Sentencia 1999-02378/37329 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente:

Dra. María Adriana Marín

Bogotá D.C., primero 1º de febrero de dos mil dieciocho.

Rad. 15001-23-31-000-1999-02378-01(37329)

Actor: Orlando Torres Sanabria

Demandado: Nación - departamento administrativo de economía solidaria - Dansocial

Referencia: Acción de reparación directa

Temas: Responsabilidad por intervención de cooperativas solidarias - procedencia de la acción de reparación directa - ausencia de falla en el servicio en el presente asunto.

EXTRACTOS:«III. Consideraciones.

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 25 de marzo de 2009, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en proceso de reparación directa con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que la demanda se presentó el 18 de noviembre de 1999 (fl. 70, c. 1), y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 135’425.529 por concepto de perjuicios materiales, mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de 500 SMLMV equivalentes a $ 118’230.000(1).

2. La procedencia de la acción.

En casos similares a los cuales ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, esta Sección del Consejo de Estado ha concluido que la acción de reparación directa resulta procedente para obtener una indemnización de perjuicios en asuntos en los cuales se le atribuye responsabilidad al Estado con ocasión de daños causados por la falla en el servicio de inspección, vigilancia y control de entidades financieras, aun cuando no se hubiera efectuado la liquidación final de la entidad intervenida. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia se ha precisado lo siguiente:

… entre las entidades de control y los usuarios de las entidades financieras existe una relación de protección, que genera la confianza de éstos últimos en el sistema financiero y los motiva a depositar sus ahorros en las entidades financieras, con la finalidad de obtener liquidez, seguridad y rentabilidad, dentro de una entidad que le otorga confianza para ello. En el momento en que la entidad es intervenida —con fines de liquidación— los objetivos con los cuales los usuarios acudieron a la entidad financiera se ven afectados, y la confianza de éstos con respecto a la entidad y al sistema, se quebranta. En estos casos, el daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no pueden contar con su dinero —ahorros— en el momento en que lo necesitan, es decir, de forma inmediata. Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que las cuentas de ahorros no se limitan a generar rendimientos, sino que se transformaron en fuente de pago de obligaciones.

Para la Sala esta situación claramente configura un daño cierto, pues en caso de que se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado y, a pesar de que tal procedimiento no haya finalizado, es evidente que el no poder disponer de los ahorros es un daño cierto, que lógicamente genera perjuicios materiales e inmateriales, imputables al Estado que debe indemnizarlos, y que harán nugatoria la posibilidad de que los usuarios indemnizados puedan reclamar sus “acreencias” ya satisfechas, a la culminación del proceso de liquidación de la entidad financiera liquidada. (…).

En esta oportunidad, la Sala se aparta de la anterior tesis en la que se declaraba inhibida para conocer el fondo del asunto en consideración a que, al no haber finalizado el proceso de liquidación de la entidad financiera, se concluía que el daño era incierto. Ahora, la Sala considera que las pretensiones no se formulan antes de tiempo puesto que, como se explicó, los procedimientos previos a la liquidación e incluso, durante la misma liquidación, pueden causar daños a los ahorradores o usuarios e incluso a las mismas entidades financieras.

Desconocer lo anterior, significaría prolongar un daño y agravar los perjuicios que de él se generan, haciendo más gravosa la situación de los usuarios que, de buena fe y motivados por el principio de confianza que los inspiró a utilizar el sistema, depositaron sus ahorros y que, ante la situación de las entidades financieras ante las medidas de las que son objeto, se ven afectados y despojados de sus recursos que, en la mayoría de los casos, son destinados para su propia subsistencia y para el mantenimiento de sus hogares.

Ante esta realidad, afirmar que el daño no es cierto, sería desnaturalizar la noción misma de daño, concebida como la aminoración patrimonial sufrida por las víctimas, quienes no pueden disponer de su dinero por un largo período de tiempo, y desconocer la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política.

Cabe precisar que, en estos casos, en los que se demanda la omisión de los órganos de control en la inspección y vigilancia de las entidades financieras, no todos los daños sufridos por los administrados son indemnizables, en consideración a que la función de supervisión, como se verá más adelante, no consiste en garantizar el patrimonio de los depositantes o ahorradores contra cualquier pérdida, sino que lo que se pretende con dicha vigilancia es asegurar el cumplimiento de las normas del sector financiero por parte de las entidades que desarrollan ese tipo de actividades.

Con fundamento en el anterior postulado, la responsabilidad del Estado por la omisión de los órganos de control se configurará únicamente cuando los daños causados sean consecuencia de una actuación de las entidades vigiladas contraria al ordenamiento jurídico, cuyo cumplimiento ha debido garantizar el organismo supervisor”(2) (negrillas de la Sala).

Con fundamento en lo anterior, se tiene entonces que la acción de reparación directa resulta procedente para reclamar la reparación de los daños causados a los usuarios de las entidades financieras, cuando estos se imputan a las autoridades estatales, por la omisión en sus funciones de inspección, vigilancia y control de aquellas, aunque no hubiera concluido el proceso de liquidación de dichas entidades, por considerar que el hecho de que los ahorradores no puedan disponer de sus dineros, constituye un daño cierto.

Ciertamente, de la lectura de los hechos y pretensiones de la demanda, resulta dable inferir que la génesis del litigio se ubica en una supuesta falla en el servicio de vigilancia, inspección y control por parte de Dansocial, respecto de las actividades desempeñadas por Cajacoop, situación que habría llevado a su intervención y posterior liquidación, lo cual, a juicio del demandante, generó un daño antijurídico consistente en la imposibilidad de disponer de los dineros que tenían allí depositados.

Así las cosas, la Sala revocará la decisión del tribunal de primera instancia que decidió declararse inhibido para fallar el fondo del presente asunto y, en consecuencia, procederá a efectuar el estudio de responsabilidad patrimonial de la administración por el daño que se le endilgó en la demanda.

2. Caducidad de la acción.

Dado que en el sub lite se señaló de manera general que el daño consistía en la “retención de los dineros” que el señor Orlando Torres Sanabria tenía depositados en la Caja Popular Cooperativa Cajacoop, como consecuencia de la intervención administrativa y financiera de esta última entidad por parte del gobierno nacional, a través de Dansocial, se tendrá en cuenta la fecha de la expedición de la Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997 -a través de la cual se ordenó la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de Cajacoop, para efectuar el cómputo de los dos años establecidos en el numeral 8 del artículo 136 del CCA (modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998), para interponer la demanda.

Adicionalmente, en la Circular de intervención 002 de esa misma fecha, se estableció que “para los efectos señalados nos vemos en la obligación de restringir temporalmente los retiros de los depósitos de ahorros de la siguiente manera: (…). Los saldos superiores al millón de pesos ($ 1’000.000), no podrán hacerse retiros hasta nueva instrucción” (fl. 246, c. 1).

Así las cosas, se tiene que a partir de ese momento, se generó la imposibilidad de disponer de los dineros que el demandante tenía depositados en las cuentas de ahorros de Cajacoop; en consecuencia, los dos años consagrados en la ley para interponer la demanda, se contarán a partir del día siguiente a la referida fecha (19 de noviembre de 1997), motivo por el cual, por haberse interpuesto la demanda el 18 de noviembre de 1999, concluye la Sala que la acción se ejerció oportunamente.

3. Legitimación en la causa.

En cuanto hace a la legitimación en la causa por activa, concurrió al proceso el señor Orlando Torres Sanabria, con el fin de obtener una indemnización de perjuicios por la retención de los dineros que tenía depositados en Cajacoop a causa de la orden de intervención expedida por Dansocial.

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se presentó en contra de Dancoop(3), a la cual se le atribuye el aludido daño, por la supuesta falla del servicio de inspección, control y toma de posesión de la entidad cooperativa, en la cual se encontraban depositados los dineros del ahora demandante Orlando Torres Sanabria.

4. Problema jurídico.

Previa acreditación de la existencia del daño y teniendo en consideración los argumentos señalados en el recurso de alzada, la Sala examinará si en el presente asunto se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad de la Administración por una falla en la prestación de los servicios a su cargo, en este caso relativos a las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de Dancoop.

5. Análisis de la Sala.

5.1. Daño antijurídico.

De conformidad con la certificación expedida por Cajacoop, el 13 de febrero de 2002, se hizo constar que el señor Orlando Torres Sanabria tenía dos cuentas de ahorros con dineros depositados en esa cooperativa, así:

Número de cuentaSaldo 1997Fecha de aperturaSaldo 2002
8001612855$ 93’435.342Nov.-1997$ 98’535.295
8001615861$ 21’912.574Nov.-1997$ 23’133.362
Total $ 115’347.916 $ 121’668.657

De otra parte, se tiene que mediante Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, el departamento nacional de cooperativas decidió “tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la Cooperativa Caja Popular Cooperativa, con el objeto de administrarla hasta cuando hayan sido subsanadas las causales que motivan la adopción de la medida en la presente providencia (fls. 246 a 251, c. 1). Como fundamento de dicha decisión, la autoridad referida expuso los siguientes argumentos:

La administración de la Caja Popular Cooperativa presentó a este despacho los balances y estados financieros de la entidad a septiembre de 1997, en los cuales la Cooperativa reporta pérdidas por $ 51.000 millones de pesos, que aunadas a la situación persistente de iliquidez, le impiden a la administración maniobrar la empresa con la destreza y diligencia que se requiere.

Que a la misma fecha, la Caja Popular Cooperativa reporta un patrimonio negativo de $ 20.000 millones de pesos y pasivo total de $ 230.000 millones de pesos, mientras que el total de los activos solamente asciende a $ 210.000 millones de pesos.

Que del análisis de los estados financieros se observa inminente riesgo de afectación patrimonial y vulneración al ahorro de asociados y terceros.

Adicionalmente, a través de la Circular de Intervención 002 del 19 de noviembre de 1997, el departamento nacional de cooperativas decidió que “para los efectos señalados nos vemos en la obligación de restringir temporalmente los retiros de los depósitos de ahorros de la siguiente manera: (…). Los saldos superiores al millón de pesos ($ 1’000.000), no podrán hacerse retiros hasta nueva instrucción” (fl. 246, c. 1).

De otra parte, en el proceso obra contrato de “compra de acreencias y pago con subrogación”, celebrado el 28 de junio de 2004 entre el señor Orlando Torres Sanabria y Fiduprevisora S.A., por medio del cual esta última se subrogó en el 100% de la acreencia derivada de la cuenta de ahorros Nº 8001612855. En ese contrato se indicó que el ahora demandante recibió a satisfacción la suma de $ 76’793.285 por concepto de la adquisición que de su acreencia en Cajacoop hizo Fogaccop por conducto de FiduprevisoraS.A., a pesar de que el saldo a febrero de 2002 equivalía a $ 98’535.295(4); asimismo, se estableció que quedaban en favor de Fogacoop todas las acciones legales para hacer valer ese crédito ante cualquier autoridad administrativa, judicial y, en particular, en el trámite de liquidación de Cajaccop (fl. 603, c. 2).

Por último, cabe señalar que respecto de la otra cuenta de ahorros Nº 8001613861 no se allegó contrato de subrogación alguno.

De conformidad con lo anterior, resulta dable concluir que se encuentra acreditado el daño antijurídico en el presente caso, dado que a partir de la toma de posesión de los negocios y bienes de Cajacoop, específicamente, con la expedición de la Circular de intervención Nº 002 del 19 de noviembre de 1997, se generó la imposibilidad de disponer de los dineros que el ahora demandante tenía depositados en las cuentas de ahorros de Cajacoop.

Respecto del daño en el presente asunto, cabe precisar que, a pesar de que el demandante celebró un contrato de subrogación con Fiduprevisora S.A. el 28 de junio de 2004, por las obligaciones derivadas de la cuenta de ahorros Nº 8001612855, lo cierto es que, tal y como se indicó en la demanda, el daño antijurídico en el presente asunto se concretó en la imposibilidad de disponer de los dineros depositados en las cuentas de ahorros de Cajacoop, y en obtener los rendimientos financieros que los mismos le hubieran reportado, desde la fecha en que se intervino la cooperativa mediante Resolución 1887 de 19 de noviembre de 1997.

5.2. Imputación.

Ahora bien, establecida la existencia del daño, aborda la Sala el análisis de la imputación con el fin de determinar si en el caso concreto dicho daño material le puede ser atribuido a la demandada y, por tanto, si esta se encuentra en el deber jurídico de resarcir los perjuicios que se derivan del mismo.

En relación con la imputación del daño, a partir de los elementos de convicción allegados válidamente al proceso, se tienen acreditados los siguientes hechos:

— Mediante Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, Dansocial decidió tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la Cajacoop, con el objeto de administrarla hasta cuando hubieran sido subsanadas las causales que motivaron la adopción de esa medida; asimismo, se dispuso la restricción de efectuar retiros en cuentas de ahorros con saldos superiores a un millón de pesos. Lo anterior en virtud de la “persistente de iliquidez”, así como por la presencia de un patrimonio societario negativo equivalente a $ 20.000 millones de pesos, todo lo cual revelaba un riesgo de afectación de los ahorradores y de terceros (fls. 247 a 251, c. 1).

— El 5 de septiembre de 2002, mediante Resolución 02, el agente liquidador de Cajacoop informó a los interesados acerca del inventario actualizado de depósitos, exigibilidades y demás pasivos a cargo de la Cajacoop, y efectuó la calificación de los créditos, dentro del cual se reconocieron acreencias a nombre del señor Orlando Torres Sanabria (fl. 433, c. ppal.).

El 3 de junio de 2003, el liquidador de Cajacoop entregó al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas - Fogacoop la base de datos de las acreencias definitivas, incluida la deuda restante a favor del señor Orlando Torres Sanabria (fls. 435 a 436, c. ppal.).

— El 3 de octubre de 2002, mediante Resolución 03 del 3 de octubre de 2002 se realizó una nueva calificación y graduación de acreencias a favor del señor Orlando Torres Sanabria, así:

NombreFecha resoluciónAcreencia a pagarCuentaValor reconocido
Orlando Torres Sanabria 05/09/2002$ 18’028.9398001613861$ 25’513.146
Orlando Torres Sanabria 03/10/2002$ 76’793.2858001612855$ 112’931.302

— La Superintendencia de Economía Solidaria mediante Resolución 0780 del 7 de mayo de 2012 ordenó la toma de los haberes y negocios para disolver y liquidar la Caja Popular Cooperativa Cajacoop, habida cuenta de que durante el período que estuvo ejecutándose la toma de posesión para administrar la Cooperativa Cajacoop, no fue posible superar las dificultades que motivaron la medida de toma de posesión de bienes. Dicha medida, de acuerdo con lo certificado por la Superintendencia de Economía Solidaria implicaba “la cesación del objeto social de la entidad intervenida y la destinación de su capacidad jurídica al ejercicio de las actividades tendientes a la liquidación rápida y progresiva de su haber social” (fl. 433, c. ppal.)(5).

— El 24 de octubre de 2017, el representante legal del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas - Fogacoop, informó a este despacho lo siguiente:

En virtud de la compra de acreencias a algunos de los acreedores de Cajacoop, Fogacoop se subrogó como acreedor de la cooperativa por el 100% de los derechos de crédito que tales acreedores tenían a su favor y de esta manera, Cajacoop se convirtió en deudor del Fondo de garantías de Entidades Financieras Fogacoop, por el valor de las sumas subrogadas.

Conforme a lo anterior, aclaramos que una vez revisada la información respectiva, no se encontró evidencia alguna de la que pueda desprenderse que el señor Orlando Torres Sanabria haya efectuado los trámites necesarios y oportunos para obtener la compra de sus acreencias por parte de Fogacoop, motivo por el cual, al no acogerse al procedimiento de compra establecido, no fueron beneficiados de la compra realizada. En virtud de lo anterior, no se suscribió contrato alguno de subrogación con el señor Orlando Torres Sanabria, relacionado con las acreencias depositadas por éste en la Caja Popular Cooperativa (Cajacoop).

No sobra advertir que en la actualidad, el proceso de compra de acreencias a los ahorradores de Cajacoop se encuentra concluido definitivamente por parte de Fogacoop, por lo que a ningún acreedor de dicha cooperativa le es viable acceder a este beneficio (fls. 448 a 449, c. ppal.)

Ahora bien, a lo largo del trámite de la presente acción la parte actora sostuvo que el aludido daño patrimonial —concretado en la imposibilidad de disponer de los dineros depositados en las cuentas de ahorros de Cajacoop, y en obtener los rendimientos financieros que los mismos le hubieran reportado desde la fecha en que se intervino la cooperativa—, se produjo por una falla del servicio imputable a la demandada, por la omisión o el incumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia a cargo de Dansocial respecto de la Caja Popular Cooperativa - Cajacoop, que concluyó en la intervención y posterior liquidación de esa entidad, y la consecuente imposibilidad de disponer de los dineros que el ahora demandante tenía allí depositados.

Resulta importante señalar que en el artículo 16 del Decreto 1134 de 1989(6) se le confirió al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop (luego Dansocial), la inspección y vigilancia de las Cooperativas Especializadas de Ahorro y Crédito y de las operaciones de ahorro y crédito que realicen las Cooperativas Multiactivas o Integrales. 

Para el ejercicio de tales funciones, se dispuso que el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas tendría las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario (hoy Financiero), con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanente.

Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF contenido en el Decreto 663 de 1993— dispuso que el sistema financiero y asegurador estaba conformado de la siguiente manera: i) establecimientos de crédito; ii) sociedades de servicios financieros; iii) sociedades de capitalización; iv) entidades aseguradoras; v) intermediarios de seguros y reaseguros.

Por su parte, el artículo 53 del citado Estatuto Orgánico dispuso que las normas de intervención y regulación que adoptara el Gobierno Nacional, deberán tener en cuenta la naturaleza especial de las entidades citadas anteriormente, con el fin de facilitar la aplicación de los principios cooperativos, proteger y promover el desarrollo de las instituciones de la economía solidaria y, en particular, promover y extender el crédito social.

En el citado decreto se impuso al Gobierno Nacional el deber de adecuar la estructura de la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— para la asunción de las funciones relacionadas con la inspección, control y vigilancia de las cooperativas financieras y de las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito.

Así pues, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero estableció, a cargo de la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— importantes funciones y/o facultades(7), entre las cuales se destacan las siguientes:

a. Funciones de control y vigilancia:

— Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera en que deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera en la cual deben administrar los riesgos implícitos en sus actividades.

— Dictar las normas generales que deben observar las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con lo dispuesto en la ley.

b. Facultades de supervisión:

— Practicar visitas de inspección cuando exista evidencia atendible sobre el ejercicio irregular de la actividad financiera, obtenida de oficio o suministrada por denuncia de parte, a los establecimientos, oficinas o lugares donde operan personas naturales o jurídicas, no sometidas a vigilancia permanente; examinar sus archivos y determinar su situación económica, con el fin de adoptar oportunamente, según lo aconsejen las circunstancias particulares del caso, medidas eficaces en defensa de los intereses de terceros de buena fe, para preservar la confianza del público en general;

— Practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de sus negocios o de los aspectos especiales que se requieran.

c. Facultades de prevención y sanción:

— Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan, de inmediato, las prácticas ilegales no autorizadas e inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento cuando la Superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura.

— Imponer una o varias de las medidas cautelares o sanciones previstas en el aludido Estatuto a las personas naturales y jurídicas que efectúen actividades exclusivas de las instituciones vigiladas sin contar con la debida autorización.

— Adoptar, cuando lo considere pertinente y según las circunstancias, cualesquiera de las siguientes medidas cautelares para evitar que una institución vigilada incurra en causal de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios, o para subsanarla.

— Tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada cuando se presente alguno de los hechos previstos en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que, a juicio del Superintendente Bancario, hagan necesaria la medida, previo concepto del Consejo Asesor y con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

d. Funciones de certificación y publicidad:

— De acuerdo con las modalidades propias de la naturaleza y estructura de las entidades sometidas a su inspección y control permanentes, expedir las certificaciones sobre su existencia y representación legal.

— Certificar las tasas de interés bancario corriente correspondientes a las distintas modalidades de crédito que determine el Gobierno Nacional, mediante normas de carácter general.

— Ordenar la publicación de los estados financieros de las entidades sometidas a su control y vigilancia, así como de los ajustes o rectificaciones a tales estados financieros que ordene la Superintendencia Bancaria. Igualmente, ordenará la publicación de los indicadores de las instituciones vigiladas.

Ahora bien, el referido Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en su artículo 113, estableció unas medidas preventivas para evitar la toma de posesión de bienes de aquellas entidades que se encuentren sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera—, entre las cuales dispuso las siguientes:

1. Vigilancia especial(8).

2. Recapitalización.

3. Administración fiduciaria.

4. Cesión total o parcial de activos, pasivos y contratos y enajenación de establecimientos de comercio a otra institución. 

5. Fusión.

6. Programa de recuperación.

7. Suspensión de la compensación de los saldos de los créditos otorgados a asociados contra los aportes sociales.

8. Exclusión de activos y pasivos.

En relación con la toma de posesión de bienes, el Decreto 663 de 1993(9) precisó unas causales para que la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— pudiera tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada, previo concepto del consejo asesor, a saber:

a. Cuando haya suspendido el pago de sus obligaciones;

b. Cuando haya rehusado la exigencia que se haga en debida forma de someter sus archivos, libros de contabilidad y demás documentos, a la inspección de la Superintendencia Bancaria;

c. Cuando haya rehusado el ser interrogado bajo juramento, en relación con sus negocios;

d. Cuando incumpla reiteradamente las órdenes e instrucciones de la Superintendencia Bancaria, debidamente expedidas;

e. Cuando persista en violar sus estatutos o alguna ley;

f. Cuando persista en manejar los negocios en forma no autorizada o insegura;

g. Cuando se reduzca su patrimonio neto por debajo del cincuenta por ciento (50%) del capital suscrito;

h. Cuando existan graves inconsistencias en la información que suministra a la Superintendencia Bancaria y que, a juicio de esta, no permita conocer adecuadamente la situación real de la entidad;

i. Cuando la entidad no cumpla los requerimientos mínimos de capital de funcionamiento previstos en el artículo 80 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;

j. Cuando incumpla los planes de recuperación que hayan sido adoptados;

k. Cuando incumpla la orden de exclusión de activos y pasivos que le sea impartida por la Superintendencia Bancaria;

l. Cuando se incumpla el programa de desmonte progresivo acordado con la Superintendencia Bancaria.

A su turno, el artículo 20 de la Ley 510 de 1999 adicionó las siguientes causales:

a. Cuando se haya reducido su patrimonio técnico por debajo del cuarenta por ciento (40%) del nivel mínimo previsto por las normas sobre patrimonio adecuado.

b. Cuando haya expirado el plazo para presentar programas de recuperación o no se cumplan las metas de los mismos, en los casos que de manera general señale el Gobierno Nacional.

En el citado Estatuto se señaló que el objetivo(10) de la toma de posesión consiste en establecer si la entidad vigilada i) debe ser objeto de liquidación; ii) si es posible ponerla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social; iii) o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias. Las anteriores determinaciones deberán adoptarse por la Superintendencia Financiera en un término no mayor de dos (2) meses, prorrogables por un término igual por dicha entidad(11).

A su turno, el artículo 117 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, estableció la liquidación como consecuencia de la toma de posesión, fenómeno que implica i) la disolución de la entidad; ii) la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida, sean comerciales o civiles, estén caucionadas o no; iii) la formación de la masa de bienes; iv) la terminación automática al vencimiento de un plazo de dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, de los contratos de seguros vigentes, cualquiera que sea su clase, celebrados por una entidad aseguradora respecto de la cual la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— disponga la liquidación; v) los derechos laborales de los trabajadores gozarán de la correspondiente protección legal, en los procesos de liquidación(12).

Descendiendo al presente asunto, advierte la Sala que a partir del análisis del material probatorio allegado al proceso resulta imposible imputar la referida falla del servicio de inspección, control y vigilancia a la entidad demandada, por las siguientes razones:

Del material aportado al proceso se puede establecer, básicamente, que el señor Orlando Torres Sanabria poseía dos cuentas de ahorros en la Caja Popular Cooperativa que se abrieron en noviembre de 1997, cuyos aportes para esa fecha ascendían a $ 115’347.916.

No obstante, mediante Resolución 1889 de 1997 Dancoop, ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de dicha cooperativa, dada la situación persistente de iliquidez y el reporte de un patrimonio negativo equivalente a veinte mil millones de pesos ($ 20.000’000.000); posteriormente, ante la imposibilidad de superar las dificultades que motivaron la medida de toma de posesión de bienes, se ordenó la liquidación de dicha cooperativa mediante Resolución 07080 de 7 de mayo de 2002.

Ahora bien, frente a la falla del servicio respecto de las funciones de inspección, control y vigilancia desplegadas por Dansocial y posteriormente por la Superintendencia de Economía Solidaria, encuentra la Sala que los medios de prueba dan cuenta, únicamente, de la toma de posesión de la cooperativa Cajacoop, dada la insolvencia patrimonial y la iliquidez de esa entidad, las cuales no pudieron solucionarse, motivo por el cual se dispuso su liquidación.

Así las cosas, ha de concluir la Sala que no se allegó prueba alguna a este proceso respecto las supuestas actuaciones, omisiones y/o irregularidades por parte de Dansocial, ni tampoco se probó que las actuaciones que se probaron en este proceso hubieran comportado la contravención o el desconocimiento de las disposiciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero —respecto de sus funciones de inspección control y vigilancia sobre Cajacoop— a las cuales se hizo referencia líneas atrás.

En ese orden de ideas ha de decirse que, si bien de los elementos probatorios relacionados puede inferirse como debidamente acreditado el daño sufrido por la entidad demandante – daño que se concretó en la imposibilidad de disponer de los dineros depositados en las cuentas de ahorros Nº 8001613861 y 8001612855 de Cajacoop, y en obtener los rendimientos financieros que los mismos le hubieran reportado desde la fecha en que se intervino la cooperativa, lo cierto es que del acervo probatorio no resulta posible concluir que en su momento Dancoop, hubiese incurrido en irregularidades en el desarrollo de sus funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo, como tampoco en lo que respecta a la liquidación de la referida entidad y, mucho menos que esas supuestas irregularidades hubieran causado o determinado el daño por cuya indemnización se demandó.

Se reitera que en casos como el presente corresponde a la parte demandante acreditar los conocidos elementos que configuran la responsabilidad patrimonial de la administración pública: daño antijurídico, incumplimiento del deber a cargo del Estado y nexo causal entre aquel y este(13), de los que debe resaltar esta Subsección se hallan ausentes en este caso, dado que no se probaron, la referida falla del servicio, menos la conducta atribuida a la demandada que según la parte actora dio lugar al daño reclamado, motivo por el cual se le imposibilita a la Sala abordar el estudio respecto a la procedencia del deber jurídico de la demandada de resarcir los perjuicios que del daño se hubieren derivado.

Por consiguiente, por las razones hasta ahora expuestas se denegarán las súplicas de la demanda.

6. Costas.

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 25 de marzo de 2009 y, en consecuencia, se dispone:

1. NEGAR la totalidad de las pretensiones contenidas en la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 40 Ley 446 de 1998.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27.920. M.P. Ramiro Saavedra Becerra. Posición jurisprudencial reiterada por esta Subsección del Consejo de Estado en Sentencia del 6 de junio de 2012, exp. 21.249, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y en la proferida el 28 de agosto de 2014, exp. 30.736, M.P. Hernán Andrade Rincón.

(3) Luego denominado Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria - Dansocial, pero, posteriormente, virtud del Decreto 4122 de 2001, se transformó a Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, adscrita al Ministerio del Trabajo, la cual cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente.

(4) Así lo certificó Cajacoop mediante oficio del 13 de febrero de 2002 (fls. 435 a 436, c. 1).

(5) Así se hizo constar en certificación expedida por la Superintendencia de Economía Solidaria el 26 de julio de 2017.

(6) Por el cual se reglamenta la actividad de ahorro y crédito desarrollada por las cooperativas y se dictan normas para el ejercicio de la actividad financiera por parte de éstas.

(7) Artículo 326 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF.

(8) Artículo 113 del EOSF: “La vigilancia especial es una medida cautelar para evitar que las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria incurran en causal de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios, o para subsanarla. En el evento en que se establezca dicha medida, corresponderá a la Superintendencia Bancaria determinar los requisitos que tales entidades deben observar para su funcionamiento, con el fin de enervar, en el término más breve posible, la situación que le ha dado origen”.

(9) Artículo 114 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 795 de 2003.

(10) Artículo 115 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 21de la Ley 510 de 1999.

(11) Ibídem.

(12) En términos similares a la presente sentencia consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, exp. 30.736, M.P. Hernán Andrade Rincón y la proferida por esta misma Subsección el 6 de junio de 2012, exp. 21.249, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, exp. 30.736, M.P. Hernán Andrade Rincón y la proferida por esta misma Subsección el 6 de junio de 2012, exp. 21.249, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.