Sentencia 1999-02246 de enero 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 05001 2331 000 1999 02246 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Eduardo Botero Soto & Cía. Ltda.

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto acusado y sus fundamentos.

Está conformado por las resoluciones 141 del 26 de noviembre de 1996, proferida por la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, y 43 del 26 de febrero de 1999, de la División Jurídica de la misma administración, que al decidir el recurso de reconsideración confirmó la anterior decisión.

En la primera de esas resoluciones se resolvió lo siguiente:

“ART. 1º—Declarar responsable a la empresa Transporte Botero Soto y Cía. Ltda. NIT: 890.901.321-5 por el incumplimiento de lo estipulado en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, en lo referente a la no presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga.

ART. 2º—Imponer a la empresa transportadora Eduardo Botero Soto y Cía. Ltda. NIT: 890.901.321-5, una multa de cuatro millones trescientos veintidós mil seiscientos setenta pesos ($4.322.670), por incurrir en la infracción administrativa descrita en la parte motiva de esta resolución”.

Los fundamentos de hecho y de derecho de la precitada decisión radicaron en que al ser practicada la inspección de la mercancía que aparece relacionada en el manifiesto de carga 101629 de julio 19 de 1994, Declaración de tránsito aduanero 3423 del 22 de julio de 1994, en la que la actora figuraba como empresa transportadora, los funcionarios de la DIAN observaron irregularidades como la no presentación de manifiesto de carga por la empresa transportadora y el hecho de haber advertido la presencia de una mercancía que no fue relacionada en la DTA 3423 de 1994, consistente en 1.425 kilos de retazos de tela de algodón, 12 carretes de cinta 100% rayón, peso 0.185 kg/100mts, ancho 4 mm de 250 m cada carreta y 10 carretas de cinta 100% rayón, peso 0.185 kg/100 mts ancho 4mm de 25 m cada carreta.

Dicha mercancía fue valorada por las autoridades aduaneras en la suma de $8.645.341.67, siendo aprehendida por no haberse allegado el manifiesto de carga, considerándose como no presentada a la luz del artículo 72, inciso segundo, del Decreto 1909 de 1992.

Todo lo anterior fue corroborado por la empresa Comercializadora Internacional Keracol S.A., consignataria de la mercancía importada y objeto de la DTA 03423 de 1994, cuando en su respuesta al pliego de cargos que le fue formulado por los mismos hechos expresó: “Dentro de la mercancía importada, por error se envió una no relacionada en la declaración de tránsito aduanero ni en el manifiesto de carga, consistente en ...”, y que “Adicionalmente, el cliente de Alemania, sitio de procedencia de la mercancía, colocó unos retazos de tela de algodón completamente inservibles, en los bordes y puerta del contenedor con el fin de proteger la maquinaria, cuyo peso es de 1425 kilos” (fl. 108).

Por esa situación le fue formulada a la actora pliego de cargos bajo la inculpación de que en virtud del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, la compañía transportadora debe responder por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y demás documentos requeridos por la DIAN, y que para el presente caso el incumplimiento de esa obligación se derivó de la no presentación del manifiesto de carga de la mercancía aprehendida, por lo cual se hace acreedora a la sanción prevista en el inciso tercero del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, equivalente al 50% del valor de la mercancía, la cual en efecto le fue impuesta, según se lee en la parte resolutiva transcrita de la Resolución 141 de 1996.

Los citados artículos 4º del Decreto 1105 de 1992 y 72 del Decreto 1909 de 1992, en la parte aplicada en dicha resolución, son del siguiente tenor:

“ART. 4º—Sanciones relativas al manifiesto de carga. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas.

Las mercancías que constituyan la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el manifiesto de carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

Cuando la empresa transportadora no presente manifiesto de carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso.

Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida.

Cuando se presente el manifiesto de carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.

“ART. 72.—Mercancía no declarada o no presentada. (...)

Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana.

En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1 del artículo 3º del citado decreto, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”.

2. Examen del recurso.

2.1. Tal como quedó reseñado, el a quo decidió anular el acto administrativo enjuiciado, bajo la consideración de que los hechos se sancionaron con base en una norma que no le era aplicable al transportador (D. 1909/92, art. 72).

2.2. Al respecto, la entidad apelante defiende la valoración jurídica que hizo de la conducta sancionada y la legalidad de la sanción impuesta, sosteniendo que no es cierto que esta última no fuese aplicable al transportador, contrariando los principios de legalidad y tipicidad, pues no existe duda alguna sobre la aplicabilidad del artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 (...) puesto que son responsables de la obligación aduanera “...el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante“. Añade a lo anterior que “Al tenor de la norma comentada, la empresa transportadora, Eduardo Botero y Cía. Ltda., está obligada a responder ante la autoridad aduanera por expreso mandato legal, sin que pueda exonerarse de su responsabilidad por el hecho de un tercero (...)”.

2.3. Consta en autos que la empresa Panalpina S.A. presentó la Declaración de tránsito aduanero, DTA, el 21 de julio de 1994, la cual le fue aceptada el día 22 del mismo mes y año, con fecha de radicación 3423 y fecha límite para la realización del régimen el 5 de agosto de ese mismo año (fl. 60). Por otra parte, como aduana de partida aparece Cartagena, y como aduana de destino Medellín.

En la casilla 15, Descripción de las mercancías, se lee: “un contenedor de 20 que dice contener: 54 bultos con máquina de coser y sus accesorios”.

El referido container está identificado con la referencia HLCU 2054126.

La empresa contratada para el transporte de la mercancía fue la actora, Transportes Eduardo Botero Soto & Cía. Ltda.

2.4. En el acta de aprehensión de la mercancía, motivo de la sanción impuesta a la actora, se afirma que dicha mercancía llegó en el medio de transporte “Placas TM 1210, Conteiner HLCU 2054126 el día 28 del mes de julio a las 2:00 pm” (fl. 111).

2.5. Lo anterior pone en evidencia que la actora, en tanto empresa transportadora, recibió en la aduana de Cartagena en calidad de mercancía sujeta al régimen de tránsito aduanero, el container o contenedor antes referenciado así como también la mercancía que la Declaración de Tránsito Aduanero decía contener. Los documentos obrantes en el expediente aduanero, indican que eso mismo fue lo que entregó el transportador en la aduana de destino, ya que en ellos no se hace mención alguna a que dicha empresa hubiese accedido a su contenido o roto sus sellos o precintos.

En relación con esa circunstancia se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

• El tránsito aduanero de una mercancía puede ser autorizado por la autoridad aduanera, sólo si las unidades de carga se encuentran debidamente selladas y precintadas desde el país de procedencia, de forma tal que garanticen que la mercancía no pueda ser extraída de ellas, ni puedan introducirse otras, sin romperse los precintos colocados en el puerto de embarque”, y Cuando las unidades de carga o los medios de transporte no se encuentran precintados, y siempre que sea posible, la aduana procederá a colocar precintos dejando constancia de sus números en la Declaración de tránsito aduanero”, según lo establece el artículo 364 en sus incisos primero y último, del estatuto aduanero (D. 2685/99).

En ese orden de ideas y en virtud de lo dispuesto en el parágrafo de dicho artículo, “Cuando la unidad de carga no se pueda precintar debido a condiciones de peso, volumen, características especiales o tamaño de los bultos, se deberán adoptar las siguientes medidas: reconocimiento físico de la mercancía, descripción de las mercancías en la declaración de tránsito aduanero y determinación del itinerario y plazos estrictos para la realización de la modalidad y cuando proceda, colocación de precintos aduaneros en cada uno de los bultos, salvo en el caso de mercancía a granel”.

Los precintos que coloque la autoridad aduanera o los que vengan colocados desde el país de procedencia, deberán permanecer intactos hasta la finalización de la modalidad y sólo podrán ser levantados o reemplazados por esta, cuando por razones de control se detecten señales de violación de algún precinto, o se haya ordenado la apertura de algún medio de transporte o de una unidad de carga que se encuentren precintados, en cuyo caso, se dejará constancia de dicha situación en la Declaración de tránsito aduanero, así como de la inspección física de la mercancía objeto del tránsito (art. 366 ibídem).

• El citado Decreto 2685 de 1999 (estatuto aduanero), en su artículo 1º define el CONTENEDOR como “un recipiente consistente en una gran caja con puertas o paneles laterales desmontables, normalmente provistos de dispositivos (ganchos, anillos, soportes, ruedas) para facilitar la manipulación y estiba a bordo de un medio de transporte, utilizado para el transporte de mercancías sin cambio de embalaje desde el punto de partida hasta el punto de llegada, cuya capacidad no sea inferior a un metro cúbico” (negrillas no son del texto).

El embalaje de una mercancía en esas condiciones hace que la misma sea considerada como “mercancía consolidada”, atendiendo la definición que de la misma ha formulado la OMC y que la Sala acogió en sentencia de 6 de agosto de 2004(2), según la cual se entiende por carga unitarizada el sistema empleado para transportar mercancías que siendo embaladas en pequeños grupos, se consolida o agrupa en un solo envase de gran tamaño, con el fin de evitar que las mercancías se destruyan o sean sustraídas con facilidad, y al mismo tiempo, para facilitar su manipuleo y lograr gran rapidez en las operaciones de carga o descarga”.

• Como bien lo anota la demandada en su alegato de conclusión, la responsabilidad del transportador culmina cuando las autoridades aduaneras en la diligencia de rompimiento de los precintos y sellos de seguridad verifiquen la plena conformidad de la mercancía, con la que aparece declarada en el DTA.

2.6. De acuerdo con lo expuesto, la pregunta que se plantea, en voces del inciso cuarto del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, es la de si en el presente caso le es “imputable a la transportadora” la aparición en el CONTENEDOR de mercancías adicionales a las que aparecen descritas en la Declaración de tránsito aduanero, elaborada y presentada por el importador. En otras palabras, es preciso dilucidar si se le puede atribuir o no al transportador la responsabilidad de que el CONTENEDOR aquí mencionado hubiese llegado a la aduana de destino con mercancía que no fue declarada en dicho documento.

2.7. En principio, podría decirse que la respuesta a tales interrogantes debería ser negativa, pues no es dable predicar que en este caso el transportador haya intervenido en la conformación o consolidación de las mercancías, como tampoco en el diligenciamiento de la respectiva Declaración de tránsito aduanero.

Expresado en otras palabras, su intervención se limitó a recibir, cargar, transportar y entregar en la aduana de destino el referido embalaje, con la documentación que para el efecto le fue entregada, especialmente la DTA, documento que en estos casos hace las veces de manifiesto de carga.

2.8. No obstante lo anterior y si bien el transportador no intervino en la conformación o consolidación de las mercancías ni en el diligenciamiento de la Declaración de tránsito aduanero, lo cierto es que antes de proceder a transportar el contenedor a Medellín, ha debido verificar el peso de la mercancía y su correspondencia con el peso indicado en dicha declaración.

En relación con el tema, la Sala, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2002, expediente 7707, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, expresó:

En el presente caso, si bien no puede imputarse a la empresa transportadora de manera directa el exceso del peso encontrado al arribar la mercancía a la ciudad de Medellín, que desde el embarque de la mercancía en la ciudad de Cartagena figuraba en 9.330 kilos, como consta en el manifiesto de carga expedido en la ciudad de partida, y aunque el artículo 1027 del Código de Comercio establece que “Cuando las cosas a transportar consistan en contenedores, paletas, guacales y en general, unidades cerradas, selladas o precintadas, éstas se considerarán como unidad de carga y deberán ser entregadas por el transportador en el mismo estado en que las recibe”, no lo es menos que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía e, igualmente, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante.

La responsabilidad de que el CONTENEDOR aquí mencionado hubiese llegado a la aduana de destino con mercancía que no fue declarada en dicho documento.

2.7. En principio, podría decirse que la respuesta a tales interrogantes debería ser negativa, pues no es dable predicar que en este caso el transportador haya intervenido en la conformación o consolidación de las mercancías, como tampoco en el diligenciamiento de la respectiva Declaración de tránsito aduanero.

Expresado en otras palabras, su intervención se limitó a recibir, cargar, transportar y entregar en la aduana de destino el referido embalaje, con la documentación que para el efecto le fue entregada, especialmente la DTA, documento que en estos casos hace las veces de manifiesto de carga.

2.8. No obstante lo anterior y si bien el transportador no intervino en la conformación o consolidación de las mercancías ni en el diligenciamiento de la Declaración de tránsito aduanero, lo cierto es que antes de proceder a transportar el contenedor a Medellín, ha debido verificar el peso de la mercancía y su correspondencia con el peso indicado en dicha declaración.

En relación con el tema, la Sala, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2002, expediente 7707, magistrada ponente Olga Inés Navarrete Barrero, expresó:

“En el presente caso, si bien no puede imputarse a la empresa transportadora de manera directa el exceso del peso encontrado al arribar la mercancía a la ciudad de Medellín, que desde el embarque de la mercancía en la ciudad de Cartagena figuraba en 9.330 kilos, como consta en el manifiesto de carga expedido en la ciudad de partida, y aunque el artículo 1027 del Código de Comercio establece que “Cuando las cosas a transportar consistan en contenedores, paletas, guacales y en general, unidades cerradas, selladas o precintadas, estas se considerarán como unidad de carga y deberán ser entregadas por el transportador en el mismo estado en que las recibe”, no lo es menos que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía e, igualmente, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante.

De manera que no se puede exonerar de responsabilidad a las empresas de transporte respecto de la determinación del peso de la mercancía que transportan, pues, dentro del giro de la actividad que realizan, deben constatar los datos consignados en la respectiva declaración de tránsito aduanero, especialmente el peso de la mercancía, ya que se trata de mercancía sin nacionalizar; el hecho de recibir y de entregar el medio de transporte precintado no exonera de responsabilidad aduanera porque se le está sancionando por introducir mercancías al vehículo que la transporta sino por la omisión de verificar el peso de la mercancía que se compromete a entregar a la aduana de destino.

La Sala ya se había pronunciado sobre el tema aquí tratado de la siguiente manera:(3)

Recuérdese que las mercancías que se transportan bajo el régimen de tránsito aduanero son mercancías que no han sido inspeccionadas en la forma en que se requiere para efectuar la nacionalización, pues apenas llegadas al territorio nacional son conducidas hasta la zona franca o al depósito autorizado, es decir, como no han cancelado los tributos aduaneros la aplicación de dicho régimen debe ser en todo estricto.

Por lo tanto, era obligación del transportador verificar qué era lo que transportaba, máxime si, como lo enseñan las normas que contienen las obligaciones aduaneras de las empresas transportadoras, constituye una falta administrativa transportar exceso de mercancía no nacionalizada, en cuanto al número de bultos o en cuanto a su peso. El hecho de que otras personas respecto de las cuales también se les exige el acatamiento de obligaciones aduaneras hayan omitido sus responsabilidades, o que otra persona diferente al transportador haya diligenciado la Declaración de tránsito terrestre no enerva la responsabilidad de la empresa actora, pues, si en el simple contrato de transporte de mercancías el transportador se obliga a desplazar de un lugar a otro, por el medio determinado y dentro del plazo fijado, y a entregarlas a su destinatario, a cambio de un precio llamado flete o porte, lo que implica que el transportador en todo momento conserva el poder de dirección, de control, de gestión de la operación del desplazamiento, dominio que justifica la responsabilidad que pesa sobre él a partir del momento en que se hace cargo de la mercancía, con mayor razón, como ya se ha precisado, cuando se trata de transporte de mercancías extranjeras que han ingresado al país y que se deben entregar en la aduana de destino o en el depósito autorizado, la obligación del transportista incluye la verificación de los datos consignados en la Declaración de tránsito aduanero, sin que sea de recibo el hecho de que entregó la mercancía en el mismo estado en que la recibió pues el contenedor que la condujo llegó con los precintos colocados por funcionarios de la aduana de partida.

Tanto es así que la Declaración de tránsito aduanero ostenta el mismo valor del manifiesto de carga. Si bien es cierto que en el caso de este último es la empresa transportadora quien expide el documento y, por ende, es responsable de la veracidad del contenido del mismo, aunque en el caso en estudio no fue la actora quien elaboró y presentó ante las autoridades aduaneras la declaración no por ello puede eximirse de responsabilidad frente a la contravención aduanera que se le imputa...” (el resaltado es ajeno al texto).

Las consideraciones anteriormente trascritas, aplican en caso bajo examen, toda vez que se trata de situaciones fácticas similares.

Además de ello, considera la Sala que en el presente caso no puede aducirse que la administración incurrió en un desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad, pues tal como queda dicho, el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 es claro al preceptuar que el transportador es responsable delas obligaciones que se deriven por su intervención”, y en el asunto bajo examen, dicha intervención consistía en cargar, transportar y entregar exactamente las mismas mercancías que fueron descritas en el DTA 3423 de julio 22 de 1994. La diferencia de peso advertida por las autoridades aduaneras al momento del descargue, indica que el transportador entregó el container con un peso superior al declarado, lo cual constituye una infracción aduanera que compromete su responsabilidad, pues ello es demostrativo de que la carga entregada no correspondía exactamente a la que fue descrita en los documentos aduaneros, lo cual fue corroborado al aparecer en el contenedor, además de las máquinas de coser y sus respectivos accesorios, los retazos de tela de algodón y los carretes de que da cuenta el acta de aprehensión. En ese orden de ideas, se infiere que la empresa sancionada obró de manera negligente al transportar la mercancía sin verificar previamente la exactitud de su peso, así no haya evidencia en el proceso de que aquél haya intervenido el contenedor durante el tiempo en que estuvo en su poder. En últimas, transportó mercancías no declaradas y ello es de suyo contrario al ordenamiento jurídico.

En tal virtud, la Sala considera que no hay razón alguna para anular los actos administrativos demandados y por ello, además de revocar la sentencia apelada, denegará las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 20 de enero de 2011».

(2) Sentencia de 6 de agosto de 2004, expediente 2002 00281 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En algunos de sus apartes, la Sala señaló: “Al respecto conviene aclarar que en la normativa aduanera no hay definición del concepto de mercancía consolidada, de allí que la DIAN se apoye en la doctrina extranjera, y es así como en su Concepto 131 de 2 de enero de 2004 dice que ante esa circunstancia acude a definiciones como las siguientes: “... De la cámara de comercio de Valencia, España, que precisa que “Carga consolidada es la actividad de agrupar en un contenedor o unidad de carga, bienes o mercancías de varios exportadores para ser transportadas a un destino específico”; La dada por Bancomext de México, en el sentido de que “es el agrupamiento de mercancías pertenecientes a varios consignatarios, reunidas para ser transportadas en contenedores, siempre que estén amparadas en un mismo documento de transporte”; La de la OMC según la cual “se entiende por carga unitarizada “el sistema empleado para transportar mercancías que siendo embaladas en pequeños grupos, se consolida o agrupa en un solo envase de gran tamaño, con el fin de evitar que las mercancías se destruyan o sean sustraídas con facilidad, y al mismo tiempo, para facilitar su manipuleo y lograr gran rapidez en las operaciones de carga o descarga”. En dicho concepto la DIAN concluye que de esas definiciones el elemento más importante no es el que las mercancías vengan con destino a varios consignatarios. Lo determinante de cada una de las definiciones es que las mercancías sean agrupadas en un contenedor o unidad de carga, de ahí que la definición por excelencia a nivel mundial sea la de la OMC en la que no se considera para nada, como presupuesto de esta actividad, que la mercancía venga dirigida a varios consignatarios”.

(3) Expediente 7377, sentencia de abril 4 de 2002, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.