Sentencia 2000-00064 de mayo 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 050012331000200000064 01

Consejero ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Uniformes Industriales

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. La apelación expresa su inconformidad con la sentencia impugnada en torno a que no resultaba procedente emitir un fallo inhibitorio toda vez que, en esencia, lo que se atacó mediante el recurso de reposición en la vía gubernativa y en la demanda ante la jurisdicción, corresponde a la misma situación fáctica cual fue la imposibilidad para el actor de haber presentado los estudios de cumplimiento de exportaciones para el período de 1997 dada la falta de respuesta de la administración frente al cierre del período anterior, lo que en últimas conlleva a refutar la procedencia de la efectividad de la garantía en ambas instancias. De ahí que, la situación advertida corresponda no a uno exposición de hechos diferentes en la vía judicial, sino al planteamiento de argumentos nuevos tendientes a atacar la decisión administrativa, sugiriendo, en este orden, que la vía gubernativa fue debidamente agotada.

2. Frente al planteamiento expuesto por la recurrente, resulta indispensable para la Sala entrar a determinar si en efecto, existe coincidencia entre el asunto expuesto por el actor ante la administración en el recurso de reposición y lo demandado ante esta jurisdicción, pues de ser ello constatable, se hace evidente la improcedencia para el tribunal administrativo de Antioquia, de inhibirse para decidir de fondo una materia debidamente identificada en las dos instancias.

Así, de la lectura del recurso de reposición interpuesto por la sociedad actora contra la Resolución 77 de 9 junio de 1999, por la cual se declara el incumplimiento y se ordena hacer efectiva la garantía, la Sala encuentra que el mismo se centra en exponer los motivos por los cuales no le fue posible al Plan Vallejista presentar en oportunidad el estudio del año 1997, respecto del cual la administración declaró incumplidos unos compromisos de exportación. Asimismo, indica que elevó una solicitud a la división de control y seguimiento referente a la reestructuración del año 1996 y que al no recibir respuesta, se presentó nuevamente el estudio de ese año junto con el de 1997 en octubre de 1998. A efectos de mayor ilustración, se transcribe el numeral 2º, del comentado recurso por ser el que expone la esencia de su desacuerdo frente al acto administrativo:

“Como usted bien sabe, para presentar el estudio del año 1997, se requiere que la reestructuración o cancelación del año anterior haya surtido todos sus efectos debido a que a ese año se le deben aplicar los excedentes que la división de control autorice. De tal suerte que al oficio mencionado en el numeral 1º nosotros dimos respuesta con carta de enero 19 de 1998 (la cual anexamos con su debida radicación) de la que nunca obtuvimos respuesta, debido a lo cual solo presentamos nuevamente el estudio 96 conjunto con el 97 en octubre 26 de 1998 (de la cual también anexamos radicado) dando como resultado un incumplimiento del 2.442% del 96 notificado con oficio 066 de febrero 24 de 1999, saldó que se canceló con estudio radicado en mayo 21, estando conscientes que división control no tendría en cuenta nuestros argumentos presintiendo que dicha demora nos causaría problemas posteriores tal como está sucediendo. En resumen nunca hemos recibido los saldos excedentes del 97 y menos respuesta al estudio 97”.

Ahora, en cuanto a las peticiones formuladas a la administración con ocasión del recurso, se anota que ellas se refieren a que se le solicite a la división de control la respuesta a la cancelación de la garantía del año 96 y adicionalmente a la reestructuración de 1997. También solicita se levante temporalmente la suspensión de importaciones hasta tanto se aclare el asunto.

Por su parte, la dirección regional del Incomex en Antioquia, ahora Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al desatar el recurso de reposición mediante la Resolución 33 de 25 de agosto de 1999, da respuesta a los planteamientos del actor alusivos a la imposibilidad de presentar los compromisos de exportación de 1997, confirmando al efecto la Resolución 7 de 1999. Así, a folio 23 del expediente se lee lo siguiente:

“… Que de acuerdo al artículo citado 83 de la Resolución 0682 de 1995, la fecha para la verificación por parte de la división de control y seguimiento para el estudio correspondiente al período 96, vencía el 11 de enero del 98 según la cláusula tercera de la correspondiente garantía personal global suscrita el 11 de enero de 1996 por el doctor Luis Guillermo Roldán Molina, verificación que no pudo realizarse tal como fue manifestado en el oficio 33-00208 del 6 de enero del 98 de la división de control y seguimiento con el cual se devolvió el estudio sin ninguna actuación dado que los cuadros de insumo producto 8, 10, 11 y 12 no estaban debidamente aprobados por la división de sistemas especiales de importación-exportación, siendo este un requisito previo para la verificación del estudio, no obstante de que estos Cip habían sido devueltos para corrección sin que la empresa los hubiera presentado para su aprobación...”.

El aparte transcrito de la Resolución 7 de 1999, es apenas un fragmento de la respuesta dada al administrado de los cuestionamientos de hecho y de derecho por él formulados en el respectivo recurso, pues aquella contiene varias explicaciones referentes a la legalidad de la actuación.

De lo expuesto hasta el momento, se evidencia que la materia sometida a revisión por parte de la administración, alude a los motivos que llevaron al Incomex a declarar el incumplimiento y a ordenar hacer efectiva la garantía, con el objetivo claramente plasmado en el recurso de reposición, de que la entidad aclarara, modificara o revocara la respectiva decisión, en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Ahora, para la Sala los planteamientos formulados en el recurso y contestados en la Resolución 33, corresponden fundamentalmente a los mismos razonamientos expresados en la demanda interpuesta ante tribunal administrativo de Antioquia arriba sintetizados lo que constata que el asunto sometido a examen en la vía gubernativa y contencioso administrativa ostenta la identidad necesaria como para que la revisión de fondo sea abordada en el marco del proceso instaurado ante esta jurisdicción.

No obstante, y si bien es cierto la solicitud elevada por el actor a la administración en el recurso de reposición se aprecia disímil frente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que se expresan en la demanda, tal disconformidad no reviste la suficiente entidad como para desvirtuar el que la materia sometida al examen de las dos instancias sea idéntica en su conjunto.

Sobre el debido agotamiento de la vía gubernativa en lo que respecta a la identidad en el asunto debatido ante la administración y la jurisdicción, se ha pronunciado esta sección en varias ocasiones. Al efecto, se trae a colación la sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente 1995­12217-01 M.P. Rafael Ostau de Latont Pianeta, en la que se indicó:

“La jurisprudencia igualmente ha acuñado la figura del debido o indebido agotamiento de la vía gubernativa, como una forma de delimitar la comprensión material o sustancial de ese presupuesto de la acción en comento, la cual aparece unificada por la Sala Plena de lo contencioso administrativo de esta corporación en sentencia de 6 de agosto de 1991, expediente S-145, consejera ponente doctora Clara Forero de Castro, con el siguiente alcance: “Ese control administrativo es obligatorio, como se desprende del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo y debe ser también real y efectivo. Por esa razón, el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo establece requisitos que deben cumplir los recurrentes, cuya finalidad es la de hacer posible y eficaz el control por parte de la administración. Dispone entonces el mencionado artículo, que los recursos se interpongan por escrito, dentro del término legal, personalmente por el interesado, o su apoderado, y que sean sustentados con la expresión, concreta de los motivos de inconformidad””. En resumen, lo que se busca con esta última exigencia para el agotamiento obligatorio de la vía gubernativa es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente a la administración. La identidad debe darse entre el asunto que fue objeto de revisión y análisis por parte de los funcionarios administrativos y el que finalmente se somete a juzgamiento en la jurisdicción. Es decir, en lo solicitado y no en los argumentos para hacer la petición. No quiere ello decir, que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión, siempre que por este medio no se cambie la petición que se hizo por vía gubernativa”.

(…).

En ese orden, según la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hay indebido agotamiento cuando se plantean asuntos o se hacen peticiones o solicitudes no formuladas en la vía gubernativa, respecto de las cuales no se cumpliría con ese presupuesto procesal; pero es viable plantear argumentos nuevos o mejores argumentos y así se ha acogido por las diferentes secciones, verbi gratia, en las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta en sentencia de 17 de marzo de 2005, expediente 14113, consejera ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa, así: “No existe ninguna limitación para que ante la jurisdicción puedan aducirse nuevos y mejores argumentos a los expuestos en vía gubernativa, como causal de nulidad de los actos administrativos cuya legalidad se impugna. En efecto, … las causales de nulidad son las consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para todos los actos administrativos y su invocación no está condicionada a que se hubieren alegado en la vía gubernativa. De donde se deduce la posibilidad de alegar causales nuevas no planteadas inicialmente, pues el examen de legalidad del acto acusado debe concretarse en los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, los que a su turno deben corresponder a cualquiera de las causales de nulidad contempladas en el segundo inciso del artículo 84...”.

(...).

Por lo tanto, convendría considerar que más que de solicitudes, se trata de resolver cuestiones, esto es, “asunto o materia en general” según una de las varias acepciones de la palabra cuestión, que al efecto pueden ser planteadas por el peticionario, por el obligado a cumplir un deber legal o por la autoridad de manera oficiosa y el correspondiente interesado, así como por terceros en todas esas eventualidades. Igualmente, las consideraciones expuestas son coincidentes con el principio de congruencia consagrado en los artículos 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo(2) (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De lo señalado en la jurisprudencia en cita, se deriva que es procedente hacer alusión a lo preceptuado por el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de clarificar que la coincidencia en el asunto sometido a examen, se ve reflejada en que las cuestiones desatadas por la administración en el acto con el que culmina la vía gubernativa sean las mismas que a su turno son objeto de planteamiento ante el juez administrativo, sin que lo determinante al efecto, sea únicamente la solicitud expuesta en el respectivo recurso. Así, cuando el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo estipula que “la decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas...”, significa que sea esa misma materia decidida por administración, y concebida en términos generales, la que se controvierte ante la jurisdicción, de forma tal que es ahí donde el juez debe determinar el que se hubiere cumplido con el debido agotamiento de la vía gubernativa en lo que respecta a la identidad entre la instancia administrativa y la judicial.

En este orden, se reitera, los asuntos respondidos al actor decididos por la administración a fin de confirmar la decisión de declarar incumplida la obligación y ordenar hacer efectiva la garantía, mediante la Resolución 33 de 1999, cuerdan(sic) con los planteamientos de la demanda al consistir estos en las explicaciones ofrecidas por la empresa frente a la no presentación del estudio del año 1997 referente a unos compromisos de exportación de ese período al amparo del Plan Vallejo MP 061.

Ahora, es claro que en la demanda se formulan nuevos argumentos tendientes a atacar la legalidad del acto administrativo, lo cual es perfectamente viable, en los términos de la jurisprudencia de esta corporación, según se expone en la sentencia citada.

Por lo señalado, la Sala debe revocar la sentencia del a quo y devolver el expediente al tribunal de origen, para que decida el fondo del asunto propuesto por el demandante.

Frente a lo anterior, cabe reiterar que esta sección ha resaltado la necesidad de hacer prevalecer el principio de la doble instancia, lo cual ha de materializarse cuando el a quo profiere un fallo inhibitorio injustificadamente, siendo menester, en ese caso, ordenar que aquel acometa el correspondiente estudio de fondo para que así sea respetado el mencionado principio.

Al respecto, es pertinente prohijar lo expuesto en la sentencia de esta sección de 26 de abril de 2013, expediente 2006-01004-01, M.P. Dra. María Elizabeth García, de la que se transcriben los siguientes apartes:

Esta Sala en reiterados pronunciamientos y con ocasión del estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales, ha amparado entre otros el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia cuando en casos, como el presente, el juzgador de primer grado ha proferido decisión inhibitoria injustificadamente y ha dado lugar a que se revoque tal decisión y, en su lugar, se ordene que se profiera nueva sentencia, en la cual se resuelva el fondo del asunto.

(…).

Cabe advertir que en la corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los tribunales contencioso administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto —ello ha sido considerado injustificado—, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil el cual prevé:

“Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, este deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.

Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia(3).

(…).

Comoquiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Por estas razones, en cumplimiento de lo normado en el artículo 4º de la Carta Política, debe la Sala inaplicar el último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, para este caso concreto”. (Subrayado fuera de texto).

Así las cosas, es preciso revocar la sentencia de primera instancia en tanto esta se declaró inhibida para proferir un fallo de fondo, y ordenar que en su lugar, decida de fondo el asunto sometido a examen, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 28 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para disponer, en su lugar que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(2) Sobre este tema, léanse también las sentencias de esta sección de 11 de octubre de 2006, expediente 2000-03697-01, M.P. Dra. Martha Sofía Sanz de Tobón; 4 de febrero de 2010, expediente 2002-00907-01, M.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

(3) Sobre el principio de la doble instancia, el fallo citado invoca la sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, expediente D-4172, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil.