Sentencia 1999-02246 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Exp.: 250002326000199902246 01 (27197)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Guillermo Vega Ospina

Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC

Acción Contractual

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1.) competencia, 2.) el objeto del recurso de apelación, 3.) los hechos probados, y 4.) la caducidad de la acción.

1. Competencia.

Previo a analizar y a decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que los contratos sobre los cuales versa la presente controversia son unos contratos de suministro, celebrados por el Instituto Nacional Penitenciario – INPEC -, cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público adscrito al “Ministerio de Justicia y del Derecho” con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa(18).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75(19) prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así entonces, teniendo en cuenta que el INPEC tiene el carácter de entidad estatal, resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente, la Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 3 de febrero de 2004, en un proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la pretensión mayor se estimó en cincuenta y un millones cuatrocientos ochenta y un mil cuatrocientos siete pesos ($51’481.407), correspondiente al valor “adeudado por los dos contratos [por cuyo incumplimiento se demanda], más el doble de los intereses civiles divididos por el IPC (…)”, mientras que el monto exigido al momento de su presentación(20) para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de dieciocho millones ochocientos cincuenta mil pesos ($18.850.000) (D. 597/88).

2. Objeto del recurso de apelación.

Resulta necesario precisar que el fallo de primera instancia fue impugnado únicamente por la parte demandada, razón por la cual, la Sala en su condición de juez de segunda instancia se limitará a realizar el estudio de los puntos específicos relacionados en el recurso de apelación formulado por el INPEC, habida cuenta que el demandante se abstuvo de cuestionar dicha decisión.

Al respecto, conviene recordar que a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con las propias consideraciones del recurrente, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia.

En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo.

En el caso concreto, observa la Sala que el recurrente se limitó a señalar que en el presente asunto la demanda se presentó por fuera del término con el que contaba el contratista para ejercer la acción de controversias contractuales, toda vez que para esa fecha —27 de agosto de 1999— la acción ya había caducado.

Así pues, procederá a analizar la Sala si en efecto la acción contractual se ejerció por fuera del término legal previsto para ello, no sin antes hacer referencia a los hechos que se encuentran probados en el proceso que pueden incidir en la decisión.

Valga precisar que por tratarse de apelante único, la controversia en esta instancia deberá limitarse de manera exclusiva a los argumentos expuestos por el recurrente y no resultaría posible en virtud del principio de la no reformatio in pejus agravar, empeorar o desmejorar la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia.

3. Hechos probados.

Se encuentra acreditado en el proceso que el día 31 de enero de 1996, el INPEC y el señor Guillermo Vega Ospina celebraron el Contrato 1460(21), cuyo objeto consistió “en suministrar a la población interna de la Cárcel de Circuito Judicial de Fusagasugá, en forma permanente y continua, durante el término del contrato y conforme a la propuesta que hace parte integral del presente contrato: a) desayunos, b) almuerzos y c) comidas, de acuerdo al parte diario expedido por el Director del Centro (…)”. Se fijó su cuantía en la suma de sesenta millones novecientos treinta y nueve mil pesos ($60.939.000).

En la cláusula cuarta del mencionado contrato se pactó un término de duración de once (11) meses “contados a partir del 1º de Febrero de 1996 hasta el 31 de Diciembre de 1996”.

Igualmente, se probó que las partes de la referencia suscribieron el Contrato adicional 001(22), a través del cual acordaron incrementar el valor del Contrato 1460 de 1996 en la suma de diez millones de pesos ($10.000.000), habida cuenta que los “recursos con que se venía atendiendo la alimentación de los internos (…) se agotaron en su totalidad antes del vencimiento del plazo, debido al alto incremento de la población carcelaria en los últimos meses, por aplicación de la Ley 228/95”.

Se encuentra demostrado, mediante el documento denominado “Control de contratos”(23), que respecto del Contrato 1460 de 1996 los recursos se agotaron el 25 de noviembre de esa misma fecha.

De conformidad con el Contrato 002(24), se acreditó que el día 30 de diciembre de 1996, se adicionó por segunda vez el valor del Contrato 1460 de 1996 por la suma de doce millones de pesos ($12.000.000), así como el plazo, el cual se amplió hasta “el 28 de febrero de 1997 o hasta el agotamiento de los recursos, a partir de sus vencimientos iniciales”.

Se encuentra demostrado que el día 31 enero de 1996, el INPEC y el señor Guillermo Vega Ospina celebraron el Contrato 1464(25), cuyo objeto consistió en “suministrar a la población interna de la Penitenciaria Nacional de Popayán, en forma permanente y continua, durante el término del contrato y conforme a la propuesta que hace parte integral del presente contrato: a) desayunos, b) almuerzos y c) comidas, de acuerdo al parte diario expedido por el director del centro (…)”.

En la cláusula cuarta del mencionado contrato se pactó un plazo de duración de once (11) meses “contados a partir del 1º de Febrero de 1996 hasta el 31 de Diciembre de 1996” y, en la cláusula quinta, se fijó como valor del contrato la suma de trescientos treinta y un millones trescientos mil pesos ($331.300.000).

De conformidad con la copia simple del “Acta de inicio Contrato alimentación 1464”(26) se probó que el 2 de febrero de 1996 se reunieron el director de la Penitenciaría de Popayán y el contratista, con el objeto de dar inicio al mencionado contrato.

Así mismo, se demostró que el 25 de noviembre de 1996(27) las partes de esta controversia suscribieron el Contrato adicional 001, por medio del cual convinieron adicionar el Contrato 1464 de 1996 en la suma de setenta y tres millones novecientos ochenta y siete mil setecientos pesos ($73.987.700), toda vez que los “recursos con que se venía atendiendo la alimentación de los internos (…) se agotaron en su totalidad antes del vencimiento del plazo, debido al alto incremento de la población carcelaria en los últimos meses, por aplicación de la Ley 228/95”.

Se acreditó, de conformidad con la copia simple del documento denominado “Control de contratos”(28) que respecto del Contrato 1464 los recursos se agotaron el 25 de noviembre de 1996.

Se demostró también, mediante la copia simple del Contrato adicional 002 suscrito el 30 de diciembre de 1996(29), que se adicionó el valor del Contrato 1464 de 1996 por la suma de noventa y un millones seiscientos sesenta y dos mil trescientos pesos (91.662.300) y se extendió su plazo de duración hasta “el 28 de febrero de 1997 o hasta el agotamiento de los recursos, a partir de sus vencimientos iniciales”.

Dijo el actor en la demanda, que el 20 de enero de 1996 solicitó ante la “Procuraduría Segunda Delegada ante el Contencioso Administrativo” llevar a cabo una audiencia de conciliación prejudicial por concepto de las reclamaciones por cuya causa ahora se demanda.

En lo que respecta a las diligencias de conciliación que se intentaron en el presente asunto(30), encuentra la Sala probado lo siguiente:

El día 26 de febrero de 1999, comparecieron las partes de la referencia ante la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa para efectos de celebrar la audiencia de conciliación prejudicial, no obstante lo cual, el INPEC solicitó aplazamiento de la diligencia, el cual fue concedido, fijándose como nueva fecha el día 19 de marzo de 1999.

Se encuentra acreditado que pese a los intentos fallidos por realizar la audiencia de conciliación —19 de marzo y 26 de abril—, en la diligencia que se llevó a cabo el 28 de mayo de 1999, la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa resolvió: “cerrar las diligencias y ordenar la entrega de la petición y de sus anexos al apoderado del ingeniero Guillermo Vega Ospina”.

Así mismo, está probado que se intentó nuevamente conciliar —en esa oportunidad— ante la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa, no obstante, en la audiencia que se celebró del 23 de octubre de 1999, se declaró frustrada la conciliación, en tanto que las partes no llegaron a ningún arreglo.

4. La caducidad de la acción.

El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma que resulta aplicable al presente asunto(31), prevé que la acción contractual caduca en dos años contados a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento; para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación y esta es efectuada unilateralmente por la administración, el plazo para accionar judicialmente comenzará a contarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe, si la administración no lo liquida dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, o del que establece la ley, se podrá acudir a la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar(32).

Dice así la norma:

“(…)

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

(…)

c) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

(…)”.

De otra parte, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de celebración del contrato, establece que “los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran” estarán sujetos al trámite de la liquidación; en cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato estatal de tracto sucesivo, la norma en mención, previó un plazo de cuatro (4) meses para ello, así:

“Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

(…)”.

Ahora, si el contratista no se presenta a la liquidación voluntaria o si las partes no logran acuerdo sobre su contenido, de conformidad con lo establecido en el artículo 61 de la Ley 80 de 1993, ella será practicada unilateralmente por la administración y se adoptará mediante acto administrativo debidamente motivado, susceptible del recurso de reposición, para lo cual la administración, al tenor del artículo 44, numeral 10, literal d) de la Ley 446 de 1998, sustitutivo del 136 del Código Contencioso Administrativo(33), dispone de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidación de común acuerdo.

Ha de concluirse entonces que los contratos de tracto sucesivo están sujetos al trámite de la liquidación, procedimiento que debe cumplirse en un plazo de seis (6) meses, así: cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera unilateral, por parte de la administración.

En el caso concreto, encuentra la Sala que los contratos 1460 y 1464, por cuyo incumplimiento ahora se demanda, eran de tracto sucesivo, en la medida que tenían por objeto suministrar en forma permanente y continua los desayunos, almuerzos y comidas a la población interna de la cárcel de Fusagasugá y de la penitenciaria de Popayán, respectivamente, por el término de once (11) meses, por (sic) manera que las prestaciones pactadas se debían cumplir a través del tiempo acordado por las partes para su duración.

Así pues, comoquiera que en el presente asunto los contratos en mención se califican como de tracto sucesivo, no hay duda de que los mismos se encontraban sujetos al trámite de la liquidación, en los términos señalados anteriormente.

Ahora bien, revisados los contratos, observa la Sala que las partes no establecieron plazo alguno para realizar la liquidación, así como tampoco se cuenta con prueba dentro del plenario que permita establecer que se liquidaron, de manera que frente a esta situación aplican perfectamente los términos para liquidar un contrato previstos en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 44, numeral 10, literal d) de la Ley 446 de 1998, esto es 4 meses —a partir de la terminación del contrato— para intentar la liquidación bilateral y, si lo anterior no ocurre, la administración cuenta con un plazo de 2 meses para que realice la liquidación unilateral —para un total de 6 meses—.

En el presente asunto, tal como se dejó visto, se encuentra acreditado que en los dos contratos de suministro, las partes que los suscribieron, pactaron que el término de duración de los contratos correría desde el 1º de febrero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1996; sin embargo dicho plazo fue ampliado por las partes el día 30 de enero de 1996, mediante la suscripción de los contratos adicionales 002, en los cuales se acordó que el término de duración se extendería hasta “el 28 de febrero de 1997 o hasta el agotamiento de los recursos, a partir de sus vencimientos iniciales”.

En ese contexto, luego de examinar el material probatorio que obra en el expediente, observa la Sala que no hay prueba de que en el lapso comprendido entre la suscripción de los mencionados contratos adicionales, lo que ocurrió el 30 de diciembre de 1996 y el 28 de febrero de 1997 —fecha máxima pactada por las partes para la terminación de los contratos—, se hubiesen agotado los recursos, de ahí que la Sala tendrá como fecha de culminación de los mismos el día 28 de febrero de 1997, habida cuenta que esa era la fecha límite convenida para la ejecución de los contratos.

No sobra advertir que si bien es cierto el 25 de noviembre de 1996 se agotaron los recursos en ambos contratos, no lo es menos que dicha circunstancia aconteció con anterioridad a la suscripción de los mencionados contratos adicionales 002.

En ese orden de ideas, dado que el 28 de febrero de 1997 culminó el término de ejecución de los contratos de suministro 1460 y 1464, el lapso con el cual contaban para liquidar los contratos era de seis (6) meses a partir de esa fecha y solo al vencimiento de esos seis (6) meses, lo que ocurrió el 28 de agosto de 1997, empezaría el conteo de los dos años para instaurar la acción contractual.

Así las cosas y de limitarse la Sala a contar la caducidad de la acción de conformidad con los datos hasta el momento arrojados, se observa que el actor tendría, en principio, hasta el 28 de agosto de 1999 para presentar la demanda y comoquiera que la misma se presentó el 27 de agosto de ese mismo año, es posible concluir que para ese momento, a diferencia de lo señalado por el recurrente, la acción no había caducado.

Adicionalmente, observa la Sala que en el presente asunto está acreditado que con anterioridad al 28 de agosto de 1999 —fecha límite que en principio tenían las partes para presentar oportunamente la demanda—, luego de varios intentos, se celebró la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa, no obstante lo cual, las partes no llegaron a ningún acuerdo.

De conformidad con lo previsto en el artículo 60 de la Ley 23 de 1991 —modificado por el artículo 80 de la Ley 446 de 1998—, la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad de la acción hasta por un plazo que no puede exceder de sesenta (60) días, dice así la norma:

“ART. 60.—Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al agente del Ministerio Público asignado al juez o corporación que fuere competente para conocer de aquéllas. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.

El término de caducidad no correrá desde el recibo de la solicitud en el despacho del agente del Ministerio Público, hasta por un plazo que no exceda de sesenta (60) días. Para este efecto, el plazo de caducidad se entenderá adicionado por el de duración de la etapa conciliatoria. (…)”.

En el caso en concreto, si bien es cierto que no hay prueba de la fecha en la cual se radicó la petición solicitando la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa, no lo es menos que de las constancias de aplazamiento de la audiencia, así como de la constancia de la fallida diligencia de conciliación que se llevó a cabo ante la mencionada Procuraduría el 28 de mayo de 1999, será posible tener por cierto el hecho de haberse solicitado la mencionada conciliación prejudicial, circunstancia que evidentemente acarreaba la suspensión de los términos de caducidad en el presente asunto.

Así las cosas, pese a no ser posible para la Sala determinar el espacio de tiempo en que se suspendió la caducidad de la acción por fuerza de la circunstancia anotada, resulta evidente que el término de caducidad sí se interrumpió en el presente asunto, de tal manera que el plazo para presentar la demanda iba incluso más allá del 28 de agosto de 1999, fecha que tomó la Sala para efectos de analizar la caducidad en el presente asunto.

En ese orden de ideas, es claro entonces que para el momento de la presentación de la demanda, la acción contractual no se encontraba caducada, de ahí que la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada.

5. Condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de febrero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(18) Ver Ley 65 de 1993.

(19) Ley 80 de 1993, Art. 75. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”

(20) 27 de agosto de 1999.

(21) Obra —a folios 115 al 120 del cuaderno 1— copia simple del Contrato1460 del 31 de enero de 1996.
En cuanto al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, la corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 zanjó el tema y expuso lo que se transcribe a continuación:
“En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.
Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas (…)
En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229)”.
De conformidad con la cita jurisprudencial que viene de verse y en aplicación de los principios de lealtad procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, es claro entonces que la prueba documental aportada en copia simple que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad tiene plena eficacia demostrativa.

(22) A folios 96 y 97 del cuaderno 1, reposa copia simple del Contrato adicional 001.

(23) Folios 191 y 192 del cuaderno 1.

(24) A Folios 84 y 85 del cuaderno 1, obra copia simple del Contrato adicional 002 del 30 de diciembre de 1996.

(25) Obra a folios 181 al 186 del cuaderno 1, copia simple del Contrato 1464 del 31 de enero de 1996.

(26) Folio 162 del cuaderno 1.

(27) A folios 158 y 159 del cuaderno 1, obra copia simple del Contrato adicional 001 del 25 de noviembre de 1996.

(28) Folios 181 al 186 del cuaderno 1.

(29) Folios 138 y 139 del cuaderno 1.

(30) A folios 201 al 212 del cuaderno 1, obran en original las constancias de las diligencias de conciliación a las que se hace referencia.

(31) La demanda se presentó el día 27 de febrero de 1999, esto es luego de que entrara a regir la Ley 446 de 1998.

(32) Ver la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, siete (7) de noviembre de 2012, Exp. 2012, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(33) “(…) d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; (…)”. (resalta la Sala).