Sentencia 1999-90588/10107-05 de julio 19 de2007

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 27001-23-31-000-1999-90588-01(10107-05)

Consejero Ponente:

Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado

Actor: Carlos Escobar Córdoba

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Bogotá, D.C., diecinueve de julio de dos mil siete.

Autoridades nacionales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la nulidad de la Resolución 9 de junio 17 de 1998 de la Procuraduría Departamental del Chocó por medio de la cual sancionó al actor en calidad de alcalde del municipio de Quibdó con 60 días de sueldo; y la Resolución de 4 de febrero de 1999 de la Procuraduría Delegada para la contratación estatal que modificó la resolución anterior en el sentido de reducir la multa a 30 días de sueldo.

Antecedentes

Carlos Escobar Córdoba, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la nulidad de la Resolución 9 de junio 17 de 1998 de la Procuraduría Departamental del Chocó por medio de la cual lo sancionó en calidad de alcalde del municipio de Quibdó con 60 días de sueldo; y la Resolución de 4 de febrero de 1999 de la Procuraduría Delegada para la contratación estatal que modificó la resolución anterior en el sentido de reducir la multa a 30 días de sueldo.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la devolución de la suma de dinero que canceló y que le pague el equivalente a 1000 gramos oro por perjuicios morales.

Los hechos de la demanda se resumen así:

El 22 de diciembre de 1994 un ciudadano presentó queja ante la Procuraduría Departamental del Chocó para que iniciara investigación disciplinaria en contra del concejo municipal de Quibdó (Chocó) por la contratación irregular de personal de supernumerarios.

El 5 de septiembre de 1997, en desarrollo de la investigación disciplinaria la Procuraduría formuló pliego de cargos en contra del actor quien se desempeñaba como alcalde de Quibdó, al suscribir órdenes de trabajo para prestar servicios en el concejo municipal de Quibdó, con personas que ostentaban calidades de servidores públicos u otras que tenían parentesco con alguno de los miembros del concejo municipal.

El 17 de junio de 1998, mediante Resolución 9 la Procuraduría sancionó al actor con multa de 60 días de sueldo.

El demandante apeló la decisión de primera instancia y la Procuraduría Delegada para la contratación estatal redujo la multa a 30 días de sueldo, mediante Resolución del 4 de febrero de 1999.

Como normas violadas invocó los artículos 29 y 83 de la Constitución Política y los artículos 14 y 23 de la Ley 200 de 1995, cuyo concepto de violación desarrolló de la siguiente forma:

La actuación de la Procuraduría es ilegal porque el actor no es responsable puesto que no participó en el proceso de contratación. Simplemente firmó, más no escogió a los contratistas, puesto que esta responsabilidad era competencia de la comisión de la mesa directiva del concejo municipal, de acuerdo a lo consagrado en el decreto 111 de 1996.

Contestación de la demanda

La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones, para lo cual argumentó que los actos administrativos acusados se expidieron con plena observancia de las formalidades legales, dentro del ámbito de competencia, sin desviación de las atribuciones propias por tanto gozan plenamente del atributo de presunción de legalidad.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Chocó accedió a las pretensiones de la demanda por los motivos que se resumen así:

Con base en el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, consideró que el actor actuó sin dolo o culpa, puesto que las conductas que se le atribuyeron y que violaron el Estatuto de Contratación Estatal, si existieron, pero no eran imputables al actor, sino al presidente del concejo municipal, que en calidad de representante legal de esa corporación, tenía la obligación de observar los requisitos para contratar y ordenar el gasto.

La Procuraduría le atribuyó al actor una responsabilidad objetiva que de acuerdo a las normas disciplinarias está proscrita en Colombia, ya que solo observó la materialidad de los hechos sin observar la culpabilidad y el objeto que cumplía la rúbrica puesta en los documentos a través de los que se realizó la contratación.

El recurso de apelación

La parte demandada apeló la sentencia del tribunal en los siguientes términos:

Discrepa de la decisión del a quo puesto que la Procuraduría General de la Nación sancionó al actor por conductas irregulares de índole contractual e inhabilidades, al suscribir órdenes de trabajo para prestar servicios en el concejo municipal de Quibdó, con personas que ostentaban calidades de servidores públicos y otras que tenían parentesco con algunas de los miembros del concejo municipal.

No es cierto que la sanción impuesta fuera el resultado de irrogar una responsabilidad objetiva al actor, la cual no tiene aplicabilidad en el régimen disciplinario. El pliego de cargos se elaboró conforme a las previsiones contenidas en el artículo 92 de la Ley 200 de 1995, y se le señaló en los cargos y en el fallo que las conductas fueron calificadas como graves a título de culpa.

Con respecto a la condena al pago de perjuicios morales, esta determinación carece de fundamento porque no hay pruebas que demuestren la existencia del detrimento moral causado al actor con la sanción impuesta.

Alegatos de conclusión

El Ministerio Público pidió la revocatoria de la sentencia de primera instancia con base en argumentos similares a los de la parte demandada (fls. 282 a 290).

La parte demandante no se pronunció en esta etapa procesal y la demandada solicitó la revocatoria de la sentencia para lo cual esbozó argumentos similares a los esgrimidos en la contestación de la demanda (fls. 277 a 281).

Trámite procesal

Antes de decidir, la Sala aprecia que a folio 258 (cdno 2) la entidad demandada solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto que ordena correr traslado para sustentar el recurso de apelación y en su lugar se remita la demanda a la Sección Segunda, puesto que de acuerdo al artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado es a esa Sección que le corresponde las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, de carácter laboral, no provenientes de un contrato de trabajo.

Sin embargo, y como a folio 269 (cdno. 2), el magistrado ponente de la Sección Tercera se pronunció sobre la nulidad y reconoció que no era competente y envió el expediente a la Sección Segunda, no se hará ningún estudio sobre la misma.

Consideraciones

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la Resolución 9 de junio 17 de 1998 de la Procuraduría Departamental del Chocó por medio de la cual sancionó al actor en calidad de alcalde del municipio de Quibdó con 60 días de sueldo y la Resolución de 4 de febrero de 1999 de la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal por la cual se modificó la resolución anterior en el sentido de reducir la multa a 30 días de sueldo.

Es necesario precisar, que el Decreto 111 de 1996 que entró en vigencia el 15 de enero de 1996, compiló las leyes 38 de 1989 o Ley del Presupuesto; 179 de 30 de diciembre de 1994, por la cual se introdujeron algunas modificaciones a la anterior y 225 de 22 de abril de 1995, y que también modificó la Ley del Presupuesto.

Así las cosas, sea lo primero referir que por expreso mandato del artículo 29 de la Constitución Política tanto en las actuaciones judiciales como administrativas, debe observarse el debido proceso y como presupuesto esencial del mismo, el principio de legalidad según el cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa.

Los hechos que generaron la sanción por parte de la Procuraduría al Alcalde de Quibdó, se remontan a los meses de noviembre y diciembre de 1994, es decir, que en materia contractual las normas aplicables eran las consagradas en la Ley 80 de 1993 y en materia disciplinaria la Ley 13 de 1984, “Por la cual se establecen normas que regulan la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional y se dictan disposiciones sobre el régimen de Carrera Administrativa”, aplicable al caso toda vez que hay un vacío normativo para los entes territoriales.

Según el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, establece que la competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad pública.

Para el caso que nos ocupa, la representación legal de los municipios recae en su alcalde, conforme al artículo 314 de la Constitución Política.

Por su parte el artículo 15 (8) de la Ley 13 de 1984 considera como objeto de sanción el intervenir con dolo o culpa grave en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación del régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades, conforme a las normas legales vigentes.

Ahora bien, Ley 80 de 1993 consagra:

“Artículo 8º de las inhabilidades e incompatibilidades para contratar.

1. Son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:

a) Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitución y las leyes.

(…)

f) Los servidores públicos.

Descendiendo al caso en estudio, se encuentra probado y no fue objeto de cuestionamiento que el actor en calidad de alcalde de Quibdó suscribió contratos y órdenes de prestación de servicios, con personas que de una u otra forma se encontraban inhabilitadas para ello, unos, por ser empleados públicos, y otras, por ser hermanas de un concejal del Municipio.

Por lo anterior, la Procuraduría Departamental del Chocó le formuló pliego de cargos por infringir las siguientes normas: artículo 8º literal (f) de la Ley 80 de 1993; artículo 132 numeral 1º del Decreto 1333 de 1986; artículo 15 numeral 8º de la Ley 13 de 1984, artículo 48 numeral 8º del Decreto 482 de 1985 y el artículo 19 de la Ley 53 de 1990 en lo atinente a intervenir con dolo o culpa grave en la celebración de un contrato con violación del régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades, conforme a las normas legales vigentes.

Así las cosas, las imputaciones hechas al actor no se hicieron bajo el esquema de una responsabilidad objetiva como él y el a quo lo afirman; por el contrario, se estructuraron con fundamento en la actuación irregular del demandante, que en su condición de alcalde, suscribió contratos y órdenes de trabajo con personas que se encontraban incursas en el régimen de inhabilidades. Además, cada una de las conductas reprochadas fue analizada y evaluada de acuerdo con las pruebas que obran el expediente.

Tampoco comparte la Sala los argumentos del fallador de primera instancia, cuando considera que al momento de juzgar disciplinariamente al actor se debió aplicar lo dispuesto en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, “Estatuto Orgánico del Presupuesto”, porque los hechos que originaron la sanción disciplinaria son anteriores a la vigencia del decreto y sabido es que la vigencia de la ley no es retroactiva.

De acogerse como válida la tesis del a quo, esto es, de retrotraer lo dispuesto en el citado artículo a hechos sucedidos en 1994, sería desconocer el precepto constitucional que dispone que se debe juzgar conforme a las normas preexistentes al hecho que se imputa.

Así las cosas, y sin necesidad de realizar otro tipo de elucubraciones, se concluye que los actos acusados se ajustaron a derecho y, por ende, debe ser revocada la sentencia del tribunal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia de 4 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar,

DENIEGÁNSE las pretensiones de la demanda promovida por Carlos Escobar Córdoba.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Jesús María Lemos Bustamante—Berta Lucía Ramírez de Páez—Alejandro Ordóñez Maldonado.