Sentencia 1999-01536 de abril 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso: 25000232600019990153601(28766)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Aero República S.A.

Demandado: U.A.E. Aeronáutica Civil

Acción: Reparación directa

Bogotá, D. C., treinta de abril de dos mil catorce.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 5 de mayo de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por improcedencia de la acción.

I. Antecedentes

1.1. Síntesis del caso.

El 26 de mayo de 1999, la sociedad Aero República S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la U.A.E de la Aeronáutica Civil, con el objeto de que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados, con ocasión de las modificaciones al plan de mantenimiento de los aviones DC9, en lo que se refiere a la frecuencia del servicio “D”, de 19 000 a 15 000 horas de vuelo.

La parte actora sostiene que el 25 de marzo de 1999, la demandada aprobó el programa de mantenimiento para los aviones Douglas DC-9, con servicio cada 19 000 horas. Posteriormente, las autoridades norteamericanas, reclasificaron al país a la categoría dos, cuando antes estaba en la uno, obligando a la Aeronáutica a realizar ajustes para la prestación del servicio de transporte aéreo. De acuerdo con ello, en versión de la demandante, mediante la Resolución 6948 de 3 de diciembre de 1996, la Aeronáutica Civil inició el proceso de recertificación de todas las empresas aéreas comerciales, con el fin de cumplir el Manual de Reglamentos Aeronáutico. Luego, la demandada modificó el Manual de Mantenimiento en lo que se refiere al servicio “D” de los aviones Douglas DC 9, “(...) pasando el mismo sin justificación alguna de 19.000 horas a 15.000 horas ocasionando graves perjuicios económicos a la sociedad demandante y desconociendo el manual debidamente aprobado por dicha entidad, en el cual se aceptaba que dicho mantenimiento se efectuara cada 19.000 horas y con base en dicha frecuencia la sociedad demandante toma sus decisiones comerciales y financieras”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la accionante arguye que “los ingresos dejados de percibir por Aero República S.A. con ocasión de la disminución de la frecuencia en las horas para el servicio “D” de los aviones DC 9 fueron de $84.049.955.705”, que una vez afectados por los costos directos, estimados en la suma de $58 834 968 993, arroja un total de perjuicios de $25 214 986 711 (fls. 1-11 cuaderno 1).

1. Primera instancia.

1.1 La demanda.

1.1.1 Pretensiones.

Con base en los anteriores hechos, la parte actora impetra las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare que la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil es responsable de la totalidad de los perjuicios ocasionados a Aero República S.A. con ocasión de las actuaciones y modificaciones al Plan de Mantenimiento de los Aviones DC9 en lo que se refiere a la frecuencia del servicio “D”, de 19.000 a 15.000 horas, en los términos planteados en los hechos de la presente demanda.

2. Que se condene a Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil a pagar los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) en la cuantía que se demuestre en el proceso a favor de la sociedad denominada Aero República S.A., ocasionados con el comportamiento antijurídico de las autoridades estatales, según lo narrado en esta demanda.

3. Que se decrete la indexación de todas las sumas que resulten probadas en el proceso a título de perjuicios y consecuencialmente se ordene su pago.

4. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del C.C.A.

5. Que se condene en costas a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (fl. 11 cdno. 1).

1.2. La defensa de los demandados.

1.2.1. La Aeronáutica Civil se opuso a la prosperidad de las súplicas. Señaló que debido las deficiencias técnicas, decidió, por acto administrativo —oficio 1010434 de 2 de abril de 1997—, recertificar a la actora y, por tanto disminuir las horas del servicio de mantenimiento de los aviones DC9. Puso de presente que la decisión no fue controvertida, al contrario, Aero República S.A. aceptó tácitamente la aprobación del programa de mantenimiento para el servicio “D” en 15 000 horas, pues, con oficio M-001 de 3 mayo de 1997 programó las nuevas fechas. La defensa sostuvo:

Al realizar la revisión del programa general de mantenimiento se encontraron las siguientes deficiencias técnicas:

a. Falta de control y ejecución del cumplimiento de los servicios programados hecho que se comprobó con las hojas de control estadístico comprendido entre agosto de 1994 a agosto de 1996. Estos servicios se ejecutaban pasado el número de horas aprobado.

b. Faltaba control sobre la documentación que mostrara la trazabilidad (hoja de vida) de los discos de los motores que en esa fecha se encontraban instalados en las aeronaves DC9. Esta anomalía fue una de las causas primordiales para la suspensión de actividades de vuelo a las aeronaves DC9, por preservar la seguridad aérea e integridad de las personas.

c. Al no control de reemplazo de los componentes con tiempo límite para reparación general y vida límite (…).

Debido a estas inconsistencias la Aeronáutica Civil tomó la decisión de aprobar la frecuencia para el servicio “D” en 15.000 horas dentro del programa de mantenimiento para las aeronaves DC9 con oficio 101-0434 de abril 2 de 1997.

La entidad pública, por otra parte, propuso la excepción que denominó “indebida acción”, fundada en que la decisión de limitar el número de horas para el servicio “D” en 15 000 horas, se tomó mediante un acto administrativo, razón por la cual la vía para demandar era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así mismo, formuló la excepción de caducidad de la acción, comoquiera que el oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997 se comunicó a la demandante al día siguiente, por lo que la demanda presentada el 26 de mayo de 1999, fue extemporánea (fls. 33-55 cdno. 1).

1.3 Alegatos de conclusión.

1.3.1. La parte actora insistió en la responsabilidad de la entidad pública demandada, por los perjuicios causados con la modificación de la frecuencia de servicio de las aeronaves DC9. Así mismo, alegó que la acción de reparación directa impetrada era la procedente para obtener la reparación del daño, pues la administración no expidió ningún acto que hubiera podido controvertir, por lo que se trató de una operación administrativa enjuiciable por esta vía —se destaca—:

(..) en una actuación ilegal e injurídica (sic) a todas luces, los ingenieros de la U.A.E. Aeronáutica Civil, los señores Iván Giraldo y Pedro V. Sánchez dirigen a Aero República el oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997, por medio del cual le informan que la frecuencia del servicio D para la flota DC9 aprobado por la UAE Aeronáutica Civil es de 15.000 horas, desconociendo por completo el programa aprobado a la demandante y el hecho de que esa nueva frecuencia no había sido aprobada por medio de acto alguno por la UAE Aeronáutica Civil y que por el contrario implicaba en el fondo una revocatoria directa de un acto particular y concreto sin que mediara autorización expresa de su parte.

El hecho de que la U.A.E. Aeronáutica Civil nunca hubiera consagrado normativamente la frecuencia de 15.000 horas como frecuencia del servicio “D” para los aviones DC9 reporta gran interés en el proceso en estudio, ya que nunca hubo acto alguno, motivado y donde se dijeran qué recursos procedían cuando se adoptara la nueva frecuencia, circunstancia que evidencia que la sociedad demandante nunca tuvo la posibilidad de notificarse, controvertir y recurrir esa decisión, ya que la misma no fue estipulada por acto, sino por una operación u actuación administrativa por funcionarios carentes de competencia y sin requisitos legales, violándose así el debido proceso y el derecho de defensa de la demandante en el cambio de las frecuencias que se le estaban haciendo para el servicio de mantenimiento “D”, situación que da lugar a que se ejercite la presente acción de reparación directa y no la nulidad y restablecimiento del derecho como lo manifiesta la parte accionada.

La demandante arguyó que, como consecuencia de la disminución de la frecuencia del servicio en 4 000 horas, dejó de percibir las utilidades esperadas, comoquiera que varias aeronaves permanecieron en tierra más tiempo del previsto. Puso de presente, además, la existencia de contratos de arrendamiento suscritos con la firma Kemco Enterprises, en el cual se acordó que la frecuencia del servicio sería cada 19 000 horas, razón por la cual fue sancionada por incumplimiento, ante la modificación abrupta del plan de mantenimiento por parte de la demandada (fls. 315-325 cdno. 1).

1.3.2 La Aeronáutica Civil reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda. Señaló que los funcionarios que expidieron el oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997, fueron designados por la entidad para adelantar el proceso de recertificación, decisión que fue conocida por la demandante, “ya que mediante escrito M-001 de mayo de 1997 presentó las nuevas fechas de programación de los servicios “D” a sus aeronaves”. Puso de presente las irregularidades técnicas en las que incurría la sociedad Aero República S.A., razón que motivó a que se realizara el cambio de frecuencia del servicio de la flota de los aviones DC9, con el objeto de garantizar la seguridad aérea. Sostuvo que la actora no puede pretender que las condiciones siempre sean las mismas, pues se trata de una decisión eminentemente técnica (fls. 343-349 cdno. 1).

1.4 Sentencia de primera instancia.

Mediante sentencia de 5 de mayo de 2004, la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Consideró que las pretensiones de la parte actora estaban encaminadas a enjuiciar la legalidad de la decisión que modificó la frecuencia del servicio de la flota aérea, razón por la cual la acción de reparación directa interpuesta no era la idónea. Del contenido de la decisión se destacan los siguientes apartes:

En consecuencia, la demandante pretende por la vía de la acción de reparación directa, acción resarcitoria, atacar conductas constitutivas de acto jurídico, pues fueron las resoluciones 2929 del 14 de mayo de 1996 y la 6948 del 3 de diciembre de 1996, las que causaron el presunto daño antijurídico a la sociedad demandante, ya que fueron ellas las que facultaron a la oficina de control y seguridad aérea de la Aerocivil, para adelantar un proceso de recertificación, en el cual tenían que seguir los lineamientos que le establecieran las mencionadas autoridades para que fuera aprobado el manual de mantenimiento y así pudiera seguir certificado o en otras palabras, obtener la recertificación Aero República S.A.

Corroborado de esta manera que la causa del daño antijurídico son las resoluciones anteriormente citadas, pues ellas fueron las que facultaron la realización del proceso de recertificación y fue en desarrollo de estas que se expidió el oficio No. 101-0434 (fls. 3555-364 cuaderno principal).

2. Segunda instancia.

2.1 Recurso de apelación.

Inconforme, la parte actora impugna la decisión. Insiste en la procedencia de la acción de reparación directa y en la inexistencia de un acto administrativo pues, en su sentir, el oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997 no contiene una decisión que pudiera enjuiciarse, al tiempo que fue expedido por funcionario que no tenían competencia. Del contenido de la alzada se destaca:

La existencia de un oficio expedido por un funcionario que no es el representante legal de la entidad, como es el oficio del 2 de abril de 1999 (sic), suscrito por los ingenieros Iván Galindo y Pedro V. Sánchez no tiene la naturaleza de acto administrativo y de serlo sería ineficaz, en los términos del artículo 48 del C.C.A., ya que de ser acto administrativo particular el mismo debió ser notificado y la notificación en nuestro ordenamiento jurídico es un acto reglado, en el cual se debe entregar copia del acto objeto de notificación e información sobre los recursos procedentes, el término y ante quién deben interponerse, so pena de ineficacia.

No obstante lo anterior, el recurrente pone de presente que con el mentado oficio la administración decidió cambiar la frecuencia, causándole perjuicios materiales. Al respecto, arguye:

Es importante anotar que no es mediante las resoluciones 2929 del 14 de mayo de 1996 ni mediante la Resolución 6948 del 3 de diciembre de 1996 que se adopta la decisión de cambiar la frecuencia del mantenimiento D, incluso frente de este hecho no hay diferencia alguna entre las partes, ya que la parte demandada reconoce que esta decisión se adopta mediante oficio 101-0434 del 2 de abril de 1997, suscrito por los ingenieros Iván Galindo y Pedro V. Sánchez (negrillas fuera de texto, fls. 366-367 cuaderno ppal.).

2.2 Alegaciones finales.

Las partes reiteraron los argumentos esgrimidos en el transcurso del proceso (fls. 383-399 cuaderno ppal.).

II. Consideraciones de la Sala

2.1 Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia que declaró probada la excepción de inepta demanda, por improcedencia de la acción, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que ésta Sala conozca de la acción de reparación directa en segunda instancia.

2.2 Asunto que la Sala debe resolver.

Debe la Sala considerar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 5 de mayo de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a establecer la procedencia de la acción de reparación directa, para reclamar la indemnización de los perjuicios causados por la modificación en la frecuencia del mantenimiento de las aeronaves de la demandante, surtida dentro de un proceso de recertificación, que culminó con una decisión, contenida en un acto administrativo.

2.2.1. Hechos probados.

Serán tenidos en cuenta los documentos aportados por la parte actora en las oportunidades legales, los remitidos por la entidad pública demandada, las respuestas de diversas autoridades a los requerimientos del Tribunal y los testimonios recibidos en el curso del presente asunto, pues se trata de pruebas decretadas y practicadas dentro de las oportunidades procesales.

De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

2.2.1.1 En el presente asunto, las pruebas dan cuenta de que, en desarrollo de un proceso de recertificación, la sociedad actora no cumplió con los requerimientos técnicos y administrativos para conservar las condiciones iniciales del manual de mantenimiento, aprobadas por la Aeronáutica Civil, dando lugar a múltiples observaciones y requerimientos y hasta la imposición de multas. Esto motivó, además, que la Aeronáutica Civil modificara la frecuencia del mantenimiento de los aviones DC9, llamado servicio “D”, de 19 000 a 15 000 horas de vuelo, a través de una decisión administrativa.

Dentro de dicho procedimiento se destacan, por orden cronológico y entre otras, las siguientes actuaciones que interesan al proceso así:

a). El 9 de junio de 1993, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, hoy U.A.E. Aeronáutica Civil, expidió la Resolución 4590, “Por la cual se concede permiso de operación a la sociedad Aero República S.A.”, por el término de tres años, para prestar el servicio de transporte aéreo regular de pasajeros, correo y carga (fls. 19-46 cdno. 3).

b). El 3 de diciembre de 1996, la U.A.E. Aeronáutica Civil expidió la Resolución 6948, “por la cual se desarrolla el artículo 7º de la resolución 2929 de 1996”, relativo al procedimiento para obtener la recertificación de las empresas de transporte aéreo comercial, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales, otorgando a la Oficina de Control y Seguridad Aérea, a través de sus funcionarios comisionados, la facultad para formular observaciones y realizar los requerimientos técnicos y administrativos necesarios. La parte motiva del acto señala:

(…)

2. Que mediante Resolución 2929 del 14 de mayo de 1996, se modificó el Manual de Reglamentos Aeronáuticos y en su artículo séptimo se determinó que las Empresas de Transporte Aéreo Comercial, Talleres Aeronáuticos y Escuelas que tengan permiso de operación y/o funcionamiento serán recertificadas por la autoridad aeronáutica.

3. Que mediante la Resolución 2929 del 14 de mayo, artículo séptimo, parágrafo, se facultó a la oficina de control y seguridad aérea a fijar los plazos en cada caso particular para que las empresas aéreas comerciales, talleres y escuelas corrijan las deficiencias encontradas en el proceso de inspección o verificación de las normas contenidas en la resolución a la que se ha hecho mención.

4. Que igualmente se requiere hacer extensiva la recertificación a las Empresas de Trabajos Aéreos Especiales que tengan permiso de operación, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas técnicas y administrativas que les sean aplicables.

5. Que en virtud de lo anterior se hace necesario desarrollar el procedimiento a seguir para la recertificación de las empresas de transporte aéreo comercial, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales, en el cual la oficina de control y seguridad aérea establecerá términos en forma individual para dar cumplimiento a los requisitos técnicos y administrativos en incorporados en la parte iv del manual de reglamentos aeronáuticos y sus posteriores modificaciones.

Teniendo en cuenta los anteriores considerandos, la entidad pública estableció los criterios a tener en cuenta en el proceso de recertificación, los plazos y condiciones que debían reunir las empresas aéreas, así como las facultades otorgadas a la Oficina de Control y Seguridad Aérea —se destaca—:

ART. 3º—La oficina de control y seguridad aérea, a través del funcionario comisionado al efecto, deberá comunicar por escrito al representante legal de las empresas de transporte aéreo comercial, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales, con una antelación de diez días, el cronograma de trabajo que incluirá todas las fases del proceso, las fechas de iniciación y finalización del proceso de recertificación.

ART. 4º—Durante el proceso de recertificación la oficina de control y seguridad aérea, a través del funcionario comisionado comunicará periódicamente por escrito a los empleados encargados de atender el proceso de recertificación, las observaciones encontradas en las respectivas fases del proceso, a fin de que se dé cumplimiento a los reportes técnicos y/o administrativos encontrados en el mismo.

(…)

PAR. 1º—El procedimiento sancionatorio previsto en la parte VII del Manual de Reglamentos Aeronáuticos se entenderá cumplido cuando las empresas de transporte aéreo comercial, talleres aeronáuticos, escuelas y trabajos aéreos especiales, no hayan observado los requerimientos técnicos y/o administrativos en los plazos individualmente fijados por la Oficina de Control y Seguridad Aérea (fls. 219-224, cdno. 1 y 4-9 cdno. 3).

c) El 10 de enero de 1997, el Jefe de la oficina de control y seguridad aérea informó al presidente de Aero República la iniciación del proceso de recertificación de la empresa y lo citó a la presentación que del mismo se daría el 27 de enero siguiente (fl. 93 cdno 1).

d) El 11 de febrero del mismo año, los señores Iván Galindo y Pedro V. Sánchez, técnico y profesional aeronáutico de la oficina de control y seguridad aérea, dieron cuenta al coordinador de aeronavegabilidad de Aero República S.A. que, luego de revisar el manual general de mantenimiento, se evidenciaron falencias técnicas que debían corregirse, particularmente en lo atinente a las horas del servicio de mantenimiento de las flotas DC9, pues “no se ajusta[ba]n a lo recomendado por el fabricante” (fls. 94-96 cuaderno 1 y164-166 cuaderno 3).

e) El 19 del mismo mes y año, la entidad pública devolvió a la actora el “Manual Cass”, por cuanto no se ajustaba a las regulaciones aeronáuticas (fl. 87 cuaderno 1).

f) El 5 de marzo de 1997, Aero República dio respuesta a la Aeronáutica Civil y, en relación con las frecuencias de mantenimiento de las aeronaves, puso de presente que estaban por debajo de las más altas o cercanas al promedio de la industria. Destacó, además, que los programas de mantenimiento de las flotas DC9 fueron debidamente aprobados por la entidad en su momento. Así mismo, dio respuesta a las observaciones técnicas y administrativas (fls. 196-201 cuaderno 1).

g) El 7, 12, 14 y 19 de marzo, 4, 10 de abril del año en mención, los señores Iván Galindo y Pedro V. Sánchez realizaron observaciones técnicas al Manual de Mantenimiento de la flota DC9, con miras a que se hicieran los ajustes técnicos y administrativos requeridos y, de esta forma, culminar el proceso de recertificación. Así mismo, solicitaron información necesaria para aprobar el programa y, al tiempo, pusieron de presente falencias en el mantenimiento de los motores de las aeronaves (fls. 102-109 cuaderno 1).

h) El 2 de abril de 1997, mediante oficio 101-0434, los señores Iván Galindo y Pedro V. Sánchez comunicaron a la demandante la decisión de modificar la frecuencia de mantenimiento del servicio “D”. El documento es del siguiente contenido:

La presente tiene por objeto notificarles que la frecuencia entre los servicios “D” para la flota DC9, que aprueba la U.A.E.A.C. es de 15.000 horas.

Lo anterior para que se haga la corrección respectiva tanto al MGM –manual general de mantenimiento- como al programa de mantenimiento y la remitan a esta oficina a la mayor brevedad posible, para continuar con el debido proceso de aprobación de los manuales en mención.

En el documento se observan dos fechas de recibido: 3 de abril y el mismo día de mayo de 1997 (fls. 207 cuaderno 1 y 171 cuaderno 3).

i).- El 14 de abril siguiente, la Aerocivil requirió a la sociedad Aero República para que allegara la información pendiente, con el objeto de obtener la recertificación, particularmente la realización de los ajustes a los manuales de mantenimiento DC9 (fls. 115-117 cuaderno 1).

j) El 16 del mismo mes y año, la entidad pública puso de presente a la actora más irregularidades, en torno a los sistemas de seguridad de varias aeronaves. Esto, en el curso de una inspección ocular (fls. 118-119 cdno. 1).

k) El 18 y 21 de abril siguiente, Aerocivil dio cuenta a Aero República que, en la segunda revisión del manual de mantenimiento, no se había realizado los ajustes relativos a las frecuencias del servicio “D”, flota DC9 (fls. 122-126 cuaderno 1).

l) El 3 de mayo de 1997, Aero República informó a la entidad las nuevas fechas para los servicios “D” de la flota DC9, acogiendo la frecuencia modificada mediante oficio 101-0434 de 2 de abril del mismo año —se destaca—:

De acuerdo con la comunicación 101-0434 de abril 2 de 1997, mediante la cual nos informan que la frecuencia para los servicios “D” de la flota DC9 aprobada por la UA.E.A.C es de 15.000 horas, nos permitimos presentar el programa de ejecución del servicio “D” para dar cumplimiento a esta determinación:

HK 3927 junio 1/97 a agosto 3/97

HK 3926 agosto 3/97 a octubre 5/97

HK 3928 octubre 5/97 a diciembre 7/97

HK3964 diciembre 7/97 a febrero 2/98

HK3963 febrero 7/98 a abril 11/98

De acuerdo con lo anterior estamos adjuntando la revisión al Manual General de Mantenimiento y al Programa de Mantenimiento para reflejar la disminución de 19.000 horas a 15.000 como frecuencia entre los servicios.

Agradecemos de antemano la aprobación a este programa (negrillas fuera de texto, fls. 213 y 176 cdno. 3 cdno. 1).

m) El 23 de mayo del año en mención, la Aeronáutica Civil autorizó el programa de ejecución del servicio “D”, tal y como fue planteado por la parte actora el día 3 del mismo mes y año (fl. 177 cdno. 3).

Y, pasados cuatro días, la entidad pública demandada informó a la sociedad actora la situación del proceso de recertificación, resaltando las múltiples falencias e incumplimientos que la empresa presentaba, entre las que destacó las deficiencias en los archivos y control de las directivas de aeronavegabilidad y de tiempos límites de vida de los discos de los motores. Por este motivo, la entidad suspendió “la totalidad de la flota de la compañía por no encontrarse en condiciones aeronavegables”. Así mismo, evidenció el almacenamiento inadecuado de partes y componentes; encontró un taller de reparación general de frenos y llantas sin cumplir las normas requeridas y violando el permiso de operación; observó irregularidades en los procedimientos de mantenimiento de las aeronaves. Además, evidenció falta de idoneidad en el personal administrativo y técnico.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Aeronáutica Civil concedió a la demandante sesenta días calendario para cumplir con los requisitos técnicos y administrativos, necesarios para habilitar el servicio y obtener el certificado de operación respectivo. Para la labor de verificación, autorizó la intervención de la Oficina de Control y Seguridad Aérea (fls. 142-144 cuaderno 1).

n) El 16 de julio siguiente, la Aeronáutica Civil aprobó el manual general de mantenimiento de Aero República y, así mismo, autorizó la realización del mantenimiento de las aeronaves en los talleres de la empresa Avensa (fls. 9-400, 407-408 cdno. 2 y 182-183 cdno. 3).

2.2.1.2. En la actuación se recibió la declaración del señor Luis Eduardo Cantor Maldonado, asesor técnico de Intercontinental de Aviación, quien explicó que el servicio “D” es el ciclo que culmina el servicio de mantenimiento de aeronaves, consistente en una inspección estructural. Interrogado por “cuál era el programa de servicio “D” para los aviones de Aero República aprobado por la Aeronáutica”, contestó:

El programa de servicio D para Aero República aprobado por la Aerocivil desde el inicio de sus operaciones era de 19.000 horas. Esas 19.000 horas es lo que se denomina frecuencia de servicio D.

Preguntado por “cómo se presenta la modificación de la frecuencia del servicio D de 19000 a 15000 horas”, el testigo respondió:

Dentro del proceso de rectificación que la Aeronáutica Civil inició para Aero República el 27 de enero de 1997 se aprobó el plan programa de mantenimiento con frecuencia 19000 horas a pesar de tener desde el inicio de la operación en el año 1993 la misma frecuencia de 19000 horas, lo cual considero un (sic) ratificación del programa de mantenimiento y al final de dicho proceso de rectificación por acto administrativo se impone la frecuencia de 15000 horas (negrillas fuera de texto).

El deponente también se refirió al impacto que tiene en cualquier empresa de transporte aéreo la disminución de la frecuencia (fls. 409-412 cdno. 2).

Sobre los perjuicios causados a la sociedad Aero República, declararon los señores Carlos Arturo Muñoz López, Gerente de Aseguramiento de Calidad de Aero República, Yaneth Cuellar Naranjo, Directora de Planeación y Presupuesto de la misma empresa. Así mismo, declaró el señor Pedro Vicente Sánchez Hernández, técnico de la Aeronáutica Civil, quien depuso sobre el proceso de recertificación adelantado a la sociedad demandante, los reiterados incumplimientos de la actora, falencias e irregularidades en la documentación soporte, al punto de ser sancionada por atentar contra la seguridad aérea (fls. 413-422 cuaderno 2).

2.2.1.3. De igual forma, en el plenario reposa el dictamen pericial practicado a petición de la parte actora, relativo al valor de los perjuicios causados, con ocasión de la disminución de la frecuencia del mantenimiento de las aeronaves (cdno. 6).

2.2.2. Análisis del caso. Decisión desfavorable a los intereses de la parte actora, relativa al cambio de frecuencia en el mantenimiento de las aeronaves. Indebida escogencia de la acción y caducidad

El 26 de mayo de 1999, la sociedad Aero República S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la U.A.E de la Aeronáutica Civil, con el objeto de que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados, con ocasión de las modificaciones al plan de mantenimiento de los aviones DC9, en lo que se refiere a la frecuencia del servicio “D”, de 19 000 a 15 000 horas, dando lugar a que las aeronaves permanecieran más tiempo en tierra.

La parte actora sostiene que desde el año 1999 la demandada aprobó el programa de mantenimiento para los aviones Douglas DC-9, con servicio cada 19 000 horas. Posteriormente, las autoridades norteamericanas, reclasificaron al país a la categoría dos, obligando a la Aeronáutica a realizar ajustes para la prestación del servicio de transporte aéreo. De acuerdo con ello, en versión de la demandante, mediante la Resolución 6948 de 3 de diciembre de 1996, la accionada inició el proceso de recertificación de todas las empresas aéreas comerciales, con el fin de cumplir el Manual de Reglamentos Aeronáutico. Luego, la demandada modificó el Manual de Mantenimiento en lo que se refiere al servicio “D” de los aviones Douglas DC 9, “(...) pasando el mismo sin justificación alguna de 19.000 horas a 15.000 horas ocasionando graves perjuicios económicos a la sociedad demandante y desconociendo el manual debidamente aprobado por dicha entidad, en el cual se aceptaba que dicho mantenimiento se efectuara cada 19.000 horas y con base en dicha frecuencia la sociedad demandante toma sus decisiones comerciales y financieras”.

Lo anterior, en versión de la actora, generó perjuicios materiales, representados en “los ingresos dejados de percibir por Aero República S.A. con ocasión de la disminución de la frecuencia en las horas para el servicio “D” de los aviones DC 9 fueron de $84.049.955.705” (fls. 1-11 cdno. 1).

La parte actora invocó expresamente la acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, para enjuiciar el acto que disminuyó la frecuencia del mantenimiento de las aeronaves, a su juicio, decisión sin motivación, expedida por funcionarios que no tenían competencia para ello, constitutiva de vía de hecho y violatoria al derecho al debido proceso, de lo que se colige que controvierte, en realidad, la legalidad de la voluntad de la administración.

La Sala encuentra que el daño por cuya reparación la actora adelantó el presente proceso, proviene de un acto administrativo proferido por la U.A.E. Aeronáutica Civil, en desarrollo de las funciones que establece la ley.

En el presente asunto, las pruebas dan cuenta de que, en desarrollo de un proceso de recertificación, la sociedad actora fue sancionada con la suspensión del servicio, por no cumplir con los requerimientos técnicos y administrativos para conservar las condiciones iniciales del manual de mantenimiento, aprobadas por la Aeronáutica Civil, dando lugar a múltiples observaciones y requerimientos. Lo que motivó, además, que la Aeronáutica Civil modificara la frecuencia del mantenimiento de los aviones DC9, llamado servicio “D”, de 19 000 a 15 000 horas de vuelo, a través de una decisión administrativa.

Cuando los funcionarios facultados por la entidad pública realizaron la revisión del programa general de mantenimiento, evidenciaron falta de control y ejecución del cumplimiento de los servicios programados; irregularidades en la documentación; fallas técnicas en el reemplazo de los componentes, con tiempo límite para la reparación general de las aeronaves; talleres de mantenimiento que no reunían las condiciones físicas y técnicas; falta de idoneidad del personal, entre otras falencias.

La Aeronáutica Civil demostró que fue dentro del proceso de recertificación que expidió el oficio 101-0434 de abril 2 de 1997, por medio del cual modificó la frecuencia para el servicio “D” en 15 000 horas, dentro del programa de mantenimiento para las aeronaves DC9.

Las Resoluciones 2929 de 14 de mayo de 1996 y 6948 de 3 de diciembre del mismo año modificaron el Manual de Reglamentos Aeronáuticos y, dentro de sus reformas, incluyó la necesidad de que toda empresa de transporte aéreo que pretendiera operar en el país, debía estar certificada. Las empresas que ya contaban con los permisos de operación y/o funcionamiento debían ser recertificadas, facultando a los funcionarios de la Oficina de Control y Seguridad Aérea, para presentar observaciones, realizar requerimientos y fijar los plazos en los cuales cada empresa estaba obligada a subsanar las falencias.

Ahora, el oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997, suscrito por los ingenieros Iván Galindo L. y Pedro V. Sánchez H., facultados para adelantar el proceso de recertificación, fue expedido en el curso de este trámite y contiene la decisión de modificar la frecuencia, con el fin de que la sociedad Aero República S.A. efectuara las correcciones respectivas al Manual General y al Programa de Mantenimiento. Ello se desprende del contenido del acto.

En este orden de ideas, la demandante no enjuició una operación administrativa, sino la decisión que modificó la frecuencia del mantenimiento de las aeronaves, en cumplimiento de la reglamentación aeronáutica, el que, como tal, goza de presunción de legalidad, de manera que, para obtener la reparación del daño causado, era del caso controvertir la legalidad de la voluntad de la administración, a través de la acción correspondiente, esto es la consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

Cabe precisar que por operación administrativa se entiende el conjunto de actuaciones orientadas a la ejecución de decisiones legales o administrativas, en cumplimiento o ejecución de la voluntad de la administración, la que, manifestada por actos no puede ser controvertida por su ejecución, salvo que esta pueda desligarse de su origen(2). Al respecto, se ha sostenido:

La operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La responsabilidad por la operación administrativa, concebida ésta como el conjunto de actuaciones cumplida dentro de un procedimiento administrativo dado que culmina irregularmente o no culmina, no es nueva en la jurisprudencia de la Sala(3).

De manera que el acto que resolvió modificar la frecuencia del mantenimiento de las aeronaves de 19 000 a 15 000 horas, en cuanto manifestación o declaración unilateral de la voluntad de la administración, de contenido particular, produce efectos jurídicos como tal, es decir no es nada distinto a “un acto de autoridad que emana de la administración y que determina frente al súbdito lo que para él debe ser derecho en el caso individual”(4).

En atención a lo expuesto, la Sala encuentra que la sociedad demandante debió presentar en contra del acto administrativo del que hace derivar el daño la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A, con la posibilidad, en los términos de la norma, de obtener la reparación de los derechos de orden subjetivo que se dice le fue vulnerado.

Lo anterior, así la parte actora considere que la acción impetrada en el caso concreto correspondía a la de reparación directa, pues del contenido de la demanda se desprende, como ha quedado explicado, que lo alegado está encaminado a controvertir la voluntad de la administración y a solicitar la reparación de los daños producidos con la ilegalidad que se alega.

Ahora, como se confronta el acto pero no se utilizó la vía apropiada, esta Sala nada podría avanzar sobre su legalidad, la que permanece incólume y, por ende sin que se le pueda imputar la generación de daños.

En relación con la acción que procede interponer, con miras a reclamar la reparación de un daño, bien sea por un hecho, un acto, una operación administrativa, un contrato estatal o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles, la Sala ha reiterado en múltiples ocasiones que no depende de la liberalidad del actor sino de lo previsto en la ley, dependiendo de las pretensiones que se aduzcan en el libelo, las cuales, a su vez, están sujetas al origen del daño por el cual se pretende reclamar.

En este orden de ideas, la Sala ha señalado que la acción procedente para reparar daños generados por la administración tiene que ver con el origen de los mismos, de manera tal que, si el perjuicio se deriva de un acto administrativo, como se alega en el sub exámine, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Criterio que tiene por fundamento, además del texto del art. 85 del CCA., la condición de que si el daño fue generado por una decisión contraria al ordenamiento jurídico, para que la reparación sea posible será necesario dejarla sin efectos, dada la presunción de legalidad que la acompaña —se destaca—:

La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del CCA., si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.

Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del demandado, de ahí que no puede entenderse la indebida escogencia de la acción como un simple defecto formal de la demanda(5).

Cabe recordar que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante, en la medida en que la litis se limita a lo expresado en la demanda.

Así lo ha sostenido esta corporación:

Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa(6).

Si se tiene en cuenta lo anterior, sumado a la consideración de que las demandantes alegaron como daño la disminución de la frecuencia en el mantenimiento, como culminación de un procedimiento administrativo, fácil resulta inferir que la acción de reparación no era la pertinente.

Lo anterior se confirma con las razones esgrimidas por la actora en el transcurso del proceso, pues, si bien insistió en la procedencia de la acción de reparación directa y en la inexistencia de un acto administrativo que controvertir, sostuvo que la decisión de la entidad pública estuvo viciada de ilegalidad, por falta de motivación y competencia de los funcionarios que la expidieron, violación al debido proceso e ineficacia por falta de notificación. Estos cargos no pueden ser objeto de pronunciamiento en el sub lite, pues ellos debieron formularse en el curso de la acción de nulidad que correspondía.

Al tiempo, la demandante se refirió al oficio 101-0434 de 2 de abril de 1997, como la decisión que modificó la frecuencia y, por ende, la que causó los perjuicios por cuya reparación se reclama. Al respecto, se destaca lo alegado en la alzada:

Es importante anotar que no es mediante las resoluciones 2929 del 14 de mayo de 1996 ni mediante la Resolución 6948 del 3 de diciembre de 1996 que se adopta la decisión de cambiar la frecuencia del mantenimiento D, incluso frente de este hecho no hay diferencia alguna entre las partes, ya que la parte demandada reconoce que esta decisión se adopta mediante oficio 101-0434 del 2 de abril de 1997, suscrito por los ingenieros Iván Galindo y Pedro V. Sánchez (negrillas fuera de texto, fls. 366-367 cdno. ppal.).

Aunado a lo anterior, el acervo probatorio indica que la sociedad Aero República S.A. aceptó la modificación de la frecuencia para el servicio “D” en 15 000 horas, pues, con oficio M-001 de 3 mayo de 1997, presentó a la entidad pública las nuevas fechas y reprogramó el servicio.

En conclusión, si la acción idónea para enjuiciar la decisión que modificó la frecuencia del mantenimiento de que trata el presente asunto era la consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la demanda debió haberse instaurado dentro de los cuatro (4) meses siguientes al conocimiento que tuvo la sociedad actora de la misma.

En el documento figuran dos fechas de recibido: 3 de abril y el mismo día de mayo de 1997, por tanto, como el libelo se presentó el 26 de mayo de 1999, se excedió el término legal (C.C.A., art. 136, num. 2º) y, por ende, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

En este orden de ideas, la Sala modificará la sentencia, en la medida en que lo que procede es inhibirse por indebida escogencia de la acción, comoquiera que la demanda en forma constituye presupuesto de una sentencia de mérito y, por tanto, impide realizar un pronunciamiento de fondo.

Sin condena en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

FALLA:

MODIFICAR la sentencia de 5 de mayo de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, inhibirse por indebida escogencia de la acción.

En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas BetancourthStella Conto Díaz del Castillo

Ramiro Pazos Guerrero, presidente de la subsección.

1 El 26 de mayo de 1999, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $18 850 000 —artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones fue estimada por el actor en la suma de $25 214 986 711.

2 Consejo de Estado, Sección, Sección Primera, Sentencia de agosto 26 de 2004, rad 66001-23-31-000-2000-0057-01 C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

3 Sentencia de 17 de agosto de 1995, M.P. Carlos Betancur Jaramillo, exp. 7095.

4 Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, Tomo I, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 126.

5 Al respecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de diciembre de 2001, exp. 20678 y de 28 de abril de 2010, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 18530.

6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de noviembre 17 de 1995, exp. 1468. C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff.