Sentencia 2000-00070 de abril 3 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 85001-23-31-000-2000-00070-01(23155)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Luis Fernando Ávila Ortiz

Demandado: Incora

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., tres de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación dado que la providencia impugnada fue proferida en un proceso de doble instancia y la pretensión mayor, correspondiente al perjuicio material, se determinó a través de la inspección pericial practicada al predio sobre el cual recayó la extinción de dominio, pretensión que se tasó en la suma de $ 382.000.000(15), mientras que el monto exigido en el año 2000(16) para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de segunda instancia era de $ 26.390.000(17).

2. Ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados —decía la norma en la época de presentación de la demanda— a partir “del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.

En el presente caso la pretensión resarcitoria se origina, a juicio de la parte actora, en la expedición de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la extinción del domino sobre el predio de propiedad del demandante y el último de ellos, se dictó el 26 de febrero de 1998, circunstancia que lleva a entender que tenía hasta esta fecha para presentarla y, como ello ocurrió el 24 de febrero de 2000, resulta evidente que la acción se ejercitó dentro del término previsto por la ley (CCA, art. 136).

3. El caso concreto.

En el presente asunto, el actor acude en acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, con la finalidad de que se declare patrimonialmente responsable al Incora por los perjuicios causados con motivo de la extinción del dominio decretada sobre la finca El Guineo, proceso que —considera el actor— se encuentra viciado de ilegalidad por desconocer la existencia de un proceso ejecutivo con título hipotecario adelantado en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sogamoso, no empero lo cual la actuación de la entidad demandada continuó con el trámite hasta llegar a la extinción de dominio del bien, decisión que habría recaído contra hoy el demandante al ser él quien figuraba como propietario para dicha fecha.

Del material probatorio debidamente allegado al proceso, resulta probado lo siguiente:

(i) Conforme al certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-7861, se sabe que el 19 de marzo de 1991 se inscribió la Resolución 75 del 20 de febrero del citado año, por medio del cual la entidad demandada decidió “Iniciar diligencias administrativas para establecer si conforme a la ley procede o no declarar extinguido en todo en parte(18) el domino sobre el predio de propiedad de Gloria Burgos de Sanabria.

(ii) Que el 1º de octubre de 1991, el Juzgado Promiscuo Municipal de Aguazul —Casanare—, realizó diligencia de secuestro sobre el inmueble denominado “El Guineo” de propiedad de Gloria Aydee Burgos de Sanabria, sobre el cual pesaba un gravamen hipotecario a favor del Banco de los Trabajadores, designándose por encargo del juzgado en el curso de la diligencia como secuestre al señor Guillermo Alfonso Castro Marín(19).

(iii) El 8 de marzo de 1993, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sogamoso —Boyacá—(20), llevó a cabo diligencia de remate del referido inmueble “dentro del proceso ejecutivo con título hipotecario, adelantado por el Banco de los Trabajadores… en contra de Gloria Burgos de Sanabria y Julio Roberto Sanabria Cuellar, radicado bajo el Nº 2946”, siendo adjudicado el inmueble rematado al señor Luis Fernando Ávila Ortiz, persona a la que se la había reconocido la calidad de “cesionario del crédito, intereses y costas” mediante providencia del 24 de agosto de 1989(21).

De otra parte, el citado despacho judicial, en providencia del 18 de marzo de 1993, aprobó la adjudicación del referido predio y dispuso su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva e igualmente ordenó el levantamiento del embargo y secuestro que sobre el inmueble pesaban, determinación que fue notificada personalmente al secuestre(22).

(iv) En la anotación número 10 del citado certificado de tradición, figura el registro de la sentencia del 18 de marzo de 1993 dictada por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Sogamoso que aprobó el remate a favor del señor Luis Fernando Avila Ortiz, demandante en este proceso contencioso administrativo.

(v) Mediante Resolución 5537 del 25 de noviembre de 1996(23), la gerencia del Incora declaró “extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado del señor Luis Fernando Avila Ortiz” y, adicionalmente, en el referido acto administrativo, se dispuso:

“ART. TERCERO.—Los efectos de esta resolución permanecerán en suspenso durante quince (15) días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual los interesados podrán solicitar su revisión ante el Consejo de Estado conforme lo dispone el numeral 3º del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 (resalta la Sala).

ART. CUARTO.—Vencido el término a que se refiere el artículo anterior sin que los interesados hayan solicitado la revisión de esta providencia o cuando intentada aquella la demanda respectiva fuere rechazada o el fallo del Consejo de Estado negare la revisión, remítase copia auténtica de esta Resolución y de la aprobatoria del a junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Yopal para su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 470-0007861 y la cancelación de las anotaciones sobre la propiedad y demás derechos reales en relación la parte del predio Guineo, sobre el cual se declara la extinción de dominio”.

(vi) Posteriormente, en la anotación 11, fechada el 26 de febrero de 1998, se hace constar el registro de la Resolución 5537 del 25 de noviembre de 1996 que dispuso “Declarar a favor de la Nación el derecho de dominio privado del señor Luis Fernando Avila Ortiz”, sobre una parte del predio de su propiedad denominado “El Guineo” y, en la misma fecha fueron registrados los recursos interpuestos contra la citada determinación los cuales se fallaron adversamente al recurrente.

(vii) Conforme al procedimiento legal correspondía a la junta directiva del Incora(24) la aprobación del citado acto administrativo, por ello a través de la Resolución 70 del 25 de noviembre de 1996 se aprobó el contenido de la Resolución 5537 referida, determinaciones —ambas— que fueron notificadas al ahora demandante(25) el 20 de diciembre de la citada anualidad y con ello fue enterado de los medios judiciales a los cuales podía acudir para cuestionar la legalidad de las decisiones que hoy censura por esta vía jurisdiccional.

(viii) El demandante interpuso recurso de reposición contra los referidos actos administrativos proferido por el gerente general del Incora que fueron confirmados con Resolución 2044 del 6 de agosto de 1997(26), siendo aprobada tal determinación por la junta directiva del Incora a través de la Resolución 15 del 6 de agosto de 1997, actos que fueron registrados conjuntamente, el 26 de febrero de 1998, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el folio de matrícula correspondiente al inmueble denominado “El Guineo”.

(ix) Obra constancia de la Secretaria de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado(27), según lo cual, revisados los libros radicadores [a 9 de febrero de 1998], “no se encontró demanda alguna contra las resoluciones 5537 y 70 del 25 de noviembre de 1996 y 2044 y 0015 del 6 de agosto de 1997, proferidas por la gerencia general y la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, mediante las cuales se declara y aprueba la extinción, a favor de la Nación [de] una parte del predio y desata el recurso de reposición que resuelve no revocar y en consecuencia mantener en todas sus partes las resoluciones 5537 y 70 del 25 de noviembre de 1996, del predio rural denominado El Guineo”.

Frente al citado panorama de lo probado en el curso del proceso, viene a ser claro que el ahora demandante debió, una vez notificado de los actos administrativos con los cuales se declaró la extinción de dominio del inmueble en mención, incoar la acción judicial de revisión y, en dicho escenario procesal, aducir los argumentos que ahora plantea y que según su criterio, no fueron tenidos en cuenta, tales como existencia de la causal de fuerza mayor que habría impedido la explotación del bien y/o el supuesto desconocimiento por parte del Incora de las órdenes de embargo y secuestro que pesaban sobre el inmueble.

Esta corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones para advertir que no es viable jurídicamente como pretende el demandante en esta oportunidad, cuestionar por vía de la acción de reparación directa la legalidad de las decisiones de la administración materializadas a través de actos administrativos, como sucede en el sub examine, siendo necesario recordar que el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo prevé que se ejercerá la referida acción cuando una persona pretenda la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro del proceso administrativo de extinción de dominio, la acción idónea no resultaba ser la de reparación directa, sino la acción de revisión, siendo ese el espacio jurisdiccional donde debió alegar las circunstancias que ahora pretende hacer valer a través de una acción que no se atempera, en su naturaleza, con el origen de lo reclamado en este caso.

En el caso que ocupa a la Sala, se verificó que la fuente del daño no es una simple omisión de la entidad demandada, pues la administración realmente no incurrió en el defecto señalado, como equivocadamente lo presenta la demanda, pues el Incora, al adoptar la decisión de extinción de dominio y ordenar el registro en el certificado de tradición, exteriorizó su voluntad(28), configurándose así un acto administrativo de carácter particular y concreto que produjo plenos efectos jurídicos, acto —por lo demás— que se encuentra amparado por la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo al no haber sido cuestionado por la acción de revisión, sin que pueda el demandante buscar invalidarlo acudiendo a una acción judicial que no se encuentra establecida con dicho propósito, proceder que atenta contra la seguridad jurídica y la estabilidad del sistema normativo.

Teniendo claro lo anterior, es evidente que se le creó al aquí demandante una situación jurídica que le era desfavorable pero que resultaba cuestionable a través de las acciones judiciales respectivas y no por conducto de la de reparación directa que ha ejercitado, de ahí que, ante lo decidido por la primera instancia, la Sala debe modificar la negativa de las pretensiones, para en su lugar declararse INHIBIDA para resolver sobre el fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda.

4. Costas.

Como no se vislumbra temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. SE MODIFICA la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare el 23 de mayo de 2002 y en su lugar, la Sala se INHIBE para pronunciarse sobre el fondo del asunto, conforme a los razonamientos expuestos en precedencia.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada la providencia, devuélvase al tribunal para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(15) Folio 30 del cuaderno contentivo de la valoración pericial.

(16) La demanda se presentó el 24 de febrero del año 2000.

(17) Decreto 597 de 1988.

(18) Folio 9 vto.

(19) Folio 11.

(20) Folio 14.

(21) Folio 226 c.a.

(22) Folio 18.

(23) Folio 74.

(24) Folio 89.

(25) Folio 90.

(26) Folio 91.

(27) Folio 98.

(28) Acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa más no omisiva, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí.