Sentencia 1999-02200 de octubre 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Exp. 250002326000199902200 01 (28203)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.

Demandado: Departamento Administrativo de Planeación Distrital y otro

Acción: contractual

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) competencia, 2) ejercicio oportuno de la acción, 3) las pruebas que obran en el proceso, 4) el objeto de la acción, 5) la liquidación bilateral de los contratos y, 6) el caso concreto.

1. Competencia.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que el contrato sobre el cual versa la presente controversia es un contrato de consultoría, celebrado por el Distrito Capital de Bogotá – Departamento Administrativo de Planeación Distrital(17).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75(18) prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción contencioso administrativa.

Así, entonces, dado que el Distrito Capital de Bogotá es una entidad estatal, resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente, la Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de descongestión, en un proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la pretensión mayor se estimó en setenta millones de pesos ($ 70.000.000)(19), mientras que el monto exigido al momento de su presentación(20) para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de dieciocho millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 18.850.000) (D. 597/88).

2. Ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo —en su texto vigente para la fecha de celebración del contrato(21)—, la acción contractual debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.

De acuerdo con la jurisprudencia vigente para ese entonces(22), todas las acciones que a bien tuviera promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debía formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación, si esta era necesaria, so pena de que operara el fenómeno de la caducidad de la acción.

En cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato de la administración, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 —artículos 60 y 61(23)— y la jurisprudencia vigente, la liquidación del contrato debía producirse en los siguientes plazos: cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato para liquidarlo de común acuerdo las partes —si no pactaban un término distinto— y, dos (2) meses más, para que la administración lo liquidara unilateralmente(24).

En ese entendido, para los contratos respecto de los cuales se imponía el trámite adicional de liquidación y esta no se efectuaba de manera bilateral dentro del término convenido por las partes para ello o, en su defecto, del establecido por la Ley 80 de 1993 —4 meses—, la administración contaba con dos meses siguientes al vencimiento de dicho plazo para liquidar unilateralmente el contrato, si lo anterior no ocurría, dicho bienio para ejercer la acción contractual comenzaría a contarse a partir de esa última fecha.

En el caso concreto se observa que el contrato de consultoría era de tracto sucesivo y, por tanto, se encontraba sometido a liquidación.

Revisado el expediente encuentra la Sala que a folio 148 del cuaderno 1, obra un acta de fecha 29 de diciembre de 1997 que correspondería a la liquidación del contrato de consultoría 069/97.

Precisa la Sala que al margen del análisis y de la conclusión a la que llegue la Sala en relación con el documento aparentemente contentivo de la liquidación del contrato en mención, se procederá a contar el término de caducidad a partir de la citada acta, en tanto que es el único elemento con el que se cuenta para realizar el respectivo conteo y que coincide con lo previsto en ese entonces por la ley y por la jurisprudencia vigentes.

Así pues, en este caso, el término de caducidad de la acción corrió entre el 29 de diciembre de 1997 y el 29 de diciembre de 1999 y, comoquiera que la demanda se presentó el 18 de agosto de 1999, resulta evidente que la acción se propuso dentro del término previsto por la ley.

Ahora bien, dado que en este caso justamente lo que se discute es si el acta a la que acaba de hacerse referencia cumple, o no, con los presupuestos necesarios para que pueda ser constitutiva de la liquidación del contrato 069/97, la Sala observa que aun realizando el conteo de la caducidad según los términos previstos anteriormente(25) y sin tener en cuenta el acta en mención, la acción se habría ejercido de manera oportuna, tal como a continuación se muestra:

En la cláusula tercera del contrato de consultoría, las partes acordaron un plazo de duración de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de la aprobación de la garantía única, lo que habría tenido lugar el 29 de abril de 1997(26).

Así las cosas, el plazo del contrato corrió desde el 29 de abril de 1997 hasta el 29 de agosto de 1997 y, en ese sentido, el contrato debía liquidarse de común acuerdo hasta el 29 de diciembre de ese mismo año o, unilateralmente el 1º de marzo de 1998.

En ese contexto, el contratista disponía de dos años para demandar contados a partir de esa última fecha —1º de marzo de 1998— y comoquiera que la demanda se presentó el 18 de agosto de 1999 y el término de caducidad vencía el 1º de marzo de 2000, resulta razonable concluir que la acción se propuso dentro del término previsto en la ley.

3. Las pruebas que obran en el expediente.

3.1. Documentos.

Obran en el proceso, debidamente decretados y aportados, los siguientes(27):

— Certificados de existencia y representación legal de la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.(28).

— Términos de referencia de la contratación para “la reglamentación de las áreas rurales pertenecientes a las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal”(29).

— Propuesta presentada por la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., para la mencionada contratación(30).

— Contratos de consultoría 69 celebrado el 23 de abril de 1997, entre el Distrito Capital – Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., cuyo objeto consistió en “producir un proyecto de acuerdo para la reglamentación, mediante el cual se adoptara una estrategia de ordenamiento para las zonas rurales de las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal”. Se estableció como precio del contrato la suma de ciento cuarenta y nueve millones novecientos ochenta y nueve mil ciento cincuenta pesos ($ 149.989.150) y como plazo de duración el término de cuatro (4) meses(31)”.

— Modificación al contrato de consultoría 069/97 en los siguientes términos:

“(...)

La cláusula décima quedará así: Interventoría; el DAPD, verificará la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades contratadas por intermedio del arquitecto Philip Weiss Salas, interventor externo, según contrato 070/97, celebrado para tal fin. El DAPD hará el seguimiento correspondiente mediante el subdirector de medio urbano o por el funcionario en quien él delegue esta función(32)”.

— Documento de fecha 19 de junio de 1997, firmado por el representante legal de la sociedad contratista Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., y por el director del proyecto del contrato de consultoría 069/97 —Mauricio Villa Vásquez— y dirigido al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a través del cual el representante de la sociedad autorizó a este último para firmar en nombre suyo todos los documentos concernientes al citado contrato de consultoría. Dice así textualmente el escrito:

“(...)

Ref.: Contrato 069 de 1997

Por medio de la presente autorizo al arquitecto Mauricio Villa V., director del proyecto del contrato de la referencia con cédula de ciudadanía 79.146.727 de Santafé de Bogotá, para firmar en mi nombre todos los documentos concernientes con el contrato 069 proyecto de acuerdo para la reglamentación mediante el cual se adoptará una estrategia de ordenamiento para las zonas rurales localidades de Usaquén, Chapinero y Santafé y San Cristóbal”(33).

— Actas de comité del contrato de consultoría 001, 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 009, 010, 011, 012, 013, 014, 015, 016(34).

— Proyecto de acuerdo elaborado por la sociedad contratista, mediante el cual se “adoptan las estrategias políticas de ordenamiento físico – ambiental del área rural de los cerros orientales de la ciudad de Santa Fe de Bogotá y se establecen sus zonas de manejo”(35).

— Documento denominado “estrategias de ordenamiento para las zonas rurales de las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal”, elaborado por la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.(36).

— Proyecto de acuerdo “para la reglamentación mediante el cual se adoptará una estrategia de ordenamiento para las zonas rurales localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal”(37).

— Comunicaciones cruzadas entre el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el director del proyecto de la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.(38).

— Comunicaciones cruzadas entre el interventor del proyecto y la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación Distrital(39).

— Documentos relacionados con el contrato de consultoría, tales como actas de reunión y memorandos relacionados con la suscripción del contrato de consultoría(40).

— Documento denominado “Acta de terminación y liquidación bilateral” del contrato de consultoría 069/97 de fecha 29 de diciembre de 1997, suscrita por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por el interventor del proyecto y por el director de proyecto —Mauricio Villa Vásquez— en representación de la sociedad contratista(41).

— Comunicación del 31 de diciembre de 1997 firmada por el señor Mauricio Villa Vásquez —Director del proyecto—, mediante la cual le informó a la subdirectora de medio urbano del Departamento Administrativo de Planeación Distrital lo siguiente:

“(...)

En el día de hoy hemos suscrito el acta conjunta de liquidación final del contrato de referencia, con miras a que se efectúe el pago de la suma de treinta y siete millones cuatrocientos noventa y siete mil doscientos ochenta y ocho pesos m/cte. ($ 37.497.288), que adeuda la administración a la sociedad que represento.

No obstante la firma de dicha acta, existe reserva de parte de nuestra empresa para reclamar los extracostos que se causaron durante la ejecución del contrato referido...”(42).

3.2. Dictamen pericial.

Obra dictamen pericial solicitado por la parte demandante, con el fin de determinar los costos adicionales en los que incurrió la sociedad contratista en la ejecución del contrato de consultoría 069/97(43).

4. El objeto de la acción contractual.

Según se desprende del texto de la demanda, la parte actora pretende que a través de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo se declare que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital incumplió el contrato de consultoría 069/97; así mismo, solicita que de manera subsidiaria se declare que durante la ejecución del mencionado contrato se presentó un desequilibrio económico causado por la entidad demandada.

En el fallo de primera instancia, el tribunal resolvió negar las súplicas de la demanda, por considerar que las partes contratantes habían liquidado el contrato de consultoría de manera bilateral, sin dejar de manera expresa en el acta de liquidación salvedad o inconformidad alguna respecto de lo consignado en ella, razón por la cual no era procedente para la sociedad contratista reclamar suma alguna derivada de la ejecución del contrato.

Por su parte la sociedad demandante solicitó que se revoque la anterior decisión, toda vez que, según el actor, el mencionado contrato no fue liquidado bilateralmente, por cuanto el documento que aparentemente contenía el ajuste de cuentas no se encontraba suscrito por el representante legal de la sociedad contratista.

En ese orden de ideas, resulta imperioso para la Sala examinar, en primer lugar, si el contrato de consultoría 069/97 fue liquidado por mutuo acuerdo, o no, para la cual resulta necesario hacer las siguientes consideraciones previas.

5. Liquidación bilateral o voluntaria de los contratos.

La liquidación bilateral constituye un balance final o ajuste de cuentas definitivo entre la administración contratante y el particular contratista, con miras a finiquitar la relación jurídica obligacional; es el procedimiento a través del cual las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de saldar las respectivas cuentas, todo lo cual, como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente proceda con posterioridad a la terminación del contrato.

En ese sentido, es claro entonces que la liquidación contendrá las cuentas, los ajustes y los reconocimientos que se encuentren directamente relacionadas con el contrato que se pretende liquidar, de ahí que únicamente las actuaciones del contratista que se lleven a cabo dentro del marco de la ejecución del contrato estatal debidamente perfeccionado se podrán entender como parte de la ejecución del objeto contractual y por ende el acta de liquidación del mismo solo podrá consignar las pretensiones que se emanen directamente del contrato.

En términos generales, la liquidación que surge del acuerdo de las partes tiene las características de un negocio jurídico que como tal resulta vinculante para ella. Este negocio jurídico que se materializa en el acta de liquidación, debe contener, si los hubiere, los acuerdos, salvedades, conciliaciones y transacciones a que se llegare para poner fin a las divergencias presentadas y dar finiquitado el contrato que se ejecutó(44). La fuerza jurídica del acuerdo liquidatorio, que surge de todo un proceso de discusión, es tan importante dentro de la nueva realidad jurídica que se creó entre las partes del contrato, que la misma se presume definitiva y las obliga en los términos de su contenido. Al respecto ha afirmado la corporación:

“... El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistido de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él...”(45).

Así pues, en tanto la liquidación bilateral constituye un negocio jurídico de carácter estatal, para declarar su nulidad es necesario que se configure alguna de las causales previstas bien sea en la respectiva ley de contratación de la administración pública o en el derecho común. La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido desde tiempo atrás(46), que una vez el contrato haya sido liquidado de mutuo acuerdo entre las partes, dicho acto de carácter bilateral solo podría ser enjuiciado por vía jurisdiccional cuando se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo). Sobre el tema ha sostenido lo siguiente:

“(...) se tiene que la liquidación efectuada de común acuerdo por personas capaces de disponer constituye, entonces, un verdadero negocio jurídico bilateral, que tiene, por tanto, fuerza vinculante, a menos que se demuestre la existencia de un vicio del consentimiento”(47).

De otra parte, si dicha liquidación ha sido suscrita con salvedades y en ese mismo momento, que es la oportunidad para objetarla, alguna de las partes presenta reparos a la misma, por no estar de acuerdo con los valores expresados en ella o porque considera que deben incluirse algunos conceptos que no fueron tenidos en cuenta, debe manifestar con claridad que se reserva el derecho a acudir ante el organismo jurisdiccional para reclamar sobre aquello que precisamente hubiere sido motivo de inconformidad, pero únicamente respecto de los temas puntuales materia de discrepancia que quedaron consignados en ella. En relación con este aspecto la Sala ha dicho lo siguiente:

“Como puede observarse en la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte, es ese el momento del contrato, en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial, las pretensiones que la otra parte no acepte. Las divergencias que existan al momento de liquidar el contrato, que sean enunciadas en el acta, y no aceptadas estructuran la base del petitum de una eventual demanda. Por el contrario la parte que no deje anotada en el acta de liquidación final, la existencia de alguna pretensión para que la otra parte la considere en esa vía, nunca podrá pretenderlas judicialmente. Lo que se traslada al proceso judicial son las pretensiones que la contraparte del contrato no acepte reconocer(48) (se destaca).

En ese sentido, se ha precisado también que la acción contractual solo puede versar sobre aquellos aspectos o temas en relación con las cuales el demandante hubiere manifestado su desacuerdo al momento de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo, con fundamento en las siguientes razones(49):

La primera se sustenta en el artículo 1602 del Código Civil, aplicable a los contratos celebrados por la administración pública, según el cual “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. “No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado; desde este punto de vista, no se deja constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad, al tiempo que su adopción comporta una liberación, una declaración de paz y salvo, recíproca entre las partes.

La segunda se funda en el “principio de la buena fe”(50), el cual inspira, a su vez, la denominada “teoría de los actos propios”, cuyo valor normativo no se pone en duda(51), pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la Constitución Política, según el cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelantan ante estas”, y, en forma específica, en materia contractual, en los artículos 1603 del Código Civil, según el cual “los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella” y 871 del Código de Comercio que en idéntico sentido dispone que “los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no solo a lo pactado expresamente en ellos sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley y la costumbre a la equidad natural”(52).

Así pues, las salvedades dejadas en el acta de liquidación tienen como finalidad salvaguardar el derecho del contratista a reclamar en el futuro ante la autoridad judicial el cumplimiento de obligaciones que considera quedaron pendientes durante la ejecución del contrato, razón por la cual deben ser claras y concretas. A propósito del preciso alcance que corresponde a las salvedades o reservas que respecto de una liquidación bilateral formula alguna de las partes del contrato, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido “(...) que las salvedades u objeciones que el contratista deja en el acta de liquidación del contrato deben ser claras y concretas; de otra manera, su inclusión resulta ineficaz”(53). La Sala ha precisado el asunto en los siguientes términos:

“(...) para efectos de poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar durante su ejecución, tal como esta Sala lo ha señalado en reiteradas ocasiones (...). Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y especifica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad (...). Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la relación negocial – bien porque las partes estén de acuerdo en forma plena, o bien porque subsisten diferencias entre ellas”(54).

La sección ha señalado también que la pauta jurisprudencial a la que viene de hacerse referencia resulta igualmente aplicable en aquellos eventos en los que la demanda tenga por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos contractuales. Sobre el particular, ha dicho:

“Al respecto, la Sala quiere enfatizar la siguiente idea: las reclamaciones, constancias o inconformidades que deben constar en el acta son todas las que existan y hayan surgido a más tardar para el instante en que se suscribe la liquidación bilateral del contrato, de allí que si alguna parte del negocio estima que una decisión, actitud, comportamiento o hecho de la otra parte le causó un daño, debe ponerlo en conocimiento en ese momento, para que, eventualmente, se solucione el problema y en caso de no lograrlo, para que la constancia le permita, posteriormente, acceder a la jurisdicción. Sin embargo, la excepción a esta regla se presenta cuando los hechos ocurren con posterioridad a la liquidación.

(...)

De otro lado, si la razón de inconformidad radica en un acto administrativo que declara una obligación, y que el contratista discute —como el que impone una multa, o una cláusula penal, o la caducidad (como en el caso sub iudice)— también es necesario dejar constancia de esa insatisfacción, porque igualmente los efectos de esas decisiones integran los asuntos sobre los cuales las partes deben, primero, intentar conciliar las diferencias, y solo si no lo hacen, expresarlo en al acta, para que luego puedan acudir al juez. De hecho, la sola circunstancia de que el motivo de inconformidad de una parte radique en un acto administrativo, y no en un hecho, un comportamiento, un mal pago, etc., no tiene por qué variar la tesis general: que los motivos de inconformidad —cualquiera sea—, se deben expresar en la liquidación bilateral del contrato.

La conclusión no varía si contra el acto administrativo —en su debida oportunidad—, se interpuso el recurso de reposición, para que se revoque o modifique la decisión. El simple hecho de hacerlo solo da cuenta de que el contratista estaba inconforme con lo decidido, en ese momento, pero eso no lo exime de hacer constar en el acta su discrepancia, al final del contrato. De hecho, en este lugar también aplican las razones expuestas, esto es, que ‘debe recordarse que el acto de liquidación se constituye en la expresión final de la autonomía de la voluntad de las partes que bien pueden disponer de sus derechos y obligaciones; puede acontecer que algo que fue motivo de inconformidad en el pasado resulte finalmente olvidado o que se haya comprendido —por la fuerza de la otra parte— que la exigencia no tenía razón de ser”(55).

Finalmente, considera la Sala necesario reiterar que, como ya en otras oportunidades se ha manifestado(56), la liquidación bilateral no se constituye en un requisito para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo: no se trata de una condición para el ejercicio del derecho de acción, por cuanto la Constitución Política garantiza el acceso a la administración de justicia en las condiciones establecidas por la ley y, en este caso, la ley no ha señalado las salvedades formuladas al acta de liquidación bilateral como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción; se trata entonces de un presupuesto de orden material, dentro del marco de la legitimación en la causa por activa, el cual incide de manera directa y puntual en la prosperidad de las pretensiones formuladas.

En consecuencia, cuando las partes de un contrato, bien sea estatal o administrativo, suscriben liquidaciones bilaterales, la posibilidad de que prosperen las pretensiones formuladas está condicionada por la suscripción del acta respectiva con observaciones o salvedades, las cuales deberán identificar claramente la disconformidad con el respectivo texto; en el evento de que solo se formulen observaciones genéricas, que no identifiquen claramente la reclamación, si bien será posible formular la respectiva demanda, bien sea contencioso administrativa o arbitral, no será posible que la jurisdicción resuelva favorablemente las pretensiones.

6. Caso concreto.

En relación con el contrato de consultoría 069/97 se encuentra probado lo siguiente:

El 23 de abril de 1997 entre el Distrito Capital de Bogotá —Departamento Administrativo de Planeación Distrital— y, la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., se celebró el contrato de consultoría 069, cuyo objetivo consistió en “producir un proyecto de acuerdo para la reglamentación, mediante el cual se adoptara una estrategia de ordenamiento para las zonas rurales de las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal”.

En la cláusula quinta del contrato las partes pactaron como precio la suma de ciento cuarenta y nueve millones novecientos ochenta y nueve mil ciento cincuenta pesos ($ 149.989.150), la cual sería cancelada por la entidad contratante de la siguiente forma:

“... 1) Anticipado, del 40% equivalente a la suma de $ 59.995.600,00. 3) Un segundo del 35%, equivalente a la suma de $ 52’496.202.00, aproximado, a la finalización y entrega de la primera etapa, previa certificación de cumplimiento expedida por el interventor. 3) Un tercer y último contado del 25% restante, equivalente a la suma de $ 37.497.288.00, aproximado, con la entrega definitiva del estudio a entera satisfacción...” (resalta la Sala).

De conformidad con la cláusula tercera del contrato, este tenía un plazo de duración de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de la aprobación de la garantía única, lo que tuvo lugar el 29 de abril de 1997(57).

Encuentra la Sala probado que el 29 de diciembre de 1997, se elaboró un documento denominado “Acta de terminación y liquidación bilateral” del contrato de consultoría 069/97, suscrito por el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por el interventor del contrato y por el director del proyecto en representación de la sociedad contratista —Mauricio Villa Vásquez—, en los siguientes términos:

“Acta de terminación y liquidación bilateral

Del contrato de consultoría 069 de 1997 celebrado entre el Distrito Capital —Departamento Administrativo de Planeación Distrital— y Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.

En Santa Fe de Bogotá D.C., a los 29 días del mes de diciembre de 1997 se reunieron del director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el delegado del representante legal de la firma Cadsa Gestiones y Proyectos... y el interventor según contrato 070 de 1997, con el fin de liquidar bilateralmente el contrato de consultoría 069 de 1997, cuyo objeto es el de producir un estudio para la reglamentación, mediante el cual se adaptarán unas estrategias de ordenamiento para las zonas rurales de las localidades de Usaquén, Santa Fe y San Cristóbal.

El contratista cumplió con la totalidad del objeto estipulado en el contrato, y la interventoría recibe a satisfacción el trabajo entregado por este.

Una vez realizadas las observaciones y hechos los ajustes necesarios al producto recibido en desarrollo del objeto contractual, el DAPD cancelará al contratista el último contado pactado en la cláusula quinta del contrato, por valor treinta y siete millones cuatrocientos noventa y siete mil doscientos ochenta y ocho pesos ($ 37.497.288.00) m/cte.

(...)”.

Se observa entonces que el acta en mención contiene; i) la identificación de las partes del contrato; ii) el objetivo; iii) el grado de cumplimiento de las obligaciones de la sociedad contratista y, iv) el saldo pendiente por pagar a la sociedad contratista, el cual, según se desprende de la cláusula quinta del contrato equivale al último y tercer pago que debía realizar la entidad contratante.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que el documento denominado “Acta de terminación y liquidación” del contrato 069/97, por cuya causa ahora se demanda, sí contiene balance final de cuentas de la relación contractual, en la medida en que permite conocer con claridad el nivel de cumplimiento de las obligaciones a cargo de cada uno de los contratantes, el ajuste de cuentas efectuado y el balance final de estas.

Ahora bien, otro requisito indispensable para que dicha acta pueda ser considerado como la liquidación del contrato es que se encuentre suscrita por los representantes legales de las partes contratantes o por las personas en quien estos hubiesen autorizado o delegado dicha facultad, por cuanto, son únicamente ellos quienes podrían comprometer la responsabilidad de los contratantes.

En el presente asunto está probado que el “Acta de terminación y liquidación” del contrato 069/97 de fecha 29 de diciembre de 1997, se encuentra suscrita por el director del Departamento de Planeación Distrital en su condición de representante legal de la entidad contratante, por el interventor y por el director de proyectos de la sociedad contratante —Mauricio Villa Vásquez—.

En ese contexto, es cierto que el acta en mención se encuentra suscrita por el director de proyectos y no por el representante legal de la sociedad, quien de conformidad con el certificado de existencia y representación de la sociedad Cadsa Gestiones y Proyectos S.A.(58)y según el contrato mismo, era en ese entonces el señor Carlos Alvarado During, no obstante lo cual, observa la Sala que a folio 17 del cuaderno 4 del expediente, obra un documento suscrito el 19 de junio de 1997 por el citado señor Carlos Alvarado During, a través del cual, le informó a la entidad contratante que autorizaba expresamente al señor Mauricio Villa Vásquez para firmar en nombre suyo “todos los documentos concernientes al contrato 069”.

Así pues, observa la Sala que si bien es cierto que el acta en mención no se encuentra suscrita por quien ostentaba la calidad de representante legal de la sociedad contratista, no lo es menos que este autorizó de manera expresa al director de proyectos para que suscribiera en nombre suyo y de la sociedad misma, todos los documentos concernientes al contrato de consultoría 069/97, entre ellos sin duda se encontraba inmersa la facultad de suscribir el acta de liquidación, toda vez que en el documento ninguna excepción se consagró en relación con alguna o algunas de las actuaciones o actividades derivadas del contrato en cuestión.

En ese sentido reprocha la Sala el hecho de que existiendo una autorización expresa del representante legal de la sociedad contratista al señor Mauricio Villa Vásquez para que firmara todos los documentos concernientes al contrato 069/97 y habiéndole informado de esa situación a la entidad contratante, ahora pretenda —la sociedad demandante— desconocer dicha autorización y actuar en sentido contrario a un proceder y comportamiento precedente desplegado por el mismo representante legal de la sociedad contratista, el cual le generó a la entidad contratante la confianza de que el señor Mauricio Villa Vásquez si estaba autorizado para suscribir en nombre de él y, por ende, de la sociedad contratista no solo las actas de comité sino también el acta de liquidación del contrato que, tal como se vio, contiene el ajuste de cuentas de la relación contractual y guarda relación directa con el contrato, llegar a una conclusión diferente, resultaría contradictorio con los postulados de la buena fe y respeto por el acto propio, los cuales deben mantenerse incólumes en toda relación contractual.

En ese orden de ideas, es claro para la Sala que el “Acta de terminación y liquidación” si contiene la liquidación bilateral del contrato de consultoría, pues en ella no solo está el balance y ajuste de cuentas de la relación contractual, sino que también se encuentra suscrita por la persona autorizada por el representante legal de la sociedad contratista para hacerlo.

Se concluye entonces que el contrato de consultoría 069/97 sí se liquidó de mutuo acuerdo, de ahí que solo le resta a la Sala constatar si en ella se dejó, o no, salvedad alguna.

Revisada en su totalidad el acta que contiene la liquidación bilateral del contrato 069/97, se observa que en el documento no se dejó constancia alguna respecto de motivos de inconformidad con la suscrita liquidación bilateral.

Valga precisar que si bien obra una comunicación de fecha 31 de diciembre de 1997, a través de la cual el señor Mauricio Villa Vásquez le manifestó a la entidad contratante que se reservaba la facultad de reclamar los “extracostos que se causaron durante la ejecución del contrato”, encuentra la Sala que aquella es de fecha posterior a la liquidación del contrato, la que tuvo lugar —tal como se dejó visto— el 29 de diciembre de 1997 y, en ese sentido, no sería propio sostener que dicha comunicación es parte integrante de la liquidación del contrato 069/97.

Así las cosas, como quiera que la parte demandante no dejó constancia alguna acerca de sus inconformidades en el acta de liquidación bilateral del contrato 069/97, sus pretensiones, en lo que a este negocio jurídico se refiere, no están llamadas a prosperar, mucho menos si se tiene en cuenta que las peticiones resarcitorias están encaminadas a que se reconozcan y paguen los supuestos “sobre costos” en los cuales habría incurrido la sociedad contratista en la ejecución del contrato, aspecto que, de conformidad con lo que viene de exponerse, quedó finiquitado en el acta de liquidación bilateral del negocio jurídico, la cual no fue demandada.

De conformidad con lo expuesto anteriormente, procederá la Sala a confirmar la sentencia proferida en primera instancia.

7. Condena de costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de descongestión.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(17) Valga precisar que según el Decreto-Ley 1421 de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, es una dependencia que hace parte del sector central de la estructura administrativa del Distrito Capital de Bogotá, de ahí que el tribunal a quo, a pesar de que la demandada se dirigió únicamente en contra del departamento en mención de manera acertada hubiese vinculado al Distrito Capital, pues es este último quien está facultado para actuar a lo largo del proceso por gozar de personería jurídica.

Así pues, si bien es cierto que la demandada no se dirigió en contra del Distrito, el tribunal a quo en el auto admisorio de la demanda de manera acertada lo vinculó al proceso como parte demandada.

(18) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(19) La suma anotada corresponde a “los perjuicios ocasionados a Cadsa – Gestiones y Proyectos S.A. por el incumplimiento del contratista del contrato demandado. Este valor consagra los gastos adicionales en que tuvo que incurrir la sociedad demandante, a fin de cumplir a cabalidad la labor encomendada”.

(20) 18 de agosto de 1999. Anverso del folio 26 del cuaderno 1.

(21) 23 de abril de 1997.

(22) Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre de 1999, Expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 13 de julio de 2000, Expediente 12.513, C.P. María Elena Giraldo; sentencia del 1º de agosto de 2000, Expediente 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia del 30 de agosto de 2000, Expediente 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 22 de febrero de 2001, Expediente 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 16 de septiembre de 2004, Expediente 19.113, C.P. María Elena Giraldo.

(23) “ART. 60.—De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la financiación del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga...

ART. 61.—De la liquidación unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”.

(24) Valga precisar que incluso antes de que se expidiera la Ley 80 de 1993 y la 446 de 1998, la corporación por vía jurisprudencial ya había establecido los criterios con fundamento en los cuales debía producirse la liquidación del contrato. Ver sentencia proferida el 25 de junio de 2014 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado. Radicado 27143.

(25) La liquidación del contrato debía producirse en los siguientes plazos: cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato, para liquidarlo de común acuerdo las partes y, dos (2) meses más, para que la administración lo liquidara unilateralmente.

(26) La única prueba que da cuenta de la fecha en la cual la entidad contratante habría aprobado la garantía única de cumplimiento, es un oficio de fecha 3 de abril de 1998 dirigido al director de proyectos —Mauricio Villa Vásquez—, mediante el cual, la directora del Departamento de Planeación Distrital le puso de presente entre otras cosas, que dicha entidad “aprobó la garantía única de cumplimiento el 29 de abril de 1997, en consecuencia el plazo de ejecución del contrato expiró el pasado 29 de agosto de 1997”. (Obra a fls. 55 y 56, cdno. 1).

(27) En cuanto al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, la corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 zanjó el tema y expuso lo que se transcribe a continuación(27):

“En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas...

En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229)”.

De conformidad con la cita jurisprudencial que viene de verse y en aplicación de los principios de lealtad procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, es claro entonces que la prueba documental aportada en copia simple que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad tiene eficacia demostrativa.

(28) Folios 2 al 4 del cuaderno 1.

(29) Folios 4 al 44 del cuaderno de pruebas 2. Folios 7 al 46 del cuaderno de pruebas 3.

(30) Folios 45 al 192 del cuaderno de pruebas 2.

(31) Folios 3 al 5 del cuaderno de pruebas 3.

(32) Folios 6 del cuaderno de pruebas 3.

(33) Folio 17 del cuaderno de pruebas 4.

(34) Folios 193 al 239 del cuaderno de pruebas 2. Folios 193 al 222 del cuaderno de pruebas 3.

(35) Folios 2 al 12 del cuaderno de pruebas 4.

(36) Folios 1 al 291 del cuaderno de pruebas 6.

(37) Folios 1 al 183 del cuaderno de pruebas 5.

(38) Folios 51 al 56 del cuaderno de pruebas 1. Folio 200 del cuaderno de pruebas 2. Folios 18 al 21, 23 al 36 del cuaderno de pruebas 4.

(39) Folios 60 al 63 del cuaderno 1. Folios 201 al 204 del cuaderno de pruebas 2.

(40) Folios 57 al 59 del cuaderno 1. Folios 13 al 16 del cuaderno de pruebas 4.

(41) Folio 148 del cuaderno 1.

(42) Folio 22 del cuaderno de pruebas 4.

(43) Folios 205 al 239 del cuaderno de pruebas 2.

(44) Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 31 de marzo de 2011 – Radicación 16246 y del 2 de mayo de 2013 – Radicación 23949.

(45) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia de junio 22 de 1995; Expediente 9965, M.P. Daniel Suarez Hernández.

(46) Consejo de Estado, Sección Tercera, entre otras sentencias se citan las siguientes: sentencias de 25 de noviembre de 1999, Expediente 10893; de 6 de mayo de 1992, Expediente 6661; de 6 de diciembre de 1990, Expediente 5165; de 30 de mayo de 1991, Expediente 6665; de 19 de julio de 1995, Expediente 7882; de 22 de mayo de 1996, Expediente 9208.

(47) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2001, Expediente 11689, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

También en sentencia del 10 de abril de 1997, Expediente 10608, con ponencia del consejero Daniel Suárez Hernández, esta corporación había sostenido lo siguiente: “La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellos que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza a dolo”.

(48) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2001, Expediente 11689, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(49) Sobre este tema ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de julio 6 de 2005, Expediente 14.113, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 31 de marzo de 2011 – Radicación 16246 y del 2 de mayo de 2013 – Radicación 23949.

(50) la jurisprudencia ha definido la buena fe dentro del siguiente contexto:

“La expresión “buena fe” o (bona fides) indica que las personas deben celebrar sus negocios, cumplir sus obligaciones y, en general, emplear con los demás una conducta leal. La lealtad en el derecho desdobla en dos direcciones: primeramente, cada persona tiene el deber de emplear para con los demás una conducta leal, una conducta ajustada a las exigencias del decoro social; en segundo término, cada cual tiene el derecho de esperar de los demás esa misma lealtad, trátese de una lealtad (o buena fe) activa, si consideramos la manera de obrar para con lo demás, y de una lealtad pasiva, si consideramos el derecho que cada cual tiene de confiar en que los demás obren con nosotros decorosamente...” (CSJ, Sent. jun. 23/58.) En el mismo sentido, encontramos las siguientes sentencias del Consejo de Estado: sentencia de 8 de septiembre de 1987, Expediente 4884, M.P. Carlos Betancur Jaramillo, Sección Tercera; sentencias de 25 de noviembre de 1999, Expediente 10893; de 6 de mayo de 1992, Expediente 6661; de 6 de diciembre de 1990, Expediente 5165; de 30 mayo de 1991, Expediente 6665; de 19 de julio de 1995, Expediente 7882; de 22 de mayo de 1996, Expediente 9208, entre otras.

(51) Cita tomada de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A —Radicación 23949—: “En forma bastante clara Luis Díez-Picazo aborda esta misma inquietud —la de la duda acerca de la naturaleza normativa del principio de la teoría de los actos propios—, y afirma que no se trata de un principio general del derecho y que tampoco es una norma jurisprudencial.

No obstante esto, entiende que actuar en sentido contrario a un proceder o conducta previa, es sin duda alguna una actitud desleal y digna de reproche jurídico; de modo que, concluye diciendo, “Así se comprende que la inadmisibilidad de ‘venire contra factum proprium’, que no es sostenible como un autónomo principio general de derecho, sea fácilmente viable como derivación necesario e inmediato de un principio general universalmente reconocido: el principio que impone un deber de proceder lealmente en las relaciones de derecho (buena fe). Esta conclusión nos puede permitir volver a situar la doctrina de los actos propios dentro de la doctrina legal (...).” (La doctrina de los propios actos. Ed. Bosch. Barcelona. 1963. Págs. 133-134)”.

(52) Incluso la Ley 80 de 1993 dice, en el artículo 28, recogiendo el principio de la buena fe a nivel legal, que, “la interpretación de las normas sobre contratos estatales... y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración... los mandatos de la buena fe...”.

(53) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2001, Expediente 11689, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(54) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 2005, Expediente 14.113, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Desde tiempo atrás la jurisprudencia de la Sala ha sostenido esta posición. Así, en sentencia del 16 de octubre de 1980, Expediente 1960, con ponencia del consejero Carlos Betancur Jaramillo, afirmó lo siguiente: “Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, estos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado (...). Como se ve, la administración liquida, luego de la presentación de ciertos documentos por el contratista y aun sin estos, de oficio; y a este no le quedan sino estas salidas: a) firmar en señal de aceptación, sin reclamos u observaciones. Aquí el acta será definitiva y no podrá impugnarse jurisdiccionalmente; b) firmar con salvedades o reclamos que se pueden hacer en el mismo texto del acta de liquidación o en escrito separado; y c) negarse a firmar, precisamente por tener reparos. En las dos hipótesis precedentes el desacuerdo (...) podrá impugnarse judicialmente”.

(55) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 17322.

(56) Al respecto ver sentencia del 20 de mayo de 2009, proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 16796; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 31 de marzo de 2011 – Radicación 16246 y del 2 de mayo de 2013 – Radicación 23949.

(57) La única prueba que da cuenta de la fecha en la cual la entidad contratante habría aprobado la garantía única de cumplimiento, es un oficio de fecha 3 de abril de 1998 dirigido al director de proyectos —Mauricio Villa Vásquez—, mediante el cual, la directora del Departamento de Planeación Distrital le puso de presente entre otras cosas, que dicha entidad “aprobó la garantía única de cumplimiento el 29 de abril de 1997, en consecuencia el plazo de ejecución del contrato expiró el pasado 29 de agosto de 1997”. (Obra a fls. 55 y 56, cdno. 1).

(58) Folios 71 al 80 del cuaderno de pruebas 3.