Sentencia 1999-02149 de diciembre 15 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Rad.: 050012331000199902149 01

Consejero Ponente:

Dr. Hernando Sánchez Sánchez

Actora: Conserba S.A.

Demandada: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–

Tema: Decomiso de ciento cuarenta (140) pallets de cajas de cartón para empaque de banano, en razón a que no fueron relacionadas en el manifiesto de carga, por lo tanto se entiende como no presentada ante la autoridad aduanera de conformidad con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

Bogotá, D. C., quince de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia de la Sala.

Esta Sala es competente para conocer del presente asunto, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011.

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el problema jurídico; ii) los actos administrativos enjuiciados; iii) el régimen aduanero aplicable, iii) el manifiesto de carga y el deber de relacionar la mercancía y iv) el caso concreto.

2.1.1. El problema jurídico.

Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por la DIAN en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable revocar o no la sentencia proferida el 28 de marzo de 2012 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

De manera específica, la Sala procederá a determinar si, la mercancía objeto del sub lite se encuentra relacionada en el manifiesto de carga, pues de lo contrario se debe tener como no presentada ante las autoridades aduaneras, conforme lo establece el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

2.1.2. Los actos administrativos enjuiciados.

La División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando de la DIAN de Turbo, mediante Resolución DM-06-36-01-007 de 12 de mayo de 1998, ordenó el decomiso de la mercancía relacionada en el acta de inspección. El tenor literal de la resolución dice:

“[…] no le asiste razón al señor Luis Humberto Rojo, cuando afirma que la mercancía aprehendida (140 pallets de cajas de cartón, con 44.800 unidades) se encuentra amparada en el manifiesto de carga Nº 410098800049 y sus documentos anexos, ya que los documentos en mención amparan sólo 120 pallets con un peso de 116.602kg y la mercancía que se inspeccionó corresponde a 260 pallets con un peso de 116.602 kg, lo cual indica que hay un exceso de 140 pallets con 44.800 unidades de cajas de cartón para el embalaje de banano, es decir, dejados de presentar, siendo aprehendidos de conformidad con el ordenamiento jurídico aduanero vigente, artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, modificado por el Decreto 1960 de 1997, instrucción 027 de 1992, inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y el Concepto 1398 de 1996.

Que el inciso segundo del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992… reza: “las mercancías que constituyen la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese al territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el manifiesto de carga…” (…)

Que el inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 preceptúa: “se entenderá que la mercancía no fue presentada cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga…”.

Que es claro que las mercancías que nos ocupan no fueron presentadas ante la autoridad aduanera, al no estar relacionadas en el manifiesto de carga Nº 410098800049 y sus documentos soportes, y que su aprehensión se efectuó en cumplimiento al ordenamiento jurídico antes citado, por lo tanto considerar como lo hace el recurrente que la no presentación de 140 pallets de cajas de cartón (44.800 unidades) es un error mecanográfico intrascendente esta fuera de todo contexto jurídico.

(…)

Que debido a lo expuesto en los considerandos anteriores, el jefe de la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando de esta administración.

RESUELVE

Artículo Primero. Ordenar el decomiso administrativo a favor de la Nación U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Administración de Aduanas Delegada de Turbo, a las mercancías descritas en la parte motiva de esta resolución, importadas por la empresa Conserba S.A… por haber infringido las normas aduaneras consagradas en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992… inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 […]”.(7)

Inconforme con tal decisión, la sociedad Conserba S.A. presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la Jefe de la División de Gestión Jurídica de la DIAN, mediante Resolución 0034 de 22 de febrero de 1999, confirmando lo decidido en la Resolución DM-06-36-01-007 de 12 de mayo de 1998. En dicho acto se destaca:

“[…] desde el momento mismo de la llegada al país y para el descargue de la mercancía surge la obligación del transportador de presentar los documentos correspondientes ante la Aduana con el lleno de los requisitos, de no ser así, genera dos tipos de sanciones, una en cabeza del transportador consistente en una multa y otra en cabeza del importador, cual es la aprehensión de la mercancía y un posterior decomiso, en el evento de no legalizarse la misma… o de no demostrarse un caso fortuito o fuerza mayor en la presentación de los documentos que en tal situación exonerará de las anteriores sanciones tanto al transportador como al importador.

Caso fortuito o fuerza mayor que no se configura por la legalización de los comicios (sic) en el país de zarpe de la mercancía, toda vez que este es un hecho predecible que no exonera la responsabilidad por el error cometido en el manifiesto de carga.

Error que reconoce el mismo libelista como de trascendental importancia para las autoridades aduaneras, toda vez que como el mismo lo afirma en el libelo del recurso “es cierto que el manifiesto de carga ampara 120 pallets”, quedando por tanto los 140 restantes como no amparados aduaneramente.

Y no es un mero capricho de la autoridad aduanera el que se verifique la aprehensión y decomiso de las mercancías que no resultan presentadas ante la Aduana, sino por querer mismo del legislador, quien expresamente ha considerado la mercancía como no amparada cuando se presenten diferencias en el número de bultos (que es el caso de nos ocupa) o en el peso de la mercancía.

Errores que revisten trascendental importancia si se piensa que en el momento de presentación de la carga a la autoridad aduanera, la labor de reconocimiento de la misma para entenderse surtida su presentación requiere de la coincidencia de las cantidades y el peso entre lo físico y lo documental, toda vez que en dicho momento no se da reconocimiento físico pormenorizado de los bienes arribados al territorio nacional, y que incluso puede no llegar a darse si dentro del procedimiento de nacionalización se obtiene el levante de manera automática, sin inspección física o intervención del funcionario aduanero […]

En mérito de lo expuesto y sin que exista otro hecho por analizar […]

RESUELVE

Artículo Primero. Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución DM 06-36-01-007 de 12 de mayo de 1998, por medio de la cual la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando de la Administración de Aduanas Delegada de Turbo, declaró de contrabando y en consecuencia ordenó el decomiso administrativo a favor de la Nación […]”(8).

2.1.3. El régimen aduanero aplicable.

El artículo 569 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999(9) determina que las declaraciones de importación presentadas antes del 1º de julio de 2000, se tramitarán de acuerdo a las disposiciones vigentes hasta antes de esa fecha, veamos:

“[…] ARTÍCULO 569. Transitorio - regímenes aduaneros. Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto […]”.

Lo anterior indica que el expediente objeto de análisis deber ser estudiado a la luz de lo establecido en el Decreto 1909 de 27 de noviembre de 1992(10), pues aun cuando no se tiene certeza sobre la fecha de presentación de la declaración en éste caso, lo cierto es que la última de las resoluciones enjuiciadas data del 22 de febrero de 1999, de lo cual se infiere que la declaración de importación debió ser presentada con anterioridad a tal fecha.

2.1.4. El manifiesto de carga y el deber de relacionar la mercancía.

El Estatuto Aduanero, en su artículo 1º, define el manifiesto de carga como, “[…] el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera […]”.

El artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, determina la obligación de relacionar la mercancía transportada en el manifiesto de carga, al punto que de no encontrar acreditada tal obligación se reputa como si la misma no fue presentada. Indica la norma:

“[…] Mercancía no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía, o ésta no corresponda a la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración.

Seentenderáquelamercancíanofuepresentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuandolamercancíanoserelacionóenelmanifiestodecarga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana.

Enestoseventos,asícomoenlosdemásqueseencuentranprevistosenelliterala)delart.deldecreto1750de1991,procederálamultadequetrataelinciso1ºdelart.delcitadodecreto,equivalenteal50%delvalordelamercancía,sinperjuiciodesuaprehensiónydecomiso.Loanterior,siemprequelamercancíanohayasidolegalizadamedianteelrescate”. (Subrayado fuera de texto)

Esta Sección, en sentencia de 4 de septiembre de 2003(11), reiterada el 15 de abril de 2006(12) y el 22 de marzo de 2007(13), precisó que el concepto de “relación” a que se alude en la anterior disposición, en el sentido de indicar que debe ser “una descripción Genérica que permite establecer NATURALEZA, PESO, CANTIDAD Y ESTADO de las mercancías que se pretenden introducir al territorio Nacional”. Dijo la Sección:

“[…] Sobre el particular, la Sala, en providencia de 4 de septiembre de 2003, expediente núm. 5976, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola dejó dicho lo siguiente:

“se trata de dos conceptos distintos y por ende de dos requisitos o formalidades diferentes, de suerte que vale decir que del manifiesto de carga se exige que la mercancía esté relacionada y de la declaración de importación, que esté descrita.

Sobre el alcance de la descripción hay instrucciones precisas, que hablan de la indicación de los aspectos relevantes que permitan individualizar la mercancía, tales, por ejemplo, como serie, clase, calidad, cantidad, marca, entre otros, datos que se piden de la declaración de importación debido al papel que ésta cumple en la legalización y amparo de la mercancía en el tráfico o comercio interno(14).

Para comprender el alcance del concepto “relacionar”, previsto para el manifiesto de carga, en el contexto de la norma en comento, se debe tener presente la definición que de este último trae el Estatuto Aduanero, a saber:

(...)

Es claro que esa definición es pertinente cuando se trata de mercancía susceptible de empacar en bultos, lo cual se da usualmente con mercancía genérica, esto es, la no pasible de individualización en sus unidades, de modo que tal mercancía se debe entender relacionada cuando se indique en el manifiesto de carga el número de bultos que la contienen, a lo que cabe agregar aspectos como el peso y, obviamente, la clase de mercancía transportada. Al efecto, es procedente considerar como bultos otras formas similares, como, v. gr., rollos y cajas […]”.

El artículo 6º de la Resolución 5268 de 31 de julio de 1998 proferida por la DIAN, aplicable a la época de los hechos de la demanda, establece los requisitos básicos del manifiesto de carga, para efecto de cumplir con la obligación de relacionar la mercancía, pues dicho documento deberá contener como mínimo:

“[…] 1. Las mercancías que conforman la carga que va a ser descargada en el lugar de arribo, anotando por cada uno de los documentos de transporte que la conforman, su número, número de bultos, peso y la identificación genérica de las mercancías.

2. Indicación de carga consolidada cuando así viniere; señalándose la guía master y las guías hijas que conforman la carga consolidada.

3. Nombre a quien está consignada la carga y ciudad de destino por documento de transporte.

4. En los eventos de trasbordo, la indicación de esta circunstancia.

PAR. Para efecto de lo exigido en el numeral primero de este artículo no se aceptará como identificación genérica de las mercancías expresiones tales como mercancías varias, mercancías según factura, mercancías misceláneas, mercancías en general, mercancías según registro, carga seca, mercancía para almacenes por departamentos, mercancías, mercancías a granel […]”.

Las consecuencias de no relacionar la mercancía en el manifiesto de carga, se encuentran descritas en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1º de julio de 1992(15), así:

“[…] Artículo 4º. Sanciones relativas al manifiesto de carga. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas.

Las mercancías que constituyan la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el manifiesto de carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

Cuando la empresa transportadora no presente manifiesto de carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso.

Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la aduana para la mercancía aprehendida.

Cuando se presente el manifiesto de carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales […]”. (Negrilla fuera de texto)

De la lectura de los artículos transcritos se evidencia que cuando la empresa transportadora no relaciona mercancía en el manifiesto de carga, la DIAN debe aprehenderla para, posteriormente, declarar su decomiso.

2.1.5. El caso concreto.

En la casilla correspondiente al contenido de la mercancía según el Conocimiento de Embarque B/L Nº 01 de 31 de enero de 1998(16), la mercancía se describió de la siguiente manera: “[…] 260 pallets cajas completas, con un peso de 116.602 kg, provenientes de Limón, Costa Rica […]”.

Para el efecto, la sociedad reportó la operación aduanera en el manifiesto de carga Nº 410098800049(17), en el que se observa lo siguiente: “[…] 6. Marks and Nros. (MN)/ Container Nrs. (CN)/ Seal Nrs. (SN): 120 pallets. […] 8. Groos weight (1 lb. or Kg): 116.602 […]”.

Luego de constatar y verificar la mercancía relacionada en el Conocimiento de Embarque B/L Nº 01 con la reportada en el manifiesto de carga Nº 410098800049, la DIAN, mediante Acta Nº 001 de 2 de febrero de 1998(18), consignó lo siguiente: “[…] Se encontró mercancía en las siguientes condiciones: exceso en peso 62.786 Kg, cantidad en exceso 140 pallets, descargada sin presentar documentos, mercancía no amparada […]”. (negrilla fuera de texto)

En este orden de ideas, mediante Resolución AO-03-34-01-004 de 4 de marzo de 1998(19), la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando de la DIAN de Turbo formuló pliego de cargos contra la sociedad Conserba S.A., debido a que no relacionó “140 pallets de cajas de cartón” en el manifiesto de carga Nº 410098800049.

El 24 de marzo de 1998, la sociedad Conserba S.A. contestó el pliego de cargos formulado por la DIAN, afirmando que aunque el manifiesto de carga Nº 410098800049 no relacionada el número exacto de pallets de cajas de cartón, ello no impedía identificar la mercancía, pues el peso total de la misma era coincidente con el declarado(20).

Como la respuesta de la sociedad Conserba S.A. no fue satisfactoria, mediante Resolución DM-06-36-01-007 de 12 de mayo de 1998, la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando de la DIAN de Turbo decomisó la mercancía.

Inconforme con tal decisión la sociedad Conserba S.A. presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la Jefe de la División de Gestión Jurídica de la DIAN, mediante Resolución 0034 de 22 de febrero de 1999, confirmando lo decidido en la Resolución DM-06-36-01-007 de 12 de mayo de 1998.

Bajo el anterior contexto, se advierte que las características de la mercancía relacionada en el Conocimiento de Embarque B/L Nº 01, la declarada en el manifiesto de carga Nº 410098800049 y la aprehendida por Acta Nº 001 de 1998 (2 de febrero), son las siguientes:

Mercancía descrita en conocimiento de embarque Nº 01Mercancía descrita en manifiesto de carga Nº 410098800049Mercancía descrita en Acta Nº 001 de 2 de febrero de 1998
260 pallets con 116.602 kg120 pallets con 116.602 kg140 pallets con 62.786 kg

Comparada la mercancía relacionada por la demandante en el conocimiento de embarque con la del manifiesto de carga transcritos en los acápites anteriores, se observa que no existe coincidencia respecto de la cantidad de la mercancía, pues mientras que en el primero hace referencia a “260 pallets”, en el segundo se anotó claramente que se trataba de “120 pallets”, lo que equivale a considerar que había mercancía no relacionada y la DIAN procedió a aprehender la diferencia encontrada, es decir, 140 pallets.

Efectivamente, en el caso presente se observa que en el conocimiento de embarque B/L Nº 01 de 31 de enero de 1998 se relacionaron 260 pallets con 116.602 Kg, cuando en realidad venían 120 pallets con 116.602 Kg conforme el manifiesto de carga, y en el acta de inspección y posterior aprehensión se consignó que al verificar físicamente la mercancía se encontraron 140 pallets en exceso, con un peso en exceso de 62.786 Kg, lo que significa que en efecto esas 140 pallets no estaban relacionadas y, por tanto, no se encontraba amparada en dicho documento.

Es oportuno advertir que aunque el peso de la mercancía al que aluden tanto en conocimiento de embarque como el manifiesto de carga es el mismo, esto es, 116.602 Kg, a juicio de la Sala, es evidente que las inconsistencias anotadas respecto de la cantidad y peso de la mercancía encontrada, daban mérito suficiente para la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía que constituía el exceso, a la luz de la normatividad anteriormente reseñada, razón por la cual se desvirtúa la tesis expuesta por el a quo en la sentencia apelada.

A propósito, en sentencia de 16 de septiembre de 2010 (M.P. María Claudia Rojas Lasso), esta Sala puso de presente que un decomiso es legal cuando se constata que existen discrepancias sustanciales entre la descripción de la mercancía decomisada y la declarada. Al efecto, dijo:

“[…] Procede la Sala a comparar los elementos consignados en la descripción de la mercancía según la Declaración de importación 1450199078702-0 visa vis el Acta de Aprehensión 363 de 13 de julio de 1999:

Ítems Declaración de importaciónActa de aprehensión
–Acta 363 de 13 de julio de 1999–
Denominación del tejido Blanqueado, apto para tenisTencel crudo
Composición 55% Lyoncel, 43% algodón y 2% elástico85% viscosa y 15% algodón
Grado elaboración   Sanforizado
Tipo de acabado CrudoCrudo
Peso por m2 272 GR/MT2309 g/m
Ancho del tejido 132 Cms 4% -2%163 m
Metros lineales 1999.701840.0

Efectuada la comparación de la mercancía relacionada por la actora en la declaración de importación con la del acta de aprehensión, se observa que pese a que en la declaración se indicaron todos los elementos relativos a la composición del tejido, el porcentaje, el ancho del tejido y el peso, elementos que permiten su identificación e individualización, se advierte que no son coincidentes de lo que se infiere que la mercancía aprehendida no está amparada por la declaración de importación presentada, pues se trata de mercancías diferentes […]”.(21)

En este orden de ideas, al constatar en el caso sub examine que la mercancía decomisada y descrita en manifiesto de carga Nº 410098800049 no coincide con la descrita en el Conocimiento de Embarque Nº 01 de 31 de enero de 1998, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, pues constata que los actos acusados se encuentran ajustados a las normas aduaneras.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida el 28 de marzo de 2012 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 15 de diciembre de 2017».

7 Folios 20 a 25, cuaderno 1.

8 Folios 145 a 149, cuaderno 1.

9 Por el cual se modifica la legislación aduanera.

10 Por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera.

11 Expediente 76001-23-25-000-1999-01187-01 (5976). Actora: Dollar Fifty Colombia Ltda., M. P. Manuel S. Urueta Ayola.

12 Expediente: 25000-23-24-000-2000-00561-01 (8952). Actora: Informática Data Point de Colombia Ltda., M. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

13 Expediente: 25000-23-24-000-2001-00184-01. Actora: Panalpina S.A. M. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

14 Por ejemplo, el artículo el artículo 1º de la Resolución 0362 de 1996 dispone: “... en el diligenciamiento de la casilla correspondiente a descripción mercancía, deberán identificarse las mercancías con los elementos que le caracterizan, indicando cuando sea del caso según la mercancía de que se trate, marcas, números, referencias, series o cualquier otra especificación y que las tipifiquen y singularicen”. (Subrayas son de la sala)

15 Por el cual se modifica parcialmente el régimen de aduanas.

16 Folio 152, cuaderno 1.

17 Folio 153, cuaderno 1.

18 Folio 154, cuaderno 1.

19 Folios 166-169, cuaderno 1.

20 Folios 18 y 19, cuaderno 1.

21 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 16 de septiembre de 2010, Rad. 0500123310002001346301, Actor: Aéreo Marítimo de Colombia Ltda., M. P. María Claudia Rojas Lasso.