).

El mantenimiento de la aeronavegabilidad incluye disponer de la información sobre el mantenimiento de la aeronave, así:

10.2. Información sobre el mantenimiento. La información sobre el mantenimiento incluirá una descripción del avión y de los métodos recomendados para llevar a cabo el mantenimiento. Esa información incluirá orientación sobre el diagnóstico de defectos.

10.3. Información sobre el programa de mantenimiento. La información sobre el programa de mantenimiento incluirá los trabajos de mantenimiento y los intervalos recomendados para efectuarlos.

10.4. Información sobre el mantenimiento resultante de la aprobación del diseño de tipo. Se identificarán como tales los trabajos de mantenimiento y las frecuencias que el Estado de diseño haya especificado como obligatorias al aprobar el diseño de tipo (resaltado no original).

De la misma forma lo prevé en cuanto al mantenimiento de las condiciones de aeronavegabilidad de los motores:

A.4.1. Generalidades. Se dará información que permita desarrollar procedimientos para mantener el avión en condiciones de aeronavegabilidad. Esta información incluirá la que se describe en A.4.2, A.4.3 y A.4.4.

A.4.2. Información sobre el mantenimiento. La información sobre el mantenimiento incluirá una descripción del motor y de los métodos recomendados para llevar a cabo el mantenimiento.

Esa información, incluirá orientación sobre el diagnóstico de defectos.

A.4.3. Información sobre el programa de mantenimiento. La información sobre el programa de mantenimiento incluirá todos los trabajos de mantenimiento y los intervalos recomendados para efectuarlos.

Así, desde el ámbito de derecho internacional, se ha destacado la importancia de la información sobre el mantenimiento de las aeronaves que las naciones contratantes se comprometen a acoger para permitir el vuelo de las aeronaves mediante la expedición de una certificación de aeronavegabilidad que es reconocida por las demás bajo la confianza legítima en el acatamiento de las normas convencionales.

De igual manera está regulado el principio de pérdida temporal de la aeronavegabilidad, que permite que cualquier omisión en el mantenimiento de la aeronavegabilidad conduzca a que la aeronave no sea apta para el vuelo, lo que equivale a juicio de la Sala a la previsión de una especie de principio de precaución en la operación de aeronaves, de modo tal que si se ha faltado en cualquier nivel al mantenimiento de las condiciones de navegación segura, la nave no sea apta para volar.

4.1.2. Regulación del ejercicio de la aviación civil en el orden jurídico interno.

El derecho colectivo al mantenimiento de la seguridad pública previsto en el artículo 78 superior, le impone al Estado el deber de regular la actividad de los prestadores o comercializadores de bienes y servicios, para que su actividad económica sea compatible con esa garantía de tercera generación.

En efecto, a nivel interno se ha regulado en forma intensa la actividad de la aviación civil y se han dispuesto mecanismos de vigilancia, inspección y control sobre esa actividad. Los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC, son los que a nivel interno establecen las normas, requisitos, controles y restricciones de la aviación civil.

En su capítulo IV, los RAC, prevén los requisitos generales que permiten predicar acerca de la aeronavegabilidad de una aeronave; son enfáticos en señalar que ante cualquier condición de inseguridad que la afecte, el inspector aeronáutico a cargo debe suspender toda actividad de vuelo.

Así mismo, le imponen al piloto al mando de la aeronave abstenerse de iniciar vuelo en esas condiciones. Dice la norma:

4.2.1.2. Aeronavegabilidad en aeronaves civiles. a) Ninguna persona puede operar una aeronave civil, a menos que dicha aeronave se encuentre en condiciones de aeronavegabilidad.

b) El piloto al mando de una aeronave civil es responsable de determinar si la aeronave está en condiciones para el vuelo seguro. El piloto al mando no debe iniciar el vuelo cuando ocurra una condición de no aeronavegabilidad.

c) Un inspector de aeronavegabilidad deberá suspender de toda actividad de vuelo, toda aeronave civil, cuando se encuentre una condición de inseguridad y que afecte la aeronavegabilidad; hasta tanto sea corregida la situación a satisfacción de la UAEAC la aeronave no podrá ser operada (se resalta).

Esta disposición le impone un deber funcional a la entidad aeronáutica, relativo a que por medio de sus inspectores debe disponer la suspensión de la actividad de vuelo a las aeronaves, ante una condición que permita cuestionar que se encuentra en condiciones óptimas de aeronavegabilidad o cuando advierta riesgo para la seguridad de la operación. También la dota de competencias para establecer el momento en que la aeronave podrá retornar a sus actividades, comoquiera que prevé que la corrección de las irregularidades advertidas debe tener lugar a satisfacción de Aerocivil.

Por otra parte, los RAC le imponen a los prestadores de servicios aéreos la carga de permitir las inspecciones que la autoridad aeronáutica considere necesarias para verificar que se cumplen los requisitos de aeronavegabilidad:

4.4.1.21. Requisitos generales.

(a) Cada aeronave de matrícula civil que sobrevuele territorio colombiano, deberá tener abordo su certificado de aeronavegabilidad vigente.

(b) Cada aeronave de matrícula colombiana, para poder operar, deberá tener a bordo su certificado de aeronavegabilidad vigente.

(c) Reservado.

(d) La UAEAC podrá suspender, revocar, cancelar o invalidar un certificado de aeronavegabilidad, si considera que la operación de la aeronave puede tornarse insegura o peligrosa.

(e) La UAEAC podrá establecer las limitaciones y/o restricciones que estime pertinente a cada certificado de aeronavegabilidad.

(f) La UAEAC no extenderá un certificado de aeronavegabilidad para las aeronaves que no posean un certificado de matrícula vigente.

(g) El explotador de la aeronave debe permitir a la UAEAC las inspecciones que considere necesarias para asegurar la conformidad con los requisitos de aeronavegabilidad aplicables.

(h) Reservado.

(i) En caso de vencimiento por tiempo del certificado de aeronavegabilidad estándar y/o especial, el explotador de la aeronave debe solicitar a la UAEAC la renovación del mismo, previo cumplimiento de todos los requisitos aplicables (Se resalta).

En similares condiciones a las que plantea el anexo 8 de la Convención de Chicago, los RAC disponen la pérdida temporal de la aeronavegabilidad ante cualquier omisión en el mantenimiento de esa condición, al tiempo que privilegian la facultad permanente de inspección que al respecto le corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

4.4.1.24. Pérdida temporal de la aeronavegabilidad.

a) Generalidades. Cualquier omisión en el mantenimiento de la aeronavegabilidad de una aeronave en la forma definida en las normas de aeronavegabilidad que le atañen, hará que no sea apta para su utilización hasta que dicha aeronave se vuelva a poner en condiciones de aeronavegabilidad. Por lo anterior pierde vigencia su certificado de aeronavegabilidad.

4.5.1.4. Facultad permanente de inspección a) cada titular de un certificado debe permitir a la UAEAC o su representante, en cualquier momento o lugar, realizar cualquier inspección o verificación para determinar si cumple con las regulaciones aplicables de la UAEAC, su certificado de operación y especificaciones de operación o si califica para mantener su certificado.

Por disposición de la parte IV de los RAC, los registros sobre el mantenimiento de una aeronave o motor están sujetos a especiales requisitos cuyo acatamiento forma parte de las condiciones para mantenerse en condiciones de aeronavegabilidad.

4.1.5. Contenido, formulario y disposición de los registros de mantenimiento, mantenimiento preventivo, reconstrucción y alteración.

a) Anotaciones en los registros de mantenimiento excepto como se indica en los literales (b) y (c) cada persona que realiza mantenimiento, mantenimiento preventivo, reconstrucción o alteración en una aeronave, estructura, motor, hélice, dispositivo o componente deberá anotar en los registros de mantenimiento correspondientes, la siguiente información:

1. Una descripción detallada del trabajo realizado, referenciando el manual o documento técnico utilizado.

2. La fecha de terminación de la totalidad de los trabajos realizados.

3. El nombre, la firma y el número de licencia de la persona que realizó el trabajo, si esta fuese una persona diferente a la especificada en el párrafo (a) (4) de este numeral.

4. Si el trabajo realizado en la aeronave, estructura, motor, hélice, dispositivo o componente ha sido ejecutado satisfactoriamente se requiere el nombre, la firma y número de licencia de la persona que aprobó el trabajo. La firma constituye la aprobación para el retorno al servicio solamente para el trabajo realizado. Además de los registros requeridos por este párrafo, las inspecciones, reparaciones mayores y alteraciones mayores deberán ser anotadas en el formulario en la manera prescrita en los apéndices B y D de esta parte cuarta, por la persona que realiza el trabajo, por quien lo controló y por el responsable del retorno al servicio del producto aeronáutico.

Los formularios que permiten el registro de esa información deben dar cuenta entre otros aspectos, de la totalidad de número de horas o ciclos de la nave o pieza intervenida. Dice la norma:

4.1.6. Contenido, formularios y disposición de los registros de inspecciones ejecutadas bajo los capítulos II y VI numeral 4.6.4.1 (A) (1) y 4.6.4.5 de esta parte del reglamento.

a) Anotación en los registros de mantenimiento. La persona que aprueba o desaprueba el retorno al servicio de una aeronave, estructura, motor, hélice, dispositivo o componente después de cualquier inspección ejecutada de acuerdo con el capítulo II y capítulo VI numerales 4.6.4.1 (a) (1) y 4.6.4.5 de esta parte cuarta deberá realizar una anotación en el registro de mantenimiento de ese producto aeronáutico el que debe contener la siguiente información:

1. El tipo de inspección y una breve descripción del alcance de la misma.

2. La fecha de la inspección y el tiempo total en servicio (horas y ciclos) de la aeronave y/o producto. La fecha corresponde a aquella en que se termine el total de los ítems de dicha inspección o servicio (se resalta).

De las disposiciones de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia antes citadas, la Sala concluye:

(i) Colombia ha seguido los lineamientos de la Convención de Chicago al incorporar a su orden interno normas en materia de aeronavegabilidad y de verificación de esas condiciones, así como las facultades de inspección y suspensión preventiva de las actividades de vuelo a cargo de la autoridad aeronáutica.

(ii) El derecho o facultad de inspección le permite a la autoridad aeronáutica en todo momento vigilar si una aeronave cumple o no con las condiciones de aeronavegabilidad, aunque esta cuente con un certificado de aeronavegabilidad vigente.

(iii) Uno de los presupuestos para mantener las condiciones de aeronavegabilidad de una aeronave tiene que ver con el registro de la información relativa a su mantenimiento, que incluye por supuesto la información sobre los ciclos y horas de uso a los que se ha sometido la nave o pieza materia de la intervención.

(iv) La autoridad aeronáutica está dotada de la competencia para suspender la actividad de vuelo de una aeronave ante cualquier omisión en el mantenimiento de sus condiciones de aeronavegabilidad.

En efecto, no hay duda acerca de que la aviación civil lleva ínsito un alto componente de riesgo para la vida e integridad de los asociados, atendidas las catastróficas consecuencias que de acuerdo con la experiencia son esperables en cualquier accidente en que resulte involucrada una aeronave.

Por ello, estima la Sala que los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia contiene estas previsiones en aplicación del principio de precaución, en virtud del cual, ante cualquier falencia que pueda afectar las condiciones de aeronavegabilidad de una aeronave, la autoridad aeronáutica está en el deber jurídico de suspender la actividad de vuelo.

Sin duda, las altas condiciones de riesgo de una operación aérea justifican, con el fin de impedir la causación de daños antijurídicos de la mayor entidad, que ante la aparición de alguna falencia, defecto o disconformidad en el acatamiento de los reglamentos que deben cumplirse para que una aeronave sea catalogada como apta para volar, se disponga la suspensión de su operación.

Atendidas esas especiales condiciones de riesgo, no dispone la regulación que la suspensión de actividades de vuelo deba estar precedida de una actuación administrativa previa, sujeta a la práctica de pruebas y recursos, sino que le permite y además le impone a la autoridad aeronáutica, disponer en tal sentido, para lo cual no le exige certeza acerca de una falla que ponga en riesgo la seguridad del vuelo, sino que le permite conformarse con la evidencia de que se ha desconocido algún requisito o procedimiento de los que se han previsto como necesarios por los RAC para garantizar las condiciones de aeronavegabilidad.

Estima la Sala que el propósito de estas disposiciones es evitar cualquier riesgo para la seguridad en una operación de vuelo, esto es, entre operar con riesgo aun mínimo y no operar, los reglamentos se han inclinado por lo segundo, para preservar los bienes jurídicos tutelados ante cuya ausencia no se es sujeto de otros derechos y garantías.

La inexistencia de un procedimiento previo con el fin de adoptar estas medidas preventivas encuentra una justificación práctica fundamental, la de la inminencia del riesgo, que no permite a la autoridad esperar el tiempo que conlleva el adelantamiento de una actuación administrativa para que la medida sea adecuada a los fines preventivos para los que ha sido concebida.

Está justificado entonces que en este tipo de casos se pueda adoptar una determinación de plano sobre la posibilidad de utilizar o no un avión, en razón a que las garantías e intereses del operador aéreo deben ceder ante el derecho colectivo a la seguridad pública y a la necesidad de preservar el derecho fundamental a la vida y a la integridad personal.

Por lo anterior, no sería jurídicamente justificado abstenerse de adoptar este tipo de medidas preventivas, por ejemplo, cuando justo en el momento del inicio de una operación aérea un inspector de seguridad aeronáutica verifica una fuga de combustible en una aeronave. Allí no hay margen de espera, se impida el vuelo o se permite. Lo mismo ocurre frente a cualquier falencia que a juicio del inspector de la autoridad aeronáutica pueda afectar las condiciones de aeronavegabilidad de un avión, comoquiera que así lo han previsto los reglamentos, en conexión con obligaciones que trascienden el orden jurídico interno.

La Corte Constitucional, en Sentencia T-987 de 2012, encontró compatibles con la Carta Política aquellas medidas que están encaminadas a garantizar la seguridad en el transporte dictadas en ejercicio de la libertad de configuración legislativa. Dijo la Corte:

Incluso desde una perspectiva tradicional de la responsabilidad civil, el uso de vehículos automotores ha sido considerado como una actividad riesgosa, que requiere por ende la definición de reglas particulares que prevengan y limiten estos riesgos. Ello más aún cuando se trata de transporte público de pasajeros, donde las condiciones de seguridad en la prestación del servicio se muestran críticas para la protección de la integridad física de los usuarios y demás personas involucradas en esa actividad.

A partir de este criterio, se ha considerado por la Corte que aquellas medidas que están dirigidas a lograr la seguridad en el transporte son compatibles con la Carta y hacen parte del margen de configuración legislativa sobre la materia. Estas regulaciones, además, están estrechamente vinculadas en la protección del bien común, interesado en el acceso en condiciones de seguridad al servicio de transporte público que, como se explicó, es vehículo para la satisfacción de distintas garantías constitucionales.

Sobre el particular, expone la jurisprudencia que “la prestación del servicio público de transporte es regulada por la ley por expreso mandato de la Carta Política (art. 150-23), de ahí que corresponda al Congreso la expedición de leyes que regulen la prestación permanente, continua y regular de dicho servicio, dada la íntima conexidad del servicio público de transporte con algunos derechos fundamentales, así como la función económica que con la prestación de ese servicio público se cumple.

Así, el transporte público ha sido por virtud de la ley catalogado como un servicio público esencial (L. 336/96, art. 5º), el cual se prestará bajo la regulación del Estado, e implicará la prelación del interés general sobre el particular, en especial para garantizar la prestación eficiente del servicio y la protección de los usuarios. La seguridad, según lo disponen el artículo 2º de la ley mencionada, y el literal e) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte en general.

Esto explica que el legislador haya designado autoridades administrativas que tienen la función específica de ejercer la vigilancia, inspección y control del transporte, en aras de satisfacer esas condiciones de seguridad. Si se parte de la base que la actividad del transporte tiene riesgos intrínsecos, derivados del tráfico, que a su vez resultan particularmente gravosos al tratarse de un servicio colectivo que involucra la protección de la integridad física de una pluralidad de personas, es necesario que se regule de materia de manera intensa, en sus distintos aspectos técnicos y operativos, y se prevea la institucionalidad estatal encargada de verificar el cumplimiento de esa normatividad.

Esta ha sido la posición de la jurisprudencia constitucional, al señalar que

[l]a importancia y el carácter riesgoso del tránsito vehicular justifican entonces que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a salvaguardar la vida e integridad de las personas, así como a proteger los bienes y propiedades. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas”(11). El control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe entonces ser dúctil, a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración y de las facultades del legislador para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso”(12).

Esta función de reglamentación, para el caso particular del transporte aéreo, se ejerce a través de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC. Así, el legislador dispuso en el artículo 86 de la Ley 336/96 que “el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (libro quinto, capítulo preliminar y segunda parte), por el manual de reglamentos aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los tratados, convenios, acuerdos, prácticas internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia”. A esta norma se suma lo previsto en el artículo 1782 del Código de Comercio, el cual dispone que “por autoridad aeronáutica” se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura. || Corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos.

4.1.2. El caso concreto.

4.1.2.1. Sobre la suspensión de las aeronaves.

En este caso particular se demostró que Aerorepública se encontraba en un proceso de recertificación por parte de Aerocivil, que fue dispuesto para todos los operadores aéreos en virtud de un acto administrativo de carácter general.

También se probó que se presentaron inconvenientes dentro de ese proceso de recertificación, en cuanto a la documentación que debía aportar la compañía demandante relativa, entre otros temas, a los registros de mantenimiento de los motores de las aeronaves y sus componentes.

En efecto, los testigos fueron enfáticos y coherentes en afirmar cómo la compañía no aportó, en los plazos otorgados dentro del proceso, la documentación que era fundamental y necesaria para establecer la vida útil de los componentes utilizados para las reparaciones, en especial de los discos de los motores.

No se pasa por alto que la vinculación de los declarantes con la demandada podría minar su imparcialidad o generar sospecha sobre lo declarado, sin embargo, la Sala analiza y da crédito a sus declaraciones en cuanto encuentran sustento en otras pruebas aportadas al proceso, tales como las documentales en las que consta que, en efecto, Aerocivil requirió estos documentos en diferentes oportunidades y le indició a la empresa las falencias de tipo administrativo que le impedían constatar que los mantenimientos se hubieran realizado y registrado en los términos que los reglamentos establecen para cumplir las condiciones de aeronavegabilidad.

A esta altura resulta necesario precisar, a propósito de lo planteado por el Ministerio Público, cuyo concepto no acoge la Sala, que no se trató en este caso particular de una suspensión de operaciones de la empresa en los términos del artículo sexto de la Resolución 6948 de 3 de diciembre de 1996, sino de la suspensión de las aeronaves, cuestión que si bien tuvo lugar dentro del marco del proceso de recertificación, no se dio en ejecución de esa disposición, sino en aplicación del deber de precaución al que se ha hecho referencia, que permite detener la actividad de las aeronaves en los especiales casos antes descritos.

Resulta bien distinto, como lo destaca la demandada, la suspensión de la empresa aérea o del taller correspondiente, que era lo previsto en la citada resolución, a la suspensión de las aeronaves, en cuanto la segunda tiene un fundamento legal propio y no genera la imposibilidad de que la empresa realice cualquier actividad administrativa, logística o comercial que no implique el uso de las naves materia de la medida.

Es por ello que la Sala no se detiene en la verificación de los plazos otorgados dentro del proceso de recertificación de la empresa, por cuanto no tienen relevancia para la decisión del asunto, en el que se trató de una suspensión que por disposición legal podía ser adoptada en cualquier momento, aun sin que mediara el proceso de recertificación.

Cosa distinta es que Aerocivil hizo coincidir la fecha de culminación de una prórroga del plazo otorgada con la de la decisión de suspender las aeronaves, comoquiera que hasta esa fecha no se había aportado la información requerida y que fue dentro de ese proceso de recertificación que evidenció las falencias en la documentación de la empresa que determinaron la actuación que le reprocha la actora.

Por ende, la suspensión de la actividad de vuelo de las aeronaves estuvo fundada en una disposición legal que así lo permitía y cuyos supuestos de hecho se presentaron. La Sala encuentra razonable o justificada la inferencia realizada por la autoridad aeronáutica, de acuerdo con la cual, los discos de motor de las aeronaves podían colapsar en cualquier momento al no conocerse las horas de vuelo a que habían sido sometidos, tratándose como quedó probado de componentes con vida límite según lo informaron los testigos, peritos en la materia, cuyas declaraciones en cuanto a los puntos técnicos tratados no fueron infirmadas mediante otras evidencias.

También quedó establecido que está justificado de los RAC, en las obligaciones convencionales del Estado y en criterios de la lógica y razonable precaución, que la medida adoptada por Aerocivil no debía inexcusablemente adoptarse mediante acto administrativo expreso, motivado y como conclusión de un procedimiento administrativo.

En consecuencia, la Sala no encuentra que la actuación de la autoridad aeronáutica pueda calificarse en este caso particular como arbitraria, caprichosa o constitutiva de una vía de hecho, sino por el contrario la advierte como ajustada al deber legal que le asiste en materia de inspección y vigilancia de la seguridad aeronáutica.

Nótese como la demandante no acreditó haber presentado en legal forma la información requerida, sino luego de que fueron suspendidas sus aeronaves, lo que posibilitó que fueran autorizadas nuevamente para volar, esto es, no probó el carácter injusto e ilegal que le atribuye a la medida cuestionada.

Tampoco se encontró una mora excesiva o injustificada de Aerocivil en reactivar la operación de las aeronaves; por el contrario, probó que tan pronto como fue allegada la documentación procedió a inspeccionarla y a levantar la restricción.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el daño padecido por la demandante con ocasión de la suspensión de sus aeronaves no puede calificarse de antijurídico y, por ende, estaba en deber de soportarlo, por cuanto derivó de (i) su inobservancia de la reglamentación en materia de información sobre mantenimiento como componente integral de la aeronavegabilidad de su flota, que por disposición legal puede conducir a la consecuencia jurídica que le fue aplicada, y (ii) del evidente desorden administrativo, también atribuible a ella, que le impidió presentar la información en los plazos otorgados.

4.1.2.2. Sobre las declaraciones del director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil a los medios de comunicación.

Se acreditó que la prensa escrita informó sobre la suspensión de las aeronaves de Aerorepública en los días siguientes a la ejecución de la medida. Los daños que la divulgación de la noticia generó tampoco son antijurídicos, porque al haber dado lugar a ello la demandada y ser cierta la información publicada, estaba también la aerolínea en el deber jurídico de soportarlos.

Afirma la apelante que las declaraciones del director de Aerocivil fueron desproporcionadas, magnificaron lo ocurrido y dañaron el nombre comercial de la empresa; sin embargo, las pruebas recaudadas dan cuenta de que lo publicado en los medios como información entregada por el mencionado funcionario se limitó a señalar la suspensión de las aeronaves y la razón de la decisión, esto es, se ciñeron a la realidad de lo ocurrido.

También fueron coherentes todos los diarios que dijeron conocer la versión del mencionado director, al puntualizar que el funcionario aclaró que “la parálisis de la operación no significa que se hayan descubierto problemas o fallas en los aviones de Aerorepública”, sino que “Aerorepública no tiene los documentos que muestren el historial de la mayoría de sus aviones”.

Aunque según algunos medios el funcionario se refirió a que la suspensión tuvo lugar por motivos de seguridad, aun si se da pleno valor a lo publicado(13), no se encuentra fundamento para señalar que actuó en forma desproporcionada, indebida o irresponsable, sino que limitó sus dichos a lo que en efecto ocurrió y apareció probado en el proceso, esto es, que existían fundados motivos para señalar que no se acreditó que las aeronaves suspendidas estuvieran en condiciones plenas de aeronavegabilidad.

No se demostró que se tratara de una información confidencial o reservada que le estaba vedada publicar al funcionario; por el contrario, se trataba de datos de interés para el público, en especial para quienes se verían afectados por la limitación en la operación de la aerolínea, tanto así que la misma empresa actora publicó un aviso informando la afectación de sus operaciones.

Llama la atención que en la publicación que efectuó Aerorepública no cuestionó como arbitraria o ilegal la medida de la que fue objeto, sino que reconoció que se trataba de una medida transitoria mientras cumplía con la actualización de la documentación que le requirió la autoridad aeronáutica, tal como finalmente quedó acreditado en la presente actuación.

De tal manera, se concluye que lo probado no da cuenta de que se haya publicado cosa diferente a los hechos que acontecieron y que no le correspondía mantener en reserva a la demandada, de modo que los daños derivados del conocimiento público de esa información tampoco pueden tildarse de antijurídicos y, por el contrario, debía soportarlos la actora cuya conducta dio lugar a la medida y a que se hiciera público que no había acreditado en legal forma la documentación exigida, con las consecuencias adversas que esto generó.

El daño se tornaría en antijurídico ante la demostración de que fue fruto de la entrega de información falsa, tergiversada o que estaba sometida a reserva, situaciones que no acaecieron en este caso particular de acuerdo con el análisis probatorio efectuado por la Sala.

Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, ante la ausencia de demostración de la naturaleza antijurídica del daño padecido por la demandante, que por supuesto releva a la Sala del estudio sobre las posibilidades de imputarlo o no al ente público accionado.

5. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas en la instancia, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria o de mala fe atribuible a los extremos procesales, como lo exige el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de julio de 2003, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— Subsección B negó las pretensiones de la demanda.

2. Sin costas en la instancia.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 El proceso se fijó en lista a partir del 18 de enero de 2000 (fl. 40 vto., cdno. 1) y la contestación de la demanda se presentó el 31 de enero de 2000 (fl. 67 vto., cdno. 1).

2 Código Contencioso Administrativo. “ART. 82.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.

3 Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la corporación. Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 16.42, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

4 Código Contencioso Administrativo. “ART. 66.—Salvo norma expresa en contrario, los actos administrados serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

5 Ibídem, “ART. 64.—Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento”.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.

7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, rad. 11001-03-15-000-2011-01378-00 (Pl), M.P. Susana Buitrago Valencia.

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

9 Sobre las evidencias tendientes a la demostración de la cuantía de los perjuicios se pronunciará la Sala solamente si hay lugar a revocar la decisión apelada y, en consecuencia, a proferir condena en contra de la demandada.

10 Incluidos los que adhirieron en 1947.

11 Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 19.

12 Corte Constitucional, Sentencia C-530/2003.

13 Para la Sala, el hecho consistente en que se haya expresado en el medio de comunicación que el funcionario señaló determinado hecho, por sí solo da cuenta de la certeza o veracidad de lo publicado. Sin embargo, aunque se le dé plena credibilidad, unas declaraciones en los términos en que se informó no dan cuenta de una actuación irresponsable o desproporcionada.

ACLARACIÓN DE VOTO

1. Aunque comparto la decisión de condena contenida en la sentencia aprobada el 5 de marzo de 2015, con el debido respeto me aparto de parte de la motivación que allí se tuvo en cuenta para establecer la existencia de un daño antijurídico en cabeza de la sociedad demandante. Se dijo en la providencia de cuya motivación me aparto:

Sin embargo, para que el daño sea indemnizable, no solo es necesario acreditar su carácter personal, cierto y determinado o determinable, sino que debe verificarse su naturaleza antijurídica. No todo daño generado por la conducta estatal es indemnizable, siendo claro que hay daños que los asociados están en el deber jurídico de soportar y, por ende, no puede endilgárseles la denominación de antijurídicos (pág. 46).

(...).

La antijuridicidad del daño de la que deriva su naturaleza resarcible, encuentra sustento en el poder sancionador del Estado, del que quedaría desprovisto si se viera obligado a indemnizar todo daño que genere al desplegar sus competencias en forma legal y prudente (pág. 47).

2. Como se observa, en las motivaciones transcritas se pretende afirmar que el daño indemnizable solo es antijurídico cuando es imputable a un actuar incorrecto de la administración, lo que a mi juicio es impreciso. Considero al respecto que es necesario desligar el concepto de antijuridicidad del daño, de aquel relacionado con la imputabilidad del mismo, ello con miras a lograr una mejor sustentación dogmática de las decisiones judiciales en materia contencioso administrativa.

3. Para efectos de poner en evidencia la imprecisión en la que pudo haberse incurrido con la argumentación de la Sala, considero que debe aclararse la definición de los conceptos a mi juicio confundidos, los cuales fueron establecidos por el constituyente como los elementos estructurales de la responsabilidad estatal en el artículo 90(1) de la Constitución Política, fundamento expreso, general y primario de la responsabilidad tanto contractual como extracontractual del Estado.

4. Como se advierte de la norma constitucional citada, para que al Estado le surja el deber de asumir la reparación de un detrimento en específico soportado por un particular, se hace necesario que confluyan dos requisitos a saber, (i) que dicho detrimento o daño sea antijurídico, y (ii) que este le sea imputable a aquel, condiciones que desde su propia concepción normativa se diferencian tal como se observa —puesto que de lo contrario, esto es, de ser semejantes, hubiese bastado que la norma constitucional previera uno u otro—, siendo abordadas sus disparidades en los antecedentes de la plenaria de la asamblea constituyente, las cuales a su vez han sido destacadas por la jurisprudencia y la doctrina(2).

5. En los términos anteriores dejo manifestados los motivos de mi discrepancia con una pequeña parte de las motivaciones del fallo adoptado mayoritariamente por la Sala, cuyas decisiones de condena son plenamente compartidas.

Atentamente,

Danilo Rojas Betancourth 

Fecha ut supra

1 “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

2 Se hizo una explicación más extensa del punto aquí referida, en la aclaración de voto elaborada por el suscrito en la sentencia del expediente con radicación 15001-23-31-000-1998-00745-01 (30722), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.