Sentencia 1999-90410 de abril 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 13001233199990410 01

Consejera Ponente (e):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: Aseguradora Colseguros S.A.

Bogotá, D.C., veintinueve de abril del dos mil diez.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por, Aseguradora Colseguros S.A. contra la sentencia del 15 de agosto del 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

Aseguradora Colseguros S.A., por conducto de apoderado, y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita lo siguiente:

1. Que se declare la nulidad de la Resolución 43 de 12 de agosto de 1999, por medio de la cual la división de recaudación y cobranzas de la administración de impuestos y aduanas de Cartagena se abstuvo de estudiar de fondo las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999.

2. Que se declare la nulidad de la Resolución 450 de 21 de octubre del mismo año, mediante la cual se confirmó la resolución identificada en el numeral anterior al resolver el recurso de reposición y se declaró agotada la vía gubernativa.

3. Que se declare la nulidad del proceso de cobro coactivo contenido en el mandamiento de pago 86 de 31 de mayo de 1999, originado con ocasión del decomiso de la mercancía y de la declaración de incumplimiento de la obligación de poner a disposición de la DIAN la mercancia decomisada de que tratan, respectivamente, las resoluciones 21 de junio de 1995 y 45 de 11 de abril de 1996, expedidas por la división de liquidación de la administración de aduanas de Cartagena.

4. Que a título de restablecimiento del derecho y como reparación del daño se ordene a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

b. Los hechos de la demanda.

La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:

—Dentro de las diligencias adelantadas para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida por Acta 33 del 18 de febrero de 1994, la división de liquidación de la DIAN Cartagena expidió la Resolución 21 del 7 de junio de 1995, que ordenó el decomiso de la mercancía y ponerla a su disposición, acto que pese a haber afectado a Colseguros S.A. nunca le fue notificado, razón por la cual esta se notificó por conducta cóncluyente e interpuso el recurso de reconsideración.

—Mediante las resoluciones 5 a la 19 del 30 de enero de 1996 la división jurídica de la DIAN Cartagena resolvió los recursos de reconsideración interpuestos por varios importadores contra la Resolución 21 del 7 de junio de 1995, actos que tampoco le fueron notificados a la demandante.

—Por Resolución 45 de 11 de abril de 1996, la división de liquidación de la DIAN Cartagena declaró el incumplimiento de una obligación aduanera y ordenó hacer efectiva la garantía respaldada con la póliza 1055376 expedida por Aseguradora Colseguros S.A. por valor de $ 949'595.172.00, acto respecto del cual la demandante no interpuso los recursos de la vía gubernativa, sino que posteriormente solicitó la revocatoria directa, que fue negada mediante la Resolución 32 del 27 de noviembre de 1997.

—Anota que los actos administrativos que le sirven de sustento legal a la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 fueron objeto de demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar:

—La actora elevó un derecho de petición el 29 de marzo de 1999, con el fin de que la DIAN suspendiera el proceso de cobro coactivo, el cual fue respondido con Oficio 620061051-1175 del 20 de mayo del mismo año, sin acceder a lo solicitado.

—Dentro del proceso de cobro la DIAN Cartagena expidió el mandamiento de pago 86 de 31 de mayo de 1999, en el que la demandante propuso excepciones, que fueron negadas por Resolución 43 de 12 de agosto de 1999, contra la cual se interpuso el recurso de reposición, que al ser resuelto mediante la Resolución 450 del 21 de octubre del mismo ario la confirmó.

c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

La parte actora considera que los actos acusados violan los artículos 2º, 6º, 29, 34, 58 y 83 de la Constitución Política; 4º del Código de Procedimiento Civil; 831 del Código de Comercio; 1º, inciso 2º, 3º, inciso 5º, 4º, 5º(sic), 35, inciso 2º, 43, 44, 45, 46, 59, 68, numerales 4º y 5º, y 69, numeral 1º del Código Contencioso Administrativo; 64 del Decreto 1909 de 1992; y 831 y 835 del estatuto tributario y estructura contra los actos acusados, los siguientes cargos de violación:

Primer cargo. Considera la demandante que en la actuación administrativa que dio origen al decomiso de los actos acusados se quebrantó el artículo 2º de la Constitución Política, por cuanto no hubo evasión de tributos que lesionara el fisco nacional, como lo demuestran los documentos de transporte y los de importación que obran dentro del expediente aduanero 38AP, razón por la cual no era procedente el decomiso ni la orden de efectividad de la póliza expedida por Colseguros S.A., por una supuesta omisión del registro de tales documentos de transporte, pues lo cierto es que este se llevó a cabo conforme lo dispone el Decreto 971 de 1993, norma especial aplicable a las zonas francas.

A su juicio, el desconocimiento de la actuación administrativa aduanera inicial originó la expedición de los actos acusados, con los cuales se omitió el deber de las autoridades de proteger los bienes de todos los habitantes del territorio.

Segundo cargo. Se refiere a que el artículo 6º ibídem, consagra la responsabilidad de los particulares por infringir la Constitución y la ley; a que si la demandante no maniobró en contra de las leyes que regulan la materia aduanera sobre importación de mercancía, el imponerle una sanción con fundamento en supuestos fácticos falsos constituye una extralimitación de funciones; y a que, en consecuencia, el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999 y las resoluciones 43 de agosto de 1999 y .450 de octubre del mismo año están viciadas y carecen de eficacia y obligatoriedad.

Tercer cargo. Sostiene que el artículo 29 ibídem, garantiza el debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, derecho que en este caso se violó al desconocer los documentos probatorios que amparaban la mercancía y debido a la actuación de la DIAN Cartagena, que previa verificación y comprobación de los requisitos y documentos de transporte autorizó el ingreso de la mercancía a la zona franca.

Cuarto cargo. Anota que el artículo 34 ibídem, prohíbe la confiscación y que no obstante que la mercancía amparada en los documentos de transporte fue introducida legalmente, se expidió el mandamiento de pago 86 de 1999, decisión que al quedar en firme se convirtió en una pena confiscatoria agravada con la apropiación indebida por parte del Estado de los tributos aduaneros pagados con ocasión de las importaciones, produciéndose un enriquecimiento sin causa por parte del Estado.

Quinto cargo. Menciona que fue desconocido el principio de la buena fe contenido en el artículo 83 ibídem, ya que la actora no incurrió en conducta omisiva, dolosa o de mala fe que fuera merecedora de reproche alguno y mucho menos del decomiso de la mercancía y de la efectividad de la póliza de seguro. que dieron origen a los actos que se acusan.

Añade que Colseguros S.A., como garante de la obligación aduanera, suministró las informaciones requeridas en forma veraz y precisa, razón por la cual su conducta no puede ser cuestionada desde el punto de vista moral y menos penal, prueba de lo cual es que los documentos de transporte y de importación que amparan la mercancía cumplen los requisitos exigidos en las normas aduaneras.

Sexto cargo. Expresa que con las resoluciones de decomiso se sacrificó el derecho de los importadores a nacionalizar su mercancía; y que al decretarse el mandamiento de pago se contrarió el espíritu del artículo 4º del Código de Procedimento Civil, según el cual los funcionarios al proferir sus decisiones deben tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva.

Séptimo cargo. Anota que se violó el artículo 831 del Código de Comercio al decomisarse una mercancía legalmente amparada en los documentos de importación, pues el Estado se enriqueció sin causa al apropiarse de ella y al hacer efectiva la póliza de seguros expedida por la actora.

Octavo cargo. Dice que el artículo 1º, inciso 1º del Código Contencioso Administrativo dispone que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas, precepto que fue violado, pues las decisiones de la DIAN Cartagena desconocieron el carácter especial de la normativa especial aplicable a las zonas francas.

Noveno cargo. Argumenta que fueron violados los artículos 43, 44, 45 y 46. del Código Contencioso Administrativo, en cuanto la DIAN de Cartagena no vinculó a la demandante a la actuación administrativa relacionada con el decomiso de la mercancía.

Décimo cargo. Considera que la DIAN Cartagena convalidó un acto administrativo irregularmente expedido como título ejecutivo, con desconocimiento del artículo 68, numerales 4º y 5º del Código Contencioso Administrativo.

Undécimo cargo. Se refiere a que tanto las resoluciones que ordenaron el decomiso, como las que declararon el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenaron hacer efectiva la póliza no se ajustaron a las prescripciones contenidas en el artículo 64 del Decreto 1909 de 1992, porque el ingreso de la mercancía a la zona franca, así como los documentos de transporte y de importación presentados por los importadores estuvieron acordes con los preceptos aduaneros, razón por la cual no hay obligación de cubrir sanción alguna liquidada de más y mucho menos de sufrir los perjuicios económicos derivados del decomiso de la mercancía.

Duodécimo cargo. A su juicio, se violaron los artículos 92 del Decreto 1909 de 1992 y 831 y 835 del estatuto tributario, al desconocer que no había título ejecutivo, así como la prejudicialidad y demás excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago.

Décimo tercer cargo. Señala que los actos acusados violan el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto no obstante haberse propuesto excepciones al mandamiento de pago, éstas no fueron resueltas; porque durante el desarrollo del proceso de cobro coactivo se desconoció que existen demandas que cursan en el Tribunal Administrativo de Bolívar; y porque pese a haberse desconocido las excepciones alegadas en contra del mandamiento de pago, entre ellas, la falta de integración del título, en forma irregular y desleal la Resolución 43 del 12 de agosto de 1999 pretende subsanar en forma camuflada tal omisión, al integrar el título ejecutivo (inciso 3º de su acápite de hechos).

Considera, entonces, que los actos acusados fueron falsamente motivados, lo que viola el principio de la verdad objetiva de los Iechos, ya que la ley obliga a motivar o la naturaleza del acto la impone, la motivación debe ser seria, adecuada, suficiente o íntimamente relacionada con la decisión que se pretende y soportada con las pruebas que obran dentro de los antecedentes de cada decisión, para que no sufra un cuestionamiento en su legalidad que pueda dar al traste con su poder ejecutorio.

Procede a reiterar las excepciones contra el mandamiento de pago 86 de 31 de mayo de 1999:

Falta de título ejecutivo

Sostiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 68, numerales 4º y 5º del Código Contencioso Administrativo, el título que da origen al presente mandamiento de pago es de aquellos que la doctrina ha denominado título ejecutivo complejo, que son aquellos que se encuentran formados por dos o más documentos y que conforman una sola obligación.

Que en el presente caso el título ejecutivo lo conformarían la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y el original de la póliza de cumplimiento 1055376-0 expedida por Colseguros S.A., pero que, sin embargo, tal título no existe, pues, de una parte, la Resolución 45 fue irregularmente notificada y, por ende, al tenor del artículo 48 del Código Contencioso Administrativo no produce efectos legales; y de otra parte, porque el contrato de seguros, representado en la póliza antes identificada, se extinguió, expiró y cesó, ya que su vigencia fue hasta el 11 de junio de 1995, pese a lo cual su efectividad fue ordenada con posterioridad, como se desprende de la fecha de la Resolución 45 de 11 de abril de 1996.

Menciona que el título ejecutivo no existe y que la DIAN Cartagena al expedir el mandamiento de pago actuó con base en un documento que no presta mérito ejecutivo pues, reitera, el título lo conforman la póliza y el acto administrativo ejecutoriado que impuso la obligación, respecto del cual no se dio oportunidad a los particulares de ejercer su derecho de defensa.

Además, anota que según la misma póliza, el período cubierto comenzó el 11 de marzo de 1994 y terminó el 11 de junio de 1995; y que el objeto del seguro era “Respaldar en debida forma la obligación de poner a disposición de la aduana la mercancía aprehendida por la aduana el 18 de febrero de 1994 y desembarcada del buque ..., cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso o se permita declararla bajo una modalidad de importación”.

Pone de presente que el decomiso de la mercancía fue ordenado por Resolución 21 de 7 de junio de 1995, la cual fue recurrida y resuelto el recurso mediante Resolución 18 de 30 de enero de 1996, es decir, 7 meses más tarde y por fuera de la vigencia de la póliza; que un acto administrativo queda ejecutoriado no cuando se expide sino cuando queda en firme (CCA, art. 62); y que la cobertura de la póliza de cumplimiento entendía por siniestro un acto administrativo en firme o ejecutoriado, como, lo dice la tercera condición general de la póliza: “Se entiende causado el siniestro cuando quede debidamente ejecutoriada la resolución administrativa que declare el incumplimiento que ampara esta póliza por causas imputables a la persona obligada al cumplimiento de la respectiva disposición legal... El presente seguro solamente cubrirá el riesgo de incumplimiento cuya realización sea declarada administrativamente dentro del término de vigencia de esta póliza”.

Señala que lo anterior constituye estipulación expresa y clara que vincula a la Aduana como parte interesada, pues es la asegurada; que, adicionalmente, la DIAN aceptó la póliza expedida por Colseguros S.A. mediante oficio de 14 de marzo de 1994, lo cual fue reconocido en el Auto 5 de 10 marzo de 1994; y que la aduana nunca solicitó o requirió la renovación del seguro al afianzado ni a la actora.

Argumenta que el contrato de seguro ya había expirado 10 meses antes de la expedición de la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 esto es, el 11 de junio de 1995, lo que se traduce en que el incumplimiento fue declarado por fuera de la vigencia de la póliza.

De otra parte, afirma que solo cuando .esté probado que el afianzado no cumplió con el régimen procederá la efectividad de la póliza, procedimiento en el cual debe tener cabida tanto aquel como el garante para demostrar el cumplimiento o

no de la obligación.

Transcribe el concepto DIAN 104 del 29 de diciembre de 1998:

“Considera este despacho que, previa la expedición del acto administrativo que declara el incumplimiento y hace efectiva la póliza deben darse a conocer a los afectados, las razones de hecho y de de derecho en que se fundamenta la administración, para que aquellos a su vez puedan ejercer el derecho de defensa.

“Ahora bien, teniendo en cuenta que la Resolución 45 del 11 de abril de 1996, no hace referencia al procedimiento previo que debe adelantarse antes de enviarse el expediente a la división, este despacho considera que, detectado el incumplimiento por la división de servicio al comercio exterior o por la división de control aduanero, represión y penalización del contrabando estas divisiones procederían a enviar un requerimiento ordinario de información a los interesados, propietarios e importadores de la mercancía, solicitando poner a disposición las mercancías decomisadas o en su defecto acreditar la legalización de las mismas dando un plazo de quince días para responder, vencido este término se establecerá si hubo cumplimiento de la obligación, caso en el cual procederá el archivo del expediente, de lo contrario se enviará a la división de liquidación para que dé cumplimiento a lo indicado en la Resolución 45 del 11 de abril de 1996”.

Menciona que la administración debe regirse por el anterior concepto, ya que según el artículo 13 del Decreto 1725 de 1993 es su obligación; y que, sin embargo, la DIAN no siguió este trámite y por ello los actos acusados son violatorios del debido proceso e incurrieron en falsa motivación y expedición irregular.

Prescripción de la acción que se deriva del contrato de seguro

Considera que de conformidad con la normativa que regula el contrato de seguros y más específicamente con el artículo 1081 del Código de Comercio, que trata sobre la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro y el cual establece un plazo de dos años para la prescripción ordinaria y de cinco para la prescripción extraordinaria, se encuentra prescrita la acción de efectividad de la póliza expedida por la demandante, en cuanto esta tenía vigencia hasta el 11 de junio de 1995 y, sin embargo, la Resolución 45 que declaró el incumplimiento es del 11 de abril de 1996.

Expedición irregular del acto administrativo contentivo del mandamiento de pago

Manifiesta que contra la resolución que ordenó el decomiso de la mercancía interpuso el recurso de reconsideración, el cual hasta la fecha no ha sido resuelto, lo que se traduce en que el acto no está en firme y, en consecuencia, carece de poder ejecutivo y ejecutorio al tenor de los artículos 63 y 64 del Código Contencioso Administrativo y 829 del estatuto tributario.

Añade que de conformidad con los artículos 831 y 835 del estatuto tributario es procedente la suspensión del proceso de cobro coactivo si dentro de la oportunidad se presenta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y que si esta ha sido admitida por el tribunal, cabe a favor del administrado la prejudicialidad hasta tanto allí se produzca fallo definitivo.

Dice que la prejudicialidad y la falta de ejecutoria del título (que no existe en el proceso de cobro coactivo por no estar debidamente integrado conforme lo dispone el CCA, art. 68, nums. 4º y 5º) constituyen excepciones al mandamiento de pago (E.T., art. 831, nums. 3º y 5º), el cual fue expedido en este caso irregularmente.

Enriquecimiento sin causa por parte del Estado

Sostiene que lo pretendido por la DIAN en el sentido de recaudar obligaciones sin sustento fáctico y legal propicia para el tesoro nacional un enriquecimiento sin justa causa, que pugna contra elementales principios de legalidad y de justicia (E.A., arts. 64 y 65 ).

d. Las razones de la defensa.

La demanda fue notificada a la UAE, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, cuyo apoderado precisa que el estudio de legalidad de la Resolución 45 de 11 de abril de 1996 solo se hará en relación con el proceso de cobro, pues respecto de dicho acto no se agotó la vía gubernativa mediante la interposición de los recursos de ley, sin que pueda utilizarse este debate para revivir un término ya caducado.

Señala que el artículo 2º del Decreto .1909 de 1992 establece que la obligación aduanera nace de la introducción de la mercancía a territorio nacional; que según el artículo 3º ibídem, son responsables de la introdución de la mercancía al territorio nacional el importador, propietario y tenedor y que son responsables de las obligaciones que se deriven de su intervención el tenedor, el depositario, el intermediario y el declarante.

Anota, que en los preceptos mencionados y de los cuales se derivan las responsabilidades y consecuencias de la introducción de mercancía a territorio nacional se menciona a la entidad garante como responsable de tal introducción, debido a que la compañía de seguros, quien otorga una póliza en reemplazo de la aprehensión de la mercancía, aparece en escena después de que se ha estructurado la posible falta administrativa y se ha iniciado el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía.

Expresa que la aseguradora no posee poder de disposición del derecho que se encuentra en juego en el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía, cual es el derecho de dominio, ya que siendo la mercancía de propiedad de los importadores, pasa a manos del Estado como consecuencia de haber sido introducida sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Manifiesta que de acuerdo con el artículo 1061 del Código de Comercio, el término garantía se entiende como la promesa en virtud de la cual el asegurado se obliga a hacer o no determinada cosa o a cumplir determinada exigencia o se afirma o se niega la existencia de determinada situación de hecho.

Agrega que cuando al importador se le otorga el beneficio de reemplazar la aprehensión de la mercancía por una garantía, este promete a la administración restituir la mercancía si sobre ella recae la decisión de decomiso o declararla si se le permite que así se haga bajo alguna modalidad de importación; que, en consecuencia, si la administración decide decomisar, el importador tendrá que entregar a la aduana la mercancía y si no lo hace se debe declarar el incumplimiento de la obligación garantizada y hacer efectiva la garantía, sin perjuicio de las acciones que pueden recaer sobre la mercancía, dado que esta continúa en situación de infracción frente a la legislación aduanera y si se opta por autorizar al importador para que la declare bajo alguna modalidad, este tendrá que hacerlo y pagar los tributos correspondientes, si es del caso.

Afirma que el proceso para declarar de oficio el incumplimiento de una obligación garantizada con la póliza de cumplimiento es el establecido en la Resolución 4321 de 1995, la cual determina que la división de liquidación declarará el incumplimiento mediante resolución motivada, previa recepción de las pruebas; y que en la misma providencia donde se declare el incumplimiento se ordenará la efectividad de la garantía.

Argumenta que en el proceso en cuestión el intérés sustancial lo tiene tanto el interesado como quien expidió la póliza de cumplimiento, pues el derecho patrimonial que estaba en cabeza del importador se traslada a la aseguradora en virtud del contrato de seguro de cumplimiento y solo después de comprobada por parte de la administración la ocurrencia del siniestro.

Pone de presente que en vigencia del Decreto 1909 de 1992, de la Resolución 4321 de 1995 y de la Resolución 1794 de 1993, el decomiso o la autorización de la autoridad aduanera para que el interesado declarara la mercancía no constituían el siniestro, ya que este se configuraba con posterioridad a la definición de la situación jurídica de la mercancía, esto es, cuando el interesado no cumplía con el requerimiento realizado en la misma resolución de definición de la situación jurídica y no cumplía con la obligación garantizada de poner a disposición de la administración la mercancía o de acreditar su nacionalización.

Frente a la indebida notificación de la Resolución 45 del 11 de abril de 1996, sostiene que es usual en la parte actora hacer aseveraciones sin fundamento alguno para ocultar la falta de cuidado al no interponer los recursos de la vía gubernativa contra el citado acto, pues dicho aspecto también es objeto de controversia ante el Tribunal Administrativo de Bolívar bajo el radicado número 003-1999-0311-05, en el que se solicita la nulidad del mandamiento de pago 86, con el fin de evadir las consecuencias de la firmeza de la resolución que declaró el incumplimiento de la obligación y ordenó la efectividad de la póliza.

Concluye, entonces, que la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 se ajusta a derecho.

En cuanto a la prescripción de la acción derivada de la póliza y caducidad de la acción, porque dice la actora que el decomiso no quedó ejecutoriado dentro del término de vigencia de la póliza y porque el incumplimiento declarado por la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 tampoco se llevó a cabo dentro de la vigencia de la misma, la DIAN se remite a la sentencia de 7 de octubre de 1994, expediente 5110, magistrado ponente Delio Gómez Leyva, en la que se dejó dicho que no se pierde el derecho a hacer efectivo el cobro de una garantía, aún después del vencimiento de la póliza, cuando el incumplimiento acaeció dentro de la vigencia de la correspondiente póliza.

Aduce que en este caso la resolución de decomiso fue expedida el 7 de junio de 1995 y que la declaración de incumplimiento por no poner a disposición de la DIAN la mercancía decomisada es del 11 de abril de 1996, es decir, 14 meses después, lo cual significa que tal incumplimiento fue declarado dentro del término que la administración tenía para el efecto; que no puede considerarse prescrita la acción derivada del contrato de seguro; y que el recurso de. reconsideración interpuesto por la demandante contra la Resolución 21 de 1995, que ordenó el decomiso de la mercancía, fue resuelto mediante la Resolución 602 del 8 de marzo de 2000.

Señala que no es cierto que no se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, ya que la Resolución 43 de 12 de agosto de 1999 resolvió las excepciones informándole a la demandante que en su calidad de garante y de acuerdo con lo establecido en el artículo 814-2 del estatuto tributario, solo le era posible interponer la excepción de pago efectivo.

Menciona que como está establecido que los actos de decomiso y los de la declaración de incumplimiento de la obligación garantizada con póliza fueron notificados, puede afirmarse que la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 está en firme, porque contra ella no se interpusieron recursos; que está ejecutoriada, ya que fue notificada a las partes intervinientes en el proceso; y que es ejecutable de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, pues no ha sido suspendida ni anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Argumenta que la Resolución 45, junto con la garantía otorgada por Colseguros S.A. constituye título ejecutivo al tenor del artículo 829, numeral 2º del estatuto tributario: “Cuando vencido el término para interponer los recursos no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma”.

Expresa que el acto de decomiso se ejecuta cuando la administración dispone de la mercancía decomisada para donarla, comercializarla o destruirla y que por ello es irrelevante para la expedición del incumplimiento de una obligación garantizada con póliza que tal acto se encuentre demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues lo importante para declarar el incumplimiento es que el acto de decomiso se encuentre ejecutoriado, como ocurrió en este caso.

Excepciones

1. Caducidad, por cuanto la Resolución 450 de 17 de octubre de 1999 fue notificada el 22 del mismo mes y ario, luego el término de caducidad legalmente previsto (4 meses) venció el 18 de febrero del 2000, pese a lo cual la demanda fue presentada el 17 de enero del 2001.

2. Inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, ya que la demandante mezcla tres decisiones de fondo diferentes las cuales deben ser demandadas en forma independiente, esto es, las resoluciones 43 y 450 que declaran no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 86; la Resolución 21 del 7 de junio de 1995, mediante la cual se ordenó el decomiso y poner a disposición de la DIAN la mercancía objeto del mismo; y la Resolución 45 que declaró el incumplimiento de la obligación de poner a disposición de la DIAN la mercancía y ordenó hacer efectiva la póliza expedida por Colseguros S.A.

3. Inepta demanda por interponer acción de nulidad contra el mandamiento de pago 86, pues el artículo 835 del estatuto tributario señala que dentro del proceso de cobro administrativo coactivo solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.

II. La sentencia de primera instancia

Mediante la sentencia recurrida el tribunal de origen negó las pretensiones de

la demanda, no sin antes pronunciarse sobre las excepciones propuestas, así:

Señala que no prospera la excepción de caducidad, ya que la demanda fue presentada el 9 de diciembre de 1999, es decir, dentro del término legal.

Tampoco encuentra probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, ya que el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999 y las resoluciones 43 y 450 guardan concordancia en la materia y, por tanto, su legalidad puede ser estudiada por la jurisdicción contencioso administrativa.

Por último, considera que la excepción de inepta demanda por haber demandado el mandamiento de pago tiene que ver con el fondo del asunto y, en consecuencia, sobre dicho aspecto dice que se pronunciará posteriormente.

Precisa que la acción pretende la nulidad de las resoluciones 43 y 450 del 12 de agosto y 21 de octubre de 1999, respectivamente, así como la del proceso de cobro coactivo que concluyó con el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999, que tuvo como origen el decomiso de la mercancía y la declaración de incumplimiento de la obligación de que trata la Resolución 45 del 11 de abril de 1996.

Anota que la argumentación jurídica para obtener la nulidad de lo antes identificado la basa la demandante sobre todo el proceso adelantado por la DIAN, que se inició con el decomiso de la mercancía (Res. 21/95) y culminó con la declaración de incumplimiento de una obligación aduanera y la orden de hacer efectiva la póliza .de garantía constituida por la actora.

Considera que no se pueden estudiar los actos administrativos que tienen que ver con el decomiso y mucho menos con el que declaró el incumplimiento citado, de una parte, porque tal declaración no la solicita expresamente la demandante y de otra parte, porque la acción contra tales actos se encuentra caducada, como lo demuestra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

En cuanto a los actos administrativos que se demandan, advierte que los planteamientos propuestos están encaminados a demostrar la ilegalidad del decomiso, lo que es ajeno al objeto de este proceso.

Frente a la violación del artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dice la actora que no se dio respuesta a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, el sentenciador de primera instancia observa que mediante la Resolución 43 de agosto de 1999 se dio respuesta a las mismas y en ella se dijo que no era posible interponer las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción de la acción de cobro.

Además, se refiere a que el artículo 814-2 del estatuto tributario es claro al establecer que solo es posible interponer la excepción de pago efectivo, lo que impedía a la demandante proponer las otras excepciones previstas en el artículo 831 ibídem.

Frente a la ilegalidad de las resoluciones acusadas, que la actora fundamenta en el hecho de haberse desconocido la prejudicialidad por adelantarse el proceso de cobro coactivo, sostiene que el estatuto tributario no habla de detener los procesos de cobro coactivo cuando se adelanten procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual significa que de acuerdo con el artículo 826 de la normativa en cita, sí se puede expedir el mandamiento de pago, con el cual se inicia el proceso de cobro coactivo.

Concluye que no se demostró la falsa motivación que se endilga a los actos demandados, pues estos fueron expedidos legalmente y en cumplimiento de los procedimientos contenidos en la legislación tributaria, razón por la cual deniega las pretensiones de la demanda.

III. Fundamentos del recurso

La actora se encuentra inconforme con la sentencia recurrida en cuanto el tribunal no se pronunció sobre las excepciones que ella propuso contra el mandamiento de pago, esto es, falta o inexistencia de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro.

IV. Alegato del ministerio público

El procurador delegado ante esta corporación no rindió concepto.

V. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero precisar que frente a la pretensión de declarar la nulidad del proceso coactivo que culminó con la expedición del mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999 la Sala se inhibirá de hacer pronunciamiento alguno, pues la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para declarar la nulidad de los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa, más no así la del mandamiento de pago, que no constituye un acto administrativo, tal como lo ha precisado la Sección Cuarta de esta corporación(1):

“Respecto de la pretensión de anular el mandamiento de pago, advierte la Sala que por no ser un acto demandable ante la jurisdicción, procederá igual decisión como se pasa a explicar.

“Sea lo primero advertir, que para los procesos de ejecución adelantados por el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, por disposición expresa del artículo 340 del Acuerdo 26 de 1995, ‘se deberán aplicar las normas correspondientes al Código de Procedimiento Civil, al Código Contencioso Administrativo y las disposiciones legales pertinentes en todo lo correspondiente a términos, expedientes, incidentes, excepciones, impedimentos y recusaciones, acumulación de procesos, interrupción y suspensión procesal, régimen probatorio, providencias, notificaciones, ejecutoria y cosa juzgada, ejecución de las providencias, perención, recursos de reposición y apelación y de queja, consultas, cuantías, expensas, costas, auxiliares de la justicia, embargo, secuestros, avalúos, remates y cualesquiera otras actuaciones’.

“A su vez, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 561 establece que ‘las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo’. De tal suerte que las normas aplicables son los artículos 488 y siguientes, concordantes con los artículos 561 y siguientes, de dicho código.

“Conforme a dicha normatividad, la forma de oponerse al mandamiento de pago es, de una parte, a través de la interposición de los recursos de reposición y apelación, este último para ser resuelto por el Consejo de Estado en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y, de otra, a través de las excepciones en su contra, establecidas en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil.

“Toda vez que el mandamiento de pago constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, en virtud de la cual se ordena cumplir con una obligación previamente establecida, so pena de seguir adelante con la ejecución y proceder al remate de los bienes embargados y secuestrados, cuyo fundamento no es otro que la preexistencia de una obligación sobre la cual ya no cabe discusión, escapa a la lógica pretender que dicha actuación pueda tener control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, como quiera que su expedición por parte de una entidad administrativa, como lo es el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, no le otorga el carácter de acto administrativo”.

La actora, en su demanda, se refiere a tres actuaciones administrativas adelantadas por la DIAN, a saber: La que tiene que ver con la definición de la situación jurídica de una mercancía que fue aprehendida y que fue entregada previa la constitución de la póliza 1055376-0 expedida por Aseguradora Colseguros S.A. por valor de $ 948.595.172.00, con la cual se garantizó poner a disposición de la DIAN dicha mercancía, en caso de que se ordenara su decomiso.

Dicha actuación culminó con la Resolución 21 de 7 de junio de 1995, que declaró el decomiso de la mercancía y ordenó ponerla a disposición de la DIAN una vez en firme tal acto, so pena de declarar el incumplimiento respectivo y ordenar la efectividad de la póliza.

Contra la citada Resolución 21 de 1995 los distintos importadores de la mercancía cuyo decomisó se ordenó interpusieron recurso de reconsideración, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 5 a la 19 del 30 de enero de 1996, confirmándola.

La segunda actuación tiene que ver con la declaración de incumplimiento de la obligación aduanera garantizada (poner a disposición de la DIAN la mercancía decomisada) y con la orden de hacer efectiva la póliza 1055376-0 expedida por Aseguradora Colseguros S.A., que garantizó el cumplimiento de dicha obligación, actuación que culminó con la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, contra la cual la demandante no interpuso los recursos de ley, con lo cual quedó en firme, abriendo paso al proceso ejecutivo.

La tercera y última actuación, se refiere a las resoluciones 43 y 450 de 1999, mediante las cuales la DIAN resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 86 del 31 de enero de 1999 y las cuales constituyen el objeto único de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es evidente que esta no es la oportunidad para demandar las resoluciones que ordenaron el decomiso de la mercancía, además de que ello no correspondía a la parte actora, como tampoco es la oportunidad para demandar la Resolución 45 del 11 de abril de 1996, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación y se ordenó hacer efectiva la póliza, pues si bien es cierto que ella sí atañe a la Aseguradora Colseguros S.A., también lo es que hace parte de una actuación administrativa diferente. Ni una ni otra podían ser objeto de demanda de nulidad junto con las que resolvieron las excepciones, tal como lo prevé el estatuto tributario:

“ART. 835. Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”. Además, lo cierto es que respecto de las resoluciones 21 del 7 de junio de 1996, por la cual se declaró el decomiso de la mercancía y 45 del 11 de abril de 1996, por la cual se declaró el incumplimiento de la obligación y se ordenó hacer efectiva la póliza, la parte actora no solicitó su declaración de nulidad, no obstante que muchos de los cargos se refieren a su ilegalidad”.

En síntesis, la Sala se inhibirá de fallar sobre la pretensión de nulidad del mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999 y centrará su estudio en las Resoluciones 43 y 450 de 1999, que fallaron las excepciones propuestas contra el referido mandamiento de pago y las cuales son objeto de la presente demanda.

Mediante los actos acusados la DIAN se negó “... a estudiar de fondo las pretensiones invocadas por el ... apoderado de la Compañía Aseguradora Colseguros S.A., por las razones expuestas en los considerandos de esta Resolución”, las cuales fueron las siguientes (Res. 43, ago. 21/99):

“Estudiadas y analizadas las pretensiones del excepcionante y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 814-2 inciso último, que al tenor del mismo dice: ‘en ningún caso el garante podrá alegar excepción alguna diferente a la de pago efectivo’ (L. 6/92, art. 93).

“Entendiéndose por pago efectivo, el pago real de la obligación, que se demuestra con los respectivos recibos, ingresados a las entidades autorizadas para el recaudo de los impuestos administrados por esta entidad.

“Por lo anterior, vemos que no es procedente entrar a resolver de fondo su solicitud, por cuanto es la misma norma que lo señala expresamente.

“En lo que respecta al numeral 6º de los hechos del escrito de excepciones, el artículo 829-1, inciso 2º del estatuto tributario, indica: La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista un pronunciamiento definitivo.

“Con relación al incidente de nulidad, nos permitimos informarle, que de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 829-1 del estatuto tributario, en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, es decir, que sus peticiones debieron alegarse en primera instancia, ya que a la división de cobranzas llega el título ejecutivo debidamente ejecutoriado, una vez agotada la vía gubernativa”.

De los antecedentes administrativos se extrae que a la compañía Agentes marítimos del Caribe internacional Ltda. se le aprehendió una mercancía, razón por la cual constituyó la póliza 1055376-0 expedida por la Aseguradora Colseguros S.A., con el fin de garantizar la entrega de dicha mercancía a la DIAN, en el caso de que fuera objeto de decomiso, como en efecto lo fue.

Como quiera que la mercancía una vez ordenado su decomiso no fue puesta a disposición de la DIAN, mediante la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 se declaró el incumplimiento de la obligación garantizada y se ordenó hacer efectiva la póliza antes identificada, acto que dice la demandante le fue notificado irregularmente, sin que manifestara en qué consistió dicha irregularidad, cuestión que le correspondía, pues en su demanda se limitó a afirmar, sobre el particular, que “La Resolución 0045 del 11 de abril de 1996, como quiera que fue irregularmente notificada no produce efectos legales como lo dispone el art. 48 del Código Contencioso Administrativo”(2).

De todas maneras, la Sala destaca que la demandante solicitó la revocatoria directa de la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 mediante memorial del 13 de agosto de 1997, la cual fue negada por la Resolución 32 de 1997, que le fue notificada el 8 de enero de 1998, como consta en el respaldo de la misma(3).

Así las cosas, es evidente que en este caso no puede hablarse de que se configuró la excepción de “falta de título ejecutivo” a que alude el artículo 831, numeral 7º del estatuto tributario, pues la Resolución 45 del 11 de abril de 1996 quedó en firme una vez vencido el término para interponer los recursos de la vía gubernativa sin que se hubieran interpuesto, como en efecto ocurrió, y de ahí que la parte actora hubiera solicitado su revocatoria directa.

En cuanto a la excepción de prejudicialidad, cabe anotar que la misma tendría lugar si la demandante hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 45 tantas veces citada, que fue la que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y, por ende, ordenó hacer efectiva la póliza expedida por la actora, dado que es tal acto y no los que ordenaron el decomiso de la mercancía, el que conforma, junto con la póliza, el título ejecutivo.

En consecuencia, al no haber siquiera intentado demostrar la demandante que la pluricitada Resolución 45 de 1996 fue objeto de demanda, no es posible encontrar probada la excepción de prejudicialidad propuesta contra el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999, que se encuentra consagrada en el artículo 831, numeral 5º, así: “Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. (...) 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Frente a la posible expiración de la póliza de seguro y la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, la Sala advierte que tal circunstancia debió ser objeto de controversia por parte de la actora al interponer los recursos de la vía gubernativa, o en la petición de revocatoria directa o ante esta instancia judicial al demandar la Resolución 45 del 11 de abril de 1996, cuestiones que no hizo, pues tal como lo dijo en su solicitud de revocatoria directa, la misma era procedente por no haber interpuesto los recursos en la vía gubernativa; la solicitud de revocatoria nada dijo respecto de la expiración de la garantía, ya que según obra en la Resolución 32 de 1997 que la resolvió, la razón para solicitarla fue el hecho de estar demandada la Resolución 21 del 7 de junio de 1995, la cual constituye el acto administrativo con el que culminó la actuación administrativa que definió la situación jurídica de la mercancía al ordenar su decomiso y que es autónoma e independiente del acto que ordenó hacer efectiva la póliza, que no fue objeto de demanda y que, junto con la garantía, constituye el título ejecutivo que dio lugar a librar mandamiento de pago contra la Aseguradora Colseguros S.A., cuyas excepciones propuestas fueron negadas mediante los actos acusados, los cuales siguen gozando de la presunción de legalidad, al no haber logrado la actora desvirtuarla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE inhibido para pronunciarse sobre el mandamiento de pago 86 del 31 de mayo de 1999.

2. CONFÍRMASE la sentencia apelada del 15 de agosto del 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

(1) Sentencia del 22 de octubre de 1999, Exp. 9438, actora, Electrificadora del Magdalena S.A. ESP, Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla.

(2) Folio 16 del cuaderno principal.

(3) Folio 111 del cuaderno principal.