Sentencia2000-0028 de julio 24 de 2001

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-28-000-2000-0028-02(IJ-020)

Consejero ponente:

Dr. Mario Alario Méndez

Actor: Germán Barriga Garavito

Demandado: Universidad Nacional de Colombia.

Bogotá, D.C., veinticuatro de julio de dos mil uno.

Cumplido el trámite establecido, se procede a dictar sentencia.

I. Antecedentes

1. La demanda

El ciudadano Germán Barriga Garavito demandó fuera declarado nulo el acto por el cual el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia designó a la señora Consuelo Corredor Martínez como Decana de la Facultad de Ciencias Económicas de esa Universidad para el período de 1º de mayo de 2000 a 30 de abril de 2002, contenido en el acta 15 correspondiente a la sesión de 8 de mayo de 2000 y en la Resolución 30 de la misma fecha expedida por esa autoridad.

Dijo el demandante que, según lo establecido en el artículo 12, literal d, del Decreto 1210 de 1993, “por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”, es función del consejo superior universitario nombrar y remover decanos, según la reglamentación que expida el mismo Consejo; que, así, según lo dispuesto en el artículo 7º, numeral 6º, del Acuerdo 13 de 1999, “por el cual se adopta el estatuto general de la Universidad Nacional de Colombia”, expedido por el Consejo Superior Universitario, es una de sus funciones nombrar los decanos, según reglamentación que ha de tener en cuenta como directrices básicas la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna para consideración del Consejo integrada por candidatos que hubieran recogido un volumen o grado significativo de la opinión expresada; que mediante los artículos 5º, literales d y e, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 1 de 2000, “por el cual se reglamenta el nombramiento de los decanos de facultad”, expedido por el mismo consejo, se estableció el procedimiento a través del cual se consultaría a la comunidad académica, se consolidaría la información como factor integrado de opinión, consideraría el consejo a los aspirantes que hubieran obtenido los tres mayores factores integrados de opinión en cada facultad y haría el nombramiento de decanos de entre esos tres aspirantes.

Y alegó el demandante, en síntesis, que esas normas fueron violadas, por falta de aplicación, por cuanto la designación de la señora Consuelo Corredor Martínez como decana de la Facultad de Ciencias Económicas no se hizo de terna integrada con aspirantes que hubieran recogido los tres mayores factores integrados de la opinión expresada por los profesores y estudiantes de esa Facultad, sino que fue puesto a consideración del Consejo Superior Universitario el nombre de una sola aspirante, en quien se hizo el nombramiento.

2. La contestación a la demanda

La señora Consuelo Corredor Martínez, por conducto de apoderado, dio contestación a la demanda, explicando que fue elegida decana de la Facultad de Ciencias Económicas por el consejo superior universitario en ejercicio de la competencia que le otorga a esa autoridad el artículo 12, literal d, del Decreto 1210 de 1993; que la ausencia de la terna a que se refiere el artículo 7º del Acuerdo 13 de 1999 para el nombramiento de decanos, no indica que el Consejo pierda competencia o no pueda hacer la designación, si de la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad solo resultan dos candidatos si, por lo demás, los requisitos exigidos para la consulta se cumplieron a cabalidad; que el raciocinio del demandante implicaría una indefinición en la designación de decanos, que contraría la finalidad del Decreto 1210 de 1993 y la reglamentación expedida por el Consejo para su elección; que la conducta del Consejo no solo obedece concretamente al cumplimiento de la normativa reglamentaria, sino al ejercicio de su competencia al obrar, además, como intérprete auténtico de sus propios estatutos; que los artículos 5º, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 1 de 2000 fueron cumplidos dentro del proceso de designación de la señora Corredor Martínez como decana de la Facultad de Ciencias Económicas y dentro del procedimiento llevado a cabo en la consulta a la comunidad académica; y que el Consejo procedió a elegir decanos en algunas facultades con dos aspirantes solamente, por no haberse inscrito más candidatos en la consulta estamentaria.

Propuso la que denominó excepción de fondo de inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaración de nulidad impetrada, que dijo fundar en la alegación expuesta.

También la Universidad Nacional de Colombia, por medio de apoderado, contestó la demanda.

Dijo que la acción electoral “no es aplicable al caso”, por cuanto no se trataba de plantear ninguna de las causales de nulidad señaladas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo, sino de controvertir la aplicación indebida o la falta de aplicación de normas superiores, que solo es posible en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; que, por otra parte, no ha existido esa indebida aplicación o falta de aplicación, por cuanto por razones materialmente insuperables el proceso organizado por las normas no pudo ni podía arrojar como resultado la conformación de ternas, ya que la ausencia de candidatos en número igual o superior a tres no permitió su conformación, y en las disposiciones correspondientes no se encuentran establecidos mecanismos que permitan resolver esa situación de hecho; que el Consejo Superior Universitario ejerció la competencia que le fue atribuida mediante el Decreto 1210 de 1993, y que la ausencia de ternas se explica exclusivamente por la falta de voluntad entre los profesores que reúnen las calidades exigidas para aspirar a cargos de decanos.

3. Los alegatos de conclusión

Reiteró el demandante que en la elección acusada el consejo superior universitario no tuvo en cuenta que fue sometido a su consideración el nombre de una sola aspirante para proveer el cargo de decano de la Facultad de Ciencias Económicas, en vez de tres, como lo exige la reglamentación vigente. Además, invocando el artículo 147 del Código Contencioso Administrativo, solicitó se llevara a cabo una audiencia pública.

Por su parte, el apoderado de la Universidad Nacional alegó, básicamente, las mismas razones expuestas al contestar la demanda, respecto de la cual dijo que era inepta, porque la acción ejercida era improcedente.

Y el apoderado de la demandada alegó extemporáneamente.

4. La opinión del Ministerio Público

El procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en este proceso.

Dijo el procurador que el artículo 69 de la Constitución dotó a la Universidad Nacional de Colombia de autonomía, pero que esa autonomía está sometida al régimen estatutario que la misma Constitución autoriza para que establezca su gobierno y administración y señalar su régimen interno, los mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores, las reglas sobre selección y denominación de profesores, los programas de su propio desarrollo y la aprobación y manejo de su presupuesto, entre otros aspectos fundamentales; que, por otra parte, mediante los artículos 62 y 64 de la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, fue establecido que la dirección de las entidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector, y que el máximo organismo de dirección y gobierno es el consejo superior universitario, al que corresponde darse su propia reglamentación; que son funciones del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, entre otras, nombrar y remover a los decanos según reglamentación que expida el mismo consejo, y que lo concerniente a los decanos fue regulado mediante los artículos 12, literal d, y 20 del Decreto 1210 de 1993; que en ejercicio de la facultad de expedir sus propios reglamentos el Consejo Superior Universitario profirió el Acuerdo 13, publicado en la Gaceta Universitaria el 17 de junio de 1999, mediante el cual asignó al consejo la facultad de nombrar a los decanos, previa la consulta a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna que se sometería a su consideración, integrada por candidatos que hubieran recogido un volumen significativo de la opinión expresada; y que por medio del Acuerdo 1, publicado en la Gaceta Universitaria el 18 de febrero de 2000, se reglamentó el procedimiento para la designación de los decanos de facultades.

Dijo también que de conformidad con los medios de prueba allegados al proceso, la elección demandada se realizó sin consideración a lo dispuesto en los mencionados reglamentos, visto que solo se consideraron dos candidatos, hecho que vicia de nulidad esa elección.

Y de los referidos acuerdos del Consejo Superior Universitario dijo que su falta de publicación en el Diario Oficial no es obstáculo para su aplicación, “por cuanto los actos administrativos de contenido general aunque no sean publicados son oponibles a la propia administración, porque a pesar de la falta de publicación esta los conoce, debido precisamente a que ella los profirió, y naturalmente la vinculan a su cumplimiento, aunque por razones inversas no sean obligatorios para los particulares”.

Así, solicitó el Procurador se declarase nulo el acto demandado.

II. Consideraciones de la Sala

1. Cuestión previa

Dice el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en que se encuentra establecida la acción de nulidad, que toda persona puede solicitar se declare la nulidad de los actos administrativos cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse o cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, estén falsamente motivados o hubieran sido expedidos con desviación de las atribuciones propias del funcionario que los profirió.

La acción electoral es modalidad de la acción de simple nulidad, en cuyo ejercicio se controvierte solo la validez de actos de elección o de nombramiento, como resulta de lo establecido en los artículos 128, numeral 1º, 132, numeral 8º, 134A, numeral 9º, 136, numeral 12, 227, 228, 229 y 231 del Código Contencioso Administrativo, principalmente, solo que, a más de la simple declaración de nulidad, en los procesos electorales hay lugar, en ciertos eventos, a disponer la práctica de un nuevo escrutinio, y su ejecución corresponde al Consejo de Estado o a los tribunales administrativos, según los casos, y a otorgar nuevas credenciales y cancelar las expedidas, según lo establecido en los artículos 247 y 248 del mismo código.

Además, la acción de nulidad puede ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, según lo establecido en el artículo 136, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, y las demandas que en su ejercicio se presenten han de recibir el trámite propio del procedimiento ordinario, establecido en el libro cuarto, título XXIV, artículos 206 a 214, del mismo código, en tanto que la acción electoral caduca en 20 días contados a partir del siguiente a aquel en el cual se notifique el acto por medio del cual la elección se declare o se expida el nombramiento de que se trate, según lo dispuesto en el artículo 136, numeral 12, del Código Contencioso Administrativo, y las demandas presentadas en su ejercicio deben tramitarse por el procedimiento especial señalado en el libro cuarto, título XVI, capítulo IV, artículos 223 a 251 del código.

En general, son causas de nulidad de los actos de elección y de nombramiento, como lo son respecto de la generalidad de los actos administrativos, las establecidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, aunque, desde luego, hay causas de nulidad especiales, referidas a la materia electoral, establecidas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo.

De todo lo anterior resulta que es infundada la censura según la cual la acción electoral “no es aplicable al caso” por cuanto no se trataba de plantear ninguna de las causales de nulidad señaladas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo sino de controvertir la aplicación indebida o la falta de aplicación de normas superiores. El demandante, en ejercicio de la acción electoral, solicitó se declarase nulo el acto de nombramiento de la señora Consuelo Corredor Martínez como decana de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, e invocó la violación de normas superiores, por falta de aplicación, y bien podía hacerlo, según lo expuesto.

2. La excepción propuesta

La demandada, señora Consuelo Corredor Martínez, ya se dijo, al contestar la demanda, propuso la que denominó excepción de inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaratoria de nulidad impetrada.

Ocurre que el demandado bien puede oponerse a la demanda simplemente negando el derecho invocado o los hechos de los que se derivaría ese derecho, o bien planteando hechos distintos de los alegados por el demandante para destruir sus pretensiones, modificarlas o diferir sus efectos. Solo estos últimos constituyen excepciones, que son de fondo, en los términos del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, cuando se oponen a la prosperidad de las pretensiones.

De manera que la alegada inexistencia de fundamentos jurídicos, no constituye excepción, según lo expuesto, pero es esa materia sobre la que versa el asunto y que habría de ser considerada para decidirlo.

3. El asunto de fondo

Según lo establecido en el artículo 12, literal d, del Decreto 1210 de 1993, “por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”, es función del Consejo Superior Universitario nombrar y remover a los decanos, según la reglamentación que expida el mismo consejo.

Esa reglamentación es, dijo el demandante, la expedida mediante los artículos 7º, numeral 6º, del Acuerdo 13 de 1999, y 5º, literales d y e, 6º, 7º, 8º y 9º del Acuerdo 1 de 2000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, según los cuales le corresponde nombrar a los decanos de terna elaborada previa consulta a la comunidad académica de la respectiva facultad, y que así no se hizo, porque para la elección de la señora Consuelo Corredor Martínez como Decana de la Facultad de Ciencias Económicas solo fue considerado su nombre.

Pues bien, en virtud del principio de publicidad establecido en el artículo 3º, séptimo inciso, del Código Contencioso Administrativo, las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones ordenadas en la ley; y según fue dispuesto en el artículo 43 del mismo código los actos administrativos de carácter general no eran obligatorios para los particulares mientras no fueran publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinaran a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio en que fuera competente quien pronunció el acto.

Posteriormente fue expedida la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, en cuyo artículo 1º se dispuso que la Nación, los departamentos y los municipios incluyeran en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debiera conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley debían publicarse para que produjeran efectos jurídicos.

En el artículo 2º de la misma ley se señaló qué actos debían publicarse en el Diario Oficial y, entre otros, en los literales e y f, los actos de autoridades nacionales creadores de situaciones jurídicas impersonales o de alcance o interés generales, pero se estableció también, en el artículo 3º, que cuando el volumen de publicaciones obligatorias así lo justificara el Gobierno podría autorizar a los distintos sectores administrativos la edición de sendos boletines o gacetas para la divulgación de los actos del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallaran adscritos o vinculados a estos, y en el artículo 4º que la dirección de esos boletines o gacetas estaría a cargo del ministerio o departamento administrativo correspondiente y que serían publicados por lo menos una vez al mes.

Según el artículo 8º, los actos señalados en los literales e y f del artículo 2º, entre otros, regirían solo después de la fecha de su publicación.

Estas disposiciones, como se advierte, modificaron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, así en lo relativo a la publicación de los actos administrativos de carácter general en cualesquiera periódicos de amplia circulación, que desde entonces no es posible; y en cuanto hace a los boletines o gacetas, distintos del Diario Oficial, se dispuso que estos fueran autorizados por el Gobierno, que antes no requerían de autorización alguna y eran simplemente aquellos que las autoridades destinaran a la publicidad de sus actos administrativos de carácter general, además de que cada una de tales autoridades podía disponer, a su arbitrio, de su propio boletín o gaceta, pero a partir de entonces se trataba de boletines o gacetas para la divulgación de los actos de los distintos sectores administrativos, o sea un boletín o gaceta para cada sector administrativo, y no uno para cada uno de los organismos integrantes de esos sectores, por separado, como hubo de explicar la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 18 de julio de 1991(1).

Mediante el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, “por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la administración pública”, se estableció que solo se publicaran ciertos actos en el Diario Oficial, y entre estos, en el literal c, los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional.

Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional […] y se dictan otras disposiciones”(2), se estableció que debían publicarse en el Diario Oficial, entre otros, todos los “actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado”; y, en el parágrafo del mismo artículo, que únicamente “con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”(3).

Son actos administrativos de carácter general aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales supuestos. Desde luego que la indeterminación no resulta del mayor o menor número de los destinatarios del acto, sino de la circunstancia de que no aparezcan determinados, y por ello podría existir un acto general referido, en los hechos, solo a algunas pocas personas o a ninguna; y, viceversa, podría existir un acto individual referido a muchas personas concretamente determinadas.

Pues bien, la Universidad Nacional de Colombia, según lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1210 de 1993, es un ente universitario autónomo, del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, y en razón de ese régimen especial, dice el artículo 3º del mismo decreto, es una persona jurídica autónoma, con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos.

Siendo así que la Universidad Nacional de Colombia es entidad del orden nacional, que integra la estructura del Estado, conforme a lo establecido en los artículos 113 de la Constitución y 40 de la Ley 489 de 1998, los actos administrativos de carácter general que expida, para regir, deben publicarse en el Diario Oficial, y en ello no se establecieron excepciones.

Entonces, según lo expuesto, los acuerdos 13 de 1999 y 1 de 2000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, que son actos de carácter general, deben publicarse en el Diario Oficial para su vigencia y oponibilidad.

Por ello, no puede examinarse la validez del acto acusado frente a los artículos 7º, numeral 6º, del Acuerdo 13 de 1999 y 5º, literales d y e, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 1 de 2000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, porque no estaban vigentes cuando fue expedido aquel.

Y tampoco frente al artículo 12, numeral d, del Decreto 1210 de 1993, cuya violación resultaría de la violación de aquellas disposiciones.

4. Audiencia pública

El demandante solicitó se llevara a cabo una audiencia pública.

Según el artículo 147 del Código Contencioso Administrativo, es potestativo del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos conceder audiencias públicas, por petición de alguna de las partes, para dilucidar puntos de hecho o de derecho.

No se dispuso su práctica, porque resulta innecesaria.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla:

Deniéganse las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente.

Notifíquese.

Manuel Santiago Urueta Ayola, presidente—Mario Alario Méndez—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Germán Ayala Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Carrillo Ballesteros—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—Jesús María Lemos Bustamante—Ligia López Díaz—Roberto Medina López—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—María Inés Ortiz Barbosa, ausente—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar, ausente.

Mercedes Tovar de Herrán, secretaria general.

(1) “El texto anterior (L. 57/85, art. 3º) no exige mayores esfuerzos para su interpretación ya que su claridad y sencillez no dan pie para hacer interpretaciones diferentes a la que surge espontáneamente del mismo, en el sentido de que el Gobierno Nacional está facultado para autorizar, cuando haya justificación, que los distintos sectores administrativos editen sendos boletines o gacetas en donde se divulguen los actos “del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallen adscritos o vinculados a estos”. De ninguna manera la ley faculta al Gobierno para que autorice la publicación de boletines o gacetas a cada uno de los muchos organismos del orden nacional que integran la administración pública”. (Anales del Consejo de Estado, t. CXXIV, primera parte, págs. 411 y 412).

(2) La Corte Constitucional, mediante sentencias C-957 de 1º de diciembre de 1999 (exp. D-2.413) y C-646 de 31 de mayo de 2000 (exp. D-2.652), se ha pronunciado sobre la exequibilidad de esta disposición.

(3) “La Ley 489 de 1998 rescata para el Diario Oficial con carácter exclusivo, la tarea de colocar en vigencia y hacer oponibles las normas legales de carácter general, terminando así con la incertidumbre generada por la proliferación de boletines de diversas entidades con los que se suplía tal requisito”. (Martínez Neira, Néstor Humberto, ministro del Interior, “El cambio es ahora: vigente nuevo estatuto de la administración pública”, en El cambio en la administración pública; Bogotá, Ministerio del Interior, Serie Documentos 4, 1999, pág. xii).