CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000-23-26-000-1999-01838-01(28584)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Mercedes Mendoza Maldonado

Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil catorce.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 28 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que la demanda se presentó el 28 de junio de 1999 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 300.000.000 por concepto de perjuicios materiales, la cual supera el monto exigido en aquella época ($ 18.850.000), para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación(12).

Ahora bien, la Sala abordará el análisis respecto de la procedibilidad de la acción de reparación directa en el presente asunto, para luego determinar si la acción correspondiente se encuentra o no, caducada.

2.2. La acción procedente en el caso concreto.

Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la sociedad demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios ocasionados a la demandante por la incorrecta liquidación por parte del INCORA de la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 19 de septiembre de 1996, toda vez que -según se indicó-, habría omitido incluir varias prestaciones sociales y la indexación de las respectivas sumas de dinero, además que se la había reintegrado a un cargo de inferior categoría al que ocupaba antes de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, todo lo cual constituyó -en su sentir-, un enriquecimiento sin justa causa imputable a la demandada.

Ahora bien, observa la Sala que a partir de las piezas probatorias que integran el proceso, se pueden tener por acreditados los siguientes hechos:

- Mediante sentencia proferida el 19 de septiembre de 1996, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución 2205 de 16 de mayo de 1984, por medio de la cual el Gerente General del INCORA declaró la insubsistencia del nombramiento de la señora María Mercedes Mendoza Maldonado del cargo de Asesora Jurídica Litigante, perteneciente a la Oficina de Asesoría Jurídica de dicha entidad. En consecuencia, se condenó al INCORA a reintegrar a la demandante a su cargo, y a pagarle todos los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, desde el momento en que fue desvinculada del servicio(13).

- En acatamiento de lo decidido por el Tribunal, el INCORA expidió la Resolución 2056 del 12 de agosto de 1997 “Por la cual se liquida y ordena pagar unos sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos en cumplimiento de un falo judicial”, en favor de la señora María Mercedes Mendoza Maldonado(14).

- Inconforme con la anterior liquidación, la señora Mendoza Maldonado, a través de su apoderado, formuló recurso de reposición contra dicho acto administrativo, aduciendo que no se habían tenido en cuenta algunos factores prestacionales para dicha liquidación. El recurso fue resuelto por el INCORA mediante la Resolución 2369 de 9 de septiembre de 1997 en el sentido de no reponer la mencionada resolución(15).

- Mediante Resolución 2671 de julio 22 de 1998 el INCORA liquidó y ordenó pagar intereses moratorios por la suma de $ 24.69.083 y por concepto de prestaciones sociales y demás emolumentos e intereses corrientes y moratorios desde el 17 de mayo de 1984 y el 13 de agosto de 1997 la suma de $ 82.388.465(16).

- A través de memorial dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, el 26 de septiembre de 2000, la señora Mercedes Mendoza Maldonado, por conducto de apoderado judicial, solicitó que,

“Se inhiba de conocer las pretensiones 2.1 y 2.2 en la parte que se refiere a la indexación pedida, así como las consecuenciales de restablecimiento del derecho a que se refieren los numerales 2.2.1 y 2.2.2, de manera que solo se efectúe pronunciamiento sobre la compensación en dinero de las vacaciones, puesto que tal compensación se denegó aplicando indebidamente el artículo 20 del Decreto 1045 de 1978, tal como fue expuesto en la demanda”(17).

- Finalmente, a través de sentencia de 30 de junio de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión decidió “declarar la nulidad parcial de las resoluciones 2056 de agosto de 1997 y 2369 de 9 de septiembre de 1997, expedidas por el INCORA en cuanto liquidaron la prima de vacaciones de la impugnante con el sueldo de cada uno de los años en que estuvo retirada del servicio”(18).

Así pues, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de unas decisiones -actos administrativos-, adversas a los intereses de la demandante por medio de las cuales se habría liquidado de forma errónea una condena judicial respecto de unas prestaciones sociales a las que tenía derecho, además que se la habría reintegrado en un cargo de inferior categoría al que tenía la demandante antes de su desvinculación de la entidad demandada.

Ahora bien, el artículo 86 del CCA, prevé el ejercicio válido de esta acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

Por su parte, el artículo 85 de la misma compilación, dispone que “... toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño...”. Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un procedimiento administrativo, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia.

Debe recordarse que en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer(19).

Para el caso sub examine la Sala ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es un enriquecimiento sin causa(20) derivado de la supuesta omisión por parte del INCORA en liquidar de forma correcta la condena judicial referida, puesto que la Administración realmente no ha incurrido en el defecto señalado como desacertadamente lo presenta el demandante, pues lo cierto es que, el INCORA en acatamiento del aludido fallo judicial reconoció el pago de las correspondientes indemnizaciones a que tenían derecho la señora Mercedes Mendoza Maldonado.

Por consiguiente, ha de concluir la Sala que, contrario a lo indicado por la demandante, en este caso el hecho generador del presunto daño fueron los actos administrativos particulares y concretos que reconocieron y liquidaron sus correspondientes prestaciones sociales, respecto de los cuales si la ahora demandante no se encontraba conforme con tales resoluciones debió cuestionar tales actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto ocurrió, según se acreditó en el presente encuadernamiento.

Lo anterior comoquiera que a través de dichas resoluciones la Administración Pública demandada exteriorizó su voluntad (con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí), configurándose unos actos administrativos de carácter particular y concreto que surten plenos efectos jurídicos y que se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que si bien, a la señora Mercedes Mendoza Maldonado, eventualmente, se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, lo cierto es que solamente resulta cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es menester analizar la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.

Así las cosas, concluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado(21):

“Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación(22) ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia(23), sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’(24).

Adicionalmente, estima la Sala necesario precisar que habida cuenta de que en el presente asunto se proferirá un fallo inhibitorio, dicha circunstancia impide abordar el fondo de la litis y, por ende, resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones propuestas en la contestación de la demanda.

2.3. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

Así pues, si bien se acreditó en el presente asunto que la parte demandante formuló tanto una acción de reparación directa como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener una reliquidación de sus prestaciones sociales, lo cierto es que durante el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la demandante solicitó al Tribunal que se inhibiera de pronunciarse sobre algunas pretensiones de la demanda, dejando a salvo, únicamente, las pretensiones relativas a la compensación de vacaciones, como en efecto ocurrió. De lo cual se infiere que dicha actuación no puede ser catalogada como temeraria o de mala fe, razón por la cual habrá de revocarse la sentencia que condenó en costas a la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 28 de julio de 2004 y en su lugar se dispone:

1. Inhibirse para resolver de fondo el asunto sometido a su conocimiento por indebida escogencia de la acción.

2. Devolver el remanente de lo consignado para gastos del proceso.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme este fallo DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

9 Fls. 320 y 368 C. Ppal.

10 Fls. 321 a 328 C. Ppal.

11 Fls. 380 a 381 C. Ppal.

12 Decreto 597 de 1988.

13 Fls. 118 a 138 C. 1.

14 Fls. 139 a 188 C. 1.

15 Fls. 189 a 190 C. 1.

16 Fls. 31 a 34 C. 1.

17 Fl. 247 C. 1.

18 Fls. 343 a 366 C. Ppal.

19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008. Exp. 15.906 y sentencia del 13 de mayo de 2009. Exp. 15.652.

20 Sobre la posibilidad de incoar la denominada actio in rem verso derivada de un enriquecimiento sin justa causa, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

21 Sentencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17.811. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

22 Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976.

23 Sección Tercera Sentencia 20746 del 4 de julio de 2002.

24 José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126.