Auto IJ-27 de mayo 8 de 2001

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 1100103280002000002701

Referencia: IJ-0027-01

Consejero Ponente:

Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá

Actor: Germán Barriga Garavito

Electoral 2.412

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil uno.

Cumplido el trámite de ley, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

Antecedentes

El ciudadano Germán Barriga Garavito, en ejercicio de la acción de nulidad electoral, demandó la nulidad del acto por medio del cual el consejo superior universitario de la Universidad Nacional designó al profesor Gonzalo Téllez Iregui como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia en la sede de Bogotá, para el periodo de mayo 1º de 2000 a abril 30 de 2002, contenido en el Acta 15 de mayo 8 de 2000 y en la Resolución 030 de la misma fecha, expedida por esa autoridad.

Afirma que en dicha elección solo fueron considerados dos nombres y no una terna de nombres como lo ordena el numeral 6º del artículo 7º del Acuerdo 13 del consejo superior universitario, que consta en la gaceta universitaria de la Universidad Nacional de Colombia, año 1, número 1, junio 17 de 1999.

Que el nombre del doctor Téllez fue escogido sin tener en cuenta que el artículo 7º del Acuerdo 001 del año 2000 del consejo superior universitario, reglamentario del nombramiento de decanos de las facultades, exige que deben someterse a consideración del consejo superior universitario los aspirantes que hayan obtenido los tres mayores puntajes del “factor integrado de opinión —FIO—”, en la consulta a profesores y estudiantes en cada facultad.

Como normas violadas invocó los artículos 12, literal d, del Decreto 1210 del 28 de junio de 1993 que reza: “son funciones del consejo superior universitario d) Nombrar y remover decanos según la reglamentación que expida el consejo superior universitario”; el artículo 7º numeral 6º, del Acuerdo 13 de 1999 “Por el cual se adopta el estatuto general de la Universidad Nacional de Colombia”; los artículos 5º, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 001 del 2000 “Por el cual se reglamenta el nombramiento de los decanos de facultad”; manifiesta que las normas mencionadas han sido violadas por no aplicación, toda vez que conforme al acta de elección de decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia puede deducirse que no hubo terna. Agrega, que la integración de ternas para ocupar algunos cargos en la Universidad Nacional de Colombia corresponde a una filosofía que no es producto del capricho o la improvisación sino que se estructura en principios que si bien no permiten que la elección de los decanos de las facultades se realice mediante la elección directa por parte de los estudiantes y profesores del mencionado centro académico, facilita que sea esta comunidad académica la que presente al consejo superior universitario de la mencionada universidad, tres nombres en los cuales confluyen los elementos que conforman el denominado factor integrado de opinión (FIO), para que precisamente un órgano colegiado, a la sazón conformado por personas de las mas altas calidades académicas y morales, la mayoría de ellos vinculados a su alma mater, decidan entre los tres candidatos que al interior de la facultad a la cual pertenecen, asuman su dirección.

En síntesis, la elección de decanos debe ser realizada por el consejo superior universitario de la Universidad Nacional de Colombia, de una terna integrada por candidatos elegidos con base en el denominado FIO, obrar en contrario es violar la ley y por ende los principios y la filosofía que nuestra carta política consagró en materia de autonomía universitaria.

Contestación de la demanda

a) La parte demandada, por medio de apoderado debidamente constituido, contestó la demanda y manifestó que la interpretación hecha por el actor del artículo 7º del Acuerdo 13 de 1999 ni siquiera es exégeta, pues ni siquiera el contenido literal de la norma, impide la elección de decano cuando la elaboración de la terna haya sido de imposible ocurrencia, por falta de candidatos inscritos, lo cual es una mera deducción del demandante.

Que el raciocinio sui generis del demandante curiosamente implicaría una indefinición en la designación de decano, lo cual contraría la finalidad del Decreto 1210 de 1993 y la reglamentación expedida por el consejo para su elección.

Afirma que la conducta del consejo superior universitario de la Universidad Nacional no solo obedece concretamente al cumplimiento de la normatividad reglamentaria, sino, al ejercicio de su competencia al obrar además, como intérprete auténtico de sus propios estatutos. Agrega que no resulta lógica la afirmación del actor de que los artículos 5º, 6º, 7º y 8º, del Acuerdo 001 de 2000 han sido violados por su no aplicación cuando ella se liga ad litteram a la existencia de una terna, contemplada no en estas, sino en el artículo 7º numeral 6º del Acuerdo 13 de 1999 que no resulta obligatoria en su existencia.

Que el consejo superior procedió a elegir decanos de las diferentes facultades, en algunas con dos aspirantes únicamente, por no haberse inscrito más candidatos en la respectiva consulta estamentaria, sin que este hecho implique la pérdida de competencia por parte del consejo o la infracción de las normas citadas.

Por último, propone la excepción de fondo que denomina “inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaratoria de la nulidad impetrada”.

b) La Universidad Nacional de Colombia, a través de apoderada debidamente constituida, manifestó que la acción electoral no le era aplicable al caso a que se refiere la demanda incoada por cuanto no se trata de plantear alguna o algunas de las causales taxativas de nulidad previstas en los artículo 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo, sino de controvertir la inaplicación o aplicación indebida de normas superiores que debe ser controvertida exclusivamente en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Reitera que no ha existido la inaplicación de las normas superiores indicadas por el demandante, por cuanto si bien el conjunto de ellas se orienta a que el consejo superior universitario designe decanos con base en ternas, por razones materialmente insuperables, el proceso no pudo ni podía arrojar como resultado la conformación de ternas. En efecto, la ausencia de candidatos en un número igual o superior a tres no permitió que se presentaran estas, y las normas no contemplan mecanismos para suplir esa situación de hecho no prevista en las disposiciones correspondientes.

Finalmente, dice que el consejo superior universitario ejerció la competencia legal atribuida por el Decreto Extraordinario 1210 de 1993, teniendo en cuenta el proceso que conforme a las normas que el mismo consejo superior universitario había expedido, arrojó unos nombres y unos resultados, así en algunos casos no se hubiese podido materialmente conformar las ternas.

Alegatos de conclusión:

a) La parte demandante.

Insiste en su solicitud de nulidad de la elección del doctor Gonzalo Téllez Iregui en razón a que en su elección el consejo superior universitario de la Universidad Nacional de Colombia violó el artículo 12 literal d, del Decreto 1210 de 1993, artículo 7º numeral 6º del Acuerdo 13 de 1999 y los artículos 5º, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 001 de 2000, violación que se concreta en el hecho de que las normas citadas exigen que la elección esté precedida de la conformación de una terna con participación de la comunidad académica y para el caso cuya nulidad se pretende, solo fueron sometidos a consideración del consejo dos aspirantes y no tres como lo exigen las normas.

b) La parte demandada:

Reitera su solicitud de que se declare probada la excepción de “inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaratoria de nulidad impetrada” y se desestimen las pretensiones de la demanda toda vez que fue precisamente en ejercicio de la competencia que el artículo 12 literal d) del Decreto 1210 de 1993 que el consejo superior procedió a designar al doctor Gonzalo Téllez como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia de la Universidad Nacional de Colombia, cargo para el cual solo se presentaron dos candidatos, sin que este hecho implique la pérdida de competencia por parte del consejo o la infracción de las normas citadas, pues por el contrario ello implica el reconocimiento expreso a la autonomía de la comunidad universitaria para postular sus candidatos, el respeto al derecho fundamental al debido proceso que tuvieron los candidatos inscritos, conforme a las reglas preestablecidas, el ejercicio constitucional y legal del consejo superior de designar los candidatos postulados por la comunidad universitaria para decanos de las diversas facultades, conforme le compete, porque el consejo superior universitario es el único legítimo, autónomo y auténtico interprete de sus propios estatutos.

En relación a la vigencia del Acuerdo 013 de 1999, dada la publicación que de este se hizo en la gaceta de la Universidad Nacional y no en el Diario Oficial, considera que la publicación en este último no es necesario ya que se trata de un acuerdo interno expedido por un consejo superior universitario cuya vigencia es indiscutible y legítima.

c) La apoderada judicial de la Universidad Nacional de Colombia:

Repite los planteamientos expresados en la contestación de la demanda en el sentido de que la acción electoral incoada es improcedente, porque no se encuentra contemplada dentro de las causales taxativas de nulidad establecidas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo.

Manifiesta que, aún aceptando en gracia de discusión, que se hayan quebrantado las disposiciones legales o las normas internas de la universidad invocadas por el demandante, análisis que no puede hacerse a propósito del proceso suscitado por el ejercicio de la acción electoral, esa violación no existe porque el consejo superior universitario ha ejercido su atribución de designar a los decanos de facultad tal como lo contempla el literal d) del artículo 12 del Decreto 1210 de 1993. Además, el sistema organizado por las normas internas está estructurado sobre la base de que el consejo superior universitario estudiaría los tres candidatos que tuvieran los mas altos índices de opinión entre la comunidad académica y es obvio que esa exigencia se diera, cuando se presentaran ante la opinión de profesores y estudiantes un número de candidatos igual o superior a tres, pero, es absolutamente imposible que las normas obliguen a que se presenten tres candidatos o más, pues esa presentación no depende de la normatividad sino de la voluntad de los profesores que deseen ser designados y las normas internas no contemplaron mecanismos subsidiarios para esa hipótesis, situación que no es normativa sino fáctica, por ausencia de la voluntad de los profesores de participar como aspirantes, por lo que el consejo superior tenía que ejercer su función como en efecto lo hizo.

Concepto del Ministerio Público

El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicitó la declaración de nulidad del acto por medio del cual el consejo superior universitario de la Universidad Nacional designó al doctor Gonzalo Téllez Iregui como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia para el periodo comprendido entre el 1º de mayo de 2000 y el 30 de abril de 2002, toda vez que, de conformidad con los medios de prueba allegados al plenario, la elección se realizó sin consideración a lo dispuesto en los reglamentos internos de la universidad que establecen la integración de una terna para efectuar la designación.

Considera que habiendo expedido el consejo superior autónomamente una reglamentación para la designación de decanos, es absolutamente improcedente que se aparte de ella y actúe de manera discrecional, argumentando insuficiencia de regulación por falta de previsión normativa al no considerar el evento en que no fuera posible la conformación de una terna. El carácter reglado de la designación impone sujeción a lo previsto en los acuerdos y solo de conformidad con ellos podrá ser válida una elección de decano de facultad.

Respecto a la publicación de los acuerdos del consejo superior universitario considera que la falta de publicación en el Diario Oficial no es óbice para su aplicación, por cuanto los actos administrativos de contenido general aunque no sean publicados, son oponibles a la propia administración, porque a pesar de la falta de publicación, esta los conoce, debido precisamente a que ella los profirió y naturalmente la vinculan a su cumplimiento, aunque por razones inversas no sean obligatorios para los particulares.

Consideraciones

Asunto previo

El apoderado del demandado propuso unas excepciones de mérito que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, son las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.

La Sala, en primer término, se pronunciará sobre el particular.

1. Inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos para la declaratoria de la nulidad impetrada.

Considera la Sala que la defensa invocada plantea el examen sobre toda la controversia y por tanto debe ser objeto de consideración al decidir el fondo del asunto.

2. La apoderada de la Universidad Nacional sostiene que la demanda es inepta, porque para el caso propuesto no procede la acción electoral dado que la causal de nulidad invocada no se encuentra dentro de las que taxativamente contemplan los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo.

Esta Sala, en reiteradas oportunidades, ha expresado que los actos administrativos electorales se pueden demandar por vía de acción pública electoral de nulidad, invocando no solo las causales de nulidad que le son propias, sino también las causales de nulidad generales, predicables en relación con todo acto administrativo(1).

Por consiguiente, las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar, y procede entonces el estudio de fondo del proceso.

El asunto de fondo

1. En primer lugar, la Sala examinará los acuerdos expedidos por el consejo superior universitario de la Universidad Nacional que establecen el procedimiento a seguir para la elección de decanos, para determinar su vigencia, toda vez que el artículo 119 literal c, de la Ley 489 de 1998 dispuso:

“A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:

“…”

c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado” (resaltado por fuera del texto).

Y en el parágrafo del mismo artículo establece:

“únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.

Los acuerdos Nos. 13 de 1999 y 1º de 2000 expedidos por el consejo superior universitario, en uso de las atribuciones legales conferidas en la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1210 de 1993, son actos administrativos de carácter general que deben ser publicados para efectos de su vigencia y oponibilidad.

Ahora bien, el artículo 51 del estatuto general de la Universidad Nacional, dispone:

“ART. 51.—La Universidad Nacional de Colombia tendrá una gaceta universitaria en la cual se publicarán todas las normas de carácter general que adopte el consejo superior universitario, el consejo académico, el rector general, los rectores, vicerrectores o directores de sede, los consejos de sede y los consejos de facultad, centro o instituto”.

La Universidad Nacional de Colombia fue creada por la Ley 66 de 1867; la Ley 30 de 1992 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para reestructurarla y en virtud de estas facultades se expidió el Decreto 1210 de 1993 que en su artículo 1º dispone que la universidad es un ente autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, en razón del cual goza de personería jurídica, patrimonio y rentas propias, con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y dictar normas y reglamentos, tal como lo dispone el artículo 69 de la Constitución Nacional que consagra el principio de la autonomía universitaria.

La esencia de la autonomía radica en la posibilidad que tienen las universidades de darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos y estos expresamente ordenan que los actos administrativos dictados por el consejo superior universitario deben publicarse en la gaceta universitaria. Así las cosas, por razón de la autonomía universitaria (art. 69 de la Constitución Nacional), a cuyo amparo los entes universitarios autónomos se rigen por normas especiales, la publicación de los acuerdos Nos. 13 de 1999 y 001 de 2000 en las gacetas universitarias Nos. 1 y 3 de junio 17 de 1999 y febrero 18 de 2000, respectivamente, cumple con el principio de publicidad de los actos administrativos, fundamento de su vigencia.

Corrobora la validez y vigencia de los mencionados acuerdos la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto ha sostenido que los actos administrativos de carácter general que contengan normativas internas para la administración, pero no establezcan afectación alguna a la libertad de los administrados, pueden aplicarse, aún antes de efectuarse su promulgación(2).

En el mismo sentido, en sentencia de enero 30 de 1997, magistrado ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Expediente 4114, esta corporación, expresó:

“La publicidad de los actos administrativos sólo tiene interés para la obligatoriedad de los mismos frente a los particulares, mas no para su validez o existencia jurídica. Así se desprende del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, tratándose de actos de carácter general, y del 48 ibídem, tratándose de actos particulares, en concordancia con el artículo 84 del mismo estatuto, en la medida de que no incluye este aspecto dentro de los causales de nulidad de aquellos. De suerte que la falta de publicación o notificación, según el caso, o las irregularidades que se presenten en una y otra no afectan para nada el proceso de formación del acto administrativo y por tanto su validez en tanto decisión o expresión de la voluntad de la administración, salvo que el acto, con violación de la ley, regule directamente la publicación. Su incidencia se da de forma relativa en el plano de la efectividad del acto, en cuanto no es oponible a los particulares, mas sí a la administración”.

2. Dilucidado este aspecto, procede la Sala a examinar la validez del acto acusado frente a las normas citadas, a fin de determinar si se infringieron las disposiciones que alega el demandante.

Se demanda la nulidad del nombramiento del doctor Gonzalo Téllez como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo mayo del 2000 a mayo del 2002, contenido en el acta número 15 de mayo 8 de 2000 y en la Resolución 30 de la misma fecha, dictada por el consejo superior universitario de la Universidad Nacional de Colombia en razón a que dicho acto, según manifiesta el actor, se encuentra viciado de nulidad porque no se integró la terna conforme lo ordenaban sus estatutos internos.

La Corte Constitucional en varios de sus fallos se ha pronunciado sobre la importancia y los alcances de la autonomía universitaria(3). Se citan algunos apartes de la Sentencia T-492 de 1992, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández, sobre el particular:

“... el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

“En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados.

“En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado”.

Precisamente en ejercicio de la potestad otorgada por el artículo 69 de la Constitución Nacional, el consejo superior universitario de la Universidad Nacional dictó los acuerdos Nos. 013 de 1999 y 001 de 2000 en los cuales estableció el procedimiento para la designación de decanos.

El artículo 7º del Acuerdo 013 de mayo 13 de 1999, dispuso:

“Artículo séptimo: Consejo superior universitario, naturaleza, integración y funciones El consejo superior universitario es la máxima autoridad de dirección y gobierno de la universidad, está integrado en la forma establecida en el artículo 11 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993 y ejercerá las siguientes funciones:

“…”

7) Nombrar a los decanos según reglamentación que tendrá en cuenta como directrices básicas la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna para consideración del consejo superior universitario, integrada por candidatos que hayan recogido un volumen o un grado significativo de la opinión expresada”.

El Acuerdo 001 de 2000, que reglamenta el nombramiento de los decanos de facultad, establece:

“ART. 5º—Consulta a la comunidad académica por facultad: Los aspirantes inscritos y autorizados serán sometidos a la consulta de profesores y estudiantes de la respectiva facultad, en un mismo día y en un mismo horario, para que cada uno de ellos exprese su opinión favorable respecto de uno de los aspirantes o su decisión de no emitir opinión alguna. Esta consulta se realizará observando las siguientes reglas:

“…”

d) Para recibir la opinión en las tarjetas especiales en cada facultad, corresponde a los secretarios de facultad decidir los lugares de recepción de la opinión y designar por sorteo, como responsables en cada lugar de recepción dos profesores de carrera y a dos estudiantes, con sus respectivos suplentes por cada una. No podrán ser designados quienes figuren como aspirantes inscritos. Estos recibirán del secretario de facultad las tarjetas especiales, el listado de registro de los profesores y estudiantes hábiles para participar, las urnas para cada estamento y los formatos de acta del proceso de consulta”.

e) Se deberá llenar el formato de acta del proceso de consulta donde se consigne el número de participantes por estamento, el número de tarjetas especiales depositadas, el número de opiniones consignadas por cada inscrito u opinión de abstención y el número de tarjetas especiales invalidadas por cada estamento. El acta debe ser firmada por los profesores y estudiantes designados como responsables y dos testigos. Esta acta junto con las urnas, la totalidad de las tarjetas especiales depositadas y el listado de registro de los participantes deben ser entregadas al secretario de la facultad, quien junto con el comité de seguimiento y veeduría de la facultad consolidará la información y la remitirá a la secretaría general de la universidad con el acta respectiva”.

“ART. 6º—Consolidación de la información de la consulta como factor integrado de opinión (FIO): La información consolidada por cada facultad será entregada al secretario de facultad, quien con apoyo del comité de veeduría y seguimiento de la facultad, le aplicará la siguiente fórmula de ponderación:

FIO = _Nº de opiniones por profesores_ x 60 + _Nº de opiniones por estudiantes x 40

Total de prof. hábiles para opinar Total de est. hábiles para opinar

El resultado por cada candidato una vez ponderado como factor integrado de opinión —FIO—, será enviado a la secretaría general de la universidad.

“ART. 7º—Candidatos sometidos a consideración del consejo superior universitario: Se someterán a consideración del consejo superior universitario los aspirantes que hayan obtenido los tres mayores FIO en cada facultad, en concordancia con lo definido en el numeral 6º del artículo 7º del Acuerdo 13 de 1999 del consejo superior universitario.

PAR.—Se remitirán al consejo superior universitario los documentos aportados por cada uno de los aspirantes que hayan obtenido los tres mayores FIO en la consulta efectuada en cada facultad de la universidad” (resaltado fuera del texto).

La Corte Constitucional, en Sentencia T-513 de 1997, M.P. doctor Jorge Arango Mejía, al referirse a este tema expresó:

“En ese orden de ideas, la autonomía universitaria se refleja en la discrecionalidad de las universidades para regular las relaciones que se derivan del ejercicio de la actividad académica, de tal manera que le es posible adoptar, con plena libertad, el conjunto de disposiciones que conformarán su régimen interno, administrativo y financiero.

En síntesis, se trata de una garantía que permite a los entes de educación superior darse su propia normatividad, estructura y concepción ideológica, con el fin de lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”.

El procedimiento establecido para la designación de decanos comprende la inscripción de aspirantes, presentación de programas y consulta a la comunidad universitaria. Cumplida esta primera etapa, la secretaría de cada facultad confecciona las ternas con las personas que hayan obtenido los más altos FIO (factor integrado de opinión) y las envía a la secretaría general de la universidad que a su vez las remite al consejo superior universitario.

Observa la Sala que todo el proceso de selección de decanos está imbuido del principio democrático de la participación que consagra la Carta Política, por lo que, prima facie, no parece razonable adelantar todo el procedimiento de consulta sin que exista una participación amplia de la comunidad universitaria. Por consiguiente, si se frustra este objetivo la respectiva regulación queda desvirtuada y alejada completamente de su objeto jurídico. Carece de sentido pretender que con la participación de un solo candidato o, en todo caso, con menos de tres se cumpla el objetivo esencial de la regulación cual es el de la participación democrática de la comunidad universitaria en la dirección y gobierno de la universidad. Así lo establece expresamente el ordinal 6º del artículo 7º del Acuerdo 13 en cuanto dispone:

6) Nombrar a los decanos según reglamentación que tendrá en cuenta como directrices básicas la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna para consideración del consejo superior universitario, integrada por candidatos que hayan recogido un volumen o un grado significativo de la opinión expresada.

2.1. En el caso sub examine, para la decanatura de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia, se llevó a cabo todo el procedimiento establecido en los reglamentos internos, con excepción de la conformación de la terna, porque habiéndose inscrito solo dos candidatos, el profesor Gonzalo Téllez Iregui quien obtuvo un FIO de 41.53 y el profesor Víctor Julio Vera Alfonso quien obtuvo un FIO de 22.23 (fl. 132), la secretaría general de la universidad envió al consejo superior universitario los nombres de los dos candidatos citados, para que de entre ellos se escogiera el decano de la facultad y nada advirtió sobre la ausencia de terna. A su vez, el comité de seguimiento y veeduría de la facultad, dentro de cuyas funciones se encuentra la de verificar el cumplimiento de las disposiciones que regulan los procedimientos y presentar las observaciones y sugerencias al consejo de facultad y al consejo superior universitario, tampoco efectuó las observaciones pertinentes. En estas circunstancias, el consejo superior universitario asumió el estudio de la situación planteada en la sesión Nº 14 de abril 27 de 2000, en la cual se realizó el debate en relación con el tema de las ternas.

El rector de la universidad manifestó que entrar a completar las ternas en aquellos eventos en los cuales no se hubieran presentado los tres candidatos, implicaría desconocer el proceso de consulta realizado entre la comunidad universitaria; sin embargo, recordó que en dos ocasiones se solicitó al consejo superior la ampliación de los términos para inscripción de más candidatos y que este se negó a prorrogarlos; en tales condiciones, expresó que no advierte en ese momento una forma jurídica correcta que permita conformar las ternas porque no se puede devolver la consulta y que, en todo caso, para procurar una solución se requiere modificar el reglamento vigente (fl. 187).

Estas manifestaciones, unidas a otras de los asistentes, ponen en evidencia la circunstancia de que, probablemente, en el trámite de la correspondiente actuación se establecieron términos muy estrechos para la inscripción de candidatos con lo cual se limitó para los interesados el derecho fundamental consagrado en el artículo 40 numeral 7º de la Constitución Nacional.

El consejo directivo concluyó en modificar la regulación hacia el futuro e integró una comisión para que hiciera propuestas acerca de mecanismos que permitieran elaborar ternas en casos en que se presentaran menos de tres candidatos. El consejo advirtió que algunas decanaturas venían siendo desempeñadas por empleados designados en interinidad y estimó necesario, para terminar con dicha situación, que se debía proceder a designar decanos en propiedad aunque solo en aquellos casos en los que se habían enviado dos nombres, porque consideró que en tales circunstancias existía la posibilidad de elegir. Esta propuesta fue acogida por mayoría y para el caso de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia, el rector presentó su opinión favorable a la elección del profesor Gonzalo Téllez Iregui. Efectuada la votación se obtuvo el siguiente resultado:

“Los consejeros Juan José Echavarría, Jorge Mario Gómez y Ricardo Mosquera se abstienen, los consejeros Pedro Hernández, Jorge Hernán Arbeláez, José Granés, el señor Ministro y Enrique Forero votan por el profesor Téllez. El consejo superior universitario designa al doctor Gonzalo Téllez Iregui como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia de Bogotá y expide la Resolución 030” (fl. 204).

El consejero Ricardo Mosquera dejó además una constancia en la cual expresa que, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 001 de 2000, “en todos los casos es claro que se requiere una terna, para que el consejo superior pueda designar decano” (fls. 213-214).

Observa la Sala que un número importante de integrantes del consejo superior universitario advirtió que la elección de decanos en aquellos casos en que no se dispusiera de una terna implicaría la violación de norma superior, no obstante lo cual, una mayoría apenas suficiente dispuso llevar adelante la elección. Es claro entonces que, de manera consciente y argumentando razones de conveniencia, el consejo superior universitario decidió apartarse del reglamento.

Así lo ilustra algunos apartes de las actas del consejo superior donde se trató el tema.

“El consejero Mosquera interpela para recordar que en una sesión la secretaria general hizo la pregunta de lo que haría el consejo superior en los casos en que solo llegaban uno o dos aspirantes y el rector respondió que en el momento en que llegara el consejo superior lo analizaría” (fl. 190).

“El consejero Forero recuerda que el consejo superior no quiso cambiar las fechas aunque se le solicitó dos veces; …” (fl. 201).

“El consejero Hernández recuerda que en varias ocasiones se solicitó el aplazamiento, justamente en razón de que había pocos aspirantes en varias facultades y al cerrar la fecha de inscripción se está diciendo que participan los inscritos.

El consejero Echavarría insiste en que es un mal precedente, no es bueno decidir sobre un nombre o dos, y anuncia que dejará de votar en esos casos en cuanto pueda, a menos que haya habido un acuerdo con la comunidad académica de que se considerarían los nombres que llegaran.

El consejero forero recuerda que la secretaría general dio a conocer el hecho de que en varias facultades solo había uno o dos inscritos y el consejo superior no se pronunció en contra de ello, …” (fl. 201).

2.2. Según Kelsen, la eficacia de las normas jurídicas es el sustento de su validez y aquellas que sean inaplicadas por las autoridades o los particulares pierden vigencia, fenómeno que denominó desuetude(4). Vale decir, la validez de las normas jurídicas se asienta en primer lugar sobre su existencia y luego, sobre su eficacia, de manera que un ordenamiento jurídico cuyas normas, formalmente promulgadas y sancionadas, resulten ineficaces a partir de la interpretación que de ellas se hace al momento de su aplicación pierde progresivamente su carácter coercitivo y el sentido de su validez. La norma cuya inaplicación pretende la demandada, reproduce otra superior del estatuto general, artículo 7º, ordinal 6º, y exige la conformación de ternas como natural desarrollo de la autonomía universitaria, definida por la Constitución y la ley e interpretada por la jurisprudencia como un autogobierno democrático y participativo, y los operadores de la norma, en lugar de acudir al mecanismo de ampliar los términos y proporcionar estímulos a más inscripciones optaron por términos cortos, probablemente con escasa divulgación, e incluso en lugar de adicionar o modificar la reglamentación, para lo cual disponían de plena competencia, a ciencia y paciencia de una escasa mayoría decidieron violar la norma.

2.1. (Sic) Tampoco resulta de recibo para la Sala el argumento de que se carece de regulación y que ese vacío, merced a la aplicación del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, debe ser suplido por una interpretación analógica de la norma, porque en rigor la situación si fue regulada solo que en términos no satisfactorios para quienes están encargados de aplicarla por lo que decidieron violarla en lugar de asumir las gestiones necesarias para su cumplimiento, y en caso de no ser este posible por circunstancias insuperables derivadas de la imposibilidad de inscribir nuevos candidatos sin contar con su voluntad, proceder a modificarla para hacerla concordante con las circunstancias fácticas existentes y asegurar así su eficacia funcional y simbólica, para lo cual disponían de competencia legal.

En toda sociedad hay personas que se someten a las normas y están dispuestas a colaborar voluntariamente para su mantenimiento y otras que rechazan las leyes, las inaplican o sencillamente las violan. La Sala advierte que la condición esencial de eficacia y por tanto, de validez del ordenamiento, es la representación que los ciudadanos y las autoridades tienen de la obligatoriedad de sus normas, valor que debe, en consecuencia, ser preservado.

En tales circunstancias, el procedimiento seguido por el consejo superior de la Universidad Nacional para la elección de decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia violó de manera flagrante los artículos 7º numeral 6º del Acuerdo 013 de 1999; el Acuerdo 001 de 2000, artículos 5º, literales d y e, 7º, 8º y 9º y 12 literal d) del Decreto 1210 de 1993, que exigen la elaboración de una terna para proceder al nombramiento de decanos.

Con fundamento en las razones expuestas la Sala concluye que prospera el cargo y es del caso declarar la nulidad del acto acusado, porque viola las normas en que debía fundarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto de la Procuraduría y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del acto por medio del cual el consejo superior universitario de la Universidad Nacional nombró al profesor Gonzalo Téllez Iregui como decano de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia en la sede de Bogotá, para el período de mayo 1º de 2000 a abril 30 de 2002, contenido en el Acta 15 correspondiente a la sesión de 8 de mayo de 2000 y en la Resolución 030 de la misma fecha, expedida por esa autoridad.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Manuel Santiago Urueta A., Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Germán Ayala Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Carrillo B.—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernández—Ricardo Hoyos Duque—Ligia López Díaz—Daniel Manrique Guzmán—Jesús María Lemos Bustamante—Roberto Medina López—Mario Alario Méndez—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero—Alejando Ordóñez Maldonado—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Sentencia 359 de septiembre 18 de 2000, Magistrado Ponente doctor Nicolás Pájaro P.

(2) Sentencias de junio 23 de 1994, M.P. doctora Dolly Pedraza; septiembre 20 de 1996, M.P. doctor Carlos Orjuela.

(3) Sentencias C-195 de 1994, C-475 de 1999 y C-506 de 1999.

(4) H. Kelsen Teoría General, pág.