Sentencia 1999-02223/35440 de mayo 31 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 35440

Rad.: 7600012331000199902223 01

Actor: Víctor Alonso Ramírez y otros

Demandado: Municipio de Santiago de Cali

Referencia: Recurso extraordinario de revisión

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia.

16. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto oportunamente contra una sentencia ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca(2). Lo anterior en los términos de los artículos 185 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998(3) y 1º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado(4), normas vigentes para la época de interposición del recurso.

II. Problema jurídico.

17. Le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a la revisión extraordinaria de la sentencia mediante la cual se denegaron las pretensiones formuladas en acción de reparación directa. Para ello es necesario precisar, a la luz del objeto del recurso extraordinario de revisión, el contenido de la causal invocada, a fin de establecer si lo invocado por la parte recurrente resulta acorde con lo que la ley exige para su procedencia del medio de impugnación.

III. Análisis de la Sala.

18. El recurso extraordinario de revisión, es una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con él se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo(5).

19. De la lectura del referido artículo se desprende que el objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando esta última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan romper el principio de la cosa juzgada(6).

20. En ese sentido, este recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez(7) o para corregir errores in iudicando, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio —como es el caso de los documentos falsos o adulterados—, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma —como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho—, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser —como en el caso de la causal cuarta—, o deben poder ser objeto de examen judicial —como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación—.

21. En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas —error de hecho—, falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma —error de derecho—.

22. Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la causal invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.

23. De acuerdo con el numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, la circunstancia de que exista una sentencia anterior que produzca sobre los hechos de la demanda el fenómeno de cosa juzgada, es causal de revisión de la sentencia, siempre que la respectiva excepción no hubiere sido alegada dentro del proceso contencioso administrativo. Al respecto esta corporación ha indicado(8):

La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso. Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.

Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo prescribe el citado artículo 332 del Código de Procedimiento Civil:

“Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por actos entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes.

Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento”.

Según esta norma cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa.

(…)

Ahora bien, la causal de revisión que consagra el numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo señala como condicionamiento para que opere dicha causal, que la sentencia posterior sea contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.

Una interpretación sistemática y no solamente literal de la citada causal lleva a descartar la posibilidad de que en el contencioso administrativo pueda interponerse recurso de revisión contra los fallos proferidos como consecuencia del ejercicio de acciones públicas, pues si bien es cierto, como se dijo en párrafos antecedentes, que el límite subjetivo —identidad de partes— no existe tratándose de las sentencias proferidas en los procesos en que se ejercite la acción de nulidad o en los juicios de constitucionalidad de la Corte Constitucional, por el carácter erga omnes que ellas comportan, no es menos cierto que debido precisamente a dicho carácter de cosa juzgada, resulta inane que sean pasibles de este recurso extraordinario, pues los actos administrativos anulados por la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de simple nulidad o las leyes o decretos leyes que son retirados del ordenamiento jurídico por las sentencias de inexequibilidad proferidos por la Corte Constitucional, no recobran su fuerza por un fallo posterior que de manera errónea considere su vigencia (resaltado del texto).

24. Según lo expuesto, para que se configure esta causal es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada en el proceso en la que fue dictada, lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa; y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.

26.(sic) El último de los requisitos señalados tiene un ingrediente adicional que consiste en demostrar la imposibilidad de haber propuesto al interior del proceso ordinario, la cosa juzgada como excepción. Así lo ha señalado la Sala Plena del Consejo de Estado:

El último de los requisitos señalados tiene un ingrediente adicional al exigírsele al recurrente demostrar la imposibilidad de haber propuesto al interior del proceso ordinario, la cosa juzgada como excepción, bien sea porque estuvo representado por curador ad litem, o porque ignoraba la existencia del proceso anterior, puesto que no puede premiarse la inactividad o negligencia de quien pudiendo alegar este hecho exceptivo oportunamente no lo hace, y pretende, luego de concluido el proceso de manera desfavorable a sus intereses, corregir su inactividad a través de este recurso extraordinario, pasando por alto que los términos procesales son preclusivos y deben cumplirse en aras de un correcto desarrollo de los principios constitucionales del debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción, aunado a la buena fe y lealtad procesal que orientan las actuaciones de las partes procesales(9).

25. En el caso concreto, se advierte que si bien la parte recurrente invocó la causal contenida en el numeral 8º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de que fuera admitida su petición, lo cierto es que salta a la vista que el recurso extraordinario planteado no cumple con ninguna de las condiciones establecidas en la referida disposición para su procedencia.

26. Efectivamente, como bien lo señalo la entidad demandada, la parte demandante no allegó —ni tan siquiera adujo— alguna providencia respecto de la cual pudiera predicarse la cosa juzgada en el caso concreto. En ese entendido, mucho menos explicó cómo se configuraron en el sub lite los tres requisitos que han sido calificados como esenciales para que se pudiera romper el principio de la inmutabilidad de las providencias judiciales ejecutoriadas y, de este modo, se procediera a revisar la sentencia dictada por el tribunal.

27. Se encuentra que, por el contrario, la carga argumentativa desplegada por la apoderada de los demandantes tenía por fin demostrar como el tribunal a quo contrarió normas de derecho público, tales como aquellas que permiten predicar la responsabilidad del Estado por las posibles omisiones en las que haya incurrido, y que valoró de forma indebida las pruebas que obraban en el expediente.

28. Resulta evidente que el propósito de dichos razonamientos no es otro que el de lograr que esta corporación haga un control de legalidad respecto de la sentencia expedida el 21 de noviembre de 2005, como si se tratara de una nueva instancia, sin tener en cuenta que respecto de ella operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

29. En ese entendido, se reitera que el propósito del recurso extraordinario de revisión no es el de reparar los posibles errores en los que hubiere incurrido el juez, sino el de permitir un nuevo estudio del asunto cuando la sentencia ha sido afectada por fenómenos externos que no fueron puestos de presente dentro del trámite del proceso contencioso —ver párrafos 19 a 22-. En esas condiciones, se procederá a denegar el recurso interpuesto.

V. Costas.

30. Es de anotar que el Código Contencioso Administrativo se refirió expresamente a la condena en costas cuando se desestima el recurso extraordinario de súplica(10), sin embargo, no hizo referencia alguna a este aspecto en lo concerniente al extraordinario de revisión. 

31. Por lo anterior se acudirá a lo dispuesto en el artículo 171 del mismo Código que establece: “En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. Así pues y en atención a que no se evidencia que la parte recurrente hubiere actuado con temeridad, no habrá lugar a condenarlas en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sección tercera, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENEGAR el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el 21 de noviembre de 2005.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, DEVOLVER al Tribunal de origen el expediente para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) De acuerdo con el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es de dos años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, hecho que, en los términos del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, ocurrió el 1º de junio de 2008. Así pues, el recurso extraordinario presentado el 21 de mayo de 2008, fue interpuesto en tiempo.

(3) Esta norma prescribía que el recurso extraordinario de revisión procedía en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia. Sin embargo, la Corte Constitucional, en Sentencia C-520 de 1999, consideró que el recurso extraordinario de revisión debe proceder en cualquier proceso cuya naturaleza permita la configuración de las causales de revisión, razón por la cual declaró inexequibles las expresiones que restringían la procedencia del recurso únicamente a las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos.

(4) Norma que dispone: “Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) sección tercera: (…) 10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”.

(5) “1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. //2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mejor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. //4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. //5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. //6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. //7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. //8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

(6) Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 2003-00133 (rev), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Consejo de Estado, sección tercera, subsección “B”, Sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

(7) Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 1º de diciembre de 2010, exp. 2008-00480 (rev), C.P. Susana Buitrago Valencia.

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de julio de 2005, exp. 2009-00062 (rev), C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de abril de 2013, exp. 2001-00118 (rev), C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(10) “(…) Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil (…)”.