Sentencia 2000-00038 de marzo 20 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 70001233100020000003801 (25384).

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Gloria Villareal Amaris.

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad del Sucre.

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia).

Bogotá, D.C., veinte de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a la suma de $ 19.800.000(1) por concepto de perjuicios materiales. En ese orden, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Sucre del 19 de marzo de 2003.

De otra parte, obliga a destacar que el recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados en el escrito de alzada. Al respecto, conviene recordar lo establecido en la parte final del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:

La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (resaltado adicional).

Para resolver el asunto sometido a conocimiento de la Sala, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) pertinencia de la acción; 2) el objeto del recurso de apelación; 3) los hechos probados; 4) el daño antijurídico; 5) la imputación de la responsabilidad; 5.1) presupuestos para la responsabilidad extracontractual; 5.2) el caso concreto y; 6) los perjuicios.

1. Pertinencia de la acción.

La Sala abordará en primer lugar lo concerniente a la procedencia de la acción de reparación directa tratándose del incumplimiento, omisión o retardo de obligaciones laborales.

La Sala se ha pronunciado en diferentes momentos acerca de la acción procedente en estos casos. Así:

En un primer momento, se estableció que si el daño invocado tiene su origen en el acto administrativo, cuando se trata de obligaciones laborales (v.g., reconocimiento de auxilios de cesantías), la acción de reparación no es la indicada, sino que es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(2).

En un segundo momento, se sostuvo que cuando se trata de la ejecución material y efectiva de un acto administrativo, debe entenderse que la fuente del daño es atribuible a una operación administrativa y no al acto administrativo mismo, lo que no exige un pronunciamiento de la administración “pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”. En este tipo de eventos, el título de imputación aplicable sería el de la falla del servicio por omisión, retardo o incumplimiento de las obligaciones laborales, lo que puede derivar en el surgimiento del deber de indemnizar al afectado por los perjuicios causados producto de dicha operación(3).

Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales que han orientado el desarrollo del presente asunto, la Sala Plena de la corporación precisó, según una tipología de casos, cuál sería la acción procedente cuando se discuten derechos de índole laboral. Al respecto se expuso(4):

“Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

(i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía.

(iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.

(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente.

Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho” (resaltado propio).

Así las cosas, la Sala eliminó la posibilidad de que asuntos laborales fuesen reclamados mediante la acción de reparación directa. Sin embargo, respecto de los procesos que se estuvieren tramitando al momento de proferirse la sentencia la Sala consideró imperiosa la aplicación de los planteamientos jurisprudenciales adoptados con anterioridad, esto es, aquellos que acogían la aplicación y procedencia de la acción de reparación directa cuando estuvieren en discusión derechos de índole laboral. Al respecto en la providencia citada se afirmó:

“Efectos de la presente sentencia:

[…].

Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.

[…].

Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”(5) (resaltado propio).

Este planteamiento ha sido reiterado en reciente fallo de la Sección. Así:

“Finalmente, la providencia antes citada concluyó que para estos efectos la acción de reparación directa resulta improcedente. Sin embargo, y en atención a que en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, precisó que por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, debían continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Y expresamente indicó que dicha sentencia había de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria.

[…]

La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala de Otto(6)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”(7) (resaltado propio).

Ahora, si bien compartí la decisión vertida en la sentencia antes citada, esto es, la sentencia de Sala Plena del 4 de mayo de 2011, aclaré el voto en tanto consideré que:

“(...) no es jurídicamente admisible, bajo los postulados de la seguridad jurídica y la unidad del derecho, se pretenda subsanar una evidente incompetencia del operador jurídico para conocer de la ejecución o cobro compulsivo de la sanción por la mora en el pago de las cesantías, comoquiera que la normas que determinan los factores de competencia, como es bien sabido, son de orden público y por lo tanto inmodificables por voluntad del funcionario judicial; propugnar esa tesis, se traduce en aceptar que razones de orden jurisprudencial pueden alterar los factores asignados específicamente por la ley(8).

En ese orden, los procesos que se tramitan por vía de la acción de reparación directa, acción de tiempo atrás descartada por la Corporación, correspondía adecuarlos al trámite indicado en la sentencia unificadora de jurisprudencia de 27 de marzo de 2007 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente IJ 2000-2513, la cual señala; “El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva” (resaltado por fuera de texto)”.

No obstante lo anterior, en atención a la garantía de los derechos de acceso a la justicia y de igualdad, mal haría esta Sala si se apartara del precedente sentado por la Sala Plena de esta corporación.

En consecuencia, como el demandante acudió a la jurisdicción por vía de la acción de reparación directa, en aplicación de la tesis jurisprudencial vigente en 1999 cuando se presentó la demanda, esta debe interpretarse como idónea, a fin de proteger las garantías constitucionales antes mencionadas.

2. Objeto del recurso de apelación.

Resulta necesario precisar que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante está encaminado a que se revoque la sentencia de primera instancia, ya que se declara en inconformidad absoluta con la misma, para en su lugar acceder a sus pretensiones:

“De conformidad con los argumentos expuestos en la demanda, tanto de hechos como de derecho y las pruebas recaudadas dentro de este proceso, se puede inferir en forma contundente que la Nación - Ministerio de Hacienda y la universidad de Sucre, ocasiono perjuicios tanto materiales como morales a mi cliente, pues ha quedado demostrado fehacientemente que las demandadas, en forma tardía, consignaron las cesantías (mar. 10/98), es decir, después de dos años del momento en que se acogió mi mandante al Decreto 1444 de 1992 (ene. 1º/96) y que estas fueron canceladas con base en el salario de 1995, y también no cancelo los intereses de cesantías (12% anual), lo cual se traduce de conformidad con la ley que estos a manera de sanción serán cancelados al doble (24% anual).

(…).

Ahora bien honorables magistrados; la Corte Constitucional mediante la sentencia citada, se pronuncio a raíz de una acción de tutela instaurada por los docentes de la Universidad de Magdalena, en idéntico caso al aquí planteado, rezando que la indexación y el cobro de los intereses se deberían hacer por la vía contenciosa, con lo cual queda demostrado que el gobierno no puede de manera unilateral establecer un plazo a su favor que perjudique los derechos y expectativas de la contraparte, cuya garantía es de la Corte Constitucional” (fls. 207 a 208, cdno. 2).

3. Los hechos probados.

Respecto de los hechos que dieron origen al presente proceso, se tiene que los medios probatorios debidamente allegados y practicados en el proceso y que gozan de eficacia probatoria en el sub judice, son los siguientes:

1. Certificado del banco de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), respecto del índice de precios al consumidor a diciembre de 1998.

2. Copias de auténticas de las resoluciones 924 y 1003 de 1997 y 43 y 118 de 1998 proferidas por la Universidad de Sucre.

3. Actas de las diligencias de la recepción de testimonios de las siguientes personas:

a) Hilda Evelia Prias Vanegas, quien en su testimonio señaló:

“PREGUNTADO: Diga la testigo si conoce los motivos por los cuales ha sido citado en el día de hoy a este despacho y en caso afirmativo los dirá. CONTESTO: Si soy testigo de la profesora Gloria Villareal quien demanda a la Universidad de Sucre por el no pago oportuno y total de sus cesantías liquidadas en el año de 1995 a diciembre de 1995, debido a que ella se acogió al Decreto 1444 de 1992 para acceder al régimen de la Ley 50 de 1990, según la cual estipulaba que dichas cesantías debían de conseguirse a mas tardar el 15 de febrero de 1996, hecho que la Unisucre no cumplió dado que cancelo dichas cesantías en forma fraccionada y con un promedio de 2 años después dado que recibieron 3 abonos el primero en diciembre de 1997, otro en febrero 98, y el 3 en marzo de 1998, lo cual perjudicó económicamente y emocionalmente a mi compañera de trabajo, estos perjuicios debido a que con esta palta comprar una vivienda para mejorar su calidad de vida confió en que esta plata llegaba oportunamente en la fecha descrita anteriormente por lo que hizo contrato de compra de vivienda, al no llega la plata incumplo en este contrato y le toco recurrir a un préstamo bancario específicamente al Banco Central Hipotecario y al fondo de empleados de Unisucre, como no pudo dar una cuota alta al inicio de la adquisición por no pago oportuno de las cesantías las cuotas mensuales le quedaron demasiado altas lo que afecto toda su vida familiar y personal. Actualmente con la plata en forma fraccionada no cumplió el objetivo al cual estaba destinada. PREGUNTADO: La testigo informara al despacho los motivos que tiene para saber en detalle lo expuesto en su respuesta anterior. CONTESTO: conozco muy a profundidad la situación de mi compañera de trabajo dado que laboramos como docentes de planta de la universidad hace 10 años en la misma dependencias, facultad de ciencias de la salud Universidad de Sucre” (fls. 107 y 108, cdno. 1)

b) Ruby Ortiz Navas, quien señalo en su declaración:

“PREGUNTADO: Con fundamento en su respuesta anterior la testigo ilustrara al despacho todo lo que sepa en circunstancias de tiempo, modo y lugar, sobre lo manifestado. RESPONDE: a nosotros los profesores de la Universidad de Sucre, nos presentó la Naci}on la(sic) Universidad el Decreto 1414, mediante el cual nos cambiaban el régimen prestacional cuando se hizo la presentación de esto nos indicaban el pago de la cesantía los profesores que nos acogiéramos al decreto en un término de 45 días la liquidación de cesantías s e hizo a 31 de diciembre de 1995 y no las pagaron fraccionada en diciembre de 1997, febrero de 1998 y marzo de 1998 por el valor que había sido liquidado en el 95, el motivo de la demanda es reclamar los interese y perjuicios que esa demora causó. (…) PREGUNTADO: El régimen anterior al 1444 era más favorable a los docentes. CONTESTO: Por supuesto que si el gancho del 1444 era que nos pagaban las cesantías era de inmediato, lo cual no se cumplió.” (fls. 110 y 111, cdno. 1).

4. Mediante escrito de fecha 12 de julio de 2001, la Universidad de Sucre aporto los certificados expedidos por la división financiera de la Universidad de Sucre referente a los giros enviados por la Nación para pago de cesantías a los docentes.

5. Reporte de Horizonte Pensiones y Cesantías, sobre el estado de cuenta de cesantías, administrado por BBVA Pensiones y Cesantías Horizonte de la señora Gloria Villareal Amaris de fecha 31 de mayo de 2001.

6. Oficio del 21 de junio de 2001 donde el Banco Granahorrar señala la existencia de la obligación 5010-0002422-6, a cargo de la señora Gloria Villareal Amaris.

7. Oficio del 28 de junio de 2001 donde el Fondo de Pensionados de la Universidad de Sucre, certifica que la señora Gloria Villareal Amaris es afiliada al mismo.

4. El daño antijurídico.

En relación con la naturaleza del daño antijurídico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que “ha de corresponder al juez determinar si el daño va más allá de lo que, normalmente y sin compensación alguna, debe soportar una persona por el hecho de vivir en una comunidad jurídicamente organizada y comportarse como un sujeto solidario”(9). En este sentido se ha señalado que “en cada caso concreto deberá establecerse si el daño sufrido es de tal entidad que el afectado no está en la obligación de soportarlo, y resulta, en consecuencia, antijurídico”(10).

Ahora bien, a pesar de que el artículo 90 de la Constitución establece que el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, no existe en la legislación definición alguna del daño antijurídico. No obstante, la jurisprudencia nacional ha definido tal concepto como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(11), en otros términos, aquel que se produce a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de causales de justificación”(12).

En el presente asunto, la parte demandante afirma que el daño sufrido consiste en el pago tardío que la Universidad de Sucre hizo de las cesantías a las que tenía derecho la señora Gloria Villareal Amaris, al solicitar el cambio de régimen prestacional. Y que, como consecuencia de que dicho pago no se hizo en forma oportuna, la demandante sufrió una serie de perjuicios materiales y morales derivados de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Así las cosas, la Sala resalta que, a la luz de la tesis jurisprudencial aplicable al caso concreto en atención a los argumentos antes planteados, la fuente del daño alegado por la demandante no está en un acto administrativo, sino en la ejecución del mismo, es decir, se trata de un daño generado por una operación administrativa.

De las pretensiones y los hechos del libelo se desprende que el hecho dañoso que la parte actora endilga a la Universidad de Sucre surge a partir de la ejecución de una decisión de la administración, contenida en las tres resoluciones mediante las cuales la Universidad de Sucre liquidó las cesantías a favor de la demandante.

Del análisis de las pruebas que obran en el expediente y del dicho de la demanda, la Sala observa que la Universidad de Sucre liquidó, de manera definitiva(13), mediante tres resoluciones distintas a favor de la demandante las cesantías generadas desde el momento de su vinculación a la universidad hasta el 31 de diciembre de 1995. Por consiguiente, pasa la Sala a determinar si efectivamente el pago que realizó la Universidad de Sucre de las cesantías liquidadas se hizo en forma tardía y, por tanto, se produjo un daño antijurídico; para lo cual, primero analizará la legislación vigente para el momento de los hechos; y en segundo término, el caso concreto.

5. El caso concreto.

Previo al estudio de fondo del asunto se hace preciso referirse a las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

De acuerdo con lo manifestado por la entidad demanda en la contestación de la misma, no era la acción de reparación directa la llamada a invocarse en este caso ya que se originó “por unas prestaciones de carácter netamente laboral, pues la vinculación del demandante es como docente de la Universidad de Sucre, quien reclama el pago de unas indemnización por él, según dicho, pago tardío de las cesantías. Obligación esta que tiene unas características definidas y que origina unos derechos accesorios bien determinados por la jurisprudencia y la doctrina nacionales, que en nada podrían adecuarse a la finalidad que persigue la acción de reparación directa” (fl. 40, cdno. 1).

Al respecto se pronunció esta corporación en sentencia del 27 de marzo de 2007 así,

“Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

(i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…) Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho(14) (resaltado del texto original)

Como se desprende de la lectura del aparte transcrito es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la que debe invocarse en casos como el que nos ocupa, pero como allí mismo se expresó, por razones de seguridad y respeto por el derecho al acceso a la administración de justicia, los procesos que con anterioridad se hayan iniciado sin el agotamiento de la vía gubernativa, seguirán su curso(15).

Es entonces la acción de reparación directa la figura a la cual debía acudir la demandante para el momento de presentación de la demanda ya que el mencionado pronunciamiento se produjo en el año 2007 y el trámite se inició en el año 1999.

Por tanto no le asiste razón a la entidad demandada para recurrir a esta excepción por las razones expuestas.

Universidad de Sucre

Falta de legitimación en la causa por pasiva

Expresa la entidad demanda que “no es la Universidad de Sucre la llamada a responder por las Cesantías de los docentes que se acogieron al Decreto 1444 de 1992, entre los cuales está el demandante, por cuanto la obligación tal como está demostrado fue cubierta por la Nación Ministerio de Hacienda y no por la Universidad de Sucre. Es la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la llamada a responder en el evento de adeudar alguna suma” (fl. 63, cdno. 1).

Ha dicho esta corporación que la legitimación en la causa “se entiende como la “posición sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exoneran de las segundas”(2)(sic). La legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones de la demanda (dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a la relación jurídica)”(16).

De acuerdo con lo establecido en la Ley 50 de 1990 y en el Decreto 1063 de 1991 (art. 23), régimen al que se acogió la demandante, corresponde al empleador liquidar y pagar las cesantías al trabajador en cuenta individual y en el fondo que el mismo escoja.

Así las cosas, encuentra la sala que la entidad demandada, Universidad de Sucre, si está legitimada para eventualmente responder por los perjuicios que se le hayan causado a la señora Gloria Villareal Amaris, en razón a que se encuentra debidamente acreditado que la misma pertenecía a la mencionada entidad como empleada publica, en el cargo de docente de planta. En consecuencia era esta entidad quien debía no solo liquidar las cesantías de la demandante, sino hacer el pago efectivo de las mismas en la manera como lo señala la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1063 de 1991.

Por las razones expuestas, la excepción no puede prosperar.

Respecto al fondo del asunto, debe señalarse que en desarrollo de las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1444 de septiembre 3 de 1992, por el cual se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional.

Así mismo, expidió el Decreto 55 del 10 de enero de 1994, por el que dictó disposiciones en igual sentido, pero con relación a los empleados públicos docentes del orden departamental, municipal y distrital. En el artículo 2º de este decreto, se estableció que éstos podrían acogerse al régimen del Decreto 1444 de 1992, otorgándoles plazo hasta el 30 de abril de 1994. Para los acogidos, señaló que se aplicaría el régimen de cesantías establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Ahora bien, la Ley 50 de 1990 creó un régimen especial de cesantías, según el cual el empleador, el 31 de diciembre de cada año, deberá hacer la liquidación definitiva de cesantías, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuar en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. Así mismo, el empleador deberá consignar antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantías que él mismo elija, el valor liquidado por ese concepto, de no hacerlo deberá pagar intereses de acuerdo a lo previsto en la ley.

Posteriormente, se expidió el Decreto 1063 de 1991 (reglamentario de la L. 50/90), por medio del cual se organizaron los fondos de cesantías, y en el que se dispuso:

“ART. 23.—Consignación al fondo. El valor que anualmente liquide el empleador por concepto de auxilio de cesantía deberá consignarlo acompañado de la respectiva liquidación detallada, antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta de capitalización individual, a nombre del trabajador en el fondo de cesantía correspondiente. No obstante, dicha fecha podrá ser anticipada de común acuerdo por trabajadores y empleadores.

El empleador que incumpla el plazo antes señalado deberá pagar a favor del trabajador un día de salario por cada día de retardo” (resaltado propio).

Más adelante se expidió el Decreto 15 de 1996, en el que se reiteró que los empleados públicos docentes de las universidades departamentales, municipales y distritales tenían la opción de acogerse al régimen de los decretos 1444 de 1992, 26 de 1993, 55 de 1994 y 55 de 1995, concediéndoles plazo hasta el 31 de julio de 1996 para acogerse a dicho régimen.

No obstante lo anterior, dicho traslado no operaría de manera inmediata, pues el mismo Decreto 15 de 1996, en el parágrafo tercero del artículo 1º, daba un plazo de gracia de dos años, contados a partir de su entrada en vigencia, al Estado, como empleador, para hacer el pago de las cesantías liquidadas, es decir, para cancelar las cesantías liquidadas en el fondo escogido por el trabajador. En este sentido dispuso:

“(…).

PAR. III.—Las cesantías serán pagadas a los docentes que se acojan al nuevo régimen salarial y prestacional, en un plazo no superior a dos (2) años, para lo cual se utilizará el procedimiento establecido en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992” (resaltado propio).

Tal y como se señaló en el acápite correspondiente a los hechos probados, dentro del término previsto en la ley la demandante manifestó a su empleador el deseo de acogerse al régimen salarial y prestacional establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Al aplicársele a la actora este régimen, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público debía situar los fondos para el pago de las cesantías de los docentes de universidades estatales u oficiales, en la cuantía que determinaba la Ley 30 de 1992, de acuerdo con los aportes que debía hacer la Nación; sin embargo, la Nación no cumplió con su obligación de apropiar en el presupuesto dicha suma y girar los recursos a más tardar el 15 de febrero de 1997, lo que impidió a la Universidad de Sucre cancelar oportunamente el valor de las cesantías liquidadas a los docentes que se habían trasladado al régimen de la Ley 50 de 1990.

Ahora bien, mediante las resoluciones 924 del 3 de diciembre de 1997; la 1003 del 19 de diciembre de 1997 y la 118 del 10 de marzo de 1998, la Universidad de Sucre reconoció a favor de la señora Gloria Villareal Amaris las sumas $ 7´816.240; $ 1´865.054; y finalmente, la suma de $ 954.493, respectivamente, por concepto de cesantías definitivas hasta el 31 de diciembre de 1995, por el cambio al régimen escogido por la demandante.

Sin embargo, si el Decreto 15 de 1996 fue expedido el 5 de enero de ese año pero publicado el 17 enero de 1996 es a partir de esta fecha cuando empezó a regir; por lo tanto, la Sala encuentra probado que dos de las resoluciones mediante las cuales la Universidad de Sucre liquidó parcialmente las cesantías a favor de la demandante se profirieron dentro del plazo legal, pues los dos años a los que hace referencia el Decreto 15 de 1996 se vencían el 17 de enero de 1998, y las referidas resoluciones fueron proferidas por la Universidad de Sucre el 3 y el 19 de diciembre de 1997. Sin embargo, no sucede lo mismo respecto de la última resolución, pues esta fue proferida hasta el 10 de marzo de 1998.

No obstante, para determinar la existencia del hecho dañoso alegado por la demandante, esto es, la no cancelación oportuna de sus cesantías, no basta establecer la fecha en que las cesantías fueron reconocidas y liquidadas, sino la fecha en que efectivamente la Universidad de Sucre hizo el pago al respectivo fondo. Advierte entonces la Sala que en el sub lite se acreditó la fecha exacta en que dichas cesantías efectivamente fueron pagadas; lográndose establecer con certeza los pagos que se hicieron por fuera del término legal.

De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente el pago efectivo se hizo extemporáneamente respecto de las resoluciones 1003 de 19 de diciembre de 1997 y 118 de 10 de marzo de 1998, como se muestra en el informe de Horizonte Pensiones y Cesantías S.A., del 31 de mayo de 2001 (fls. 144 a 148, cdno. 1). Los montos fueron consignados en las siguientes fechas:

Fecha reconocimientoFecha consignaciónMonto
Res. 924 de 03/12/19971997 - 12 - 17$ 7´816.240
Res. 1003 de 19/12/19971998 - 02 - 26$ 1´865.054
Res. 118 de 10/03/19981998 - 03 - 27$ 954.493

De lo anterior se observa que es respecto de los montos consignados el 26 de febrero de 1998 y 27 de marzo de 1998, por valor de un millón ochocientos sesenta y cinco mil cincuenta y cuatro ($ 1´865.054) y por valor de novecientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($ 954.493) respectivamente, que se ocasiono un daño a la actora y del cual se van a reconocer perjuicios a Gloria Villareal Amaris, ya que el plazo máximo para hacer el pago real y efectivo de la prestación era el 17 de enero de 1998.

Pero el mencionado retraso no es responsabilidad única de la Universidad de Sucre, como quedó demostrado en el plenario, mediante el oficio de la Universidad del Sucre - División financiera del 13 de junio de 2001 (fl. 114, cdno. 1), el cual señala:

“Con gusto me permito dar respuesta a la solicitud dentro del proceso de la referencia, sobre los giros que la Nación envió para pagos de cesantías a los docentes acogidos al Decreto 1444 de 1992, los cuales fueron recibidos el 22 de Enero del año 1998 y el 22 de abril del mismo año, por las sumas de 338.0 millones y 80.7 millones de pesos respectivamente, los cuales llegaron junto con las otras remesas que ordinariamente gira la nación a la Universidad de Sucre”.

Le asiste entonces responsabilidad a la Nación, Ministerio de Hacienda, por la mora en el pago de las cesantías de los docentes de la Universidad de Sucre como se muestra en el aparte transcrito, del informe remitido por la misma, toda vez que debiendo consignarlos dentro del plazo señalado en el Decreto 15 de 1996, lo hizo extemporáneamente en las fechas 22 de enero y 22 de abril de 1998, siendo entonces de imposible cumplimiento el plazo de 2 años el cual se vencía el 17 de enero de 1998.

Pero dicha responsabilidad no es exclusiva de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es igualmente responsable la Universidad de Sucre en razón a que era el empleador de la señora Gloria Villareal Amaris, circunstancia que se encuentra plenamente acreditada en el acervo probatorio, y debía al igual que el Ministerio desembolsar dinero para cumplir con la obligación del pago de las cesantías de la mencionada docente

Finalmente la sala considera que son responsables solidariamente la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Sucre por el retardo en el pago de las cesantías de la señora Gloria Villareal Amaris, por las razones expuestas.

Finalmente, la Sala considera oportuno traer a colación el precedente de la Sección Segunda de esta Corporación, según el cual, el pago tardío que la entidad estatal haga de las cesantías al respectivo fondo vulnera los derechos de los trabajadores y da lugar al pago de la indexación o actualización monetaria respectiva(17).

Concluye entonces la Sala que la aminoración patrimonial ocasionada con el pago inoportuno del auxilio de cesantía, es suficiente para acreditar el daño antijurídico del cual se derivan perjuicios para la actora.

6. Los perjuicios.

Estando probado el daño antijurídico sufrido por la demandante y que este resulta imputable a la administración, la Sala procederá a establecer si hay lugar al pago de los perjuicios solicitados en la demanda.

6.1. Perjuicios morales

La parte demandante tasó los perjuicios morales en 500 gramos oro, con fundamento en la siguiente afirmación:

“OCTAVO: Gloria Villareal Amaris, sufrió perjuicios morales notables, ya que con el dinero de sus cesantías pretendía adquirir su vivienda; al no llega a tiempo la tan anhelada suma, mi demandante le ocurrió lo que a la mayoría, simplemente su dinero, recibido fraccionado, se evaporo y no pudo lograr su cometido. 

Tal situación la obligo a constituir dos obligaciones: Una con el Fondo de Empleados de la Universidad de Sucre y otra bancaria que la han agobiado intensamente, de manera, que en la actualidad reposa sobre su mente esta intranquilidad” (resaltado propio).

Ahora bien, lejos de lo sostenido por la demandante, la Sala no encuentra probados los perjuicios morales alegados por esta, pues no obra en el expediente ninguna prueba que acredite el estado de indefensión o los problemas psicológicos, ni ningún otro padecimiento moral o aflicción, que, según lo indicado en la demanda, haya sufrido la demandante como consecuencia del daño causado por la administración.

6.2. Perjuicios materiales.

Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la parte actora solicitó lo siguiente:

C. “Perjuicios materiales: por la suma de diecinueve millones ochocientos mil pesos m/cte. ($ 19.800.000), teniendo en cuenta:

• Los intereses moratorios, de acuerdo a los índices de rentabilidad de Horizonte.

• Actualización de los intereses moratorios, según la variación porcentual de índice de precios al consumidor, a la fecha de presentación de la demanda.

• Indexación del dinero pagado en forma tardía, también de acuerdo a la variación porcentual del índice de precios al consumidor, a esta fecha de presentación de la presente demanda.

• El tiempo transcurrido entre la fecha de la liquidación de las cesantías (dic. 31/95), las fechas en que se debió consignar y las fechas en que realmente se consignó en el Fondo Horizonte.

• La fórmula de matemáticas financieras aceptada por el honorable Consejo de Estado”.

6.2.1. Solicitud de indexación del dinero pagado en forma tardía.

Al respecto ha señalado esta corporación que “no es procedente la liquidación de intereses comerciales simples o de mora con la corrección monetaria o indexación, toda vez que la tasa de interés comercial lleva en su interior la corrección monetaria”(18).

Así las cosas, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial de esta corporación, el reconocimiento de intereses moratorios y la indexación de los mismos son incompatibles, es por eso que en el caso concreto, frente a la petición hecha por la demandante en este sentido, la misma será denegada.

6.2.2. Intereses moratorios.

En el caso concreto, la sala encuentra que la Universidad de Sucre ordenó pagar en forma tardía las cesantías liquidadas a favor de la demandante, mediante las resoluciones 1003 de 19 de diciembre de 1997 de 1997 y 118 de 10 de marzo de 1998, pagos que se hicieron efectivos, igualmente de forma extemporánea.

Así las cosas, para la tasación de perjuicios es preciso conocer la fecha exacta en que se realizó dicho pago, para el caso de Gloria Villareal Amaris, el mismo se realizó en la siguiente fecha:

1. Resolución 1003 del 19 de diciembre de 1997, por medio de la cual se reconoce la suma de un millón ochocientos sesenta y cinco mil cincuenta y cuatro pesos ($ 1.865.054). Monto que de acuerdo con las pruebas aportadas fue efectivamente cancelado el día 26 de febrero de 1998.

2. Resolución 118 del 27 de marzo de 1998, por medio de la cual se reconoce la suma de novecientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($ 954.493). Monto que de acuerdo con las pruebas aportadas fue efectivamente cancelado el día 27 de marzo de 1998.

En ese orden de ideas y de acuerdo con la solicitud de la demandante, serán reconocidos los intereses moratorios generados entre el 17 de enero de 1998 y el día en que se efectuó el pago efectivo de las cesantías reconocidas a Gloria Villareal Amaris, mediante las resoluciones 1003 del 19 de diciembre de 1997 y 118 del 27 de marzo de 1998. Para lo cual se hará en primera medida una actualización del capital, con base en la siguiente fórmula:

(sic)

En la cual, Vp es valor presente o actualizado, Vh es valor histórico o denominado valor a actualizar, IPC final es el índice de precios al consumidor del mes en el cual se hizo efectivo el pago e IPC inicial que es el índice de precios al consumidor correspondiente a la fecha en que se hizo exigible la obligación.

Para el caso el valor actualizado del capital es:

• Valor histórico (valor a actualizar) “ Vh”: $ 1.865.054

• IPC inicial (ene./98): 45,51

• IPC final (feb./98): 47,01

• Vp (Valor presente) = $ 1.926.526

Intereses moratorios.

AñoValor históricoValor actualizadoTasa interés 12% anualSuma
1998$ 1.865.054$ 1.926.1261%$ 19.265

Suma que se actualiza a la fecha de esta providencia, para un total de sesenta mil ocho pesos ($ 60.008)

• Valor histórico (valor a actualizar) “ Vh”: $ 954.493

• IPC inicial (ene./98): 45,51

• IPC final (mar./98): 48,23

• Vp (Valor presente) = $ 1.011.540

Intereses moratorios.

AñoValor históricoValor actualizadoTasa interés 12% anualSuma
1998$ 954.493$ 1.011.5402%$ 20.130

Suma que se actualiza a la fecha de esta providencia, para un total de cincuenta y cinco mil ciento veinte pesos ($ 55.120).

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 19 de marzo de 2003 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre.

2. DECLÁRASE a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Universidad de Sucre solidariamente responsables de la disminución patrimonial sufrida por la señora Gloria Villareal Amaris.

3. CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Universidad de Sucre a reconocer y pagar por concepto de perjuicios materiales la suma de ciento quince mil ciento veintiocho pesos ($ 115.128).

4. DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

5. CÚMPLASE lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

6. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Como quiera que la sentencia y el recurso de apelación se interpuso para el año 2003, la norma aplicable, a efectos de determinar la segunda instancia, es el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el año 1999, fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso fuere susceptible del recurso de apelación era de $ 18’850.000.

(2) Sentencia de 17 de julio de 1997, expediente 11376.

(3) Sentencia de 5 de diciembre de 2005, expediente 14532.

(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, radicación 76001-23-31-000-2000-02513-01

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, radicación: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ)

(6) “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, pág. 290.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011. Radicado: 19957.

(8) En igual sentido véase aclaración de voto expediente 2004-2777, M.P. Enrique Gil Botero.

(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, C.P. Mauricio Fajardo, expediente 13168.

(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 27 de septiembre de 2000, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente 11601.

(11) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 2 de marzo de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez, expediente 11945, entre otras. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero de 30 de julio de 2008, expediente 15726.

(12) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias de 11 de noviembre de 1999, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente 11499 y del 27 de enero de 2000, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente 10867, entre otras. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero de 30 de julio de 2008, expediente 15726.

(13) Si bien al solicitar el cambio de régimen prestacional la demandante continuaba trabajando como docente en la Universidad de Sucre, por lo que en principio podía pensarse que la liquidación de las cesantías hecha por la entidad demanda fue parcial, lo cierto es que cuando el trabajador se traslada a otro régimen la liquidación de cesantías que mediante acto motivado debe realizar el empleador tiene el carácter de liquidación definitiva de cesantías. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 3 de abril de 2010, expediente 0881-02.

(14) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, radicación 76001-23-31-000-2000-02513-01.

(15) Ob. Cit. Radicación 76001-23-31-000-2000-02513-01.

(16) Consejo de Estado. Sentencia del 21 de febrero de 2011, radicación 25458.

(17) Sentencia del 30 de octubre de 2007, expediente 9710-05, C.P. Alfonso Vargas Rincón.

(18) Consejo de Estado. Sentencia del 24 de junio de 2004, radicación 24935.