Sentencia 1999-02814 de mayo 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 05001-23-31-000-1999-02814-01(0416-10)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Actor: Luis Alberto Castañeda Hernández

Demandado: Departamento de Antioquia

Autoridades departamentales

Bogotá D.C., veintiséis de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que el departamento de Antioquia le reconozca y pague los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el término que duró la suspensión provisional en el ejercicio del cargo.

Actos acusados

1. Resolución 0043 de 13 de enero de 1999, por la cual, el director de prestaciones sociales y nómina negó la petición de reconocimiento y pago de los salarios por el periodo comprendido entre el 17 de julio al 29 de octubre de 1996, así como la priva de vida casa y demás prestaciones sociales, por considerar que el actor se encontraba suspendido y no podía devengar salarios y prestaciones durante dicho periodo (fls. 1-2).

2. Resolución No. 002094 de 19 de febrero de 1999, por la cual, el director de prestaciones sociales y nómina, resolvió negativa el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0043 de 13 de enero de 1999 (fls. 3-4).

3. Resolución 003362 de 23 de marzo de 1999, por la cual, el gobernador del departamento de Antioquia, al resolver el recuso de apelación confirmó la Resolución 0043 de 13 de enero de 1999 (fls. 5-7).

Lo probado en el proceso

A folio 10, la Tesorería General del departamento de Antioquia aportó certificación según la cual el demandante prestó sus servicios al departamento de Antioquia hasta el 29 de junio de 1996 en el cargo de jefe de servicios generales, de la Secretaría de Servicios Administrativos, del departamento de Antioquia.

Por Oficio 443130 de 15 de julio de 1996, el contralor general del departamento de Antioquia, le solicitó al gobernador suspender al señor Luis Alberto Castañeda Hernández, quien se desempeñaba como jefe de servicios generales, de la secretaría de servicios administrativos, “hasta tanto termine el proceso de responsabilidad fiscal (...), que se encuentra en la etapa de investigación” (fls. 8).

Mediante Oficio 450871 de 25 de octubre de 1996, el contralor general del departamento de Antioquia, le solicitó al gobernador que la suspensión del actor no debía seguir, teniendo en cuenta que:

“(...) En el proceso de responsabilidad fiscal se profirió el Auto 190 del seis (6) de septiembre de 1996, mediante el cual se llama a responder en juicio fiscal al doctor Castañeda Hernández, al encontrar mérito suficiente, que comprometen gravemente al funcionario, en actos que causaron detrimento patrimonial en contra del departamento de Antioquia.

A su vez la Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública y Delitos Financieros, el jefe de la Unidad Fiscal 49, comunicó a la Contraloría, que por providencia de octubre 22 de 1996, mediante la cual se resuelve la situación jurídica (...), se dictó en su contra medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de excarcelación, medida sustituida por la detención domiciliaria (...)” (fls. 9).

El 1º de noviembre de 1996 el subsecretario de apoyo jurídico, de la Secretaría General del departamento de Antioquia, le comunicó al demandante que su nombramiento provisional en el cargo de jefe de la división de servicios generales, de la secretaría de servicios administrativos había terminado (fls. 12-13).

El 6 de noviembre de 1996 la Tesorería del departamento de Antioquia, efectuó la liquidación de los salarios y prestaciones, así como cesantías del actor al momento del retiro, en cuantía de $ 3’546.418 (fls. 10).

El 23 de diciembre de 1998 el demandante le solicitó a la Dirección de Prestaciones Sociales y Nomina de la Gobernación de Antioquia, el reconocimiento y pago de los sueldos de julio 17 a 29 de octubre de 1996, la prima de vida cara (sic) de agosto, y demás prestaciones sociales (fls. 1), petición que fue resuelta negativamente mediante los actos acusados (fls. 1-2, 3 y 4-7).

La Dirección de Responsabilidad Fiscal, Área de Juicios Fiscales, de la Contraloría General de Antioquia, mediante fallo 006 de 16 de marzo de 1999 (fls. 45-68), resolvió:

“Declarar responsable fiscal al señor Luis Alberto Castañeda Hernández (...), en su condición de jefe de la división de servicios generales administrativos de la Gobernación de Antioquia, por la suma de ocho millones cincuenta mil pesos ($ 8’050.000), producto del detrimento establecido en la celebración y ejecución del contrato de compraventa 96-CV-23-008 del 26 de enero de 1996, suma reajustada por pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano, según certificado del Banco de la República obrante a folio 369” (fls. 67-68).

Mediante Resolución 021743 de 24 de mayo de 1999, el contralor general de Antioquia, le impuso al demandante una multa de un salario de los devengados por el ex funcionario al momento del retiro, es decir, la suma de $ 1’271.550, por considerar que: “(...) se comprobó en el desarrollo de este proceso que el ex funcionario departamental, cometió varias irregularidades encaminadas a entorpecer la labor investigativa de la Contraloría y orientadas a desviar el curso de la misma, incurriendo directamente en una de las conductas descritas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, para así evadir su responsabilidad fiscal en la celebración y ejecución del contrato de compra venta del vehículo chevrolet trooper distinguido con placas OLB-145. (...)” (fls. 69-71).

Según da cuenta la certificación, expedida por la Dirección de Responsabilidad Fiscal, Área de Jurisdicción Coactiva, de la Contraloría General de Antioquia, contra el actor se inició proceso de jurisdicción coactiva 1201, derivado del proceso de responsabilidad fiscal 128 que culminó con el fallo 006 de 16 de marzo de 1999, motivo por el cual se expidió el mandamiento de pago 175 de 10 de mayo de 1999 (fls. 83).

El 6 de agosto de 1996 se efectuó ante la Procuraduría Judicial Delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la audiencia de conciliación, solicitada por el demandante en procura de obtener el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones objeto de la actual controversia, la cual concluyó sin fórmula conciliatoria (fls. 15-18).

Análisis de la Sala

De la suspensión provisional de un funcionario público

De conformidad con lo previsto en el numeral 8º del artículo 268 de la Constitución Política, el contralor general de la República, tendrá como atribución: “promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios” (se resalta)

De la norma que se analiza se infiere que el Contralor General de la República, está facultado para exigir la suspensión en el ejercicio del cargo de funcionarios objeto de investigación penal o disciplinaria que hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

La anterior facultad se hizo extensiva a las contralorías departamentales y municipales, mediante la Ley 42 de 26 de enero de 1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen” y en su artículo 65 prevé:

“Las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley.

Les corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales la organización y funcionamiento de las contralorías que haya autorizado la ley”.

Caso concreto

En sub judice, el Contralor Departamental de Antioquia mediante Oficio 443130 de 15 de julio de 1996, conforme a lo establecido en la Constitución Política y bajo su responsabilidad le exigió al gobernador suspender al demandante en el ejercicio del cargo de jefe de la División de Servicios Generales, de la Secretaría de Servicios Administrativos, hasta tanto termine el proceso de responsabilidad fiscal 129-96, el cual se encuentra en la etapa de investigación y tiene por objeto el detrimento patrimonial establecido en la celebración y ejecución del contrato de compraventa 96-CV-23-008 de 26 de enero de 1996 (fls. 8).

El gobernador del departamento de Antioquia, en cumplimiento de la solicitud del contralor departamental, mediante la Resolución 0643 de 16 de julio de 1996 suspendió provisionalmente al accionante en el ejercicio del cargo de jefe de la división de servicios generales durante 90 días y en el artículo 2º indicó que el señor Castañeda Hernández no tendría derecho durante el tiempo de la suspensión provisional al reconocimiento y pago de remuneración (fls. 1).

La Contraloría General de Antioquia, mantuvo la medida provisional de suspensión del actor hasta que la Fiscalía General de la Nación resolvió su situación jurídica y profirió en su contra medida de aseguramiento de detención sin beneficio de excarcelación, sustituida por detención domiciliaria (fls. 9).

Ahora bien, el Decreto 1647 de 5 de diciembre de 1967, “por el cual se reglamentan los pagos a los servidores del Estado”, en el artículo 1º dispone que “los pagos por sueldos o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital, municipal, y de las empresas o establecimientos públicos serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente ante los respectivos funcionarios de la Contraloría General de la República y las demás contralorías a quienes corresponde la vigencia fiscal” (negrilla fuera de texto)

El demandante pretende el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 17 de julio al 29 de octubre de 1996 (mientras duró la suspensión), en especial de la prima de vida cara y cesantías, por considerar que se debe dar aplicación a lo previsto en los artículos 115(1) y 116(2) de la Ley 200 de 1995.

La Corte Constitucional en Sentencia C-280 de 25 de junio de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, al respecto sostuvo que la regulación tiene como propósito garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.

Pues bien, las normas cuya aplicación reclama el actor hacen referencia al pago de los salarios y prestaciones al servidor público que suspendido provisionalmente en el ejercicio de las funciones del cargo, cuando terminado el proceso disciplinario que originó la medida, la sanción impuesta es inferior a la suspensión provisional, o el servidor fue absuelto de los cargos que se le imputaron; pero en el presente caso, se advierte que los artículos 115 y 116 de la Ley 200 de 1995 se refieren únicamente a procesos disciplinarios, más no a procesos de responsabilidad fiscal o de carácter penal.

El demandante no puede atribuir a la Contraloría facultades que invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo, pues mientras los órganos de control ejercen sus funciones separada y autónomamente, conforme con la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado, la separación de poderes de las funciones disciplinarias y fiscales está consagrada en el artículo 268-8 de la Carta, debiendo el contralor promover ante las autoridades competentes investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado; así lo ha expresado la Corte Constitucional en Sentencia C-406 de 11 de septiembre de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, con el siguiente contenido literal:

“(...) Además la suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas (...)”.

Quiere decir que conforme a la normatividad aplicable y lo expresado por el tribunal constitucional, la suspensión provisional del actor en el ejercicio de las funciones del cargo de jefe de la división de servicios generales, se hizo a solicitud de la Contraloría General del departamento de Antioquia, con el fin de iniciar un juicio de responsabilidad fiscal, el cual culminó con fallo de 16 de marzo de 1999 en que fue hallado responsable de los hechos materia de investigación.

Simultáneamente se inició investigación de carácter penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, por lo que, para la Sala resulta a todas luces manifiesto, que la actuación del gobernador de Antioquia resulta legítima, por cuanto se ajusta a lo dispuesto en la Constitución y en la ley, pues como se expresó anteriormente, el no pago de los salarios reclamados por el actor, obedece a una causa imputable a la Contraloría General del departamento, hecho que dio lugar a la aplicación del artículo 1º del Decreto 1647 de 1967.

Finalmente el actor, en la alzada argumenta que “del detrimento patrimonial que en un principio se halló en mi contra, luego fui absuelto en el mes de marzo de 2008”. Al respecto dirá la Sala en primer lugar que se trata de hechos nuevos que no fueron objeto de controversia en el presente proceso; y, en segundo lugar que una cosa es que la Contraloría General del departamento de Antioquia, mediante Resolución 233 de 31 de marzo de 2008 haya resuelto extinguir la obligación a su cargo y otra cosa es que hubiera sido absuelto de la responsabilidad fiscal, de la cual fue hallado responsable mediante fallo de 16 de marzo de 1999, pues se trata de conceptos totalmente diferentes.

En esas condiciones el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a los actos acusados, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expresado en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 13 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luis Alberto Castañeda Hernández contra el departamento de Antioquia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Ley 200 de 1995, “ART. 115.—Suspensión provisional. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.

El auto que ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no procede recurso alguno. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-280-96, declaró exequible la norma precitada.

(2) Ley 200 de 1995, ART. 116.—Reintegro del suspendido. El disciplinado suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos:

a) Cuando la investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado incluido el auto que decretó la suspensión provisional.

b) Por la expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado;

c) Cuando la sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión.

PAR.—Cuando la sanción impuesta fuere la multa se ordenará descontar de la cuantía de la remuneración que deba pagarse correspondiente al término de suspensión, el valor de la multa hasta su concurrencia.

Cuando el disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en el fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de percibir durante el lapso de la suspensión provisional”. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-280-96, declaró exequible la norma precitada.