Sentencia 1999-00472 de junio 8 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1999-00472

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil seis (2006).

Autoridades nacionales.

Actora: Importaciones El Dorado S.A.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

En cuanto al rechazo del recurso de reconsideración por no haber sido presentado personalmente por el apoderado de la actora, esta sección se pronunció en un asunto similar al presente (1) :

“... Si bien es cierto que el artículo 8º del Decreto 1800 de 1994 señala entre los requisitos del aludido recurso de reconsideración, el de su presentación personal (2) , también lo es que la exigencia de la presentación personal en las actuaciones ante la administración pública, para la fecha en que se presentó el recurso (dic. 17/98), había sido suprimida mediante el artículo 33 del Decreto 2150 de 1995, dejando a salvo únicamente las presentaciones personales consagradas taxativamente en los códigos.

Como quiera que el artículo 8º del Decreto 1800 de 1994, que consagraba el requisito que se echó de menos, es norma especial que regula un procedimiento administrativo y no es parte de código alguno, cabe entenderlo modificado en el sentido de la supresión de dicha presentación personal.

Siendo ello así, la DIAN no podía rechazar, bajo el cuestionado argumento de la falta de la misma, el recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado de la actora. Al haberlo hecho, incurrió en la violación de los artículos 7º y 8º del Decreto 1800 de 1994, modificado este último en el sentido anotado, por el artículo 33 del Decreto 2150 de 1995, por cuanto sin justificación válida le impidió a aquella hacer uso del referido recurso, y con ello infringió el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que el derecho al uso de tal mecanismo de impugnación es de la esencia del debido proceso en el asunto respectivo”.

La Sala reitera en esta oportunidad las anteriores consideraciones, puesto que el 17 de diciembre de 1998, cuando el apoderado de la actora presentó el recurso de reconsideración, según lo hizo constar la DIAN en la Resolución 1445, estaba vigente el artículo 33 del Decreto 2150 de 1995. En consecuencia, al exigir la presentación personal, la entidad demanda(sic) violó los artículos 8º del Decreto 1800 de 1994 y 29 de la Constitución Política, y por tanto se impone declarar la nulidad, no sin antes advertir que en el expediente obra el Auto 113 de 24 de julio de 1998 (3) , mediante el cual el jefe de la división de investigaciones de la subdirección de fiscalización aduanera, represión y penalización del contrabando de la DIAN dispuso “reconocer personería para actuar dentro del proceso de definición de la situación jurídica VA 98 98 079” al apoderado que en dicha actuación interpuso el recurso de reconsideración en nombre de la actora, que fue el mismo que había presentado los descargos.

El motivo que adujo la DIAN para aprehender y finalmente decomisar la mercancía mediante Resolución 7799 de 12 de noviembre de 1998, fue el hecho de no encontrarse en lugar habilitado y, por tanto, no estar amparada por una declaración de importación.

Obra en los antecedentes administrativos la Resolución 244 de 28 de febrero de 1973 (4) , mediante la cual el director general de aduanas concedió licencia al depósito franco denominado almacén in bond Importaciones El Dorado Ltda. para funcionar en un local entregado en arrendamiento por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ubicado en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá.

Reposa en el expediente (5) el contrato 24-073/95 suscrito por la Aeronáutica Civil y la actora, mediante el cual la primera entregó en arrendamiento a la segunda, por el término de cinco años, un área de once metros cuadrados con cincuenta centímetros (11.50 m 2 ), cuya destinación, de acuerdo con su cláusula tercera, es la “comercialización de artículos Dutty Free”, área que la DIAN consideró ser la zona habilitada para que funcionara el depósito franco, sin tener en cuenta las especiales circunstancias que motivaron el traslado de la mercancía al contenedor Tolu-273094-6.

En efecto, en la Resolución 7799 de 12 de noviembre de 1998, la DIAN, para decomisar la mercancía, consideró:

“Los literales 4º y 5º de la Resolución 5249 del 24 de noviembre de 1994 indican los requisitos para que se autorice el funcionamiento de los depósitos francos, por parte de la subdirección operativa hoy subdirección de servicio al comercio exterior, como son: fotocopia del contrato de arrendamiento del lugar para el cual se solicita la autorización del depósito franco e indicación clara de los linderos y características físicas del inmueble; en el contrato de arrendamiento del depósito franco en mención en ningún momento, aparece habilitada la zona donde se encontraba ubicado el contenedor.

Así las cosas este despacho encuentra que la zona habilitada por la DIAN para instalar y funcionar el depósito franco, es la zona del aeropuerto “El Dorado” de 11,50 m 2 determinada por los siguientes linderos: ... y no el área donde se ubicó el contenedor Tolu 273094-6, razón por la cual la mercancía de procedencia extranjera que se encontraba en dicha zona estaba en lugar no habilitado para su almacenamiento”.

A juicio de la Sala no es consistente el argumento de la DIAN en el sentido de que la actora requería de su autorización expresa para almacenar la mercancía en el contenedor, pues la cláusula décimo tercera del contrato de arrendamiento 24-073/95 estableció que “de acuerdo con las necesidades de ampliación, remodelación o para la buena marcha del servicio que se requiere en los muelles, instalaciones y propiedades del arrendador, este podrá mediante comunicación escrita con una antelación no menor de quince (15) días calendario reubicar transitoria o definitivamente al arrendatario en otro sector, a decisión del arrendador, sin lugar a indemnización alguna”, de lo cual se desprende que era obligación de la arrendataria acatar la instrucción de la Aeronáutica Civil para entregar el área que hasta ese momento estaba ocupando para almacenar la mercancía libre de impuestos.

En todo caso, sobre el conocimiento que de la ubicación de los contenedores tenía la DIAN, el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica certificó (6) (sin fecha):

“1. Que para realizar la remodelación de la zona internacional del aeropuerto El Dorado de la ciudad de Santafé de Bogotá, se solicitó a los arrendatarios de los in bond la entrega de los locales que estaban siendo utilizados como bodega.

2. Que después de concluida la remodelación, las bodegas no fueron suficientes, por lo cual algunas fueron reemplazadas por contenedores de seguridad, que fueron suficientes, por lo cual algunas fueron reemplazadas por contenedores de seguridad, que fueron ubicados en el muelle internacional de acuerdo con la información que aparece en el oficio 44-040424 de fecha mayo 25 de 1994 que hace parte de esta certificación en fotocopia.

3. Que la ubicación de los contenedores fue informada a la subdirectora operativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas por la Aeronáutica Civil en la comunicación del numeral 2º anterior”.

También obra en el expediente el oficio 04-0063 de 21 de febrero de 1994, librado por el jefe de la división de infraestructura del aeropuerto El Dorado de Bogotá (7) , que expresa:

“Con base en el proyecto de remodelación y ampliación del aeropuerto que se está llevando a cabo, nos permitimos informarle la afectación a sus bodegas por la construcción del pasillo estéril en el primer nivel del muelle internacional.

Dentro de este proceso hemos previsto el traslado temporal de sus áreas a un espacio similar que estará ubicado en las antiguas bodegas de la aduana. La zona que deben ocupar está demarcada en el plano adjunto. La fecha de traslado esta programada para la semana siguiente, una vez se concluya la adecuación de dichas bodegas”.

Obra igualmente el oficio 44-0256 de 29 de marzo de 1994 (8) , librado por el jefe de la división de infraestructura del aeropuerto El Dorado de Bogotá, que expresa:

“Dados los problemas ajenos a la división de infraestructura y a la Aeronáutica Civil, el traslado de sus bodegas se coordinó con la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales) para realizarlo a partir del día lunes 4 de abril del año en curso”.

A juicio de la Sala, el anterior acervo probatorio demuestra que la mercancía depositada en el contenedor facilitado a la arrendataria no debió ser decomisada, pues lo cierto es que a solicitud de la Aerocivil aquella se vio obligada a entregar la bodega que tenía arrendada para el efecto, y no puede atribuírsele responsabilidad alguna por esta circunstancia, menos cuando la DIAN tuvo conocimiento de la remodelación del área donde se encontraban las bodegas in bond y del consiguiente traslado de la mercancía a los contenedores, en los cuales realizaba los aforos e inspecciones.

En consecuencia, no alcanza prosperidad el argumento de la DIAN en cuanto a que la mercancía que se hallaba en el contenedor debía estar amparada por declaraciones de importación, pues si bien formalmente el área habilitada como bodega no era el contenedor, el traslado de la mercancía a este no dependió de la voluntad de la actora, de suerte que para decomisarla la DIAN debió demostrar que no se trataba de mercancía que pudiera ser expendida en los depósitos francos, a que se refiere el artículo 5º del Decreto 40 de 1988 “por el cual se reglamenta el artículo 47 del Decreto Extraordinario 444 de 1967, relativo a las mercancías importadas para venta en los depósitos francos”, y que, además, no contaba con licencia de importación.

Existe para los depósitos francos una normativa especial que regula sus obligaciones, el procedimiento en caso de investigación y las sanciones correspondientes, contenida en los decretos 40 y 1657 de 1988 y 915 de 1990. Estas normas establecen como obligaciones de los depósitos francos que su mercancía no exceda del doble de los reintegros efectuados al Banco de la República entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, monto que en ningún caso puede ser inferior al 20% del valor de las ventas brutas; mantener en existencia mercancía de origen nacional por un valor no inferior al 1% del valor de las existencias de mercancía extranjera; presentar trimestralmente a la aduana el valor de los reintegros efectuados al Banco de la República y la lista de artículos que expendan, y otras más, cuyo incumplimiento acarreará, según su gravedad, la sanción de suspensión de la licencia de funcionamiento hasta por noventa días o su cancelación definitiva, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar (D. 915/90, art. 1º).

Visto lo anterior, la Sala concluye que la DIAN violó el debido proceso, pues aplicó el procedimiento contenido en el Decreto 1800 de 1994 y las sanciones establecidas en el Decreto 1909 de 1992, esto es, la aprehensión y el decomiso de la mercancía, que no proceden en tratándose de mercancía extranjera en tránsito, que están sometidas a un régimen especial en cuyos términos no tienen que estar amparadas por una declaración de importación.

En cuanto al restablecimiento del derecho, esta corporación encuentra que le asiste razón a la actora respecto de que la sola devolución de la mercancía no resarce los perjuicios causados, y por tanto, a título de lucro cesante, ordenará que se le pague el 6% sobre el valor histórico de la mercancía hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 13 de marzo de 2003, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sec. Primera, Subsección A). En su lugar:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 7799 de 12 de noviembre de 1998, mediante la cual ordenó el decomiso de la mercancía relacionada en acta 140 de 13 de febrero de 1998; así como de la Resolución 1445 de 25 de febrero de 1999 confirmatoria de la anterior.

2. A título de restablecimiento del derecho CONDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a restituir a la actora la mercancía decomisada e inventariada que se hallaba en el contenedor Tolu 273094-6 de conformidad con el acta 140 de 13 de febrero de 1998 de la división de investigaciones de la subdirección de fiscalización aduanera, represión y penalización del contrabando o, en su defecto, a pagarle la suma de setenta y dos millones trescientos setenta y ocho mil setecientos sesenta pesos ($ 72.378.760) actualizada de acuerdo con el índice de precios al consumidor desde la fecha de la aprehensión y hasta la ejecutoria de la sentencia, y como lucro cesante al pago del 6% sobre el valor histórico de la mercancía hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el ocho (8) de junio de 2006».

(1) Sentencia de 8 de noviembre de 2001, actora, María Mercedes Jaramillo Gori, C.P. Manuel Urueta Ayola, exp. 6985.

(2) El citado artículo, en lo que interesa al asunto, establece:

“ART. 8º—Requisitos del recurso de reconsideración. El recurso de reconsideración a que se refiere el presente decreto, deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Interponerse por escrito dentro del término previsto, personalmente o por el interesado o mediante apoderado debidamente acreditado...”.

(3) Folio 58, cdno. 3.

(4) Folios 17-32, cdno. 2.

(5) Folios 38-46.

(6) Folio 51, cdno. 2.

(7) Folio 48, cdno. 2.

(8) Folio 49, cdno. 2.

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