Sentencia 1999-02416 de febrero 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Expediente: 31000

Rad.: 15001-23-31-000-1999-02416-01 (31000)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: municipio de Tuta

Demandado: Nación-Departamento Administrativo de Economía Solidaria (Dansocial)

Naturaleza: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veinte de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

1. De la jurisdicción y competencia.

Por ser la demandada una entidad estatal, el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción (CCA, art. 82) Además, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá —Sala de Descongestión—, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnización por concepto perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para el efecto(1).

2. De la legitimación en la causa.

La legitimación en la causa aparece demostrada en el plenario, por una parte, porque la parte actora es la directamente afectada con la restricción temporal de retirar los dineros depositados en las cuentas de ahorros de Cajacoop y, por otra parte, porque fue Dancoop —hoy Dansocial— la entidad que profirió el acto administrativo mediante el cual se tomó la decisión de tomar posesión de esa cooperativa y restringió el retiro de esos dineros.

3. De la procedencia y de la caducidad de la acción.

En este asunto se pretende que se declare la responsabilidad de
Dansocial, por cuanto considera el actor que esta entidad omitió ejercer sus funciones de inspección y vigilancia para así evitar que la Caja Popular Cooperativa fuera intervenida. Como quiera que el municipio demandante no cuestiona la legalidad del acto administrativo mediante el cual se tomó posesión de los negocios de esa cooperativa, sino que alega una omisión en cumplimiento en las funciones de inspección y vigilancia que estaban a cargo de Dancoop, la acción procedente sí es la de reparación directa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

Además, como el municipio de Tuta tuvo conocimiento del daño, esto es, la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro con saldos superiores a un millón de pesos, el 19 de noviembre de 1997, cuando el agente especial designado en la toma de posesión expidió la circular en la que se daba esa orden y la demanda se impetró el 19 de noviembre de 1999, encuentra la Sala que la acción de reparación directa fue impetrada oportunamente, esto es, dentro de los dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento de los hechos que se le imputan a la demandada, en los términos del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

II. Validez de los medios de prueba

Obran en el expediente unas copias simples que podrán ser valoradas, por cuanto estuvieron a disposición de las partes y no fueron tachadas de falsas. La Sección Tercera de esta corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia(2), consideró que las copias simples tendrán mérito probatorio, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no haya sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sala, que una interpretación contraria implicaría afectar el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

III. Problema jurídico

Procede la Sala a determinar si la parte actora demostró el daño alegado en la demanda, consistente en la restricción de retirar temporalmente los recursos que tenía en las cuentas de ahorro a su nombre en la Caja Popular Cooperativa y, de ser así, si el mismo le es imputable a la entidad demandada.

IV. Hechos probados

De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se tienen probados los siguientes hechos relevantes:

1. El Departamento Administrativo de Cooperativas Dancoop —hoy Dansocial— tomó posesión de los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa(3) —Cajacoop— y removió de sus cargos a los integrantes del consejo de administración, a la junta de vigilancia, al representante legal y al revisor fiscal. Designó a la sociedad CAV Asociados como agente especial, quien ejercería la representación legal de la cooperativa (copia simple de la Res. 1889, nov. 19/97, proferida por Dancoop, fls. 120-124). En dicho acto administrativo se consideró:

Que la administración de la Caja Popular Cooperativa presentó a este despacho los balances y estados financieros de la entidad a septiembre de 1997, en los cuales la cooperativa reporta pérdidas por $ 51.000 millones de pesos, que aunadas a la situación persistente de iliquidez, le impiden a la administración maniobrar la empresa con la destreza y diligencia que se requiere.

Que a la misma fecha, la Caja Popular Cooperativa reporta un patrimonio negativo de $ 20.000 millones de pesos y pasivo total de $ 230.000 millones de pesos, mientras que el total de los activos solamente asciende a $ 210.000 millones de pesos.

Que del análisis a los estados financieros se observa inminente riesgo de afectación patrimonial y vulneración al ahorro de asociados y terceros.

Que la medida se adopta con el fin de ofrecer protección de confianza pública y colocar al ente cooperativo en condiciones de desarrollar su objeto conforme lo indica el contrato social y en virtud de tipificarse los presupuestos señalados en los literales a), e), f) y g) del artículo 114 del estatuto orgánico del sistema financiero (fls. 120-124, cdno. 1).

2. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ordenó al agente especial que adoptara las medidas preventivas tendientes a garantizar la guarda de los bienes, la prevención de los deudores, de las personas naturales o jurídicas que tuvieran negocios con la cooperativa y a los registradores para que se abstuvieran de cancelar los gravámenes que existieran en favor de la intervenida y de registrar cualquier acto que afectara el dominio de los bienes de su propiedad (copia simple de la Res. 1889, nov. 19/97, fls. 120-124).

3. El agente especial, a través de la circular de intervención 002 de esa misma fecha, determinó:

Con el fin de ofrecer confianza pública y proteger los depósitos de los ahorradores, proveedores y público en general, les solicito cumplir a cabalidad las siguientes instrucciones a partir del momento de recibo, vía fax, de la presente circular:

Para efectos señalados, nos vemos en la obligación de restringir “temporalmente”, los retiros de los depósitos de ahorros, de la siguiente manera:

Para depósitos de ahorro cuyo saldo a la fecha se encuentre en el rango del saldo mínimo y hasta $ 1.000.000, podrá retirarse, como máximo la suma de cien mil pesos moneda corriente ($ 100.000) diarios. Estos retiros únicamente podrán realizarse en la oficina en donde se haya efectuado la apertura de la cuenta.

Es entendido que no podrán cancelarse cuentas, así como que los topes mínimos por producto no podrán ser retirados.

Quedan igualmente prohibidas las operaciones que afecten la cuenta de sucursales y agencias entre oficinas. Les recuerdo que de las cuentas de aportes sociales y de las cuentas de ahorros con saldos superiores al millón de pesos ($ 1.000.000,oo) no podrán hacerse retiros hasta nueva instrucción.

Es importante destacar que la dirección de la oficina debe continuar realizando su mejor esfuerzo profesional y personal, encaminado al normal recaudo de la cartera vigente y vencida, así como al servicio de recepción de pagos por este concepto.

Rogamos entender que, como ya se dijo, dicha medida obedece a la defensa de los intereses de los usuarios, por lo cual la gestión que se inicia, pretende satisfacer los derechos y aspiraciones de sus cooperados, ahorradores, empleados, proveedores y público en general, por lo cual solicitamos de la manera más atenta, atender sin dilación las presentes instrucciones, de las cuales son ustedes directamente responsables, y disponer del espíritu de entendimiento y solidaridad, valores con los cuales podemos dar la mejor solución (copia simple, fl. 129, cdno. 1).

4. El municipio de Tuta abrió tres cuentas de ahorros —11001801445, 11001801437, 11001801452, 8001806515— y tres certificados de depósito a término – 21557, 14613, 103181 en Cajacoop (original de la certificación expedida por el tesorero municipal, fl. 2, cdno. 1; copias auténticas de los formatos de apertura y registro de firmas de la Caja Popular Cooperativa de las cuentas de ahorro a nombre del municipio de Tuta, fls. 108-114, cdno. 1; copias auténticas de los certificados de depósito de ahorro a término de la Caja Popular Cooperativa a nombre del municipio de Tuta, fls. 117-119, cdno. 1; original del oficio de Cajacoop de 7 de abril de 2003, fls. 126-127, cdno. 1). Las cuentas de ahorro y los depósitos a nombre del municipio de Tuta contaban con los siguientes saldos (original del oficio de Cajacoop de 7 de abril de 2003, fls. 126-127, cdno. 1):

— Cuenta de ahorros 11001801445 = $ 1.998.441,oo

— Cuenta de ahorros 11001801437 = $ 5.452,oo

— Cuenta de ahorros 11001801452 = $ 7.407.532,oo

— Cuenta de ahorros 8001806515 = $ 28.783.344,oo

— CDT 103181 = $ 19.069.700,oo

— CDT 14163 = $ 124.487.444,oo

— CDT 21557 = $ 50.895.365,oo

5. El 7 de mayo de 2002, La Superintendencia de Economía Solidaria ordenó la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa —Cajacoop—. Consideró que, pese a los proyectos que fueron presentados por esta entidad y por terceros tendientes a su reactivación o la cesión de sus pasivos y activos, los mismos no fueron suficientes para enervar las causales que llevaron a su intervención. En otros términos, encontró que la cooperativa no estaba en capacidad de cumplir con sus obligaciones ni de continuar con el desarrollo adecuado de su objeto social (copia simple de la Res. 780, mayo 7/2002, fls. 135-141, cdno. 1).

V. Análisis de la Sala

Se encuentra debidamente acreditada la existencia del daño invocado por la parte demandante, consistente en la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término que tenía en la Caja popular Cooperativa. Precisa la Sala, que aunque el tribunal afirmó que el daño sufrido por el actor no era cierto en la medida en que el proceso de liquidación de Cajacoop aún no había culminado y que así lo consideró en otros tiempos la jurisprudencia, esta postura fue reconsiderada por la Sala, en los siguientes términos:

De manera reciente, la Sala modificó el criterio que venía sosteniendo, conforme al la (sic) cual el término para interponer la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios derivados de la omisión estatal del ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia en la prestación de los servicios financieros y bursátiles, empezaba a correr desde el momento en que se hubiera concluido el proceso liquidatorio, en tanto solo con ese acto era posible establecer el perjuicio patrimonial sufrido por los depositantes o ahorradores de dichas entidades, perjuicio que consistía en la falta de pago de las acreencias que obraran a su favor. Desde esa perspectiva, antes de que se liquidara la entidad, el daño sería eventual y la acción interpuesta inoportuna, razón por la cual se concluyeron esas acciones con decisión inhibitoria(4).

(...) la Sala varió su posición para considerar que aun cuando no se tenga certeza de la liquidación de la entidad intervenida puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios del sistema financiero, porque el mismo consiste en la imposibilidad en la que estos se encuentran para disponer de las sumas ahorradas o para revertir los certificados a término y, en consecuencia, el término para interponer la acción comienza a correr desde el momento en que la entidad es intervenida:

“En esta oportunidad, la Sala considera que, a pesar de que la entidad financiera esté intervenida y su liquidación aún no haya terminado, los usuarios —ahorradores o depositantes—, e incluso la misma entidad objeto de dicho procedimiento, pueden sufrir daños ciertos que generan perjuicios materiales e inmateriales.

“En efecto, entre las entidades de control y los usuarios de las entidades financieras existe una relación de protección, que genera la confianza de estos últimos en el sistema financiero y los motiva a depositar sus ahorros en las entidades financieras, con la finalidad de obtener liquidez, seguridad y rentabilidad, dentro de una entidad que le otorga confianza para ello. En el momento en que la entidad es intervenida —con fines de liquidación— los objetivos con los cuales los usuarios acudieron a la entidad financiera se ven afectados, y la confianza de estos con respecto a la entidad y al sistema, se quebranta. En estos casos, el daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no pueden contar con su dinero —ahorros— en el momento en que lo necesitan, es decir, de forma inmediata. Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que las cuentas de ahorros no se limitan a generar rendimientos, sino que se transformaron en fuente de pago de obligaciones.

“Para la Sala esta situación claramente configura un daño cierto, pues en caso de que se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado y, a pesar de que tal procedimiento no haya finalizado, es evidente que el no poder disponer de los ahorros es un daño cierto, que lógicamente genera perjuicios materiales e inmateriales, imputable al Estado que debe indemnizarlos, y que harán nugatoria la posibilidad de que los usuarios indemnizados puedan reclamar sus “acreencias” ya satisfechas, a la culminación del proceso de liquidación de la entidad financiera liquidada.

“La Sala advierte igualmente que, entre las entidades de control y las vigiladas, también existe una relación jurídica de derecho público en la cual, estas últimas pueden padecer daños durante la intervención o con ocasión de la liquidación, procedimiento dentro del cual la entidad de control puede adoptar medidas transitorias, como puede ser la toma de posesión, que tiene por objeto proteger el sistema financiero y a los depositantes o ahorradores, y que tiene la potencialidad de causar un daño, consistente en el menoscabo de la capacidad operativa de la entidad vigilada, que pierde su autonomía en la toma de decisiones.

“Puede suceder también, que aunque la entidad de control adopte medidas preventivas a favor de la vigilada, estas sean inoportunas —la medida sí era la apropiada pero se adoptó demasiado tarde— o resulten ineficaces —se actuó de forma inmediata, pero la medida impuesta era improcedente—.

“En estos eventos, también se estaría frente a un daño cierto, imputable al Estado, por la omisión de inspección, control y vigilancia sobre la entidad vigilada.

“En esta oportunidad, la Sala se aparta de la anterior tesis en la que se declaraba inhibida para conocer el fondo del asunto en consideración a que, al no haber finalizado el proceso de liquidación de la entidad financiera, se concluía que el daño era incierto. Ahora, la Sala considera que las pretensiones no se formulan antes de tiempo puesto que, como se explicó, los procedimientos previos a la liquidación e incluso, durante la misma liquidación, pueden causar daños a los ahorradores o usuarios e incluso a las mismas entidades financieras.

“Desconocer lo anterior, significaría prolongar un daño y agravar los perjuicios que de él se generan, haciendo más gravosa la situación de los usuarios que, de buena fe y motivados por el principio de confianza que los inspiró a utilizar el sistema, depositaron sus ahorros y que, ante la situación de las entidades financieras ante las medidas de las que son objeto, se ven afectados y despojados de sus recursos que, en la mayoría de los casos, son destinados para su propia subsistencia y para el mantenimiento de sus hogares.

“Ante esta realidad, afirmar que el daño no es cierto, sería desnaturalizar la noción misma de daño, concebida como la aminoración patrimonial sufrida por las víctimas, quienes no pueden disponer de su dinero por un largo período de tiempo, y desconocer la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política”(5)(6).

En cuanto a la imputabilidad del daño al Estado, se alega en la demanda que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —Dancoop hoy Dansocial— omitió cumplir con las funciones de inspección y vigilancia sobre Cajacoop y no evitó que fuera posteriormente intervenida.

La Constitución Política del Colombia consagró en el numeral 19, literal d), que corresponde al Congreso de la República “... [d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a las cuales debe sujetarse el Gobierno para (...) d) [r]egular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público”. Además, el artículo 189 de la Carta —nums. 24 y 25— determinó que el Presidente de la República deberá ejercer, conforme a la ley, la inspección, vigilancia, control e intervención de quienes realicen este tipo de actividades —incluidas las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles—.

Como materialización de estos mandatos constitucionales la Ley 24 de 1981, transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas(7) y determinó como objetivos los siguientes (art. 1º):

Dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; colaborar en la planeación económica cooperativa; propiciar el fomento financiero cooperativo; prestar asistencia técnica cooperativa; impartir educación e instrucción cooperativa, y, ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas, los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias.

Frente a la función de inspección y vigilancia consagró que consistía en velar para que el funcionamiento de la cooperativas se ajustara a las disposiciones legales y a los intereses de los particulares (art. 2º, num. 5), así como “... congelar los fondos y suspender o clausurar temporal o definitivamente el desarrollo de sus operaciones” y “decretar su disolución y ordenar la liquidación de conformidad con la ley”, entre otras (art. 2º, num. 12, lits. c) y d)).

Por su parte, la Ley 79 de 1988 —capítulo XI— permite que las cooperativas se organicen como instituciones financieras en sus diversas modalidades, en cuyo caso se regirán por las disposiciones que les son aplicables. Posteriormente, el Decreto 1134 de 1989 reglamentó la actividad de ahorro y crédito desarrollada por cooperativas consistente en “... captar ahorros en depósitos de terceros y otorgarles préstamos a estos si así lo consagran expresamente sus estatutos, cumplen los requisitos establecidos (...) y reciben autorización previa del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas para desempeñar la citada actividad financiera” y consagró que sería Dancoop la que ejercería de manera exclusiva la inspección y vigilancia de las cooperativas de ahorro y crédito (art. 16).

Adicionalmente, el Decreto 663 de 1993 —estatuto orgánico del sistema financiero— establecía que las cooperativas que estuvieran constituidas como entidades financieras debían someterse a la normatividad que regula esa actividad y a las propias de régimen cooperativo (art. 215). De igual manera, consagró las causales para que se tomara la posesión inmediata de los negocios, bienes y haberes de las cooperativas (art. 114) y determinó que el objeto de la medida era establecer si debía ser liquidada o estaba en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social (art. 115).

En el caso concreto, el municipio demandante argumentó que Dancoop no ejerció las funciones de inspección y vigilancia para evitar que Cajacoop fuera intervenida y, de haberlo hecho, se habría evitado la retención temporal de los dineros que tenía en las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término.

En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “... las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que Dancoop solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.

Sin embargo, en el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la toma de posesión ese departamento hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna. Por el contrario, de conformidad con las consideraciones esgrimidas en la Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, la cual goza de presunción de legalidad, fue solo cuando Cajacoop presentó a Dancoop los balances y estados financieros a septiembre de 1997, que se evidenció un problema de iliquidez y un patrimonio negativo, de lo que se derivaba un riesgo de afectación patrimonial y de vulneración al ahorro de los asociados, por lo que consideró necesario tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la misma. Posteriormente, la Superintendencia Solidaria, mediante Resolución 0780 de 7 de mayo de 2000, ordenó la disolución y liquidación de la cooperativa, al encontrar que no poseía las condiciones indispensables para desarrollar adecuadamente su objeto social.

En síntesis, no hay lugar a concluir que Dancoop incumplió las funciones de inspección y vigilancia sobre Cajacoop y, por el contrario, una vez se percató de la difícil situación financiera por la que atravesaba, procedió a tomar posesión de sus negocios, bienes y haberes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá —Sala de Descongestión—.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) La pretensión mayor, correspondiente a los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, estimada en $ 249.099.744, supera la cuantía requerida en 1999 —$ 18.850.000—, año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa, fuera considerado de doble instancia.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

(3) Esta cooperativa es una persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo de lucro con fines de interés social, de responsabilidad limitada, especializada en ahorro y crédito, a la cual se le reconoció personería el 26 de octubre de 1949 (original del oficio 6100-0984-2003 de la Superintendencia Solidaria, fls. 142-143, cdno. 1; copia simple de la Resolución 780 de 7 de mayo de 2002 de la Supersolidaria, fls. 135-141, cdno. 1). En el original del certificado de la Cámara de Comercio de Tunja —fls. 159-161, cdno. 1—, consta que su objeto social consiste en: “... Contribuir al desarrollo económico, social y cultural de sus asociados y a la satisfacción de sus diversas necesidades por medio de la actividad de ahorro y crédito, promover la financiación en el campo agropecuario, en la pequeña y mediana industria, en el mejoramiento de los municipios y servir de institución de fomento en todas las actividades económicas y sociales que busquen el desarrollo integral de sus asociados y de las clases trabajadoras”.

(4) [11] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias de 25 de mayo de 1990. Expediente 5739; 14 de junio de 1990. Expediente 5881; 20 de septiembre de 1990. Expediente 4335; 17 de febrero de 1994. Expediente 6783; 4 de marzo de 1994. Expediente 6298; 27 de octubre de 1994. Expediente 9763; 7 de mayo de 1998. Expediente 10.397; 17 de agosto de 2000. Expediente 11.811.

(5) [12] Sentencia de 22 de julio de 2009, Expediente 2500023260001999022801.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, Expediente 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(7) La Ley 454 de 1998, publicada en el Diario Oficial 43.357 de 6 de agosto de 1998, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria. Además creó la Superintendencia de Economía Solidaria. Esta última asumió las funciones de inspección, vigilancia y control de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito.

Salvamento de voto

Con el debido respeto por la posición mayoritaria, contenida en la providencia de 20 de febrero de 2014, expongo a continuación las razones que me llevaron a disentir de esta y a apartarme de la decisión proferida en el asunto de la referencia, en lo que tiene que ver con la negación de las pretensiones, pues considero que las pruebas que reposan en el plenario comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, el daño antijurídico causado debía ser indemnizado.

Mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 1999, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el municipio de Tuta —Boyacá— formuló demanda en contra de la Nación —Departamento Administrativo de Economía Solidaria—, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas (fls. 3-15, cdno. 1):

1. Que se declare a la Nación Colombiana —Departamento Administrativo de Economía Solidaria “Dansocial”, antes denominado Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas “Dancoop”, administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios tanto patrimoniales como morales, causados con ocasión de los hechos de retención de los dineros que mi mandante poseía en la Caja Popular Cooperativa; como consecuencia de la intervención de dicha cooperativa, según lo consignado en el capítulo de hechos.

2. Que se condene a la demandada a pagar a mi poderdante, los perjuicios materiales y morales causados con el hecho, así:

2.1. Perjuicios materiales.

2.1.1. Daño emergente: que corresponde al valor de los dineros consignados en la Caja Popular Cooperativa, los cuales fueron retenidos, los que ascienden a la suma de doscientos cuarenta y nueve millones noventa y nueve mil setecientos setenta y cuatro pesos m/cte. ($ 249.099.77,oo).

2. 1.2. Lucro cesante.

El valor que resulte probado en el proceso: el cual será calculado por 2 peritos expertos, quienes deberán tener en cuenta:

— Valor consignado doscientos cuarenta y nueve millones noventa y nueve mil setecientos setenta y cuatro pesos m/cte. ($ 249.099.774,oo).

— Pérdida del poder adquisitivo del dinero, entre el 19 de noviembre de 1997 y la fecha del dictamen.

— Actualización de dicho dinero.

3. Que las sumas reconocidas a favor de mi poderdante, sean actualizadas, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor en el país, entre el 19 de noviembre de 1997 y la fecha de ejecutoria del fallo de primera o segunda instancia según el caso.

4. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

5. Que se condene en costas a la demandada.

Como fundamento de las pretensiones, la parte actora argumentó que el municipio de Tuta abrió las cuentas de ahorro 100160016-0, 100160015-2, 100160194 en la oficina de la Caja Popular Cooperativa de Tuta, las cuentas 800160881-2, 800160846-5 y los CDT 21557, 14613 y 103181 en la Caja Popular Cooperativa de Tunja.

El ente territorial demandante sostuvo que mediante Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997, Dancoop —hoy Dansocial— ordenó la intervención y tomó posesión de la Caja Popular Cooperativa y designó como agente especial a la sociedad CAV Asociados Ltda., quien profirió la Circular 2 del 19 de noviembre de 1997, en la que se restringió temporalmente efectuar retiros de los depósitos de ahorros con saldos superiores a un millón de pesos. Puntualizó que esa circunstancia le impidió llevar a cabo una serie de obras y programas que estaban contenidos en el presupuesto municipal e indicó que la demandada incurrió en una omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, comoquiera no ejerció un control preventivo de las actividades de la cooperativa para evitar que fuera intervenida administrativamente.

El tribunal negó las pretensiones. Adujo que no se demostró que la entidad demandada hubiera incurrido en una falla del servicio y, por el contrario, Dancoop intervino a la Caja Popular Cooperativa al conocer su crítico estado financiero. Sostuvo, además, que el daño alegado por el municipio demandante solo adquiriría certeza hasta que culminara el proceso de liquidación de la cooperativa. La sentencia fue confirmada por la corporación.

La posición mayoritaria encontró acreditada la existencia del daño invocado por la parte demandante, consistente en la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término que tenía en la Caja Popular Cooperativa. Empero, precisó, que aunque el tribunal afirmó que el daño sufrido por el actor no era cierto en la medida en que el proceso de liquidación de Cajacoop aún no había culminado y que así lo consideró en otros tiempos la jurisprudencia, esta postura fue reconsiderada por la corporación, para establecer que aun cuando no se tenga certeza de la liquidación de la entidad intervenida puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios del sistema financiero, porque el mismo consiste en la imposibilidad en la que estos se encuentran para disponer de las sumas ahorradas o para revertir los certificados a término y, en consecuencia, el término para interponer la acción comienza a correr desde el momento en que la entidad es intervenida(1)(2). No obstante, la Sala consideró que el daño no era imputable al Estado. De la decisión se destacan los siguientes apartes:

En el caso concreto, el municipio demandante argumentó que Dancoop no ejerció las funciones de inspección y vigilancia para evitar que Cajacoop fuera intervenida y, de haberlo hecho, se habría evitado la retención temporal de los dineros que tenía en las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término.

En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “... las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que Dancoop solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.

Sin embargo, en el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la toma de posesión ese departamento hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna. Por el contrario, de conformidad con las consideraciones esgrimidas en la Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, la cual goza de presunción de legalidad, fue solo cuando Cajacoop presentó a Dancoop los balances y estados financieros a septiembre de 1997, que se evidenció un problema de iliquidez y un patrimonio negativo, de lo que se derivaba un riesgo de afectación patrimonial y de vulneración al ahorro de los asociados, por lo que considero necesario tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la misma. Posteriormente, la Superintendencia Solidaria, mediante Resolución 780 de 7 de mayo de 2000, ordenó la disolución y liquidación de la cooperativa, al encontrar que no poseía las condiciones indispensables para desarrollar adecuadamente su objeto social.

En síntesis, no hay lugar a concluir que Dancoop incumplió las funciones de inspección y vigilancia sobre Cajacoop y, por el contrario, una vez se percató de la difícil situación financiera por la que atravesaba, procedió a tomar posesión de sus negocios, bienes y haberes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada.

Considero que el análisis del caso debió centrarse en el daño que la víctima no estaba en la obligación de soportar, imputable a la entidad pública demandada, comoquiera que del mismo contenido del acto administrativo que dispuso la toma de posesión se vislumbra, sin hesitación alguna, que la cooperativa, de tiempo atrás, venía presentando dificultades financieras.

En efecto, dentro de los considerandos de la resolución se hace referencia “la situación persistente de iliquidez” de la cooperativa, lo que impedía a la administración maniobrar la empresa con la destreza y diligencia requerida, haciendo necesaria la intervención.

Se considera, por tanto, que Dancoop conocía de antemano al informe que la cooperativa presentó en septiembre de 1997, la crisis económica de la Caja Popular, dada la situación de iliquidez persistente que la misma afrontaba y, no obstante no hizo nada al respecto. Dancoop hoy Dansocial solo esperó a que la cooperativa llegara a un estado de iliquidez total para tomar posesión de sus negocios.

La normativa financiera consagra que Dansocial tiene a su cargo la obligación de tomar medidas preventivas, encaminadas, justamente, a evitar la intervención estatal, tales como inspecciones periódicas, control constante a los reportes mensuales que las cooperativas deben rendir, vigilancia especial, recapitalización, administración fiduciaria, cesión total o parcial de activos y pasivos, entre otros(3). Ninguna de estas medidas fue considerada por la entidad pública.

Cabe anotar que, en la sentencia de noviembre de 1999, Expediente 17501, con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio, citada en la providencia de la cual me aparto, la Sala dio cuenta de un informe sobre visitas previas que permitieron establecer la real situación financiera por la que atravesaba la cooperativa. Agotado ello, se dispuso la posesión. Distinta situación a la presentada en el caso sub examine, en el que la labor de control y vigilancia brilló por su ausencia.

Se considera, por tanto, que Dancoop omitió cumplir con las funciones asignadas en la Constitución y la ley, necesarias para evitar la toma de posesión. Además, tenía la carga probatoria de demostrar que tomó las medidas preventivas con que disponía, previstas en la normatividad financiera, lo que no ocurrió.

No podía la Sala imponer a la parte actora, como ocurrió, la carga de probar que solicitó la intervención y toma de medidas, pues a los cooperados no les ha sido asignada la vigilancia de las entidades en las que los mismos depositaron sus ahorros, confiados en que el control estatal opera en todo caso.

Del artículo 90 constitucional se deriva la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose, para el efecto que “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”(4), es decir las lesiones injustificadas a los derechos e intereses patrimoniales y extrapatrimoniales de los asociados, que las autoridades no pueden provocar o tendrían que haber evitado.

De ahí que lo que procedía era revocar la decisión del tribunal y condenar a la Nación - Departamento Administrativo de Economía Solidaria —Dansocial—, al pago de los perjuicios causados al municipio demandante.

En los términos anteriores dejo consignado mi disenso.

Fecha ut supra. 

Stella Conto Díaz del Castillo

(1) [12] Sentencia de 22 de julio de 2009, Expediente 2500023260001999022801.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, Expediente 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(3) Al respecto, se puede consultar la sentencia de julio de 2009, Expediente 27920, M.P. Ramiro Saavedra.

(4) Sentencias de 8 de mayo de 1995, expedientes 8118 y 8163 de 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.