Sentencia 1999-03737 de septiembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 19001-23-31-000-1999-03737-01(25.320)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: María del Carmen Merchán y Nelson Arnoldo Paz

Demandado: Corporación Autónoma Regional del Cauca y Municipio de Popayán

Referencia: Acción de reparación directa - Enriquecimiento sin causa.

Bogotá, D.C., septiembre nueve de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que se confirmará la decisión que negó las pretensiones, y se declarará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, siendo necesario analizar: i) la competencia de la corporación para conocer del presente asunto; ii) lo probado en el proceso; y iii) el caso concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(1) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Acuerdo 55 de 2003(2)—, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

Adicionalmente, en el asunto que nos ocupa, la parte demandante presentó —en primera instancia— acción de reparación directa contra la Corporación Regional del Cauca y el municipio de Popayán, por el enriquecimiento sin causa a favor de las entidades, derivado de la prestación de sus servicios de vigilancia. Y cuando se presentó la demanda —12 de marzo de 1998— para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 18’850.000 y en el caso bajo estudio la pretensión mayor ascendía a $ 22’125.274, valor pedido por cada demandante —sumados ascendía a $ 44’250.548—, así que superaba tal monto, por lo que era de aquellos que podía impugnarse.

2. Lo probado en el proceso.

Para enfocar correctamente el alcance de la controversia, la Sala hará un recuento detallado de las pruebas del proceso, que resultan relevantes para decidir el caso sub iudice.

a) Se encuentra demostrado que en 1985, el gobierno italiano, por intermedio del PNUD, donó a la Corporación Autónoma Regional del Cauca —CRC— una maquinaria para fabricar “bloques”, con destino a la construcción de viviendas, como consecuencia del terremoto que afectó a la ciudad de Popayán.

Ese mismo año varias entidades estatales y siete (7) personas naturales crearon la Empresa Asociativa de Prefabricados de Popayán, conformada para administrar ese proyecto, y el 3 de abril de 1986 se le hizo entrega de los equipos —en calidad de comodato— para que los pusiera en funcionamiento —fl. 63, cdno. 2—.

Lo anterior significa que a partir de esa fecha la entidad estatal que asumió la guarda y custodia de la maquinaria, y en general su explotación, fue la Empresa Asociativa de Prefabricados de Popayán, desprendiéndose de esa gestión y responsabilidad —en términos jurídicos— las demás entidades que la conformaron, pues se sabe que los socios son diferentes de la persona jurídica creada.

b) También acredita el hecho de que las siete (7) personas naturales participaron de la constitución de la Empresa Asociativa de Prefabricados de Popayán, el oficio dirigido a la señora Adriana Pérez —Representante de las Naciones Unidas—, el 8 de abril de 1986, suscrito por el Comité Unitario de Vivienda Popular del Cauca, por medio del cual le solicitaron “copia de las dos actas de entrega de la maquinaria a la CRC” —fl. 2, cdno. 1—, para realizar el inventario previo a la constitución de la empresa asociativa.

c) La gestión de esta empresa no fue muy exitosa, y en corto tiempo entró en crisis, lo que condujo a que su funcionamiento se afectara sensiblemente. En este sentido, el 5 de diciembre de 1988, el representante de la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán dirigió un oficio al Gobernador del Cauca, donde además de informarle sobre el difícil estado de la empresa, le solicitó apoyo especial, aduciendo que el departamento del Cauca era socio aportante, así que le pidió que le suministrara transporte, le asignara un profesional específico para el mantenimiento de la maquinaria y le comprara los productos que fabrica —fls. 3 y 4, cdno. 1—.

d) Meses después, el 28 de noviembre de 1989, continuando la historia empresarial descrita en el literal anterior —y todo indica que agravada la crisis de la entidad recién creada—, seis (6) miembros de la comunidad responsable del manejo de la planta de fabricación de bloques dirigió un oficio al director ejecutivo de la CRC, pidiéndole que adoptara una de las siguientes conductas: i) que les concediera un préstamo para poner en funcionamiento la planta; ii) que la entidad negociara con el SENA para trasladar la planta a ese centro; iii) que en caso de que los equipos fueran nuevamente entregados a la entidad se constituyera una nueva empresa para ponerlos en funcionamiento; y iv) que la CRC, estudiara la posibilidad de pagarles una bonificación como reconocimiento por estar vigilando la planta desde el 2 de marzo de 1987. Este último se haría a las personas que suscribieron el documento, y la cuantía quedaba a juicio de la entidad, según la disponibilidad del presupuesto —fl. 5, cdno. 1—.

Para la Sala, a juzgar por esta comunicación, todo indica que varias personas realizaban la gestión de vigilancia, entre las cuales se encontraban los dos (2) demandantes —fl. 5, cdno. 1—.

e) Comunicaciones como la anterior se repitieron años después. En particular obra en el expediente un oficio con destino a director de la CRC, del 25 de septiembre de 1995, por medio del cual los dos (2) demandantes le informaron que debido a la situación precaria en que se encontraban dispondrían del equipo de la “bloquera”, para suplir los salarios adeudados, y dejar la actividad definitivamente, toda vez que estaban alejados de sus familias por la vigilancia que ejercieron sin remuneración —fl. 6, cdno. 1—.

Así mismo, mediante oficio del 20 de enero de 1998, firmado por los mismos demandantes —fl. 14, cdno. 1—, y dirigido nuevamente al director de la CRC, una vez más solicitaron el reconocimiento y pago de sus salarios y prestaciones, que durante el término de diez (10) años dejaron de percibir, pese a los reiterados requerimientos.

La CRC contestó el 2 de febrero de 1998, indicándoles que para considerar la solicitud era indispensable suministrar el acto administrativo o la orden escrita que el nominador, en su oportunidad, les haya dado, mediante la cual les encomendó la vigilancia de los bienes referidos.

f) En medio de este cruce de comunicaciones, el día anterior a la primera carta citada en el literal anterior, es decir el 24 de septiembre de 1997, se suscribió entre la Corporación Autónoma Regional del Cauca y el municipio de Popayán un contrato de comodato precario, identificado con el Nº 171 de 1997, cuyo objeto fue la entrega al comodatario —municipio— de la maquinaria ubicada en la planta de prefabricados “La Bloquera”.

En este contrato las partes hicieron, entre otras, la siguiente consideración previa a la firma del acuerdo: i) “Con fecha agosto 28 de 1997, se firma el acta 1 mediante la cual se liquida la sociedad ‘Prefabricados Popayán’, como consecuencia de haberse cancelado según Resolución 2 de febrero 17 de 1992, proferida por la Gobernación del departamento del Cauca, la personería jurídica que había sido otorgada según la Resolución 236 de diciembre 31 de 1986, expedida por la Gobernación del departamento del Cauca, lo que indica que no existió jurídicamente la empresa ‘Prefabricados Popayán’, por ende debe liquidarse legalmente”.

También se hizo constar que la maquinaria donada por el gobierno italiano pertenece a la CRC, y que en virtud de este contrato se entregará en administración a Distrifique, por el tiempo que el primero determine. Finalmente, la maquinaria se entregó por parte de la CRC al municipio el 24 de septiembre de 1997, según se explicará con detalle más adelante —fls. 30 a 32, cdno. 2—.

g) En cumplimiento del anterior acuerdo, es decir, para desarrollar ese compromiso, a continuación se celebró entre el municipio de Popayán —comodatario en el anterior contrato— y Distrifique el contrato de administración 391 de 1997, del 21 de octubre de 1997.

En virtud de su objeto: “El municipio entregará para administración, a Distrifique la maquinaria proporcionada al mismo mediante comodato 171/97, la cual se relaciona en el inventario que se suscribirá en el momento de la entrega de los bienes y que formará parte integrante del presente contrato” —fls. 42 a 47, cdno. 2—.

h) El 24 de noviembre de 1997 se realizó una diligencia de amparo policivo para hacer la entrega de la maquinaria a Distrifique, porque no fue pacífica esta gestión, en la que se consignaron, entre otras, las siguientes manifestaciones de la demandante María del Carmen Merchán: “ella en ningún momento está ejerciendo retención, y que ella está es cobrando tiempo de celaduría hasta la fecha por los quipos…”, posteriormente afirmó: “Yo cuido en horas del día y el señor Nelson Arnoldo Paz, cuida en horas de la noche el equipo…”. No obstante, el abogado de los demandantes, designado para la diligencia aseguró: “… nos oponemos a la entrega de la maquinaria solicitada por el ingeniero Juan Carlos Vejarano, por cuanto mis mandantes tienen el derecho legítimo a la retención por así consagrarlo el Código de Procedimiento Civil, cuando a alguna persona se le deban acreencias o prestaciones y se encuentren en poder de estos bienes, que son objeto de la retención…”; en el mismo sentido, afirmó: “la CRC desde hace más de 10 años se viene negando sistemáticamente al pago de las acreencias que por concepto de vigilancia se le adeuda a la señora María del Carmen Merchán y al señor Nelson Arnoldo Paz, aduciendo que no existe contrato de prestación de servicios ni laboral, cuando sabemos que en derecho este (sic) es la excepción y que ellos han consentido y han dormido tranquilos durante diez (10) años sabiendo que en el sitio donde se encuentran ubicados su inmueble y maquinaria hay unas personas que están cuidando esos bienes y sólo después de 10 años se vienen a dar cuenta que no tienen ninguna relación laboral con mis poderdantes”.

Previo a resolver el asunto —la oposición presentada por el abogado de los señores Merchán y Paz—, la Inspectora designada para la diligencia dispuso oír en declaración a los demandantes. En efecto, en su oportunidad Nelson Arnoldo Paz, afirmó: “Yo estoy desde el 2 de marzo de 1987 y contratado por el SENA y ellos mandaron una trabajadora social no recuerdo el nombre, para que ella diera capacitación para el manejo de estas máquinas y desde ese tiempo estoy aquí, y trabajáramos haciendo bloques de concreto y laboraba haciendo bloques y en ese tiempo la Fundación Funcoop, donó una plata para las comunidades y las entidades que eran siete (7 aportantes, eran las encargadas de conseguir los recursos para que esto funcionara…)”, posteriormente adujo: “la Fundación Funcoop donó $ 2.000.000 por parte de las comunidades en la cual con esa plata se pagó parte de vigilancia que debía la CRC y servicios para poder estar a paz y salvo para poder sacar un crédito a cualquier empresa”. Más adelante, a la pregunta: “Teniendo en cuenta su respuesta anterior diga al despacho si fue realmente contratado por el SENA, y de acuerdo a lo de la donación a que hace referencia que persona o entidad manejó este rubro por así decirlo y quién o quiénes fueron las personas que pagaron y a quién pagaron esa vigilancia, si existe o no recibo de estos pagos? contestó: Contratado no, sino que ello nos llamaron para la capacitación. Esa plata la manejo el señor Gerardo Castrillón, como administrador., la vigilancia anterior se le pagó al señor Rumakdo Navarrete y a un hijo de él llamado Eliecer Navarrete, yo creo que si debe existir recibo de estos pagos”. Sobre la iniciación en las labores de vigilancia que ejerció y su remuneración señaló: “Por ahí desde fines del 87 cuidamos esto, yo y doña Carmen Merchán, no me era cancelado ningún salario, y le dije que me hacía cargo hasta el 19 de este mes, desde ahí no estoy cuidandola (sic) causa porque vinieron y desmontaron eso y dejaron ahí tirado vinieron este señor que estuvo aquí con el Dr. Juan Carlos, y autorizaron a otros que estaban desbaratando. Y todo el tiempo que estamos aquí no nos cancelan.” Posteriormente adujo que su servicio: “es de noche de seis de la tarde a seis de la mañana, yo me la pasaba en la parte donde está la maquinaria ---- solo (sic) cuidaba la maquinaria”. Finalmente. El despacho le formuló la siguiente pregunta: “Díga (sic) al despacho por qué motivo usted procedió a cuidar esta maquinaria, con orden de quien o quienes?” el ahora demandante contestó: “Nosotros la cuidamos porque no pidíamos (sic) dejarla sola abandonada, tomamos esa decisión de no dejarla tirado (sic)”.

En la diligencia de declaración de la señora María del Carmen Merchán, la demandante, entre otras cosas, manifestó que: “Desde el 2 de marzo de 1987, por medio del comité unitario de vivienda solicitaron a las comunidades personal para capacitarse y manejar el equipo hubieron 50 personas de esas 50 seleccionaron 20 que fue gente que capacitó el SENA, de esos 20 se seleccionaron los que más podían manejar el quipo que fuimos ocho, y allí ya conformada la empresa de Prefabricados existía un consejo administrativo conformado por 7 entidades aportantes y 7 comunidades beneficiarias y como las entidades aportantes no aportaron nada FUNCOPO (sic) consiguió una donación y con eso pagaron unas deudas y con el resto se elaboró un bloque de concreto y al poco tiempo se acabo ese capital de pronto por mala administración no sabemos…”. A la pregunta: “Sírvase manifestar al despacho quién la contrato para tal fin y cuál era en sí su cargo de vigilante en qué consistía”. Respondió: “Nosotros nos quedamos como trabajadores cuidando porque en ningún momento había persona o vigilante y nosotros vigilamos ahí y de ahí para acá, hasta la fecha, vigilo lo que es el equipo de la bloquera, de siete de la mañana a seis y media de la tarde”. Finalmente manifestó que nadie le entregó la maquinaria y que, nunca se realizó un inventario para el recibo de los bienes.

3. El caso concreto.

Con fundamento en los hechos probados, la parte demandante reclama el pago de los sueldos y demás conceptos laborales dejados de percibir durante el tiempo que prestaron el servicio de vigilancia sobre la maquinaria a que se ha hecho referencia en esta providencia, es decir, del 2 de marzo de 1987 al 24 de noviembre de 1997. El título de imputación al amparo del cual se reclama es enriquecimiento sin causa, pues en su criterio la CRC y el municipio de Popayán aprovecharon este trabajo en su beneficio y ellos se empobrecieron en la misma medida.

Antes de analizar el tema de fondo, pero en todo caso sobre la base de lo que se demostró en el proceso, la Sala advierte que se configura una excepción de mérito que puede y debe declararse de oficio, en los términos que dispone el art. 306 del CPC(3), porque no se trata de una de aquellas que debe alegar la parte demandada —como: prescripción, compensación y nulidad relativa, que deben alegarse en la contestación de la demanda—, sino de una de las que se declara de oficio: falta de legitimación en la causa por pasiva.

En efecto, encuentra la Sala que la parte demandante reclama de la CRC y del municipio de Popayán el pago por concepto de créditos laborales no recibidos por el servicio de vigilancia que prestaron durante el período comprendido entre el 2 de marzo de 1987 y el 24 de noviembre de 1997, es decir un poco más de 10 años. Sin embargo, lo que no se tuvo en cuenta fue que desde 1986 la persona jurídica pública para la que trabajaron —con o sin contrato— fue la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán, entidad que gozaba de personalidad jurídica y administrativa, por algo se creó para adelantar el proyecto de fabricación de materiales de construcción, especialmente bloques, en cumplimiento de la condición que puso el gobierno italiano para hacer la donación de la maquinaria.

En esto términos, no es jurídicamente posible reclamar de otra persona jurídica, distinta de aquella a quien es imputable la responsabilidad, el pago de una suma de dinero que no le corresponde cancelar. En este horizonte, si la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán tenía a su cargo la maquinaria de producción de bloques —así fuera a título de comodato— y vinculó personas para trabajar en la actividad, la reclamación económica se le debió formular a ella.

No obstante, también es cierto que para que la pretensión de la parte demandante prosperara, excepcionalmente, habría tenido que demostrar que la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán fue liquidada y que sus obligaciones fueron trasladas a otra entidad —por ejemplo a la CRC y/o al municipio de Popayán— que asumirían las deudas, los créditos y/o las sentencias de condena de aquella. Sin embargo, esto no se demostró en el proceso; por el contrario, en gracia de discusión sólo existe una referencia en la parte motiva del contrato de comodato suscrito el 24 de septiembre de 1997, entre la CRC y el municipio de Popayán, donde se relata la historia de la máquina que se entregará en comodato que:

“5) Con fecha agosto 28 de 1997, se firma el acta 1 mediante la cual se liquida la sociedad “Prefabricados Popayán”…”.

Esto significa que hasta esa fecha la sociedad respondía directamente por sus actos, hechos y contratos, además de que en el mismo proceso liquidatorio de la sociedad se debieron hacer parte todas las personas que creían tener algún crédito de esa persona jurídica —incluidos los demandantes—; de modo que es improcedente reclamar de personas jurídicas diferentes el pago de sueldos y demás conceptos laborales o no laborales —a título de enriquecimiento sin causa—, entre el 2 de marzo de 1987 y el 24 de septiembre de 1997, porque la entidad demandada debió ser esta entidad, que existía jurídicamente.

La anterior conclusión no se modifica por el hecho de que la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán no fuera dueña de la maquinaria con que se fabricaban los bloques y materiales de construcción y/o porque la tuviera en comodato, ni por el hecho de que funcionara en un inmueble de propiedad de otra entidad, pues lo jurídicamente relevante en la responsabilidad patrimonial es qué persona jurídica tiene a cargo la actividad a partir de la cual surge el reclamo patrimonial, con independencia del título contractual bajo el cual tengan, posean u ocupen sus activos de trabajo o los inmuebles donde se labora: arriendo, propiedad, comodato, leasing, etc.

La actitud que asumieron los demandantes durante ese largo tiempo fue reclamar directamente a algunos socios de la empresa —en particular, y en dos ocasiones, a la CRC, y con algunas variantes al departamento del Cauca— que les pagaran los sueldos por la vigilancia que realizaban sobre la maquinaria. No obstante, es claro que ellos —los socios— jurídicamente son diferentes de la persona creada, la cual adquiere capacidad jurídica para representarse a sí misma, tanto en los negocios jurídicos como en los procesos judiciales.

Finalmente, en los dos (2) meses restantes sobre los cuales también se reclama el pago, contados desde el 25 de septiembre de 1997 —fecha de liquidación de la empresa— y el 24 de noviembre de 1997 —día de entrega de la maquinaria a Distrifique— ya no existía la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán, si se juzga por la constancia que obra en el contrato de comodato precario que se viene comentando, de allí que para reclamar el pago por este breve período a alguna entidad estatal —por ejemplo a la CRC o al municipio de Popayán, como lo hacen los demandantes— era necesario demostrar que alguna asumió las obligaciones laborales, contractuales o extracontractuales que dejó pendientes la liquidada —sucesión procesal—; pero nada de esto se acreditó, así que mal podría estudiarse la responsabilidad de ella por ese lapso, sin prueba del más importante de los hechos que puede conducir a una condena.

En esto términos, es evidente la falta de legitimación en la causa por pasiva, por parte de la CRC y del municipio de Popayán, y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, pues no existe prueba que demuestre que tras la posible desaparición de la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán, ellas debían asumir sus deudas, carga procesal que sin duda corresponde a la parte demandante.

Además, por el sólo hecho de prosperar esta excepción —que por cierto tampoco afecta el principio de non bis in idem del apelante único, los actores, pues el a quo les negó las pretensiones de la demanda—, se hace innecesario estudiar de fondo las pretensiones por enriquecimiento sin causa —provocado por la prestación del servicio de vigilancia de la maquinaria— pues en los términos del inciso segundo del artículo 306 del Código de Procedimiento Civil carece de sentido hacerlo frente a quien no puede ser condenado: “Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes…”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia proferida el 18 de marzo de 2003, por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, la cual quedará así:

1. Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Niéganse las pretensiones de la demanda frente a entidades demandadas.

Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.»

(1) “ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…)”.

(2) “ART. 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…).

Sección Tercera (…)

“Las controversias de naturaleza contractual”.

(3) “ART. 306.—Resolucion sobre excepciones. Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.

“Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes. En este caso, si el superior considera infundada aquella excepción, resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.

“Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción”.

Aclaración de voto

1. Aunque compartí la decisión adoptada por la Sala de Subsección C en la sentencia de 9 de septiembre de 2013, me permito aclarar el voto en cuanto a la siguiente cuestión: 1) la Sala no tuvo en cuenta las consideraciones que, sobre la actio in rem verso, se efectuaron en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 19 de noviembre de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera.

1. La Sala no tuvo en cuenta las consideraciones que, sobre la actio in rem verso, se efectuaron en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 19 de noviembre de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera.

2. En la sentencia se plasmaron los siguientes argumentos:

“(...) Adicionalmente, en el asunto que nos ocupa, la parte demandante presentó —en primera instancia— acción de reparación directa contra la Corporación Regional del Cauca y el municipio de Popayán, por el enriquecimiento sin causa a favor de las entidades, derivado de la prestación de sus servicios de vigilancia. Y cuando se presentó la demanda —12 de marzo de 1998— para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 18'850.000 y en el caso bajo estudio la pretensión mayor ascendía a $ 22'125.274, valor pedido por cada demandante —sumados ascendía a $ 44'250.548—, así que superaba tal monto, por lo que era de aquellos que podía (sic) impugnarse.

(...).

En efecto, encuentra la Sala que la parte demandante reclama de la CRC y del municipio de Popayán el pago por concepto de créditos laborales no recibidos por el servicio de vigilancia que prestaron durante el período comprendido entre el 2 de marzo de 1987 y el 24 de noviembre de 1997, es decir un poco más de 10 años. Sin embargo, lo que no se tuvo en cuenta fue que desde 1986 la persona jurídica pública para la que trabajaron —con o sin contrato— fue la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán, entidad que gozaba de personalidad jurídica y administrativa, por algo se creó para adelantar el proyecto de fabricación de materiales de construcción, especialmente bloques, en cumplimiento de la condición que puso el gobierno italiano para hacer la donación de la maquinaria.

En estos términos, no es jurídicamente posible reclamar de otra persona jurídica, distinta de aquella a quien es imputable la responsabilidad, el pago de una suma de dinero que no le corresponde cancelar. En este horizonte, si la Empresa Asociativa Prefabricados Popayán tenía a su cargo la maquinaria de producción de bloques —así fuera a título de comodato— y vinculó personas para trabajar en la actividad, la reclamación económica se le debió formular a ella”.

3. En mi criterio la sentencia contiene varios defectos, que si bien no influyeron de manera directa en la adopción de la decisión, sí hacen que la providencia adolezca de insuficiencia argumentativa, toda vez que no se observaron las directrices trazadas por esta corporación en casos semejantes. Así pues, encuentro que la Sala, en esta oportunidad, si bien, atinadamente, encontró que las pretensiones de la demanda estaban orientadas a reclamar el enriquecimiento sin causa de las entidades demandadas, no realizó un estudio detallado y pormenorizado de dicha pretensión y, en consecuencia, de la procedencia de la actio in rem verso en el caso concreto.

4. Lo anterior hubiese podido evitarse de haberse tenido en cuenta por la Sala el precedente jurisprudencial trazado en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 19 de noviembre de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera, en la que se determina, entre otras cosas: a) la naturaleza de la actio in rem verso; b) su origen y evolución en el mundo jurídico; y, c) su alcance y procedencia.

5. Partiendo de lo expuesto en la providencia mencionada y teniendo presente la omisión en la que incurrió esta Sala, encuentro, en primer lugar, que la argumentación proporcionada en el acápite relativo a la competencia no resulta suficiente para explicar la debida escogencia y, en consecuencia, la procedencia de la acción de reparación directa en el presente proceso. En este sentido, tenemos que la Subsección simplemente se limitó a decir que en el actual juicio lo que se reclama es “el enriquecimiento sin causa a favor de las entidades” y que en atención a la cuantía del asunto, el mismo es susceptible de ser conocido en segunda instancia por esta corporación, pero sin explicar que en el caso concreto era perfectamente posible impetrar la acción de reparación directa debido a que en la sentencia de 19 de noviembre de 2012 (exp. 24897) proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, se determinó que mediante la mencionada acción (CCA, art. 86) puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución, en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que dicha acción está prevista para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración(1).

6. Lo anterior pone de presente que si bien, el ad quem hizo bien en encontrar procedente la acción de reparación directa incoada, las razones que proporcionó para arribar a tal decisión no fueron lo suficientemente completas y mucho menos concordantes con los lineamientos de esta corporación, pues, como se dijo, no tuvo en cuenta —o por lo menos eso es lo que se evidencia en los razonamientos que realizó— el criterio unánime que, sobre ese aspecto, ya se había adoptado por parte de esta Sección en la multicitada sentencia de 19 de noviembre de 2012.

7. Ahora bien, este despacho también observa que en las consideraciones efectuadas por la Subsección no se realizó pronunciamiento expreso alguno respecto de la actio in rem verso y el ejercicio de la misma, a través de la acción de reparación directa, pues en la misma, también se omitió explicar que, dicha acción procede, como en el caso de autos, en eventos en los que se discute el enriquecimiento sin causa por parte de una entidad pública que ha impuesto a un particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo(2).

8. Así las cosas, respecto del alcance de la actio in rem verso y su inescindible relación con la figura del enriquecimiento sin justa causa, en la sentencia de 19 de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, la jurisprudencia unificada es en el siguiente sentido:

“(...) Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.

Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración (…).

9. Finalmente, respecto de la posibilidad de emplear la figura de la actio in rem verso en aquellas controversias en las que se dirima una pretensión relacionada con el enriquecimiento sin causa de una entidad, con el correlativo empobrecimiento de quien acude como demandante, en la unificación jurisprudencial se argumentó:

“(...) Para este efecto la Sala empieza por precisar que por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(3) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(4) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

(…).

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En lo que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

10. En este sentido dejo presentada mi aclaración de voto.

(1) Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 19 de noviembre de 2012, expediente 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa: “(...) Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento este que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro. Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental (...). Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique. Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental (...)”.

(2) Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 19 de noviembre de 2012, expediente 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa: “(…) Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. (…)”.

(3) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

(4) ART. 831.—Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

Fecha ut supra 

Jaime Orlando Santofimio Gamboa