Sentencia 1999-03966 de mayo 21 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Rad.: 050012331000199903966 01 (19749)

Actor: Poblado Country Club S.A. (NIT 890905211-1)

Demandado: Municipio de Medellín

Avalúo catastral

Fallo

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio, la Sala precisa cuál es el avalúo catastral del predio de la actora.

La función catastral es una función pública desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país, conforme con el procedimiento previsto en la Ley 14 de 1983, el Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC(12).

El artículo 1º de la Resolución 2555 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, vigente para el año 1999(13), define el catastro como el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.

A su vez, el “avalúo catastral” fue definido por el artículo 6º de la citada resolución, en los siguientes términos:

“ART. 6º—Avalúo catastral. Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 61, 90, 94 d, 101, 102, 114 y 118 de esta resolución, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos”.

Por su parte, las autoridades catastrales tienen a su cargo las labores de formación, conservación y actualización de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles(14).

Sobre las etapas de formación, conservación y actualización de los catastros, el Decreto 3496 de 1983, consagra:

“ART. 11.—Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.

La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

“ART. 12.—Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.

La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.

“ART. 13.—Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

(...).

La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

De acuerdo con el lineamiento jurisprudencial de esta Sala, el avalúo catastral se establece con los procesos de formación y actualización, para lo que se tienen en cuenta elementos como la ubicación, naturaleza, precio del suelo, servicios públicos, estrato socioeconómico, vías de comunicación, entre otras variables. Lo anterior implica que el avalúo catastral está condicionado por variables externas y, por tanto, puede cambiar de un año a otro ya que la movilidad y cambios de uso de las urbes son notorios(15).

Ahora bien, el artículo 9º de la Ley 14 de 1983 prevé que “el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio”.

Mediante Acuerdo 70 de 23 de diciembre de 1997, “por medio del cual se expide el estatuto que regula el Impuesto Predial Unificado”(16), el Concejo de Medellín adoptó las normas legales y reglamentarias sobre el catastro y en el artículo 30 numerales 3 y 4 señaló que:

3. Revisión de los avalúos.

El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de catastro correspondiente cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio.

El propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro, acompañándola de las pruebas que la justifiquen.

PAR.—Las características y condiciones del predio se refieren a: Límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clase de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

4. Petición de revisión.

Los interesados podrán pedir por escrito, ante la respectiva oficina de catastro, bien directamente o por conducto de sus apoderados o representantes legales, la revisión del avalúo, con las pruebas de que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio”.

Asimismo, de acuerdo con los artículos 129, 130 y 134 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, para demostrar que el valor del avalúo catastral o del autoavalúo no se ajusta a las condiciones y características del predio, se estableció libertad probatoria, por lo cual el interesado puede acudir a cualquiera de los medios de prueba establecidos en la ley, como el dictamen de expertos(17).

En consecuencia, el propietario o poseedor de un inmueble puede solicitar la revisión del avalúo catastral y demostrar que éste no se ajusta a las características y condiciones del predio, referentes a los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás información pertinente.

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 79 de la Ley 223 de 1995 impuso a las autoridades catastrales la obligación de formar o actualizar los catastros en todos los municipios del país dentro de períodos de cinco (5) años, para revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro, originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Y, el parágrafo 2º ibídem, señaló que el avalúo catastral de los bienes inmuebles urbanos no puede ser inferior al cuarenta por ciento (40%) de su valor comercial(18).

Cabe recordar que a partir de la información catastral, los distritos y municipios pueden obtener los datos que les permiten fijar el impuesto predial. Asimismo, la eficacia del tributo depende de la eficiente y correcta actualización del catastro, comoquiera que el catastro es el punto de partida del proceso del impuesto predial que será tan eficaz como eficiente sea la actualización y objetividad del catastro(19).

En el caso en estudio, se encuentran probados los siguientes hechos:

Por Resolución 4 de 1998, el demandado actualizó la información catastral de algunos corregimientos de la zona rural y algunos barrios de la zona urbana de Medellín, dentro de los cuales estaba el barrio Asomadera, donde se encuentra el predio de la actora. En dicho acto, fijó el avalúo catastral del bien en $31.352.513.000(20).

El 10 de febrero de 1999, la actora solicitó la revisión del avalúo catastral(21), y por Resolución 812 de 24 de marzo de 1999, el Municipio modificó el avalúo catastral y lo fijó en $23.990.552.000, a partir del primer trimestre de 1999(22). En vía gubernativa, la Administración mantuvo el avalúo modificado(23).

En la Resolución 812 de 24 de marzo de 1999, la administración modificó el avalúo catastral con base en la inspección ocular realizada por expertos técnicos, pues tal inspección constituye “el soporte técnico de todas las decisiones adoptadas por la Subsecretaría de Catastro”(24).

Si bien la decisión adoptada por la administración para determinar el avalúo catastral del predio en $23.990.552.000, tuvo como fundamento la inspección ocular que, según la Resolución 5607 de 1999(25) sigue los lineamientos del IGAC para la fijación de los avalúos catastrales de cada predio en Medellín, en los actos acusados no figuran los lineamientos técnicos que se tuvieron en cuenta para modificar el avalúo catastral del inmueble a partir del primer trimestre de 1999.

Además, ni en la inspección ocular ni en los actos demandados se determinó cómo se fijó el “puntaje de 80” que llevó al Municipio a reducir el avalúo de $31.325.513.000 a $23.990.552.000(26).

Asimismo, para resolver el recurso de apelación contra el acto que modificó el avalúo, la administración ordenó una nueva visita al predio y en la inspección ocular simplemente se informó que “se revisó la calificación dada a la construcción y se encontró ajustada a las características del predio”(27). No obstante, nada nuevo aporta esta inspección pues no determinó por qué la “calificación dada a la construcción” se ajusta a “las características del predio”.

A su vez, para mantener el avalúo de $23.990.552.000, la administración sostuvo que éste debe conservarse “toda vez que se analizaron compraventas realizadas en la zona teniendo en cuenta los valores diferenciales entre el lote y la construcción”(28). Sin embargo, no existe prueba de tal verificación.

De otra parte, dentro del proceso se practicó un dictamen pericial con intervención de dos peritos avaluadores(29), que dictaminaron lo siguiente(30):

“Estudiadas y analizadas todas las circunstancias y características de la edificación y del terreno, habida consideración de su ubicación, su configuración, las construcciones levantadas sobre el terreno, la situación económica y demás pormenores significativos como el de centro social y de recreación, encontramos ajustado a la realidad y razonable el avalúo comercial del predio, incluyendo terreno, construcciones terminadas y parqueaderos por la suma de $21.501.380.000 que presentó el Poblado Country Club S.A.el 20 de mayo de 1999. Este avalúo comercial de $21.501.380.000 fue ratificado por el señor Luis Arturo Bernal M., experto en la actividad inmobiliaria, el día 4 de septiembre del año 2000, en visita realizada con nosotros a las instalaciones del Poblado Country Club S.A. en donde se revisaron físicamente todas sus construcciones e instalaciones para los efectos relacionados con nuestro dictamen”.

El dictamen se realizó para determinar “si el valor del predio, incluyendo terreno, construcciones terminadas y parqueaderos, por la suma de $21.501.380.000 que presentó [la actora] el 20 de mayo de 1999, correspondía a la realidad en ese momento, habida consideración de su ubicación, su calificación y demás pormenores significativos”(31).

Por su parte, el avalúo comercial que presentó la actora el 20 de mayo de 1999, se sustenta en lo siguiente(32):

“(...).

Basados en respetables criterios de profesionales de la propiedad raíz y la información suministrada por los constructores de nuestras instalaciones en cuanto a las características de la edificación y del terreno, hemos elaborado la siguiente propuesta que contiene fundamentos claramente objetivos de valoración.

1. En relación con la edificación.

Partimos de identificar varias calidades de construcción de asignarles un peso en proporción a su cantidad para hacerlas equiparables, como puede verse en cuadro anexo.

  1. Iniciamos con las áreas de mejor calidad de construcción que van desde el salón de eventos hasta la portería, con un área de 7.931.17M2 y que se les asigna un valor relativo de un 100%.
 

  1. A una segunda calidad que por consenso se estimó representar en un valor relativo de un 70%, va desde los vestiers a las oficinas de administración, con un área de 2.607.8 M2.
 

  1. Una tercera calidad que va desde las áreas de rotonda hasta las circulaciones, con un valor relativo del 60% y en cantidad de 1.670.07M2.
 

  1. Por último discriminamos una cuarta calidad que corresponde a las zonas de parqueaderos, con un área de 10.702,53 M2 y un valor relativo de un 40%.
 

Sintetizando esos valores relativos, aplicados a las diferentes cantidades y tal como lo muestra el cuadro, podríamos concluir que si el club estuviese construido totalmente con la calidad mejor de construcción, ello se equipararía en un área total de 15.039.68 M2.

Si a esa área equivalente le aplicamos un avalúo comercial por metro cuadrado de solo construcción (sin lote) de $1.000.000, obtendríamos un avalúo comercial total para la edificación de $15.039.680.000, ello sin tener en cuenta la muy limitada demanda que este tipo de edificación tiene por ser un uso altamente especializado.

2. Con respecto al lote.

Hemos analizado las siguientes características:

Es un lote de altísima pendiente y con problemas geológicos bien conocidos que limitan su capacidad de soporte estructural.

Aunque guarda relación de vecindad en su costado sur con el sector de las Palmas, en sus costados norte y oriente tiene vecindad con las zonas socioeconómicas de Loreto y la Asomadera, constituyéndose en un sitio de transición entre zonas muy diferentes.

El lote se encuentra atravesado por varias corrientes de agua, con relación a las cuales tiene que guardar considerables retiros no edificables.

Por estas razones encontramos que un valor comercial máximo para el lote, en ningún caso puede sobrepasar la suma de $150.000/M2.

3. Resumen.

En el cuadro siguiente resumimos nuestras consideraciones de lo que debe ser el avalúo comercial de nuestras instalaciones.

TipoValor m2 $Área m2Totales $
Área construida equivalente(sin lote) 1.000.000(equivalente) 15.039.6815.039.680.000
Terreno150.00043.0786.461.700.000
Total valor comercial21.501.380.000

(...)”(33).

A su vez, el cuadro a que se refiere el documento anterior, discrimina las áreas de construcción de la siguiente manera(34):

Poblado Country Club S.A.
Discriminación áreas de construcción
CategoríaEspacioÁrea (M)Subtotal% Categoría
1Salón de eventos743.29 100%
1Salones empresariales304.86 100%
1Comedor formal526.37 100%
1Comedor Informal y Salón de Te996.63 100%
1Bar-Piscina y Bar B.Q.200.94 100%
1Billares y Salón de lectura y Telecomunicaciones616.98 100%
1Club Juvenil947.72 100%
1Squash1.594.16 100%
1Gimnasio645.80 100%
1Club de tenis220.99 100%
1Club de caddies50.55 100%
1Zonas técnica, servicio y Admón.1.001.10 100%
1Portería81.787,931.17100%
2Bodegas, oficinas dmon1.001.10 70%
2Vestieres, Z. húmedas y peluquería1.606.712,607.8170%
3Rotonda538.45 60%
3Guardería380.65 60%
3Los llanos, circulaciones750.971,670.0760%
4Parqueaderos cubiertos10.72.5310,702.5340%
 Totales22,911.57Área ponderada15,039.68

Así, pues, el avalúo comercial del predio que presentó el demandante y que los peritos avaluadores encontraron ajustado a la realidad, se encuentra fundamentado en aspectos especializados y en las condiciones y las características del predio claramente discriminadas.

Además, el municipio no tuvo elementos de juicio para concluir que las condiciones y características del predio que señaló la actora y que reconocieron los peritos, no correspondían a la realidad del bien.

Adicionalmente, el avalúo comercial que determinaron los peritos fue confirmado por otro experto en actividad inmobiliaria, que fue consultado por los peritos avaluadores. Dicho experto concluyó que “verificadas todas las características que presenta el Club como Centro Social y de Recreación y en consideración a su ubicación, su configuración, las construcciones levantadas sobre el terreno, la situación económica actual y demás pormenores significativos,” el valor comercial del inmueble de la actora es de $21.501.380.000, teniendo en cuenta lo siguiente(35):

“Área del terreno: 43.078 Mts2 x $150.000 m2 = 6.461.700.000

Área construida. 15.039.68 Mts2 x $1.000.000 M2 = $15.039.680.000”.

En consecuencia, el dictamen pericial ofrece plena credibilidad para la Sala pues se encuentra debidamente sustentado. Además, no fue controvertido por la Administración, pues no solicitó aclaración, complementación u objeción dentro del término concedido por auto de 26 de octubre de 2001(36).

Respecto a la afirmación del recurrente en el sentido de que no puede aceptarse el avalúo determinado en el peritaje porque no tuvo en cuenta la ubicación del inmueble ni fijó la metodología para llegar al valor comercial, la Sala precisa que no le asiste razón. Ello, porque el dictamen aceptó el avalúo comercial presentado por la actora el 20 de mayo de 1999, en el cual se tuvieron en cuenta todas las condiciones y características determinantes del predio, avalúo, que, a su vez, fue corroborado por un experto inmobiliario, como expresamente se reconoce en el dictamen.

Por lo demás, si bien el recurrente se refiere a una metodología para determinar el valor comercial de los inmuebles, no existe prueba de que ésta hubiera sido la que aplicó al fijar el avalúo catastral en los actos acusados. Es más, en tales actos, se insiste, no se señaló metodología alguna.

Dado que el a quo determinó que el avalúo catastral del inmueble de la actora es el mismo valor comercial del predio, que los peritos fijaron en $21.501.380.000, y que la Sala no encuentra razones para modificar dicho valor comercial, habrá de confirmar la sentencia apelada, pues, además, el avalúo catastral determinado por el a quo en los términos ya precisados no fue objeto de apelación por la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(12) Ver sentencias de 4 de septiembre de 2003, expediente 13429, C.P. Ligia López Díaz; 2 de agosto de 2007, expediente 15536, C.P. Ligia López Díaz; 24 de octubre de 2007, expediente 15954, C.P. Ligia López Díaz; 8 de noviembre de 2007, expediente 15885, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; 8 de octubre de 2009, expediente 16369, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 4 de febrero de 2010, expediente 16634, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 24 de mayo de 2012, expediente 17715, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(13) La Resolución 2555 de 1988 del IGAC fue derogada por la Resolución 70 de 4 de febrero de 2011, expedida por la misma entidad.

(14) Artículo 3º de la Ley 14 de 1983 y 1º de Decreto 3496 de 1983.

(15) Sentencia de 29 de marzo de 2007, expediente 14738, C.P. Ligia López Díaz.

(16) Folios 24 a 31 cdno. ppal.

(17) ART. 130.—Forma de la petición de revisión. Los interesados podrán pedir por escrito, ante la respectiva oficina de catastro, bien directamente o por conducto de sus apoderados o representantes legales, la revisión del avalúo, con las pruebas de que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio.

ART. 134.—Naturaleza de las pruebas. La petición de revisión deberá apoyarse en pruebas que demuestren que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 129.

Las demás peticiones deberán fundamentarse en pruebas que acrediten el derecho.

PAR. 1º—En todo trámite que se adelante ante las autoridades de Catastro, el propietario o poseedor podrá presentar documentos tales como: planos, certificaciones de autoridades administrativas, certificados de entidades financieras, declaraciones extrajuicio, contratos de construcción, aerofotografías, escrituras que comprueben titularidad del dominio o posesión, hechos y existencia de mejoras o desmejoras de construcción, acciones y derechos materializados extrajudicialmente.

(...).

(18) El artículo 79 de la Ley 223 de 1995 fue derogado por el artículo 69 de la Ley 863 de 2003.

(19) Sentencia del 24 de mayo de 2012, exp. 17715, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(20) Folios 94 a 105 cdno. ppal.

(21) Folios 16 a 18 cdno. ppal.

(22) Folios 7 a 9 cdno. ppal.

(23) Folios 10 a 12 y 13 a 15 cdno. ppal.

(24) Folios 11 y 12 cdno. ppal.

(25) Que decidió el recurso de reposición contra la Resolución 812 de 1999.

(26) Folio 3 cdno. ppal.

(27) Folio 14 cdno. ppal.

(28) Ibídem.

(29) Folio 130 cdno. ppal.

(30) Folios 70 a 73 cdno. ppal.

(31) Folio 45 cdno. ppal.

(32) Folios 19 a 23 cdno. ppal.

(33) Folios 19 a 21 cdno. ppal.

(34) Folio 23 cdno. ppal.

(35) Folio 82 cdno. ppal.

(36) Folio 130 cdno. ppal.