Sentencia 1999-02825 de febrero 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 680012315000 1999 02825 01

Consejera Ponente (e):

Dr. María Claudia Rojas Lasso

Acción: nulidad y restablecimiento del derecho

Actora: Esgamo Ltda. Ingenieros Constructores

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil diez.

EXTRACTOS: V. Consideraciones de la Sala

Antes de resolver el asunto de fondo, la Sala observa que el tribunal en el fallo apelado no se refirió a la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento presentada por la entidad demandada en la contestación de la demanda (fl. 150); sobre el particular, en la sentencia suplicada el a quo adujo que no se acreditó la representación legal de quien aparece otorgando el poder especial para actuar, pese a que se concedió término para hacerlo y que, por lo tanto, la contestación de la demanda no se tendría en cuenta. Ante la inconformidad de la entidad demandada, expresada en el recurso de apelación, la Sala de oficio examinará si en efecto se produjo el fenómeno de la caducidad.

Respecto de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 85 del CCA dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho y el artículo 136 ídem numeral 2º señala el término dentro del cual se debe ejercer esta acción, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad de la acción; dice la disposición:

“Caducidad de la acción.

ART. 136.—Modificado. Decreto 2304 de 1989. Modificado. Ley 446 de 1998, art 44.

1. (...).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso...

3. (...)”.

Del material probatorio se tiene que:

— La Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Santander —CAS—, resolvió en su artículo 1º otorgar a la actora, entre otras, permiso de extracción de material de arrastre del lecho del río Sogamoso y en su artículo 5º le ordenó cancelar la suma de $ 32.520.600 anuales por concepto de tasa.

El artículo 15 del mencionado acto administrativo 001088 del 12 de diciembre de 1996 dispuso que contra éste procedían los recursos de reposición ante el director general y de apelación ante el Ministro del Medio Ambiente. Se observa que pese a que se concedieron los dos recursos y que el actor los presentó (fl. 21), la entidad demandada en el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, dispuso que contra este no procedía ningún recurso por encontrarse agotada la vía gubernativa, de manera que el actor acudió a esta jurisdicción.

Para resolver la excepción presentada, se tiene que mediante la Resolución 00888 del 23 de julio de 1999, el director de la corporación regional al resolver el recurso de reposición, dispuso confirmar el artículo 1º de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996, en el sentido de modificar la tasa que ascendió a la suma de 131.766.565 según la liquidación efectuada en la parte motiva (fl. 25).

La demanda ante esta jurisdicción se presentó el día 3 de diciembre de 1999 (fl. 106 anverso) y el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición se notificó a la parte actora el 9 de agosto de 1999 (fl. 28); aparece entonces que la demanda se presentó en tiempo, pues la caducidad de conformidad con la norma transcrita operaba a partir del 11 de diciembre del citado año. Por lo anterior la Sala entrará a estudiar el asunto de fondo.

El problema jurídico se circunscribe a dilucidar si la Corporación Autónoma de Santander —CAS— era competente, dentro de su jurisdicción, para otorgar permiso para extraer materiales de arrastre de los ríos y para establecer las tasas que deben pagarse por el aprovechamiento de estos recursos naturales no renovables.

Normas que gobiernan la extracción de materiales de arrastre

Según el artículo 2º del Código de Minas - Decreto-Ley 2655 de 1981(1), este se aplica a:

“ART. 2º—Campo de aplicación. Este código regula las relaciones entre los diversos organismos y entidades estatales, las de los particulares entre sí y con aquellos, en lo referente a la prospección, exploración, explotación, beneficio, fundición, transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, incluidos los espacios marítimos jurisdiccionales, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso, que se regulan por las normas especiales sobre la materia”.

ART. 15. (...).

Con base en este concepto se fijan los valores máximos y mínimos que deben enmarcar la pequeña, mediana y gran minería en explotaciones a cielo abierto y subterráneas para cuatro (4) grupos de minerales o materiales a saber:

1. Metales y piedras preciosas.

2. Carbón.

3.Materiales de construcción.

(...).

ART. 41.—Solicitud de licencia de exploración. La solicitud de licencia de exploración se presentará ante el ministerio o ante alguno de los organismos o autoridades que este despacho delegue, en formularios simplificados que se adopten y deberá acompañarse de la localización técnica del área que se pretende explorar.

En la solicitud el mismo interesado calificará provisionalmente su proyecto dentro de los rangos de pequeña, mediana y gran minería y señalará, en forma específica, el mineral o minerales que serán objeto de sus trabajos.

ART. 44.—Otorgamiento del derecho a explotar. Al vencimiento de la licencia de exploración, si el titular ha dado cumplimiento a sus obligaciones de acuerdo con los artículos anteriores, tendrá derecho a la correspondiente licencia de explotación si se trata de un proyecto de pequeña minería, o a que con él se suscriba el contrato de concesión, sin ninguna exigencia, requisito o condición distinta de las señaladas en este código.

ART. 45.—Licencia de explotación. El titular de la licencia de exploración que haya dado cumplimiento a sus obligaciones y cuyo proyecto sea clasificado en forma definitiva como de pequeña minería, tendrá derecho a convertir su título en licencia de explotación y así lo declarará el Ministerio o la entidad o autoridad delegada, en la misma providencia en que apruebe los informes y documentos de que trata el artículo 35 de este código.

También operará dicha conversión, ipso facto, si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de los mencionados informes y documentos estos no han sido objetados. Vencido este plazo el ministerio, oficiosamente, inscribirá en el registro la nueva calidad del título del interesado".

En los términos del artículo 46 ibídem, la licencia tiene una duración de 10 años.

Por otra parte, el artículo 75 establece que el ministerio podrá multar al beneficiario de derechos mineros, cancelar administrativamente las licencias de exploración y de explotación e igualmente, declarar la caducidad de los contratos de concesión, de conformidad con ese código.

El artículo 109 del citado código dispone:

“ART. 109.—Materiales de construcción. Para los efectos de este código, se denominan materiales de construcción las rocas y materiales pétreos generalmente usados como agregados en la fabricación de bloques y piezas de concreto, morteros, pavimentos y otras formas similares, como elementos de las construcciones. Dichos materiales tendrán por sí mismos tal denominación aún en los casos en que su destino y uso efectivo no sea el aquí mencionado".

En el reglamento se establecerán las características físicas y químicas de los diferentes materiales pétreos explotados en canteras y como materiales de arrastre, así como las especies utilizables resultantes de los mismos, como gravas, arenas, gravillas y productos similares.

El artículo 113 define a los materiales de arrastre:

“ART. 113.—Materiales de arrastre. Materiales de arrastre son los materiales pétreos desintegrados en tamaños de gravas y arenas, que se extraen de los lechos de los ríos, quebradas y vegas de inundación. En el reglamento se establecerá las características físicas y químicas de las gravas y arenas aquí mencionadas”.

Igualmente, el artículo 251 asigna al Ministerio de Minas y Energía la competencia general sobre todos los asuntos administrativos que tengan relación directa y principal con la industria minera en todas sus ramas, en cuanto no estén asignados por la ley a otra autoridad.

"ART. 252.—Administración y conservación de los recursos mineros. Corresponde al Ministerio de Minas y Energía, la administración y conservación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, y la vigilancia y supervisión de los de propiedad privada. Estas funciones las ejercerá en todo el territorio continental e insular, así como en los espacios marítimos jurisdiccionales de la República".

Ley 99 de 1993

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

El artículo 31 de la citada ley consagra así las funciones de las corporaciones autónomas regionales:

ART. 31.—Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones:

1. Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y del plan nacional de inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción;

2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

3. Promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables;

4. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del sistema nacional ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;

5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;

6. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas;

7. Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del sistema nacional ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;

8. Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional;

9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;

10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;

12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos;

13. Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente;

14. Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables;

15. Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las áreas del sistema de parques nacionales que ese ministerio les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación de las entidades territoriales y de la sociedad civil;

16. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las reservas forestales nacionales en el área de su jurisdicción;

17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados;

18. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;

19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del sistema nacional de adecuación de tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;

20. Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de licencia ambiental, esta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente;

21. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;

22. Adelantar en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

Implantar y operar el sistema de información ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación;

24. Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del sistema nacional ambiental, SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente;

25. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley;

26. Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante;

27. Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley;

28. Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y negras tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades competentes;

29. Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional;

30. Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o a las entidades territoriales, o sea contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente;

31. Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las corporaciones autónomas regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

PAR. 1º—Las corporaciones autónomas regionales que en virtud de esta Ley se transforman, continuarán ejerciendo las funciones atribuidas por las leyes que dispusieron su creación y organización, hasta cuando se defina o constituya el ente que asumirá aquellas funciones que abarquen actividades u objetos distintos de los previstos por la presente ley. A partir de ese momento, las corporaciones autónomas regionales sólo podrán ejercer las funciones que esta Ley les atribuye;

PAR. 2º—Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la corporación autónoma regional de la respectiva jurisdicción de la dirección general marítima y portuaria del Ministerio de Defensa, DIMAR, como autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar autorizaciones, permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de baja mar;

PAR. 3º—Cuando una corporación autónoma regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos;

PAR. 4º—Las corporaciones autónomas regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia;

PAR. 5º—Salvo lo estipulado en el numeral 45 del artículo 5º y el numeral 9º del presente artículo, el ordenamiento, manejo y todas las demás actividades relacionadas con la actividad pesquera y sus recursos, continuarán siendo de responsabilidad del Ministerio de Agricultura y del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, de conformidad con lo establecido por la Ley 13 de 1990 y el Decreto Reglamentario 2256 de 1991;

PAR. 6º—Las corporaciones autónomas regionales que por virtud de la nueva distribución Jurisdiccional pierdan competencia sobre uno o varios municipios, continuarán adelantando los proyectos en ejecución hasta su terminación en un plazo máximo de tres años.

ART. 42.—Tasas retributivas y compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.

También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974.

Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) el Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) el cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) el cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.

Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) a cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes.

PAR.—Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites.

PAR. 2º—(Adicionado por la L. 1151/2007, art. 107).

PAR. 3º—(Adicionado por la L. 1151/2007, art. 107).

(Ver el Decreto Nacional 3100 de 2003)

ART. 43.—(Reglamentado por el Decreto Nacional 155 de 2004). Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.

El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.

PAR.—(Reglamentado por el Decreto Nacional 1900/2006). Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto.

PAR. 2º—(Adicionado por la L. 1151/2007, art. 108).

Actos administrativos acusados

— Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996 “por la cual se otorga una licencia ambiental”, proferida por el director de la Corporación Autónoma Regional de Santander (folio 134).

“CONSIDERANDO:

Que esta dirección profirió la Resolución 000606 de julio 26 de 1996, mediante la cual se admitió la solicitud formulada por la empresa “Esgamo Ltda.” Ingenieros Constructores, tendiente a obtener de la corporación licencia ambiental única que incluye permiso de extracción de material de arrastre en los sitios de La Playa y Villa del Carmen ubicados aproximadamente a 800 metros y a 1.500 metros respectivamente, aguas abajo del puente sobre el río Sogamoso y operación de una planta de asfalto ubicada en el kilómetro 61 de la vía Bucaramanga-Barrancabermeja (resalta la sala).

(...).

La empresa Esgamo, dedicada a la pavimentación de vías, se encuentra llevando a cabo la recuperación y pavimentación de un tramo de la carretera Bucaramanga-Barrancabermeja, en el sector comprendido entre el río Sogamoso (...).

(...).

Que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, faculta a las corporaciones autónomas regionales, la función de tramitar y otorgar licencias dentro de su jurisdicción, para controlar y vigilar el buen uso de los recursos naturales renovables.

(...)”.

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Otorgar a la empresa Esgamo Ltda. Ingenieros Constructores, licencia ambiental única para la operación de una planta de asfalto, marca Faco Allis, ubicada en el kilómetro 61 cuyos accesorios de funcionamiento son: (...).

Otorgar a la empresa Esgamo Ltda. permiso de extracción de material de arrastre del lecho del Río Sogamoso en los siguientes sitios:

Primer sector: ubicado frente al campamento de la empresa Esgamo Ltda. (...).

Segundo sector: ubicado en la finca Villa Carmen...

Los materiales a extraer corresponden a grava, gravilla, arena gruesa y arena fina.

Término: dos (2) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente resolución.

ART. SEGUNDO.—El volumen de material extraído será utilizado en la construcción de obras de ingeniería, construcción de carreteables, preparación de mezclas y concretos, por esta razón y por la magnitud del proyecto la explotación se califica como de mecanizada de control permanente por lo cual debe monitorearse constantemente el área, para establecer los cambios y /o modificaciones o impactos que se pueden causar en los recursos naturales renovables existentes en el área.

ART. TERCERO.— (...).

ART. CUARTO.— (...) El presente permiso sólo autoriza la extracción de material de arrastre y no grava con servidumbre los predios de terceros.

ART. QUINTO.— La empresa Esgamo Ltda. – Ingenieros Constructores, deberá cancelar en la tesorería general de la CAS, la suma de treinta y dos millones quinientos veinte mil seiscientos pesos ($ 32.520.600) anuales, por concepto de tasas por extracción de material de arrastre, bajo la modalidad de explotación mecanizada de control permanente.

Así mismo deberá cancelar la suma de veinte millones trescientos veinticinco mil trescientos setenta y cinco pesos ($20.325.375) por concepto de tasas, correspondientes al periodo comprendido entre el 14 de abril al 30 de noviembre de 1996 (7 y ½ meses) tiempo durante el cual realizó labores de explotación sin la obtención del respectivo permiso. (se resalta y subraya la parte demandada).

El valor anteriormente mencionado deberá ser consignado en el término de diez (10) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta resolución en la tesorería general de la CAS. 

ART. SEXTO.—Aprobar el Plan de Manejo Ambiental para la operación de la Planta de Asfalto y sus accesorios, ubicada en (...).

(...).

ART. DÉCIMO SEXTO.— (...).

— Resolución 00888 del 23 de julio de 1999, por la cual se resuelve el recurso de reposición:

“(...).

Como se observa, los volúmenes de material de arrastre explotados y reportados a la interventoría por la empresa Esgamo Ltda., son muy superiores a las cantidades que se tuvieron en cuenta para realizar la liquidación contenida en la Resolución 00606 de 3 julio 26 de 1996 y a los que se refiere la Resolución 00188 de diciembre 12 de 1996, razón por la cual no se entiende cómo la empresa en una actitud por demás temeraria y mal intencionada pretende lograr la rebaja del valor de las tasas esgrimiendo argumentos a todas luces inceptables.

Por lo anterior ha de proceder a liquidar el valor de las tasas conforme a los volúmenes anteriormente descritos y reportados por la empresa a la Interventoría.

Las tasas se liquidan promediando los valores correspondientes a los años en que se ha venido realizando la explotación debido a que se desconocen los volúmenes explotados por cada año, ya que como se anotó anteriormente se globalizaron los períodos.

(...).

Valor total a pagar: ciento treinta y un millones setecientos sesenta y seis mil quinientos sesenta y cinco pesos ($ 131.766.565).

(...) es procedente corregir en esta oportunidad el citado error y en su defecto declarar que la suma a pagar por la empresa Esgamo Ltda., es la de ciento treinta y un millones setecientos sesenta y seis mil quinientos sesenta y cinco pesos ($ 131.766.565).

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Confirmar el artículo 1º de la Resolución 001088 de diciembre 12 de 1996, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ART. SEGUNDO.—Modificar el artículo 5º de la Resolución 001088 de diciembre 12 de 1996, en el sentido de que el valor de las tasas que deberán cancelar la empresa Esgamo Ltda. - Ingenieros Constructores a la CAS es la suma de ciento treinta y un millones setecientos sesenta y seis mil quinientos sesenta y cinco pesos ($ 131.766.565,00).

(...).

ART. QUINTO.—Contra la presente no procede recurso alguno por encontrarse agotada la vía gubernativa” (se resalta y subraya la disposición demandada).

Debe entonces la sección dilucidar en primer lugar si para la época de los hechos correspondía a la entidad demandada —Corporación Autónoma Regional de Santander—, otorgar a la actora “permiso de extracción de material de arrastre del lecho del río Sogamoso”, como en efecto lo hizo en el inciso segundo del artículo primero de la Resolución 001088 de 1996, para después esclarecer si correspondía a la citada entidad cobrarle tasa por dicha actividad.

De conformidad con las normas transcritas, en especial la contenida en el numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, citada por la entidad demandada en la resolución ídem, las funciones de la entidad demandada consisten en ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta atribución es diferente de la que tiene el Ministerio de Minas, porque dentro del concepto de minería, para efectos de exploración y explotación del suelo y subsuelo, están comprendidos los materiales de construcción de conformidad con el artículo 15 del Decreto 2655 de 1998 que incluyen los materiales de arrastre de conformidad con los artículos 109 y 113 ídem; de acuerdo con los artículos 41, 42, 44, 45, 46 y 75 de la misma disposición es al Ministerio de Minas a quien le corresponde otorgar y reglamentar el derecho a explotar los citados materiales como integrantes que son del suelo minero.

Queda claro entonces que a las autoridades ambientales, en este caso a la Corporación Autónoma Regional de Santander, no le correspondía “otorgar a la empresa Esgamo Ltda. permiso de extracción de material de arrastre del lecho del río Sogamoso”, como en efecto lo hizo en la disposición demandada inciso segundo del artículo primero de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada en lo que se refiere a este ítem.

Ahora bien, en relación con el punto anterior y con el cobro de la tasa que mediante las disposiciones demandadas la citada corporación cobró a la actora, se reitera lo expresado por la Sección en sentencia del 8 de septiembre de 1995, expediente 3221, C.P. doctor Yesid Rojas Serrano, por medio de la cual decide la nulidad del Acuerdo 00032 del 18 de octubre de 1994, expedido por la Corporación Autónoma Regional —Corponor, por el cual dictó normas sobre ordenamiento y reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales del río Pamplonita y fijó tasas a cobrar por esta actividad.

Dice el citado fallo:

“En la Ley 99 de 1993, concretamente en el artículo 31 numeral 11, se asigna a las corporaciones autónomas regionales entre otras, las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, esta atribución no es equiparable a la de reglamentación de la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales de que trata el acto acusado, porque, los verbos rectores de aquella (evaluar, controlar) no tienen el mismo alcance y significación del verbo “reglamentar” que rige la función que ahora se impugna.

Según el Diccionario de la Lengua Española “reglamentar” es sujetar a un reglamento, es decir a una colección ordenada de reglas y preceptos, mientras “evaluar” es señalar el valor de una cosa, estimar, apreciar, calcular y controlar”, es ejercer control, comprobar, inspeccionar, fiscalizar, intervenir, etc.

A su vez hay que tener en cuenta que el material de arrastre y depósitos aluviales sobre los cuales recae la función de reglamentación para su explotación, transporte, depósito, etc., que se otorga a CORPONOR mediante el acto acusado, es objeto de reglamentación en el Código de Minas —Decreto 2655 de 1988—, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987.

(...).

El citado Código de Minas, a través de 34 capítulos y 237 artículos, regula íntegramente la materia en concordancia con el principio de que los recursos no renovables del suelo y del subsuelo pertenecen a la Nación, excluyendo los hidrocarburos que son materia de legislación especial. Dentro de tales recursos no renovables y como materia sujeta a sus disposiciones contempla la explotación concretamente de los materiales de construcción, de los materiales de arrastre y la exploración de los aluviones.

(...).

El segundo y último cargo contra el acuerdo acusado, se formula por cuanto éste, en su artículo 15 dispone que “las tasas a cobrar para la extracción del material de arrastre serán las que actualmente tiene señalada lo corporación mediante Acuerdo 008 del 12 de febrero de 1987, las cuales quedarán derogadas una vez el Gobierno Nacional las establezca”.

A este respecto, basta observar que no son los acuerdos de las mismas corporaciones autónomas regionales, los que pueden fijar las tasas, sino la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que pueden permitir a las autoridades fijarlas, de acuerdo con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Nacional; y que de otra parte, si bien la Ley 99 de 1993, en sus artículos 42 y 43 prevé la fijación de tasas retribuidas y compensatorias, lo hace para la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores o sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, por las consecuencias nocivas de tales actividades; y por la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas para pagar los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos”.

De acuerdo con lo anterior, la corporación se extralimitó al fijar, en las resoluciones demandadas, una tasa por la extracción de material de arrastre, porque las tasas que puede cobrar son las retributivas y compensatorias de que tratan los artículos 31 numeral 13 y el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 antes transcrita, por concepto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, como es el agua, como también por introducir o arrojar desechos o desperdicios, esto es por las consecuencias nocivas, y en el presente caso lo que está es cobrando una tasa por concepto de extracción de material de arrastre, como lo dice el acto acusado.

En materia de licencias por la explotación de recursos naturales no renovables, como la minería, la cláusula general de competencia la tiene el Ministerio de Minas, de conformidad con el artículo 251 del Decreto 2655 de 1988 —Código de Minas—, antes transcrito; el artículo 15 de este código incluye los materiales de construcción dentro del concepto de minería, entre los cuales se encuentran los materiales de arrastre, que define en el artículo 113 ídem.

Por lo anterior, es importante aclarar que el Código de Minas no contempla como retribución a la explotación del material de arrastre una “tasa”, sino que de conformidad con los artículos 212 y siguientes del Código Minero se cobran unas “contraprestaciones económicas”, así:

“ART. 212.—Contraprestaciones económicas. Las contraprestaciones económicas que percibe el Estado a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos minerales, constituyen una retribución directa por el aprovechamiento económico de dichos bienes de propiedad nacional.

Para todos los efectos, los impuestos específicos a que se refiere el presente código, se consideran también contraprestaciones económicas.

ART. 213.—Clases de contraprestación económica. Las contraprestaciones económicas son de cuatro clases:

— Canon superficiario.

— Regalías.

— Participaciones.

— Impuestos específicos.

El canon superficiario es la suma de dinero que deberán pagar los beneficiarios de licencias de exploración en los términos señalados en este capítulo, siempre y cuando se trate de proyectos de gran minería.

Las regalías son un porcentaje sobre el producto bruto explotado que la Nación exige como propietaria de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción. Las regalías podrán exigirse o convenirse para su pago en especie o en dinero, en boca de mina, en plaza o en el sitio de venta o consumo.

Por participación se entienden las contraprestaciones diferentes de los canones y regalías, que sean convenidas en los contratos de exploración y explotación que celebren las empresas industriales o comerciales del Estado dentro de las áreas recibidas por estas en aporte.

Impuestos específicos, son aquellos establecidos por normas especiales y para determinados minerales”.

Por lo anterior, la Sala también confirmará la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del artículo quinto de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996 que resolvió que la actora debía hacer un pago por concepto de “tasa por extracción de material de arrastre” y de la Resolución 00888 del 23 de julio de 1999, mediante la cual al resolver el recurso de reposición, confirmó el artículo primero de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de 1996 y modificó el artículo quinto de la misma para aumentar la suma que se había cobrado por concepto de tasa.

Si bien es cierto que el literal ñ) del Decreto 2462 de 1989 por el cual se reglamenta parcialmente el Código de Minas, en ese momento señaló que corresponde al Inderena “conservar, administrar y vigilar las aguas de uso público y sus cauces, para lo cual se encargará de la expedición de reglamentaciones para uso de corrientes y depósitos de aguas superficiales y subterráneas, del otorgamiento de concesiones para su aprovechamiento y de permisos para la ocupación y explotación comprendida la extracción de material de arrastre”, ello hace relación a las funciones de naturaleza ambiental, que hoy en día corresponden a las autoridades ambientales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 30 de agosto de 2004 proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar.

RECONÓCESE personería a Carlos Manuel Alfaro Fonseca como apoderado de la parte demandada en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 15 del cuaderno 2.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Derogado por la Ley 685 de 2001.