Sentencia 1999-02690/28625 de noviembre 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000232600019990269001

Expediente 28625

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Jairo Armando Medina Cruz

Demandado: Instituto de Seguros Sociales

Referencia: Acción contractual

Bogotá D.C., noviembre doce de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cuatro (04) de agosto de dos mil cuatro (2004), en la que declaró probada la caducidad de la acción respecto de las Resoluciones 6463 del 12 de noviembre de 1996 y 408 de 4 de febrero de 1997 —por medio de las cuales la entidad demandada declaró el incumplimiento del contrato—; asimismo, profirió decisión inhibitoria en relación con la nulidad de las mismas Resoluciones y denegó las demás pretensiones de la demanda(1).

I. Antecedentes

1. La demanda.

El señor JAIRO ARMANDO MEDINA CRUZ, a través de apoderado, presentó demanda, el 10 de noviembre de 1999, en contra del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES (ISS), en ejercicio de acción de controversias contractuales.

En la demanda se solicitó la declaración de nulidad de los actos demandados, el restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato, como también el reconocimiento y el pago de las sumas adeudadas, debidamente indexadas, y los correspondientes intereses moratorios. A continuación se trascriben las pretensiones de la demanda, tal como aparecen en el respectivo escrito(2):

“1. Se declare la Nulidad de las siguientes resoluciones proferidas por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES —ISS— contra mi poderdante en virtud del Contrato 4241 del 27 de julio de 1995:

— Resolución 6463 del 12 de noviembre de 1996 por la cual se declara un incumplimiento contractual y se impone una sanción.

— Resolución 408 del 4 de febrero de 1997 por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución anterior.

— Resolución 2336 del 4 de agosto de 1997 por la cual se adopta la liquidación del contrato 4241 del 27 de julio de 1995.

— Resolución 3091 del 27 de octubre de 1997 por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución anterior.

“2. Se ordene el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato 4241 suscrito el 27 de julio de 1995 por JAIRO ARMANDO MEDINA CRUZ y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES —ISS—, y por consiguiente el reconocimiento y pago del cincuenta por ciento (50%) restante del anticipo del contrato.

“3. Reconocimiento y pago de los intereses moratorios del cincuenta por ciento (50%) restante del anticipo por valor de CUARENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($ 45.600.000), causados desde el 15 de abril de 1996 (fecha en la cual vencía el plazo adicionado del contrato) hasta la fecha, toda vez que el contratista cumplió con el objeto del mismo.

“4. Se actualice la suma de dinero del numeral anterior y se liquiden los intereses correspondientes, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, a partir del momento en que venció el plazo estipulado del contrato, es decir a partir del 15 de abril de 1996, hasta el momento de la sentencia que ordene su pago y posteriormente, desde la sentencia y hasta el pago efectivo de la misma, conforme con lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

“5. Se condene al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES —ISS— en costas, gastos y expensas que se ocasionen en el presente proceso”.

2. Hechos.

Como fundamentos fácticos de su demanda, la parte actora expuso los que la Sala se permite resumir a continuación(3):

2.1. El INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES —ISS— celebró con el señor JAIRO ARMANDO MEDINA CRUZ el contrato de adquisición de software 4241 del 27 de julio de 1995, cuyo objeto constituyó “la entrega real y material de cuatro (4) licencias de uso, hacer los ajustes a las mismas, y la implantación del sistema para la gerencia nacional de recursos humanos del INSTITUTO”. En el contrato se estipuló como plazo máximo para la entrega el 31 de diciembre de 1995.

2.2. Por medio del denominado “convenio modificatorio 1” del 28 de diciembre de 1995, se adicionó el plazo del contrato 4241, hasta el 15 de abril de 1996.

2.3. El 18 de diciembre de 1995 el contratista manifestó a la entidad que tenía inconvenientes para realizar los ajustes y la implementación del sistema, debido a que el personal del ISS no dedicaba el tiempo requerido para adelantar estas actividades.

2.4. El 28 de febrero de 1996 se firmó el acta de recibo real y material de las licencias de uso objeto del contrato y quedaron pendientes los ajustes sobre las licencias y la implantación del sistema.

2.5. En comunicación calendada el 8 de marzo de 1996, el contratista solicitó al Departamento de Compensación y Beneficios de la Gerencia Nacional de Informática del ISS, la información necesaria para efectuar la carga de datos y las pruebas al nuevo sistema, a lo que la entidad respondió que ésta debía ser solicitada “directamente por la Gerencia Nacional de Informática, a la Gerencia Nacional de Recursos Humanos del ISS”, lo cual realizó el contratista, a través de comunicación del 15 de marzo de 1996.

2.6. En diversas comunicaciones, cada una de las cuales se describió minuciosamente en los hechos de la demanda, el contratista hizo manifiesta su disponibilidad para cumplir con lo acordado en el contrato, no obstante, de manera reiterada la entidad con diversos pretextos se negó a ofrecer su concurso para que ello fuera posible.

2.7. En junio 12 de 1996, se realizó una audiencia de conciliación previamente solicitada por el demandante, en la cual éste manifestó su voluntad de cumplimiento, pero el ISS sostuvo que el contratista incumplió con lo pactado en el contrato.

2.8. En oficio 00719 el Gerente Nacional de Informática del ISS, solicitó la apertura de investigación disciplinaria en contra de los funcionarios que participaron en el contrato 4241 de 1995, debido a que fue suscrito sin el lleno de los requisitos legales.

2.9. Mediante Resolución 6463 del 12 de noviembre de 1996, el ISS declaró el incumplimiento del contrato 4241 por parte del contratista, imponiéndole la obligación de pagar la cláusula penal pecuniaria de $ 9’120.000 y restituir $ 45’600.000 por concepto del anticipo entregado. En respuesta a la reposición interpuesta por el demandante, la entidad confirmó lo decidido a través la Resolución 408 del 4 de febrero de 1997.

2.10. El ISS liquidó unilateralmente el contrato, por medio de la Resolución 2636 del 4 de agosto de 1997, que, después de haber sido recurrida por el actor, fue confirmada por la Resolución 3091 de octubre 27 de 1997.

2.11. El ISS instauró denuncia penal en contra del contratista por los presuntos delitos de asesoramiento ilegal y peculado por uso, derivados del contrato 4241 y se constituyó en parte civil el 21 de abril de 1997 en la Fiscalía 214 —Unidad de Delitos Contra la Administración Pública—.

2.12. El 26 de abril de 1999 se declaró cerrada la investigación fiscal 000257 de 1999, que se adelantaba en las dependencias del ISS, se ordenó la apertura del juicio fiscal y la notificación al contratista y a la compañía aseguradora.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

Consideró el actor que los actos administrativos demandados violan las siguientes normas jurídicas: artículos 6º, 83 y 209 de la Constitución Política de Colombia; artículos 2º, 3º, 84 y 87 del Código Contencioso Administrativo; artículos 5º, 24 numerales 7º y 8º, 25 numeral 4º, 26 numeral 1º, 28, 41, 50, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.

Afirmó que también se vulneró el contenido de las siguientes cláusulas del contrato celebrado: segunda numeral tercero literal e); tercera a sexta; novena a décimo segunda; décimo quinta y décimo séptima.

3.1. Violación de los artículos 2º, 3º, 84 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

El demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se expidieron con base en hechos falsos e inexistentes; que el ISS realizó una interpretación errónea de las normas en las cuales se sustentaron los actos demandados y que actuó de una manera evidentemente irresponsable, que mostraba su ánimo doloso y culposo.

En conclusión, alegó que los actos demandados adolecían de falsa motivación y vulneraban principios esenciales del derecho administrativo, tales como el de organización del Estado Democrático de Derecho, el de legalidad administrativa, los principios derivados de los derechos y garantías sociales y el de responsabilidad personal del funcionario.

El demandante sustentó la falsa motivación en la ocurrencia de las siguientes conductas: i) los hechos demostraban que como contratista siempre tuvo voluntad para cumplir con el objeto del contrato; ii) no se rehusó a firmar el acta de liquidación, simplemente no estaba de acuerdo con el ISS respecto del incumplimiento del contrato; iii) a pesar de la insistencia del contratista para cumplir con el objeto del contrato, el ISS obstaculizó el desarrollo de éste para después declarar el incumplimiento y proceder a su liquidación, endilgándole al contratista la responsabilidad por el no cumplimiento del mismo; iv) no le asistía razón a la entidad para declarar el incumplimiento del contrato aludiendo al hecho de que el contratista no acreditó derechos de autor, porque en principio no era exigencia del ISS, sin embargo, el contratista efectuó la acreditación de los derechos sobre el sistema y v) no le asistía razón a la entidad para declarar el incumplimiento del contrato sustentada en el uso de recursos técnicos y humanos para el desarrollo del programa.

3.2. Aplicación indebida de las Cláusulas Tercera, Cuarta, Quinta, Sexta, Novena, Décimo Primera, Décimo Segunda y Décimo Quinta del contrato 4241 de 1995.

Respecto de la cláusula tercera, el demandante afirmó que cumplió con lo establecido en ella hasta donde se lo permitieron las actuaciones del ISS.

En cuanto a las cláusulas cuarta, quinta, sexta y novena, correspondientes al plazo de entrega, al valor, a la forma de pago y a las sanciones, el actor estimó que el ISS no tuvo en cuenta el acuerdo modificatorio de entrega del objeto contractual, ni tampoco atendió a las comunicación que reiteradamente el actor envió al ISS.

Consideró que el ISS violó la cláusula décimo segunda en razón de que nunca se configuró el incumplimiento por parte del contratista.

También afirmó el actor que el ISS nunca tuvo intención de hacer cumplir la cláusula décimo quinta del contrato.

3.3. Aplicación indebida de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula décimo séptima del contrato.

Sostuvo el actor que de acuerdo con el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y la cláusula séptima del contrato 4241 de 1995, la fecha de liquidación del mismo no podía pasar del 15 de agosto de 1996 y, sin embargo, se liquidó el 4 de agosto de 1997.

3.4. Aplicación indebida del artículo 5º numeral 1º, artículo 24 numeral 7º y 25 numeral 4º de la Ley 80 de 1993.

El actor afirmó que el contratante violó el artículo 5º numeral 1º de la Ley 80 de 1993, en tanto únicamente pagó al contratista el anticipo del contrato pero no canceló el cincuenta por ciento restante.

El demandante estimó violado el artículo 24 numeral 7º, en virtud de que ni el acto de liquidación, ni el acto confirmatorio fueron debidamente motivados.

Sostuvo que se desconoció el contenido del artículo 25 numeral 4º de la Ley 80, por cuanto los trámites para la ejecución del contrato no se hicieron con austeridad de tiempo, sin dilaciones o retardo y, por el contrario, las actuaciones del ISS contribuyeron al estancamiento y a la no ejecución del objeto del contrato.

3.5. Vulneración del artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.

Expresó el actor que la función administrativa, consagrada en el artículo 209 de la Constitución, se fundamenta en los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad y que la negativa y los obstáculos que puso el ISS para el cumplimiento del objeto del contrato resultaron atentatorios de estos principios.

3.6. Violación del artículo 27 de la Ley 80 de 1993.

Consideró el actor que el ISS dilató y entrabó la entrega del objeto del contrato, por lo que la equivalencia de derechos y obligaciones presentes en el mismo se vieron vulnerados porque la entidad y valiéndose de un presunto incumplimiento por parte del contratista dejó de cancelar la totalidad del valor del contrato, con lo cual se había menoscabado su patrimonio y afectado la ecuación contractual.

4. Actuación procesal.

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de noviembre de 1999(4).

El 28 de febrero de 2000, el Tribunal admitió la demanda y ordenó la notificación al Director del Instituto de Seguros Sociales o a su delegado y al agente del Ministerio Público; además, dispuso su fijación en lista para los fines previstos en el numeral 5º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo(5).

5. Contestación de la demanda.

Dentro del término de fijación en lista, la entidad pública demandada, mediante escrito presentado el 24 de julio de 2000, contestó la demanda, aceptó de forma parcial los hechos, aseguró que algunos no le constaban y negó otros. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Propuso las siguientes excepciones(6):

Caducidad de la acción: por cuanto habían pasado más de dos años desde la ejecutoria de los actos demandados, por lo que, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, había operado la caducidad.

Inexistencia de causal de nulidad: no existe falsa motivación en los actos administrativos demandados, toda vez que en ellos se encuentra establecida y debidamente expuesta la causa lícita y válida que los motivó.

Conservación de la ecuación financiera: la actuación de la entidad no ha causado ningún desequilibrio económico, ya que cumplió con todas sus obligaciones; el Instituto adoptó todas las medidas necesarias para que el contratista obtuviera el beneficio económico inicialmente pactado.

Afirmó que si se produjo ruptura de la ecuación contractual, ello habría sucedido por los incumplimientos del contratista, es decir, tendría origen en su propia culpa.

6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 13 de mayo de 2004(7), ordenó correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

Tanto la parte actora como la demandada presentaron sus alegatos de conclusión de manera oportuna. En el escrito de la parte actora, básicamente, se reiteraron los argumentos expuestos en la demanda(8), mientras que la parte demandada expuso los argumentos que se resumen a continuación(9):

• Quien violó los artículos 6º, 83 y 209 de la Constitución Política fue el contratista, ya que sus actuaciones debían estar guiadas por los principios de la función administrativa, en relación con su vínculo contractual con la Administración; el contratista actuó de mala fe, violando el principio constitucional de buena fe; el ISS al analizar la conducta del señor Medina Cruz procedió a declarar el incumplimiento y la posterior liquidación del contrato.

• No se violó artículo alguno de la Ley 80 de 1993, ya que la declaración de incumplimiento de manera unilateral por parte de la entidad es concebida como un “poder exorbitante” que ostenta la Administración. La declaración unilateral de incumplimiento puede ser ejercida excepcionalmente, una vez vencido el plazo para el cumplimiento del contrato, con el fin de hacer efectiva la cláusula penal.

• No existía falsa motivación en los actos administrativos que declararon el incumplimiento y la liquidación del contrato, por cuanto la valoración y presentación de los hechos corresponden a la realidad contractual, a la conducta del contratista y a las normas del sistema jurídico colombiano.

El Ministerio Público no se pronunció en aquella oportunidad.

7. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 4 de agosto de 2004(10), a través de la cual declaró probada la caducidad de la acción respecto de las Resoluciones 6463 de 12 de noviembre de 1996 y 408 de 4 de febrero de 1997; asimismo, profirió decisión inhibitoria respecto de las mismas Resoluciones y negó las demás pretensiones de la demanda. En síntesis:

i) Consideró que había caducado la acción para demandar las Resoluciones 6463 de 12 de noviembre de 1996 y 408 del 4 de febrero de 1997, por las cuales se declaró el incumplimiento del contrato 4241 de 1995, en razón de que la última de éstas fue notificada personalmente el 5 de marzo de 1997 y la demanda fue interpuesta el 10 de noviembre de 1999, es decir, cuando había transcurrido el término de caducidad de dos años, contemplado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Como consecuencia de la caducidad de la acción, el a quo se declaró inhibido para decidir sobre este punto.

ii) En cuanto a las Resoluciones 2336 del 4 de agosto de 1997, por la cual se liquidó el contrato y la 3091 de 27 de octubre de 1997, que resolvió el recurso de reposición, consideró el Tribunal que la demanda fue presentada dentro del término señalado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la última resolución fue notificada personalmente el 12 de noviembre de 1997.

iii) De acuerdo con el contenido del artículo 61 de la Ley 80 de 1993 la entidad se encontraba facultada para liquidar unilateralmente el contrato si el contratista no se hacía presente en el acto de liquidación, o las partes no llegaban a un acuerdo sobre la misma, por lo cual la validez del acto de liquidación unilateral depende del hecho de que la entidad haya solicitado la presencia del contratista con el fin de liquidar el contrato de común acuerdo.

Debido a que en oficio GNI 001171 del 29 de mayo la entidad demandada solicitó la presencia de Jairo Armando Medina para la liquidación del contrato y éste no se presentó, consideró el a quo que la entidad procedió válidamente a liquidar el contrato 4241 de 1995.

El demandante no controvirtió este punto por lo que se considera que fue aceptado.

iv) Afirmó el Tribunal que, acorde con el peritaje y los testimonios, se podía concluir que el software objeto del contrato nunca se llegó a instalar en las dependencias del ISS, por lo cual no podía válidamente solicitarse el restablecimiento de un equilibrio financiero, ya que el incumplimiento se declaró por causas atribuibles al propio demandante.

v) Estimó el Tribunal que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y que, por el contrario, había quedado claro que fueron expedidos de acuerdo con los presupuestos normativos que rigen estos casos.

8. El recurso de apelación.

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, concedido por el Tribunal a través de auto del 19 de agosto de 2004(11). En auto del 20 de enero de 2005 se dio traslado a la parte demandada para que sustentara el recurso de apelación(12).

En el recurso de apelación el demandante insistió en la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales se declaró el incumplimiento, en razón de que consideró que se encontraban falsamente motivadas, toda vez que era la entidad la que había incumplido y, además, tales resoluciones vulneraban el ordenamiento jurídico y las estipulaciones contractuales.

El apelante solicitó la revocatoria del fallo en razón de que consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no tuvo en cuenta que “la liquidación unilateral del contrato 4241 del 27 de julio de 1995, así como el recurso mediante el cual se confirmó la misma, fue adoptado sin motivación real, suficiente y seria, además de ser proferida con desviación de poder”(13).

Insistió en el hecho de que la liquidación del contrato se efectuó antes del vencimiento del plazo contractual previsto para ello y apoyada en razones que no corresponden a la realidad. Al respecto afirmó:

“Por lo anterior, resulta indebido, que antes de vencerse el plazo del contrato y faltando únicamente la implementación y capacitación del personal de Recursos Humanos del Instituto, este no haya permitido cumplir a cabalidad con el objeto del mismo, y posteriormente le atribuya la responsabilidad y culpa al contratista, declarando la liquidación unilateral con base en motivos sórdidos y sin fundamento, esgrimiendo que existe un saldo a favor del contratante por valor de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($ 54.720.000), lo cual no resulta admisible, teniendo en cuenta que al contratista es a quien se le adeuda el cincuenta por ciento (50%) del resto del valor del contrato, más los rendimientos financieros”.

Con base en los argumentos expuestos en la demanda, respecto de las causales de nulidad, tanto de los actos administrativos a través de los cuales se declaró el incumplimiento, como de aquellos por medio de los cuales se liquidó unilateralmente el contrato, insistió en su nulidad y pidió la revocatoria de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

9. El trámite de la segunda instancia.

El recurso así presentado, el 7 de febrero de 2005, fue admitido por medio de auto del 5 de mayo de 2005(14) y, ejecutoriado éste, mediante auto del 25 de julio de 2005, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba, emitiera su concepto.

De esta oportunidad procesal las partes hicieron uso para insistir en los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación(15).

El Ministerio Público guardo silencio en aquella oportunidad.

II. Consideraciones

1. Competencia del Consejo de Estado.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos expedidos con ocasión de la celebración y ejecución de un contrato celebrado por el Instituto de Seguros Sociales —ISS— y el señor Jairo Armando Medina Cruz.

Para la época de celebración del contrato el ISS tenía el carácter de Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional(16), según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 y, en esa medida, los contratos que celebrara eran estatales(17).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75 prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, entonces, habida cuenta de que una de las partes del proceso tiene el carácter de entidad estatal, con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonio propio, en su condición de entidad descentralizada, resulta del caso concluir que esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente se precisa que esta Corporación es competente para conocer de este caso en segunda instancia, toda vez que la parte demandante estimó que la pretensión de mayor cuantía ascendía a la suma $ 100’000.000, suma superior a la exigida para la época de presentación de la demanda —noviembre 10 de 1999— para que el proceso se tramitara en doble instancia, la cual equivalía a $ 18’850.000.

2. Pruebas.

2.1. Documentales.

En este proceso se aportaron y se practicaron las pruebas que se mencionan a continuación(18), todas ellas decretadas como tales por el Tribunal Administrativo a quo(19).

• Contrato número 4241 celebrado el 27 de julio de 1995 y en cuyo texto se lee “legalizado el 1º de agosto de 1995”, suscrito entre las partes de esta controversia, cuyo objeto consistió en “la entrega real y material de cuatro licencias de uso, hacer los ajustes sobre las mismas y la implantación del sistema para la Gerencia Nacional de Recursos Humanos del Instituto”. En el contrato se pactó como fecha límite de entrega el 31 de diciembre de 1995(20).

• Póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales número 708091, expedida por Seguros El Cóndor S.A., para amparar las obligaciones del contrato número 4241 de 1995, con vigencia entre el primero de agosto y el 31 de diciembre de 1995(21).

• “Convenio modificatorio 1 al contrato de adquisición de software 4241 del 27 de julio de 1995”, suscrito el 28 de diciembre de 1995, por medio del cual se amplió el plazo de entrega hasta el 15 de abril de 1996(22).

• Anexo de modificación 166591 a la garantía de cumplimiento, mediante el cual se amplió su vigencia hasta junio 15 de 1996(23).

• Comunicaciones cruzadas entre las partes del proceso, en las cuales se endilgan mutuamente la ocurrencia de diversos incumplimientos(24).

• Acta de recibo de las licencias de uso del sistema de recursos humanos, suscrita el 28 de febrero de 1996 por el Coordinador Grupo de Almacén General, el Delegado para Concepto Técnico de la Gerencia Nacional de Informática del ISS y el contratista(25).

• Acta de conciliación 160 de febrero 12 de 1996, emanada del Centro de Conciliación de la Universidad de los Andes, en la cual el contratista hizo manifiesta su voluntad de cumplir con la totalidad de lo acordado en el contrato y la entidad insistió que el contrato se había incumplido y se encontraba vencido, por lo cual no era posible efectuar conciliación alguna(26).

• El Vicepresidente del ISS, en comunicación de julio 23 de 1996, informó al contratista que, en vista de las acusaciones formuladas por él sobre el incumplimiento del contrato 4241 de 1995, había puesto tales hechos en conocimiento de la Auditoría Disciplinaria e Interna de la entidad, con el propósito de que se determinaran las responsabilidades en el no cumplimiento del contrato(27).

• Resolución 6463 de noviembre 12 de 1996, por la cual la entidad declaró el incumplimiento del contrato 4241 de julio 27 de 1995 y le impuso la obligación de pagar la suma de $ 9’120.000, correspondiente al valor de la cláusula penal pecuniaria, así como la de devolver el valor pagado por el ISS a título de anticipo, por un valor de $ 45’600.000 y, asimismo, ordenó la liquidación del contrato(28).

• Constancia de notificación por edicto del contenido de la Resolución 6463 del 12 de noviembre de 1996, cuyo aviso se fijó el 13 de diciembre de 1996 y se desfijó el 27 de diciembre del mismo año(29).

• Escrito contentivo del recurso de reposición interpuesto por el demandante el 26 de diciembre de 1996, en contra de lo decidido en la Resolución 6463 de noviembre 12 de 1996(30).

• Resolución 408 del 4 de febrero de 1997, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 6463 de noviembre 12 de 1996, confirmándola en su totalidad(31). Esta Resolución se notificó de manera personal el 5 de marzo de 1997(32).

• Resolución 2336 del 4 de agosto de 1997, por medio de la cual la entidad liquidó unilateralmente el contrato 4241 de julio de 1995, la cual sustentó en la declaratoria de incumplimiento y en el hecho de que el contratista había sido citado a comparecer para liquidar de mutuo acuerdo y no lo hizo. En esta resolución se resolvió lo siguiente: i) adoptar el acta de liquidación; ii) notificar al contratista; iii) remitir copia a la Fiscalía General de la Nación, así como a diferentes dependencias de la entidad(33). Esta Resolución se notificó personalmente el 16 de septiembre de 1997(34).

• Resolución 3091 de octubre 27 de 1997, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante y se confirmó en todas sus partes lo decidido en la Resolución 2336 del 4 de agosto de 1997(35). Esta Resolución se notificó personalmente el 12 de noviembre de 1997(36).

• Acta contentiva de la liquidación del contrato, la cual se sustentó en la declaratoria de incumplimiento del contrato y arrojó un saldo a favor de la entidad, por valor de $ 54’720.000, proveniente de las sanciones impuestas en las resoluciones por medio de las cuales se declaró el incumplimiento, sin incluir los rendimientos financieros(37).

• Certificación emanada de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, según la cual esa entidad inscribió en el Registro Nacional de Derechos de Autor una obra titulada “sistema de recursos humanos para Windows”(38).

• Diversas actas de reuniones llevadas a cabo en la entidad en las cuales se consignaron diversas discusiones respecto de la forma de aplicar el software en varias dependencias(39).

• Constancia de asistencia a “Curso de manejo aplicación de contratistas”, suscrita por el instructor y una funcionaria de la Oficina de Contratación de la entidad(40).

• Auto 00702 del 12 de marzo de 2002, emanado de la “Contraloría delegada para investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva”, en el que se resolvió cesar procedimiento a favor del señor Jairo Armando Medina Cruz, en su condición de contratista del ISS(41).

2.2. Testimonial.

Se recibieron los siguientes testimonios:

i) De la señora Martha Elisa Serrano Uribe, funcionaria del ISS, quien testificó que tuvo noticia del software en tres ocasiones: la primera, en su presentación, oportunidad en la cual anotó que hacía referencia a una nómina diferente a la del ISS; la segunda, cuando la citaron para recibirlo y ella se negó a hacerlo porque no era la interventora del contrato y, la tercera, para asistir a unas capacitaciones muy cortas. Afirmó que este programa no se implementó en la entidad(42).

ii) Del señor Álvaro de Jesús del Corral Martínez, Jefe de la Sección de Informática de la entidad para la época de celebración del contrato, quién testificó que desde que conoció de la celebración del contrato expresó muchas dudas por la carencia de estudios que justificaran la necesidad; que asistió a múltiples reuniones en las cuales se discutió el tema y que él no recibió el programa(43).

iii) Diana Patricia Angulo Díaz, Coordinadora de Informática de la entidad, quien testificó que en una ocasión le entregaron unos disquetes que supuestamente contenían el programa contratado, pero que ella informó a la entidad que estos no guardaban correspondencia con el objeto del contrato(44).

iv) Tatiana Andrea González, quien para la época de ejecución del contrato era empleada del demandante, testificó que el actor cumplió a cabalidad con el objeto contratado(45).

2.3. Pericial.

Los peritos hicieron entrega de la experticia el 29 de mayo de 2003, la cual dio cuenta de las características técnicas del software objeto del contrato(46).

El apoderado de la parte demandante, en escrito presentado al Tribunal el 7 de julio de 2003, solicitó complementar el dictamen pericial en relación con algunos aspectos técnicos del software(47).

El Tribunal Administrativo a quo, por auto de julio 28 de 2003 concedió un término de cinco (5) días a los señores peritos para que complementaran el dictamen pericial rendido(48).

El 3 de octubre de 2003 los peritos complementaron el dictamen con algunas precisiones técnicas respecto del software en cuestión(49). A través de auto de octubre 20 de 2003 el Tribunal ordenó correr traslado, por el término del tres (3) días, de la aclaración del dictamen y las partes guardaron silencio(50).

3. El Término oportuno para el ejercicio de la acción.

Se encuentra probado en el presente proceso que la entidad demandada, mediante Resoluciones 6463 del 12 de noviembre de 1996 declaró el incumplimiento del contrato 4241 del 27 de julio de 1995, cuyo recurso interpuesto por el demandante fue resuelto desfavorablemente en la Resolución 408 del 4 de febrero de 1997, lo cual, en principio, implicaría efectuar el conteo de la caducidad a partir del momento en el cual esta decisión adquirió firmeza, como equivocadamente lo hizo el Tribunal Administrativo a quo; sin embargo, para computar el término de caducidad de la acción, se deben seguir la orientación y las reglas que sobre la materia regula el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de interposición de la presente demanda.

La Sala ya ha precisado desde tiempo atrás la forma de computar el plazo para el ejercicio de la acción contractual; en tal sentido ha sido reiterada la jurisprudencia en señalar que todas las acciones que a bien tenga promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debe formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación si esta era necesaria, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad de la acción(51).

Así, en sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9.965 señaló:

“(...) Pretender que el término de caducidad corra en forma independiente para cada pago que se haga en la ejecución del contrato, afectaría la relación entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecución del contrato. Esta finalidad no se lograría si el contratista, inclusive durante la ejecución misma del contrato se ve obligado a estar demandando a la administración contratante por cada pago que reciba y con el cual no está de acuerdo.

“En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración”(52).

En auto del 8 de junio del mismo año, expediente 10.684, la Sala había señalado:

“La interpretación hecha por el Tribunal desconoce por completo la noción del ejercicio de las acciones contractuales, dado que el negocio jurídico es un todo inescindible respecto del cual habrán de tenerse de presente fenómenos tales como su terminación y liquidación para aplicarles la drástica figura de la caducidad de las acciones respectivas.

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.

“La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia (...)”(53).

Bajo esta perspectiva, la Sala, en el caso que examina, tendrá en cuenta, para el cálculo de la caducidad de la acción contractual, la fecha en la cual adquirió firmeza la liquidación del contrato 4241 del 27 de julio de 1995.

Ahora bien, en este caso, el contrato en cuestión fue liquidado a través de la Resolución 2336 del 4 de agosto de 1997, confirmada por la Resolución 3091 de octubre 27 de 1997, notificada personalmente al contratista el 12 de noviembre de 1997; así entonces, dado que la demanda se presentó el 10 de noviembre de 1999, no habían transcurrido aún los dos años previstos en la ley para la caducidad de la acción y, por ello, se ocupará la Sala de examinar las Resoluciones acusadas.

4. El caso concreto.

Sostuvo la parte actora que los actos administrativos a través de los cuales se liquidó unilateralmente el contrato se encontraban viciados de nulidad, en primer lugar, por haberse expedido en un término superior a los cuatro meses previstos en la ley y, en segundo lugar, por falsa motivación, en razón de que, si bien se negó a suscribir el acta de liquidación, su negativa fue con las condiciones impuestas por la entidad, en cuanto el incumplimiento provenía de la demandada y no del actor; adicionalmente, porque, contrario a lo expresado en el acta de liquidación, era la entidad quien adeudaba al contratista el pago del 50% de su valor.

El Tribunal Administrativo a quo, denegó la pretensión anulatoria en virtud de que consideró que, además de que la entidad había liquidado dentro del término legal, la motivación no era falsa por cuanto el contratista se había negado a suscribirla de común acuerdo y, adicionalmente, se encontraba probado que el actor había incumplido con lo acordado en el contrato.

Se ocupará la Sala de los cargos formulados por el apelante en contra de las resoluciones mediante las cuales fue liquidado unilateralmente el contrato, pues si bien insistió en la nulidad de las resoluciones por las cuales se le declaró el incumplimiento, ningún reparo expresó respecto de la declaratoria de caducidad de la acción proferida por el a quo.

4.1. La liquidación unilateral y la búsqueda de un acuerdo.

Sea lo primero precisar que la liquidación de los contratos corresponde al balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién, cuánto y por qué.

Al respecto la Sala, en oportunidades anteriores, ha explicado la noción de la liquidación de los contratos en los siguientes términos:

“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”(54).

Como es bien sabido, la liquidación de los contratos de la Administración pueden revestir alguna de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial.

En cuanto a la liquidación unilateral, a la cual se refiere la presente controversia, como su nombre lo indica, no corresponde a una actuación negocial o conjunta de las partes del contrato sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante de manera unilateral, esto es, sin necesidad de contar con la voluntad o con el consentimiento del respectivo contratista particular, modalidad a la cual habrá lugar en los eventos y con las exigencias establecidas para esos casos por la ley; esta modalidad de liquidación ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o conjunta.

El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, o, ii) que las partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas.

Así pues, solo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la Entidad Estatal quedará facultada para practicar la liquidación correspondiente de manera directa y unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual será pasible del recurso de reposición en vía gubernativa.

Si bien al proceso no se allegaron los oficios GNT 001171 del 29 de mayo de 1997 y GNT 001303 del 2 de junio de 1997, a través de los cuales la entidad dice haber convocado al contratista para suscribir la liquidación de común acuerdo, se encuentra que, en primer término, estos oficios forman parte de los considerandos de la Resolución 2336 y no fueron controvertidos por el actor y, además, el contratista afirmó en la demanda que no suscribió la liquidación bilateral porque no compartía su contenido, lo cual le permite a la Sala inferir que en efecto se intentó por parte de la entidad llevarla a cabo, en tanto el contratista la conocía. En el escrito contentivo de la demanda se afirmó:

“Ante la negativa de mi poderdante de suscribir el acta de liquidación del contrato bajo las condiciones impuestas por la Entidad Pública, esta procedió a hacerlo sin reparo alguno (...)”. 

Concluye entonces la Sala que no le asiste razón al demandante respecto de la pretendida nulidad por falsa motivación de las resoluciones acusadas, en tanto, según se expresó, el contratista se negó a suscribir la liquidación de común acuerdo. 

4.2. El término para liquidar el contrato.

Ahora, como ha tenido oportunidad de precisarlo la Sala en ocasiones anteriores, constituye un presupuesto para la liquidación de los contratos, que estos hubieren terminado bien fuera de forma normal, por ejemplo, por vencimiento del plazo o por el cumplimiento de una condición, o de forma anormal, que puede ser, entre otros eventos, por una terminación unilateral, cuando hay lugar a ello, o por una declaratoria de caducidad(55).

Se tiene que el contrato 4241 se perfeccionó el 27 de julio de 1995; en el contrato se pactó un plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre del mismo año y, mediante convenio modificatorio 1, su plazo se adicionó hasta el 15 de abril de 1996. El contrato se terminó por el vencimiento del plazo contractual, lo cual ocurrió el 15 de abril de 1996.

A este contrato le resultaba aplicable la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 60(56), vigente para la época de celebración del contrato, consagraba que los contratos se debían liquidar dentro del término convenido o, de forma supletoria, dentro del término legal previsto para ello.

En la cláusula décimo séptima del contrato 4241 se convino que “Las partes acuerdan proceder a la liquidación de este contrato, de conformidad con lo señalado en los artículos 60 y 61 del Estatuto de Contratación del Estado”.

Respecto del término dentro del cual las entidades estatales pueden liquidar los contratos estatales, esta Subsección en reciente providencia se ocupó de su análisis y concluyó que dicho término resulta preclusivo, o no, dependiendo de la época en la cual se hubiere celebrado el contrato objeto de la misma. En efecto, así lo dijo la Sala:

“Así pues, visto lo anterior, se colige que el plazo de los dos (2) meses que tiene la Administración para liquidar unilateralmente el contrato será perentorio, o no, dependiendo de si los hechos ocurrieron antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, así:

“Para hechos ocurridos después de la expedición de la Ley 446 de 1998 y antes de la reforma introducida por la Ley 1150 de 2007, no cabe duda de que el plazo de los dos (2) meses era preclusivo, en tanto que era la misma ley la que lo determinaba y trasladaba esa competencia al juez del contrato, no sucede lo mismo en aquellos casos en los cuales los contratos se hubiesen celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, como se verá enseguida:

“Antes de que entrara a regir la Ley 446 de 1998, el término de los dos (2) meses con los que contaba la Administración para liquidar unilateralmente un contrato estatal, era un plazo establecido por vía de interpretación jurisprudencial y no prescripción legal, época en la cual la posición más acogida en la Sección Tercera del Consejo de Estado consistía en considerar posible la liquidación aun cuando se hubiesen cumplido los plazos admitidos por vía jurisprudencial, siempre y cuando dicho procedimiento se efectuara antes del vencimiento del plazo previsto por la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales, de ahí que el plazo de los dos (2) meses referido anteriormente, al no encontrarse regulado por la Ley —antes de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1993—, no podía tenerse como perentorio.

“Así las cosas, razonable resulta concluir que el plazo para liquidar unilateralmente un contrato celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, no podía tener el carácter de perentorio y, en consecuencia, si transcurría el término de los dos (2) meses sin que la Administración liquidara el contrato, no podía entenderse que perdía competencia para hacerlo, salvo que venciera el término para ejercer la acción de controversias contractuales o recurriera el contratista a la vía jurisdiccional”(57).

Ahora bien, de cara al caso concreto, encuentra la Sala acreditado que el contrato 4241 de 1995, por cuya causa se demanda, se celebró el 27 de julio de 1995, es decir con anterioridad a la expedición de la Ley 446 de 1998, razón por la cual, de conformidad con la providencia acabada de citar, el plazo previsto para liquidar unilateralmente el contrato no ha de considerarse como preclusivo. 

Significa lo anterior que, en este caso, la entidad demandada tenía competencia para liquidar el mencionado contrato en cualquier momento, siempre que no hubiese vencido el plazo previsto en la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales o el contratista no hubiese recurrido a la vía jurisdiccional pretendiendo su liquidación judicial. 

En ese contexto debe concluirse que la entidad liquidó el contrato dentro del término legal previsto para ello, toda vez que, en primer lugar, como antes se indicó, el plazo del contrato se encontraba vencido y, en segundo lugar, para esa época contaba con competencia para hacerlo. 

4.3. La falsa motivación en razón de los valores arrojados por la liquidación.

Sostuvo el demandante que las resoluciones contentivas de la liquidación se encontraban falsamente motivadas en razón de que él no adeudaba las sumas correspondientes a la cláusula penal pecuniaria y a la devolución del anticipo por cuanto no había incumplido el contrato 4241 de 1995.

No considera la Sala que la Resolución estuviera falsamente motivada, por cuanto los conceptos y los valores correspondientes a los mismos —cláusula penal y anticipo—, fueron establecidos en las Resoluciones mediante las cuales se declaró el incumplimiento que, para ese momento, se encontraban vigentes y gozaban de presunción de legalidad, así pues, denegará la pretendida nulidad en virtud de esta causal.

4.4. La pretensión de restablecimiento del equilibrio contractual.

Dado que los cargos formulados en contra de las resoluciones 2336 y 3091 de 1997 —a través de las cuales se liquidó y se confirmó la liquidación del contrato 4241 de julio 27 de 1995—, serán desestimados por la Sala y, en virtud de ello, se denegará la pretensión de nulidad de las mismas, tales resoluciones quedarán en firme y, por ello, la Sala denegará la pretensión de restablecimiento de la ecuación económico financiera del contrato.

Adicionalmente se señala que ningún cargo formuló el demandante en relación con la pretendida ruptura del equilibrio del contrato, por cuanto sustentó su ocurrencia en un presunto incumplimiento de la entidad, fenómeno que, según lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala, no sirve de soporte para ello, por cuanto se trata de figuras diferentes(58).

5. Costas del proceso.

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR lo decidido en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

Sin condena en costas.

En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Folios 257 a 2170, cuaderno del Consejo de Estado.

2 Folios 13 a 14, cuaderno 1.

3 Folios 02 a 13, cuaderno 1.

4 Folios 1 a 36, cuaderno 1.

5 Folio 49, cuaderno 1.

6 Folios 55 a 62, cuaderno 1.

7 Folio 227, cuaderno 1.

8 Folios 237 a 253, cuaderno 1.

9 Folios 228 a 232, cuaderno 1.

10 Folios 257 a 2170, cuaderno del Consejo de Estado.

11 Folio 273, cuaderno del Consejo de Estado.

12 Folio 277, cuaderno del Consejo de Estado

13 Folios 278 a 289, cuaderno del Consejo de Estado.

14 Folio 291, cuaderno del Consejo de Estado.

15 Folios 302 a 317, cuaderno del Consejo de Estado.

16 De conformidad con el contenido del artículo 11 del Decreto 2148 del 30 de diciembre de 1992.

17 Según el artículo 32 del estatuto de contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tengan participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

“(...)” (resaltados no son del texto).

18 Si bien algunas pruebas se allegaron en copia simple, las mismas serán valoradas por la Sala, dado que las mismas tuvieron la oportunidad de ser controvertidas y tachadas de espurias, de conformidad con la pauta fijada mediante Sentencia de Unificación de la Sección Tercera de esta Corporación, en la cual se expresó lo siguiente:

“(...), la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de agosto 28 de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

19 Folios 3 a 212, cuaderno 2.

20 Folios 1 a 10, cuaderno 2.

21 Folio 017, cuaderno 2.

22 Folio 19, cuaderno 2.

23 Folio 20, cuaderno 2.

24 Folios 21, 23 a 80, 84 a 88, cuaderno 2.

25 Folio 22, cuaderno 2.

26 Folios 81 y 83, cuaderno 2.

27 Folio 89, cuaderno 2.

28 Folios 105 a 108, cuaderno 2.

29 Folio 104, cuaderno 2.

30 Folios 109 a 111, cuaderno 2.

31 Folios 113 a 116, cuaderno 2.

32 Folio 112, cuaderno 2.

33 Folios 118 a 120, cuaderno 2.

34 Folio 117, cuaderno 2.

35 Folios 122 a 125, cuaderno 2.

36 Folio 121, cuaderno 2.

37 Folios 126 a 129, cuaderno 2.

38 Folio 131, cuaderno 2.

39 Folios 144 a 162, cuaderno 2.

40 Folio 163, cuaderno 2.

41 Folios 127 a 155, cuaderno 1.

42 Folios 203 a 205, cuaderno 2.

43 Folios 203 a 207, cuaderno 2.

44 Folios 208 a 209, cuaderno 2.

45 Folios 213 a 215, cuaderno 2.

46 Cuadernos 3.

47 Folios 203 a 205, cuaderno 1.

48 Folio 210, cuaderno 1.

49 Cuaderno 4.

50 Folio 217, cuaderno 1.

51 Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 13 de julio de 2000, expediente 12.513, C.P. María Elena Giraldo; Sentencia del 1º de agosto de 2000, expediente 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sentencia del 30 de agosto de 2000, expediente 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 16 de septiembre de 2004, expediente 19.113, C.P. María Elena Giraldo.

52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9965, C.P. Daniel Suárez Hernández.

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 8 de junio de 1995, expediente 10.634, citado en la Sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9965 del 22 de junio de 1995, C.P. Daniel Suárez Hernández.

54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de abril 10 de 1997, expediente 10.608. Este pronunciamiento fue recogido y reiterado por la misma Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de marzo 9 de 1998, expediente 11.101.

55 A las formas “normales” y “anormales” de terminación de los contratos se ha referido la jurisprudencia de la Sala de Sección en los siguientes términos:

“A propósito de la terminación, entendiendo que esa figura no es más que la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional de la Administración, siguiendo los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina55, resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos anormales de determinación de los contratos.

“En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los contratos de la Administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a) cumplimiento del objeto; b) vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c) acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.

“Los modos anormales de terminación de los contratos de la Administración se configuran, a su turno, por: a) desaparición sobreviviente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b) terminación unilateral propiamente dicha; c) declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d) terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e) desistimiento —o renuncia—, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f) declaratoria judicial de terminación del contrato; y h) declaratoria judicial de nulidad del contrato.

“Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la Administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos normales de terminación del contrato —puesto que al momento de su celebración las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada—, como tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (C.C., art. 1602)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de diciembre 4 de 2006, expediente 15239, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

56 “ART. 60.—De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declarase a paz y salvo.

Para la (sic) se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato liquidación a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato”.

57 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de junio 25 de 2014, expediente 27143.

58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de noviembre 27 de 2013, expediente 31431, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.