Sentencia 1999-03314 de marzo 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Radicación: 05001-23-31-000-1999-03314-01(18444)

Actor: Empresas Públicas de Medellín ESP

Demandado: Departamento de Antioquia

FALLO

Bogotá, D.C., doce de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a anular el artículo 2º y el parágrafo del Decreto 1074 del 27 de mayo de 1999 expedido por el Gobernador de Antioquia.

1. Problema jurídico.

Corresponde analizar si a partir de lo dispuesto en los artículos 138 a 145 de la Ley 488 de 1998, el Gobernador de Antioquia podía establecer el plazo para el pago del impuesto de vehículos de propiedad de las entidades oficiales.

2. Antecedentes legales del impuesto de vehículos.

El impuesto sobre vehículos automotores fue creado por la Ley 488 de 1998 (dic. 24), que en su capítulo VII artículos 138 a 151, regula los elementos de la obligación tributaria, su declaración y pago, administración y control, calcomanías y distribución de su recaudo, entre otros. El artículo 138 señala:

ART. 138.—Impuesto sobre vehículos automotores. Créase el impuesto sobre vehículos automotores el cual sustituirá a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, cuya renta se cede, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y se regirá por las normas de la presente ley.

El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá podrá mantener el gravamen a los vehículos de servicio público que hubiere establecido antes de la vigencia de esta ley.

El nuevo impuesto sobre vehículos sustituyó, entonces tres impuestos que existían hasta entonces, a saber:

a) El impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores, se creó con el Decreto 1593 de 1966, modificado por el numeral 2º del artículo 14 de la Ley 2ª de 1976(1) y regulado igualmente por el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 3674 de 1981, normas que a su vez fueron compiladas en los artículos 111 y 112 del Código de Régimen Departamental (D. 1222/86). En los literales a) y b) del artículo 111 se señalaron las tarifas por mil de los vehículos particulares, incluidas las motocicletas con motor de más de 185 cc de cilindrada. El artículo 112, a su vez, estableció los vehículos que quedaban exentos del impuesto previsto en el artículo 111, entre los cuales en el literal b) estaban “Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público”. La Ley 14 de 1983, en el artículo 50, reiteró las tarifas del impuesto de vehículos y, en el literal b) del artículo 51, consagró nuevamente como exentos del impuesto “Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público”.

b) El impuesto de circulación y tránsito revivido por el artículo 49 de la Ley 14 de 1983(2), ya que fue creado por el Decreto 1593 de 1966 y adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968. Se trataba de un tributo municipal de carácter indirecto que gravaba el hecho de la circulación o rodamiento de un vehículo en su territorio. La Ley 14 de 1983 unificó las bases gravables y las tarifas, evitando competencias entre los municipios, al establecer que el impuesto se cobraría sobre el valor comercial del vehículo, que se registre en la respectiva factura. La tarifa única anual fue fijada en el dos por mil de su valor comercial. Su parágrafo aclaró que continuaban vigentes las normas expedidas por los concejos municipales en cuanto a los vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo. El citado artículo 49 de la Ley 14 de 1983 fue compilado en el artículo 214 del régimen político municipal (D. 1333/86)

c) El Impuesto unificado de vehículos para el Distrito Capital surgió a raíz de la autorización otorgada por el artículo 179 de la Ley 223 de 1995 para unificar los impuestos de timbre nacional y de circulación y tránsito y que fue reglamentado en el artículo 12 del Acuerdo 28 de 1985 de Santa Fe de Bogotá D.C., bajo tal denominación. Con esta unificación se fusionó un impuesto nacional, el de timbre nacional con uno de carácter municipal, el de circulación y tránsito.

Como lo expresa el articulo 138 de la Ley 488 de 1998, los impuestos de los literales a), b) y c) fueron sustituidos a partir del año 1999 por el impuesto sobre vehículos automotores de la misma ley, de manera que, las normas que regulaban los impuestos sustituidos deben entenderse derogadas por la ley mencionada(3). El recaudo del impuesto sobre vehículos corresponde a los municipios, distritos, departamentos y al Distrito Capital en las condiciones establecidas en el artículo 150 de la ley, con una distribución del 80% a los departamentos y 20% a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración de vehículos. Del 80% correspondiente a los departamentos, el 4% se giraría a la Corpes respectiva, cesión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-720 de 1999. El 4% destinada a los Corpes fue modificado por la Ley 633 de 2000 artículo 107.

3. Exención del impuesto sobre vehículos automotores.

La Ley 488 de 1998, en su artículo 141, señaló los vehículos gravados con el nuevo impuesto sobre vehículos automotores en los siguientes términos:

ART. 141.—Vehículos gravados. Están gravados con el impuesto los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional, salvo los siguientes:

a) Las bicicletas, motonetas, y motocicletas con motor hasta de 125 cc de cilindrada;

b) Los tractores para trabajo agrícola, trilladoras y demás maquinaria agrícola;

c) Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas;

d) Vehículos y maquinaria de uso industrial que por sus características no estén destinados a transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público;

e) Los vehículos de transporte público de pasajeros y de carga.

PAR. 1º—Para los efectos del impuesto, se consideran nuevos los vehículos automotores que entran en circulación por primera vez en el territorio nacional.

PAR. 2º—En la internación temporal de vehículos al territorio nacional, la autoridad aduanera exigirá, antes de expedir la autorización, que el interesado acredite la declaración y pago del impuesto ante la jurisdicción correspondiente por el tiempo solicitado. Para estos efectos la fracción de mes se tomará como mes completo. De igual manera se procederá para las renovaciones de las autorizaciones de internación temporal.

Según el artículo transcrito, los vehículos exentos del impuesto eran básicamente los mismos que había consagrado el artículo 112 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) respecto del impuesto de timbre nacional sobre vehículos(4), a excepción de los buses destinados exclusivamente al transporte de estudiantes y los “vehículos de propiedad de las entidades de derecho público”, término este último que fue definido por la Ley 2ª de 1976 para los impuestos regulados en esa norma, entre los que se encontraba el impuesto de timbre nacional sobre vehículos(5).

En relación con los antecedentes legales del impuesto de vehículos que unificó los tres impuestos antes comentados, la Sala ha precisado(6):

En Sentencia C-720 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el impuesto sobre vehículos automotores previsto en el artículo 138 de la Ley 488 de 1998 es un nuevo impuesto del orden nacional, que está regulado integralmente en la misma ley y que constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.

La intención del legislador al presentar el articulado sobre el impuesto de vehículos, fue la de unificar en un impuesto todos los que gravan la propiedad de los vehículos automotores (impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores; de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá), para lograr la mayor eficiencia posible en el recaudo y cobro de estos tributos. En el proyecto se señaló como sujeto pasivo a los propietarios y poseedores de los vehículos gravados, sin calificar su naturaleza jurídica y se propuso la fijación directa de la tarifa en la ley, para eliminar “la posibilidad de competencia interjurisdiccional entre las entidades territoriales”(7).

De acuerdo con la nueva normativa, se consideran gravados los vehículos nuevos, los vehículos usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional. De manera que la exención prevista dentro del impuesto de timbre nacional sobre vehículos creado en la Ley 2ª de 1976 y compilado posteriormente en el Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86) para los vehículos de propiedad de las entidades públicas no quedó, en principio, expresamente mencionado dentro de las exenciones consagradas en el artículo 141 de la Ley 488 de 1998.

Como un criterio adicional para desentrañar el sentido de la Ley 488 de 1998, en cuanto a los vehículos exentos del impuesto unificado sobre vehículos automotores, el artículo 145 de esa ley, cuyo texto referido a las tarifas en la parte pertinente y en su versión original era el siguiente:

ART. 145.—Tarifas. Las tarifas aplicables a los vehículos gravados serán las siguientes, según su valor comercial:

1. Vehículos particulares:

a) Hasta $ 20.000.000 1,5%

b) Más de $ 20.000.000 y hasta 45.000.000 2,5%

c) Más de $ 45.000.000 3,5%

2. Motos de más de 125 cc 1.5%

PAR. 1º—Los valores a que se hace referencia en el presente artículo, serán reajustados anualmente por el Gobierno Nacional ... (se ha resaltado).

En este caso se impone realizar una interpretación literal del término “vehículos particulares” y por tener una definición legal, deberá acudirse a ella, de preferencia al significado genérico que pueda tener dicho término conforme con el artículo 28 del Código Civil(8). Precisamente el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990 que modificó el Código Nacional de Tránsito (D. 1344/70) definió los vehículos particulares, públicos y oficiales en los siguientes términos:

ART. 1º—Introdúcense las siguientes reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre (D.L. 1344 del 4 de agosto de 1970):

1ª El artículo 2º del Decreto-Ley 1344 de 1970, quedará así:

ART. 2º—Para la interpretación y aplicación del presente código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

Vehículo de servicio particular. Vehículo automotor destinado a satisfacer las necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas.

Vehículo de servicio público. Vehículo automotor destinado al transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el cobro de un precio, flete o porte.

Vehículo de servicio oficial. Vehículo automotor destinado al servicio de la Nación y demás entidades públicas (se ha resaltado).

Pero el Decreto-Ley 1344 de 1970 fue derogado por el artículo 170 de la Ley 769 de 2002, norma esta última que se constituyó en el nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre a partir del 7 de agosto del año 2002, cuyo artículo 2º nuevamente señaló algunas definiciones para la aplicación e interpretación del mismo código. Aunque esta norma no estaba vigente para la época en que se expidió la norma acusada, mantiene el contenido del decreto-ley, así:

Vehículo de servicio particular: Vehículo automotor destinado a satisfacer las necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas.

Vehículo de servicio público: Vehículo automotor homologado, destinado al transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje.

Vehículo de servicio oficial: Vehículo automotor destinado al servicio de entidades públicas.

De las anteriores definiciones de orden legal, se colige para la Sala, que tanto en vigencia del antiguo como del nuevo Código Nacional de Tránsito, los términos “vehículos particulares” y “vehículos oficiales” son diferentes, de manera que uno no se subsume dentro del otro, ni participan de elementos que los hagan similares en su uso o destinación. Por ello, no es posible jurídicamente que cuando se haga alusión al término “vehículos particulares” este incluya a los vehículos oficiales o de propiedad de las entidades públicas, dada su distinta destinación.

Por tanto, cuando el artículo 145 de la Ley 488 de 1998, al fijar las tarifas del impuesto sobre vehículos automotores, se refiere a los vehículos particulares es decir, a los destinados “a satisfacer las necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas”, no abarca los vehículos destinados al “servicio de entidades públicas” de donde se deduce que el legislador del año 1998 no fijó la tarifa del impuesto de vehículos para los automotores de servicio oficial, ya que conforme con la definición legal prevista en la norma especial que regula el transporte terrestre, dentro de los vehículos particulares no se incluyen los oficiales. Si hubiese sido voluntad del legislador someter al gravamen a los vehículos oficiales, les hubiera fijado una tarifa en forma expresa en el artículo 145 de la Ley 488 de 1998, situación que no ocurrió como se puede apreciar en los incisos transcritos anteriormente.

Precisado lo anterior, la Sala reitera que, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-720 de 1999 antes citada, el impuesto de vehículos (i) es del orden nacional, (ii) cuyas rentas fueron cedidas a los municipios, distritos, departamentos y al Distrito Capital y (iii) está integralmente regulado en la Ley 488 de 1998.

En esas condiciones, los entes territoriales solo tienen a su cargo la administración del tributo y son dueñas del recaudo, pero el impuesto sigue siendo de carácter nacional. Por lo tanto, al ser el impuesto de orden nacional, el legislador es el único facultado constitucionalmente para fijar los elementos del impuesto.

Entonces, al no haber incluido la Ley 488 de 1998 a los vehículos oficiales como sujetos pasivos del tributo, como se explicó, no podía el departamento de Antioquia hacer extensivo el impuesto a vehículos que no se encuentran expresamente gravados, pues se reitera, el gravamen está íntegramente regulado por el legislador por ser impuesto nacional.

Es de anotar que la Ordenanza 1E de 1999 que sirve de fundamento al acto demandado adoptó el impuesto de vehículos en idénticos términos a los señalados en la Ley 488 de 1998, por lo tanto, no incluyó como vehículos gravados a los de carácter oficial(9).

La fijación de la tarifa del impuesto sobre vehículos automotores del servicio oficial no aparece en el artículo 145 ni en ningún otro artículo de la Ley 488 de 1998, de manera que no es posible que el departamento de Antioquia modifique los elementos del tributo de un impuesto respecto del cual solo tiene a su cargo la administración y recaudo, por ser un impuesto de orden nacional y regulado integralmente por la Ley 488 de 1998.

En estas condiciones, el Gobernador de Antioquia no podía válidamente ampliar el listado de vehículos gravados y, por ende, crear sujetos pasivos diferentes a los señalados por el legislador, como lo hizo al fijar un plazo para el pago del impuesto de vehículos oficiales, razón por la cual, el artículo 2º del Decreto 1074 del 27 de mayo de 1999, deviene en ilegal puesto que con tal señalamiento somete al impuesto a los vehículos oficiales, sin tener el sustento legal para hacerlo.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión apelada que anuló la norma acusada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada del 9 de diciembre de 2009 del Tribunal Administrativo de Antioquia que anuló el artículo 2º y el parágrafo del Decreto 1074 del 27 de mayo de 1999 expedido por la Gobernación de Antioquia, relacionado con el impuesto de vehículos oficiales.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) L. 14/83. ART. 49.—Los vehículos automotores de uso particular serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de circulación y tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalente al dos por mil (2o/oo) de su valor comercial.

PAR.—Quedan vigentes las normas expedidas por los concejos municipales que regulen este impuesto respecto de vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo.

(2) La Sentencia C-720 del 29 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional señaló los antecedentes normativos de los impuestos sustituidos por el impuesto sobre vehículos automotores, así. (1) el impuesto de circulación y tránsito (L. 97/13, art. 1º; L. 91/31, art. 1º; L. 48/68, art. 1º; L. 14/83, arts. 49, 53-55, 58-60; D. 2926/83, art. 1º; D. 1333/86, arts. 214-219, 260; D. 2626/94, arts. 441 y ss.); (2) el impuesto de timbre nacional sobre los recibos de pago que expidan las autoridades municipales por concepto de impuesto municipal a vehículos automotores de servicio particular (D. 1593/66, arts. 1º-4º; L. 48/68, art. 1º; D. 284/73, art. 5º; L. 2ª/76, art. 14; D. 3674/81, art. 1º; L. 14/83, arts. 50 y ss.; D. 2926/83, arts. 1º y 2º; D. 3579/83, art. 2º; L. 50/84, arts. 7º y 8º; D. 3138/84, art. 1º; D. 1222/86, arts. 111 y ss.; D. 3017/89, art. 2º); y, (3) el impuesto unificado de vehículos, resultado de la fusión de los impuestos de timbre nacional y de circulación y tránsito, autorizada al Distrito Capital por el artículo 179 de la Ley 223 de 1995 y adoptada por el Concejo de Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante el artículo 12 del Acuerdo 28 de 1995.

(3) D. 1222/86. ART. 112.—Quedan exentos del impuesto previsto en el artículo anterior:

Los vehículos clasificados dentro del servicio público de transporte:

Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público;

Los buses destinados exclusivamente al transporte de estudiantes;

Las bicicletas, motonetas y las motocicletas con motor hasta de 185 cc de cilindrada:

Los tractores , trilladoras y demás maquinaria agrícola;

Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas.

(4) L. 2ª/76. ART. 27.—Para los fines tributarios de esta ley, son entidades de derecho público, la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta.

(5) Sentencia del 21 de agosto de 2008, Expediente 15360, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(6) Ver Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 45 de 1998 Cámara de Representantes, (G.C. 286, nov. 20/98, pág. 7).

(7) Código Civil. ART. 28.—Significado de las palabras. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.

(8) La Ordenanza 1E de 1999, reguló el impuesto sobre vehículos automotores, así:

ART. 11.—Adóptese el impuesto sobre vehículos automotores, él sustituirá a los impuestos de timbre nacional de vehículos automotores, cuya renta fue cedida y al de circulación y tránsito, el cual se regirá por lo previsto en esta ordenanza.

ART. 12.—Hecho generador. Constituye hecho generador del impuesto, la propiedad o posesión de los vehículos gravados.

ART. 13.—Vehículos gravados. Están gravados con el impuesto los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente en el territorio departamental, a excepción de los siguientes:

Las bicicletas, motonetas y motocicletas hasta de 125 cc de cilindrada.

Los tractores para trabajo agrícola, trilladoras y demás maquinaria agrícola.

Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas.

Vehículos y maquinaria de uso industrial que por sus características no estén destinados a transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público.

Los vehículos de transporte público de pasajeros y de carga.

PAR. 1º—Para los efectos del impuesto, se consideran nuevos los vehículos automotores que entran en circulación por primera vez en el territorio departamental.

ART. 14.—Sujeto pasivo. El sujeto pasivo del impuesto es el propietario o poseedor de los vehículos gravados.

ART. 15.—Causación. El impuesto se causa el 1º de enero de cada año. En el caso de los vehículos automotores nuevos, el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre automotor que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta o en la fecha de solicitud de internación.

ART. 16.—Base gravable. Está constituida por el valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida por el Ministerio de Transporte, en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable.

Para los vehículos que entran en circulación por primera vez, la base gravable está constituida por el valor total registrado en la factura de venta, o cuando son importados directamente por el usuario, propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaración de importación.

PAR.—Para los vehículos usados y los que sean objeto de internación temporal, que no figuren en la resolución expedida por el Ministerio de Transporte, el valor comercial que se tomará para efectos de la declaración y pago, será el que corresponda al vehículo automotor incorporado en la resolución, que más se asimile a sus características.

ART. 17.—Tarifas. Las tarifas aplicables a los vehículos gravados serán las siguientes, según su valor comercial:

1º Vehículos particulares:

Hasta $ 20’000.000 1.5%

De más de $ 20’000.000 y hasta $ 45’000.000 2.5%

De más de $ 45’000.000 3.5%

2º Motos de más de 125 cc 1.5%

PAR. 1º.—Los valores a que se refiere este artículo serán reajustados anualmente por el Gobierno Nacional.

PAR. 2º.—Cuando el vehículo automotor entre en circulación por primera vez, el impuesto se liquidará en proporción al número de meses que reste del respectivo año gravable. La fracción de mes se tomará como un mes completo. El pago del impuesto sobre vehículos automotores, constituye requisito para la inscripción inicial en el registro terrestre automotor (resaltado fuera de texto).