Sentencia 2000-00053 de julio 15 de 2004

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 15001-23-31-000-2000-00053-01(1120-03)

Consejero Ponente:

Dr. Tarsicio Cáceres Toro

Actor: José Laureano Galvis Infante

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social

Bogotá D.C., quince de julio de dos mil cuatro.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada —Cajanal— contra la sentencia del 30 de septiembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el Expediente 00-00053, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda, en relación con la pensión de jubilación gracia reclamada.

Antecedentes:

La primera instancia y su trámite

La demanda.

El Señor José Laureano Galvis Infante, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 5 de enero de 2000, presentó demanda contra la Caja Nacional de Previsión donde solicitó la nulidad de la actuación administrativa comprendida en la Resolución 002056 del 1º de marzo de 1999, y la Resolución 004062 del 26 de octubre de 1999, proferidas la primera, por la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social y la última por el director general de la referida entidad; la primera de ellas negó el reconocimiento y pago de la prestación reclamada consagrada en la Ley 114 de 2013, y, la segunda resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión inicial.

Como restablecimiento del derecho solicita que se condene a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y pagarle una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del momento en que reunió los requisitos de edad y tiempo en la cuantía señalada por la ley, que se ordene a la entidad demandada que sobre la pensión inicial le reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988 y que se ordene dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Hechos.

Como argumentos sustentatorios de las súplicas, el libelista manifiesta:

Que ha venido prestando sus servicios en establecimientos educativos del orden nacionalizado, teniendo como último cargo el de auxiliar de servicios generales, en la Normal de San Mateo (Boyacá).

Que cumplió los veinte (20) años de servicio.

Que el docente nació el día 23 de diciembre de 1941, luego cumplió cincuenta (50) años de edad el día 22 de diciembre de 1991.

Normas violadas y concepto de violación

Como tales señala los artículos 2,º 48, y 58 de la Constitución Política; artículo 1º de la Ley 114 de 1913; el artículo 6º de la Ley 116 de 1928; el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 37 de 1933. Argumentó, en resumen:

— Violación de la ley como causal de nulidad. En la sustentación del ataque el apoderado de la parte actora señala que la negativa de la Caja Nacional de Previsión Social radicó en el hecho de desempeñar el actor un cargo de índole administrativo, más no docente, condición que lo excluye del disfrute de la denominada pensión gracia, por ser según los criterios esbozados única y exclusivamente para los docentes.

— Que no se tiene en cuenta que la Ley 116 de 1928 amplio el beneficio de dicha pensión, lo hizo a favor de los profesores y empleados de las escuelas normales.

— Que el legislador es claro cuando otorga esta prestación a maestros o profesores, y a los demás cargos, sean de carácter docente o no, y entre estos se encuentran los administrativos.

— Violación de la constitución como causal de nulidad. Señala que tiene legalmente derecho a la pensión gracia, que fue desprotegida contra el mandamiento del artículo 2º de la Constitución Política, al ser la pensión un derecho derivado de una relación laboral, se pretermitió el artículo 25 de la carta que ordena para el trabajo una especial protección del Estado (fls. 11/21, exp.).

La contestación de la demanda

La Caja Nacional de Previsión Social se opuso a todas y cada una de las pretensiones del libelo inicial por cuanto carece de los requisitos exigidos en las normas que la regulan, ya que el peticionario prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales en la Normal Nacionalizada de San Mateo siendo este un cargo de carácter administrativo que el beneficio de la pensión gracia solo se le reconoce a los docentes que cumplan los requisitos establecidos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 pero en ningún momento se puede reconocer esta prestación a un auxiliar de servicios generales tal como lo pretende la parte actora (fls. 46/50).

La sentencia de primera instancia.

El a quo accedió a las súplicas de la demanda al declarar la nulidad de las resoluciones que negaron la pensión de jubilación y condenó a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y pagar al auxiliar de servicios generales una pensión gracia de jubilación a partir del 22 de enero de 1998, en cuantía que se liquidará conforme a la ley, teniendo en cuanta todos los factores salariales devengados en el año en que se consolidó el derecho pensional, con aplicación de los ajustes de ley conforme lo establecido en la Ley 71 de 1988 y con aplicación de los artículos 176, 177, y 178 del Código Contencioso Administrativo en resumen consideró:

Que no es correcta la interpretación restrictiva que hace la Caja Nacional de Previsión Social, pues su razonamiento no comparte de ninguna manera el sentido amplio que quiso darle el legislador a la Ley 116 al establece el derecho de pensión gracia a los empleados y profesores de escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Que lo significativo de la ley es que los 20 años de servicio hayan transcurrido ya sea como profesor o empleado de una escuela normal, o inspector o maestro, o como empleado y profesor de normal y maestro, o únicamente como inspector, profesor normalista o empleado normal, con tal que los 20 años de servicio en el sector oficial, y se haya cumplido los cincuenta años de edad (fls. 103/113, exp.).

La apelación de la sentencia

La entidad demandada —Cajanal— apeló el anterior fallo argumentando que las normas que consagran la pensión gracia no extendieron este beneficio a los empleados del orden administrativo o trabajadores oficiales que laboran en las normales, pues la filosofía y tradición legislativa nos han enseñado que la mayoría de los docentes han tenido la posibilidad de percibir dos jubilaciones, es decir, han contado con un régimen excepcional en materia de pensiones (fls. 143/145, exp.).

La segunda instancia

Se admitió y tramitó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del a quo que negó las súplicas de la demanda. Y ahora, ha llegado el momento de dictar sentencia, la cual se profiere con las siguientes

Consideraciones:

En este proceso se debate la nulidad de la actuación administrativa acusada de la Caja Nacional de Previsión Social que le negó la pensión de jubilación gracia al empleado administrativo de una normal (plantel educativo), por considerar que los servicios netamente administrativos —como auxiliar de servicios generales— no pueden tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación pensional especial reclamada. El a quo accedió a las súplicas de la demanda, como ya se expresó y la parte demandada interpuso la apelación, recurso que se resuelve.

Para resolver esta controversia se analizan los siguientes aspectos relevantes:

1) Información preliminar

En este caso se debe desatar la apelación contra la sentencia del a quo (que accedió a las súplicas de la demanda) interpuesta por la parte demandada (que reclama la revocatoria del fallo favorable para que en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda —por las razones esgrimidas—), decidiendo si esta se ajusta o no a derecho.

Se precisa que la parte actora acredita servicios como auxiliar de servicios generales en escuela normal y por ellos reclamó la pensión de jubilación gracia; la Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de esta pensión especial. Se debe resolver si dichos tiempos son válidos para efectos de la titularidad de esta prestación especial docente.

2) De la pensión de jubilación gracia.

La Jurisdicción Contencioso Administrativa, en general, sobre la pensión de jubilación gracia, en resumen, ha sostenido:

2-A. La normatividad rectora de la pensión de jubilación gracia.

Esta pensión es especial y aparece reglada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 193 3. La primera creó el derecho y fijó sus paramentos: titulares, tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales, cuantía y sujeto obligado a pagarla. La segunda y tercera leyes ampliaron los titulares y el tiempo de servicio computable para esta prestación, tal como se ha concretado en las sentencias de esta jurisdicción.

Sus disposiciones mandan:

La Ley 114 de 1913 consagró esta prestación excepcional en beneficio de “Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años” (art. 1º) En el artículo 3º determinó: “Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1º podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley”.

Obsérvese que esta ley admitió como válidos los servicios como MAESTROS DE ESCUELAS PRIMARIAS OFICIALES prestados en diversas épocas, aún antes de la vigencia de la Ley de 1913.

La Ley 116 de 1928 “extendió” con las limitaciones necesarias la anterior prestación excepcional a otros docentes de la siguiente manera:

ART. 6º—Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio SE SUMARÁN LOS PRESTADOS EN DIVERSAS ÉPOCAS, TANTO EN EL CAMPO DE LA ENSEÑANZA PRIMARIA COMO EN EL DE LA NORMALISTA, PUDIÉNDOSE CONTAR EN AQUELLA LA QUE IMPLICA LA INSPECCIÓN” (resaltado y mayúsculas fuera de texto).

La Ley 37 de 1933, por su parte, “extendió” nuevamente la citada prestación a OTROS DOCENTES Y POR OTROS SERVICIOS, así:

ART. 3º—Las PENSIONES DE JUBILACIÓN DE LOS MAESTROS DE ESCUELA, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la CUANTÍA señalada por las leyes.

Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” (resaltado y mayúsculas fuera de texto).

En resumen, los servicios válidos para la titularidad de la pensión de jubilación - gracia son los prestados como maestro de escuelas primarias oficiales, empleado o profesor de escuela normal o de inspector de instrucción pública o profesor de establecimiento de enseñanza secundaria (que comprende algunas modalidades conforme al régimen educativo), en las condiciones que cada ley haya determinado.

Posteriormente han sido expedidos otras disposiciones que pueden tener cierta trascendencia docente y que son:

La Ley 91 de 1989, que tiene relevancia en materia de pensiones, en algunos apartes de su artículo 15 manda:

“ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. (...)

2. Pensiones.

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. (...)”.

La Ley 60 de 1993, que departamentalizó la educación, en aspectos pertinentes mandó:

ART. 6º—Administración de personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.

El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ella reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.

Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las disposiciones de la presente ley. El valor actual del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos.

El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-Ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992.

(...)

Las funciones de dirección del sistema de salud, (...) (inc. 7º).

PAR. 1º—Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal. La vinculación de los docentes de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente ley (...) (*lo resaltado fue lo demandado, pero se declaró inexequible totalmente el parágrafo).

(Se precisa que este parágrafo 1º fue declarado inexequible en la Sent. C-555 de dic. 6/94 por la honorable Corte Constitucional).

Esta ley de “departamentalización” de la educación con sus consecuencias; no contempla regulación expresa sobre la pensión de jubilación gracia.

La Ley 115 de 1994 en su artículo 115 señaló que “El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”. Y el inciso tercero del precitado artículo dispuso que “En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores”.

La jurisprudencia unificada. En ciertos aspectos de la pensión de jubilación gracia de los docentes, se logró unificación mediante la sentencia de agosto 26 de 1997 de la Sala Plena Contencioso Administrativa del honorable Consejo de Estado del Expediente S-699 del M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda, que cuenta con varios salvamentos de voto; de ella se transcriben apartes trascendentes al caso:

“1. La pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local, grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella.

El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: (...)

El numeral 3º del artículo 4º ibídem prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (...)”.

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928 dispuso: (...)

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional.

—Y la Ley 37 de 1933 (art. 3º, inc. 2º) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

Se agrega que cuando la Ley 114 de 1913 creó la pensión de jubilación gracia, solo lo hizo a favor de los maestros de primaria oficiales y determinó claramente que esta pensión no sería compatible con pensión nacional. Al establecer esta incompatibilidad recalcó su destinatario, tal como lo ha reconocido de tiempo atrás el Consejo de Estado, vale decir, que solo sería a favor de los educadores citados del nivel territorial que eran los que no tenían derecho a pensión a cargo de la Nación; sería ilógico pensar que se concedía a los educadores nacionales para luego determinar la incompatibilidad con la pensión nacional que era el derecho prestacional que por principio tenían. Después, al extender esta pensión especial a otros educadores (v. gr. supervisores, etc.) se hizo dentro del marco de referencia original, esto es, a los del nivel territorial por cuanto la incompatibilidad siguió vigente.

De otro lado, los cargos educativos para maestros de primaria, supervisión, normales, etc. han existido tanto en el nivel nacional como el territorial y ello no fue obstáculo para que el legislador decidiera crear la pensión de jubilación gracia originalmente a favor de los maestros de primaria oficiales del orden territorial: a demás, cuando en 1928 y 1933 se decidió extender esta gracia a favor de otros educadores (normales, supervisión, secundaria) ya existían otras disposiciones rectoras de la educación.

2-B. Los titulares de la pensión gracia que laboran en las escuelas normales y el artículo 6º de la Ley 116 de 1928.

La Ley 116 de 1928 “extendió” la pensión de jubilación gracia a otros titulares con las limitaciones necesarias de la siguiente manera:

ART. 6º—Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio SE SUMARÁN LOS PRESTADOS EN DIVERSAS ÉPOCAS, TANTO EN EL CAMPO DE LA ENSEÑANZA PRIMARIA COMO EN EL DE LA NORMALISTA, PUDIÉNDOSE CONTAR EN AQUELLA LA QUE IMPLICA LA INSPECCIÓN” (resaltado y mayúsculas fuera de texto).

Ahora, la Sección Segunda observa que se han expedido providencias en este campo de contenido opuesto por lo que es necesaria la implantación de un criterio unificado; por ejemplo, en la sentencia de septiembre 3 de 1998 de la Subsección ‘A’ de esta Sección con ponencia de la Dra. Clara Forero de C. del Expediente 21772-188/98 se confirmó la decisión negativa del a-quo que no accedió a otorgar la pensión de jubilación gracia a una auxiliar de servicios generales de una escuela normal fundamentalmente porque la actora nunca fue docente y porque esa pensión se consagró como un estímulo a los docentes; de otra parte, en la sentencia de junio 5 de 2003 de la Subsección ‘B’ de esta Sección del Expediente 4111-02 se revocó la providencia del a quo que negó la pensión de jubilación gracia a la parte actora (que se desempeñó como secretaria, secretaria general y secretaria pagadora de una escuela normal) y en su lugar se accedió a las pretensiones; se accedió a las pretensiones al considerar que en la Ley 116 de 1928 se hizo extensiva la prestación a los empleados y profesores de las escuelas normales, y porque la actora acreditó servicios como empleada de esa clase de plantel. Así, se procederá al estudio de la normatividad para determinar su alcance.

Al estudiar los “antecedentes legislativos” de la norma legal aplicable, para descubrir su alcance, se estableció:

El proyecto de ley, el cual al final se convirtió en la Ley 116 de 1928 que contiene la regla 6ª de la controversia, inició su trámite con la presentación de un proyecto en el segundo semestre de 1928 en la Cámara de Representantes, sin que en su texto original se hubiera contemplado artículo sobre la materia y sin que en los debates iniciales en esta Cámara se hubiera “incluido” alguno en dicho sentido. Pasó al Senado de la República donde fue aprobado con “modificaciones” por lo cual volvió a la Cámara para lo de su cargo, y en esta etapa, dio su aprobación con otras modificaciones e incluyó algunos nuevos artículos, entre los cuales se encuentra el relativo a nuevos titulares de la pensión gracia, por lo cual volvió al Senado —que en lo pertinente— lo aprobó sin reparo alguno. Veamos su tramitación relevante y resultados:

En la sesión del 31 de octubre de 1928 la Cámara de Representantes empezó a considerar el texto puesto a su estudio con las modificaciones que había hecho el Senado. En ella los representantes Alejandro Múnera y Gutiérrez (...) propusieron el siguiente nuevo artículo:

ART.—Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementen. Para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, TANTO EN EL CAMPO DE LA ENSEÑANZA PRIMARIA COMO EN EL DE LA NORMALISTA, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección” (resaltado y mayúsculas fuera de texto).

Y, como “motivación” de tal propuesta el representante Múnera dijo:

“He propuesto este artículo porque estimo de la más estricta justicia incluir en el derecho que la ley va a conceder para gozar de una pensión de jubilación, a los empleados y profesores de las escuelas normales, en consideración a que no tienen estos meritorios servidores, acaso los más meritorios, abnegados y sufridos que tiene la república, porque estar en inferioridad de condiciones a otros funcionarios, con razón tanto mayor cuanto el maestro, una vez que llega a la imposibilidad de trabajar, queda desamparado, porque los sueldos exiguos que ha tenido apenas le habrán alcanzado para la más congrua satisfacción de sus necesidades, de modo que no puede ni remotamente pensarse en que hayan podido hacer el más miserable ahorro”.

A continuación se inició su debate y previo un pronunciamiento en contra de un representante pasó a ser votado con el resultado de su aprobación por cuarenta y un votos contra cinco negativos.

Y en el Senado, en la sesión de octubre 14 de 1928, se consideró el proyecto que la Cámara de Representantes le remitió con sus modificaciones y adiciones; en los antecedentes legislativos no aparece que hubiera habido objeción alguna respecto del artículo en análisis y así fue aprobado.

Ahora, como se dieron algunas modificaciones, volvió a la Cámara de Representantes que en octubre 15 de 1928 accedió a todas ellas.

El proyecto tramitado fue puesto a consideración del Presidente de la República quien lo sancionó en noviembre 22 de 1928 y surgió como Ley 116 de 1928. El texto del artículo 6º quedó como ya se reseñó.

La pensión de jubilación gracia y su evolución inicial. Inicialmente en la Ley 114 de 1913 se creó la pensión de jubilación gracia, teniendo como titulares a los maestros de escuelas primarias oficiales, es decir, en beneficio de una clase de educadores, por sus servicios docentes oficiales y con los requisitos que estableció.

Ahora, en el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 se contemplaron nuevos titulares de la citada pensión gracia, comenzando por “Los empleados y profesores de las escuelas normales” y agregando a los Inspectores de instrucción pública, bajo los términos de la Ley 114 de 1913. Y precisó que para ello se computarán los años de servicios prestados en diversas épocas, “tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Del mismo texto de la norma (art. 6º precitado) respecto de los nuevos titulares de la pensión de jubilación gracia, en cuanto a servidores de las escuelas normales, cuando dice —al final— que son computables los servicios prestados en el campo de la enseñanza primaria (que corresponde a los maestros de primaria oficiales) “como en el de la normalista”, de lo cual cabe entender en cuanto a estos últimos que se refiere a los servicios en la “enseñanza” normalista, los cuales se imparten por los profesores de escuelas normales.

Pero, surge la duda cuando la norma también contempla a “los empleados y de las escuelas normales como titulares de este derecho legal excepcional.

Esta clase de titular de la prestación excepcional tiene una justificación, pues fuera de los profesores de normal en esos planteles educativos existe personal administrativo docente, que tienen otra denominación o nomenclatura y que realmente no hacen parte de los profesores de la normal; de este grupo (administrativo-docente) hacen parte, por ejemplo, el director o rector, los coordinadores, los directores de práctica docente, etc. de la escuela normal, los cuales deben tener título docente y su labor, aunque tiene una relevancia administrativa —conforme al estatuto docente— también indudablemente tiene una trascendencia en el campo educativo, además que en todos los tiempos se les ha reputado como educadores escalafonados con las prerrogativas docentes. Entonces, bajo ese entendimiento, cuando el art. 6º de la Ley 116 de 1928 se refiere a “Los empleados... de las escuelas normales” se debe entender que se refiere al personal administrativo docente de esa clase de establecimiento, que en verdad tiene una muy estrecha relación con la actividad profesoral y los fines de esos planteles y, así, es a ellos a quienes se otorga en la ley esa prerrogativa pensional especial.

De otra parte, al regresar a los antecedentes legislativos y remontarnos a la motivación del artículo que se propuso y que concluyó siendo el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 (ya transcrito) resalta que ese estímulo excepcional en cuanto a su titularidad (de la pensión de jubilación gracia) se propuso teniendo en cuenta que “...estos meritorios servidores, acaso los más meritorios, abnegados y sufridos que tiene la república” no tienen por qué estar en inferioridad a otros funcionarios, con razón tanto mayor cuando el maestro, una vez llega a la imposibilidad para trabajar, queda desamparado, porque los sueldos exiguos que ha tenido apenas le habrán alcanzado para la más congrua subsistencia de sus necesidades, de modo que no puede ni remotamente pensarse en que hayan podido hacer el más miserable ahorro”.

Nótese que aquí el legislador en la “motivación” de su proyecto de ley determinó claramente a quienes se refería la norma, vale decir, al maestro en ese caso de las escuelas normales; obsérvese que en ningún momento se refirió, por ejemplo, al personal de secretaría, a los aseadores, a los celadores y porteros de las normales que netamente son personal administrativo, lo cual es lógico porque la pensión de jubilación gracia se consagró desde sus inicios —en la Ley 114 de 1913_ para estimular excepcionalmente a los docentes a que se refiere la legislación y en este sentido, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 es una “complementación” de la anterior.

Además, la “excepción” a la prohibición de recibir más de una erogación del tesoro público, en el campo educativo, en materia de pensiones, se ha establecido a favor de los educadores que autoriza concretamente la ley y que les permite recibir simultáneamente la pensión de jubilación ordinaria y la pensión de jubilación gracia.

Ahora, después de la Constitución Política de 1991, la Ley 4ª de 1992 (Ley Cuadro en Materia Salarial y Prestacional, relacionada con el mandato del C.P., art. 150-19) dentro de las excepciones a la prohibición de recibir más de una erogación del tesoro público —art. 128— en relación con el campo educativo contempló las siguientes en su artículo 19: “(...) d) Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra; (...) g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados”. Obsérvese que la excepción a la prohibición constitucional del literal g) del artículo 19 se refiere a los docentes oficiales pensionados y ello es lógico, porque el estimulo excepcional de la compatibilidad de las dos pensiones docentes —la ordinaria y la excepcional— se ha otorgado es a los educadores y por ello, no es de recibo que se entienda extendida esa prerrogativa excepcional a los empleados administrativos (secretarias, celadores, aseadores, etc.) de las escuelas normales.

Además, si se insiste en que dicho personal también goza de la pensión de jubilación gracia, a la luz del principio de igualdad consagrado en la carta política resultaría su violación _por omisión en otros campos— porque la ley no consagró esa misma prerrogativa para el personal administrativo (secretarias, aseadoras, porteros y celadores, etc.) que trabaja en las escuelas oficiales de primaria en los planteles de secundaria.

Con estos criterios se unifica el entendimiento de los titulares de la pensión de jubilación gracia que laboran en las Escuelas Normales Oficiales (art. 6º de la Ley 116 /28).

2-C. Los certificados docentes para la pensión gracia.

En principio, para efectos de la pensión de jubilación gracia (docente) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: el cargo desempeñado (maestro de primaria, profesor de normal, inspector de primaria, etc.) la dedicación (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), la clase de plantel donde desempeñó su labor (normal, industrial, bachillerato, etc.), así como el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades políticas (nacional, nacionalizado —a partir de cuándo— departamental, distrital, municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión.

Se agrega que la expedición “incompleta” de estos certificados puede conducir a la justicia a decisiones no acordes con el régimen jurídico y comprometer la responsabilidad de quienes los expidieron; por eso, en caso de tener información incompleta, las autoridades pueden solicitar a los mismos interesados arrimar certificaciones precisas expedidas por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron, que enriquezcan sus archivos y sirvan para expedir otras en forma correcta. Por eso son muy importantes los certificados expedidos por los rectores o directores de los planteles donde trabajaron los educadores, ya que en ellos se pueden precisar: la clase de plantel (primaria, secundaria, etc.), el nivel del mismo (nacional, nacionalizado, departamental, etc.), el cargo desempeñado (maestro de primaria, etc. ), la dedicación (tiempo completo, etc.), las fechas de trabajo (iniciación, interrupciones y terminación); ellos deben ser reflejo de la realidad, pues sus inexactitudes —se repite— pueden comprometer la responsabilidad de quienes los suscriben; dichos certificados pueden ser anexados a las hojas de vida del servidor en el ministerio, departamento, distrito o municipio, etc. y con los demás datos que se posean pueden servir para la elaboración de un documento más completo y preciso.

Las autoridades cuando certifican tiempos de servicio de docentes oficiales deben ser muy cuidadosas en los datos que consignan, los cuales deben reflejar la realidad; por eso, en esta providencia, se expresa como debiera ser un certificado de esa naturaleza para que pueda reflejar la realidad y servir de prueba para resolver acertadamente.

3) La pensión de jubilación gracia, los tiempos de servicio en cargos administrativos y el caso sub lite.

3-A. La situación fáctica y el derecho reclamado.

La petición y la decisión administrativa. La petición de la pensión de jubilación gracia fue presentada en julio 31 de 1998 por la parte actora ante la entidad estatal. La entidad denegó la reclamación en los actos de marzo 1º de 1999, y octubre 26 de 1999 por considerar que el tiempo laborado es de carácter administrativo y que no acreditó haberse desempeñado como docente, que son los acusados en nulidad en este proceso (fls. 59/60, 3/5 y 6/10, exp.).

3-B. Los requisitos pensionales acreditados.

De la edad pensional.

La parte demandante nació en diciembre 23 de 1941 (fl. 63, exp.) y por consiguiente cumplió los 50 años en diciembre 22 de 1991.

Del tiempo de servicio.

La parte actora acreditó, según certificación arrimada, que se desempeñó así: según certificación expedida por el coordinador de hojas de vida de la división de personal del FER de Boyacá, que presta sus servicios a la Secretaría de Educación de Boyacá, desde el 23 de enero de 1975 hasta la fecha, es decir, 11 de mayo de 1998, que sus servicios han sido como auxiliar de servicios generales, en la Escuela Normal Nacionalizada San Mateo (fls. 65/65, exp.).

En resumen, su tiempo de servicio es el siguiente:

AñosMesesDías
980511
75 0123
- -- -- -
23 0319

Nótese que el certificado comprende un total de veintitrés (23) años, tres (03) meses y diecinueve (19) días, prestados a la secretaria de educación del departamento de Boyacá, como auxiliar de servicios generales en la Escuela Normal Nacionalizada San Mateo. Ahora, conforme a los análisis precedentes (sobre los titulares de la pensión de jubilación gracia de las escuelas normales) se concluye que el tiempo acreditado en el empleado administrativo no es válido para efectos del reconocimiento de la prestación excepcional reclamada.

Se tiene que el actor fundamenta su pretensión en la parte final del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, que le otorga el beneficio de la pensión gracia, pero esta exige claramente que para el cómputo de los años de servicio, se sumarán los prestados en diversas épocas, en el campo de la enseñanza primaria, normales o de la inspección.

No existe prueba en el proceso que este cargo haya tenido carácter docente o administrativo-docente y que requiriera de escalafón para su desempeño. Tampoco está acreditado que en ejercicio de las funciones del cargo hubiera impartido enseñanza en los establecimientos educativos antes señalados, y, en verdad no podía hacerlo porque su cargo era el de auxiliar de servicios generales en la Normal Nacionalizada de San Mateo Boyacá.

Se anota que de tiempo atrás se había hecho la distinción de la clase de cargos en el campo educativo. En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la aclaración de voto —del actual ponente de esta providencia— que hizo en la sentencia de febrero 8 de 2001 en el Expediente 2305-00 de la Sección Segunda de esta corporación, en la cual se expresó:

“(...)

En la educación oficial encontramos cargos desempeñados por servidores públicos de distinta naturaleza, a saber: docentes, administrativo-docentes y administrativos. Los primeros se dedican a la enseñanza; los segundos tienen en gran parte funciones administrativas íntimamente relacionadas con la educación como el caso de los directores de escuela, coordinadores y prefectos de establecimiento, rectores de planteles, jefe o director de núcleo educativo o agrupación de establecimientos y supervisor o inspector de educación y en tal virtud el artículo 32 del Decreto-Ley 2277 de 1979 les reconoce carácter docente con toda la transcendencia; los últimos son netamente administrativos...” (resaltado fuera de texto).

Por todo ello, para la Sala resulta evidente que la parte actora no tiene derecho a la prestación solicitada en su libelo.

Así las cosas, la limitación impuesta al actor por la Caja Nacional para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia en el sentido de que el tiempo acreditado no le sirve para efectos del reconocimiento de la prestación reclamada, por cuanto su naturaleza es de carácter administrativo, y no docente, se ajusta a derecho. En estas condiciones, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la actuación acusada, por lo que el fallo apelado que accedió a las pretensiones deberá ser revocado, para en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de septiembre 30 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el Expediente 00-00053 mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda instaurada, por José Laureano Galvis Infante, contra la Caja Nacional de Previsión Social y, en su lugar, DENÍEGANSE las súplicas de la demanda de conformidad con la parte motiva.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

Magistrados: Alberto Arango Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Lemos Bustamante—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—Nicolás Pájaro Peñaranda.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.