Sentencia 2000-00082 de agosto 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 13001-23-31-000-2000-00082-01-17018

Consejera Ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Liberty Seguros S.A. NIT-860.009.192-7

C/Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Modificación liquidación de importación

Fallo

Bogotá, D.C. diecinueve (19) de agosto dos mil diez (2010)

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos de la apelación de la demandada la Sala debe decidir la legalidad de las resoluciones expedidas por la Administración Local de Aduanas de Cartagena que ordenaron hacer efectiva la garantía Nº 303938 por valor de $ 29.693.474 de la Compañía de Seguros Latinoamericana (hoy Liberty Seguros S.A.) que garantizó el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en relación con la declaración de importación Nº 12056010565275 presentada por el señor Carlos T. Agudelo el 14 de julio de 1997.

La póliza mencionada se otorgó con el fin de que el importador obtuviera el levante de la mercancía importada (soportes preparados para grabar sonidos o para grabaciones análogas, sin grabar). La vigencia de la póliza comprendió el periodo del 21 de julio de 1997 al 21 de octubre de 1998. Si bien la póliza se modificó mediante certificado 277166c en cuanto al valor asegurado, la vigencia no fue objeto de modificación(2).

Como al momento de la inspección, se presentó una diferencia entre el valor de la mercancía señalada en los documentos de importación y los precios de referencia de la Circular 0157 de 1996, se dio una controversia de valor que culminó con la expedición de la liquidación oficial de revisión de valor Nº 001145, del 2 de julio de 1999, por la suma de $ 46.915.204(3). En ese mismo acto se ordenó hacer efectiva la garantía Nº 303938 por $ 29.693.474.

El tribunal declaró la nulidad de la mencionada resolución, y de la resolución que la confirmó, porque consideró que la administración no declaró previamente la realización del riesgo asegurado, como es el incumplimiento del importador. No hubo una oportunidad previa para que el importador pagara los tributos aduaneros tasados por la administración en la liquidación de revisión de valor, de manera que si no cumplía, procediera la declaratoria de incumplimiento y, por lo tanto, la orden de hacer efectiva la póliza.

El a quo indicó que si la fecha del incumplimiento fue el día en que se expidió la liquidación oficial de revisión (2 de julio de 1999), para ese momento la póliza ya estaba vencida, pues su vigencia correspondía al periodo comprendido entre el 21 de julio de 1997 y el 21 de octubre de 1998. Así las cosas, la garantía no se podía hacer efectiva. Es decir, el riesgo asegurado debió ocurrir durante el término de vigencia de la póliza y que, en este caso, durante la vigencia de la póliza 303938 no ocurrió ningún siniestro.

Por su parte, la demandada controvierte la decisión con fundamento en el Concepto 015 del 27 de enero de 1999 de la DIAN y con apoyo en reiteradas sentencias del Consejo de Estado, en virtud de los cuales, el acto administrativo que declara el incumplimiento de una obligación garantizada a través de un seguro de cumplimiento, debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo sobre la existencia del riesgo asegurado, para impedir que ocurra la prescripción ordinaria de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio.

Pues bien, planteada así la litis, la Sala procede a resolver.

Para la época de los hechos, el procedimiento para hacer efectiva una garantía otorgada para amparar obligaciones aduaneras(4) estaba previsto en el artículo 41 de la Resolución de la DIAN 1794 de 1993 “Por la cual se establecen los plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras”(5). El artículo mencionado disponía:

“ART. 41.—Efectividad de las garantías.

La división de liquidación de la administración de impuestos y aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes remitido por la división competente de la administración de impuestos y aduanas donde ocurrieron los hechos y de la fotocopia autenticada de la garantía, enviada por la dependencia donde repose el original de la misma, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de tales documentos, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.

En todo caso, en la misma providencia se declarará la obligación incumplida, se ordenará la efectividad de la garantía y se determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía.

Este acto administrativo deberá notificarse al garante y al tomador de la garantía, conforme a lo dispuesto en los artículos 98 y siguientes del Decreto 1909 de 1992. En el mismo acto deberá ordenarse, una vez el mismo se encuentre ejecutoriado, la remisión de copia o fotocopia debidamente autenticada a la dependencia donde reposa el original de la garantía para que, con fundamento en dicho acto, se envíe el original de la garantía a la subdirección o a la división de cobranzas, según sea el caso, o a la dependencia que haga sus veces en la administración de impuestos y aduanas correspondiente, con el objeto de hacer efectivo el cobro de la obligación por vía de jurisdicción coactiva.

Contra la providencia que declare el incumplimiento de la obligación aduanera afianzada y ordena la efectividad de la garantía, podrán interponerse los recursos de reposición y apelación dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación.

La división donde repose el original de la garantía deberá remitirla, junto con el informe del incumplimiento que haya conocido, a la subdirección o a la división de cobranzas, según sea el caso, o a la dependencia que haga sus veces en la administración de impuestos y aduanas correspondiente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acto administrativo que declara el incumplimiento de la obligación respaldada con una garantía bancaria o de compañía de seguros, para que dicha dependencia por vía de jurisdicción coactiva haga efectiva la garantía.

Una vez ejecutoriada la providencia que declare el incumplimiento de la obligación garantizada y ordene hacer efectiva la garantía, se remitirá el expediente para su cobro a la división de cobranzas o en su defecto a la división de recaudación; dicho acto junto con el original de la póliza, conformarán el título ejecutivo fundamento de la respectiva acción de cobro.

Para los efectos señalados en el presente artículo, deberá tenerse en cuenta que el acto administrativo debidamente ejecutoriado que declara el incumplimiento, junto con la garantía, constituyen título ejecutivo y por lo tanto deberá observarse lo dispuesto en el artículo 68 del Decreto-Ley 01 de 1984 en concordancia con lo establecido en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.

(…)”.

Pues bien, de acuerdo con lo anterior se debe establecer si la garantía estaba vigente al momento de ocurrir el siniestro, el cual cabe precisar que está dado por el incumplimiento de la obligación garantizada. Para el efecto se debe establecer cuál era el objeto de la póliza otorgada por la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A., hoy Liberty Seguros S.A., que fue el siguiente:

“Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes para respaldar las sumas en discusión por el 100% objeto de controversia de la declaración de importación Nº 12056010565275 de julio 14/97 de conformidad con el artículo 13 de la Resolución 932/94, Decreto 1220/96 artículo 32 Resolución 1016/97 artículos 13 y 14.

Nota: Renunciamos al beneficio de excusión artículo 11 literal b, Resolución 1794/93”.

Es decir, la compañía de seguros estaba garantizando que el importador cumpliera las disposiciones legales para respaldar el 100% de la suma objeto de controversia respecto de la declaración de importación mencionada, con el fin de que pudiera hacer el levante de la mercancía. Como se observa, desde antes del levante ya había una controversia de valor y con la póliza se garantizaba el cumplimiento de las disposiciones legales sobre la valoración de mercancías objeto de levante.

Así las cosas, el objeto de la garantía era cubrir el mayor valor de tributos aduaneros que no fueron cancelados con la declaración de importación y, si bien, con la liquidación de revisión de valor se estableció ese mayor valor, no significa que sea ese momento en el cual haya sucedido el siniestro; el siniestro ocurrió cuando se incumplieron las normas legales, es decir, cuando se hizo la importación y se obtuvo el levante de la mercancía con un valor menor al que le correspondía. Es que, precisamente, en el presente caso, el hecho que se hubiera efectuado el levante no significó que el valor de la mercancía que se declaró estuviera conforme con las normas de valoración aduanera, por eso mismo se constituyó la garantía. En consecuencia, desde ese momento hubo el incumplimiento y lo que hizo la liquidación de revisión fue declarar que hubo ese incumplimiento o lo que es lo mismo “declaró el siniestro ocurrido”. Este hecho, el incumplimiento, no su declaratoria, debió darse dentro del término de vigencia de la póliza(6). Como en este caso la vigencia de la póliza comprendió el periodo del 21 de julio de 1997 al 21 de octubre de 1998, se considera que el siniestro ocurrió durante su vigencia, pues el levante de la mercancía Nº 064.503.141 se obtuvo el 24 de julio de 1997.

Ahora bien, cosa diferente es el término que tiene la administración para adelantar la acción de cobro de esa garantía, que lo establecía el artículo 43 de la Resolución 1794 de 1999, según el cual:

ART. 43.—Mérito ejecutivo.

De conformidad con el artículo 828 del estatuto tributario, las garantías constituidas a favor de la Nación presentan mérito ejecutivo a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento de la obligación garantizada y ordene hacerla efectiva.

En concordancia con los términos de prescripción señalados en el artículo 95 del Decreto 1909 de 1992, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dispone de cinco (5) años para adelantar la acción de cobro que haga efectiva las garantías, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare incumplida la obligación.

En consecuencia, y no obstante los términos de vigencia indicados para efectos de constituir y aprobar las garantías, es entendido que para la efectividad de estas, por la vía, coactiva los términos de prescripción son los especiales señalados en el precitado artículo” (resaltado fuera del texto).

Sobre este tema la Sección Cuarta de la corporación mediante sentencia del 31 de octubre de 1994(7) precisó:

“si expedido el acto administrativo que ordena hacer efectiva la garantía dentro de los cinco (5) años siguientes a su firmeza, no se han realizado los actos que corresponden para ejecutarlos, no puede la administración exigir su cobro.

“Cosa distinta la constituye el término para proferir el acto administrativo que ordene hacer efectiva la garantía, que junto con la póliza otorgada constituyen el título ejecutivo conforme lo preceptúa el artículo 68 numeral 5º del Código Contencioso Administrativo.

“Término que contrariamente a lo expresado por el a quono necesariamente debe coincidir con el de vigencia de la póliza de garantía, porque este tiene por objeto amparar el riesgo (incumplimiento) que se produzca en su vigencia. Ocurrencia que puede tener lugar en cualquier momento incluido el último instante del último día de vigencia. Hecho muy diferente al de reclamación del pago o a la declaratoria del siniestro ocurrido, que pueden ser coetáneos o posteriores a la de la vigencia de la póliza”.

También la Sección Primera de la corporación ha considerado que uno es el término de vigencia de la garantía, dentro del cual debe ocurrir el siniestro y otro el correspondiente a la prescripción de la acción de cobro. Así, en sentencia del 11 de julio de 2002 manifestó(8):

“En la contestación de la demanda la DIAN aduce el artículo 1081 del Código de Comercio para justificar dicha situación, en cuanto señala un término de dos (2) años para la prescripción ordinaria de las acciones que se derivan del contrato de seguros, pero la Sala observa que esa norma no es pertinente al punto, por cuanto una cosa es la prescripción de tales acciones y otra, la del alcance en el tiempo de la cobertura o el amparo pactado en el aludido contrato, o lo que es igual, la vigencia del mismo. Dicho artículo, en lo pertinente, señala lo siguiente:

“La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

“La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción”.

Como se puede apreciar, se trata de un término que empieza a correr desde la ocurrencia del siniestro objeto del amparo, que para el caso viene a ser el hecho que daría base a la acción correspondiente, la cual sería la de cobro coactivo, sin que aparezca relacionado con la vigencia de la póliza. Este último tópico cuenta para determinar si el siniestro queda o no cobijado por el seguro de que se trate.

La vigencia de la póliza es ni más ni menos que la del contrato de seguro, consagrada como uno de los contenidos del mismo en el artículo 1047, numeral 6º, del Código de Comercio, y se entiende que es el tiempo dentro del cual surte sus efectos y, por ende, en el que los riesgos corren por cuenta del asegurador, por consiguiente, una vez vencido el periodo de vigencia antes de que acontezca el siniestro, desaparece el correspondiente amparo respecto del mismo, luego no cabe pretenderlo en relación con un evento ocurrido cuando no hay contrato de seguro vigente.

[…].

En el presente caso, como se observó, el siniestro tuvo lugar cuando el contrato de seguro ya no estaba vigente, luego la póliza no tenía validez alguna, de modo que no era procedente ordenar su cumplimiento. Justamente para evitar situaciones como esa, el precitado artículo 24 de la Resolución 1794 de 1993, prevé que la garantía pueda renovarse si fuere necesario, posibilidad que la DlAN no aprovechó para mantener la garantía del presente caso”.

Según el criterio expuesto, la prescripción de la acción de cobro conforme con el artículo 1081 del Código de Comercio, es un aspecto distinto del término de vigencia o cobertura de la póliza. En este caso, la orden de hacer efectiva la garantía, que es la decisión demandada por la actora, no necesariamente debe dictarse dentro del término de vigencia de la póliza, puede ser posterior, pues se trata de la reclamación del pago como consecuencia de que ha ocurrido el riesgo asegurado.

Por las anteriores razones no tiene razón la demandante en señalar que los actos administrativos son nulos por inexigibilidad de la obligación contenida en la garantía y por extemporaneidad de la actuación de la administración, motivo por el cual se debe revocar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y se procederá a estudiar los cargos de falta de notificación del requerimiento especial y violación de las normas sobre métodos de valoración de mercancías que no fueron analizados por el tribunal.

La actora discute que así como la administración le notificó la liquidación oficial de revisión de valor, debió notificarle también el requerimiento especial a la compañía aseguradora, en su condición de sujeto interesado. Considera igualmente que los actos demandados violaron los artículos 1º y 25 del Decreto 1220 de 1996, según los cuales la aplicación del método de valoración de mercancías mediante precios de referencia, es con carácter residual, es decir, una vez se hayan descartado, uno a uno y, en orden los cinco métodos consagrados en el Acuerdo GATT, pues la administración, sin justificación alguna, descartó el método basado en la transacción (primer método) y dio aplicación al método basado en precios de referencia.

Pues bien, conforme al artículo 3º del Decreto 1800 de 1994, “una vez identificadas las causales que pudieran dar lugar a la formulación de liquidaciones oficiales de corrección o de revisión del valor según el caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 70 y 71 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que los adicionen o complementen, y antes de producirse la firmeza de la declaración de importación, la división de fiscalización de la respectiva administración enviará al importador un requerimiento especial aduanero que contenga todos los puntos que se propongan corregir o revisar […]”.

La norma citada señala el procedimiento para proferir la liquidación oficial de corrección o de revisión de valor, que tiene por objeto modificar una declaración privada aduanera, cuya naturaleza es diferente a la acción que se pueda derivar de un contrato de seguros.

En efecto, en este caso, la discusión de valor o controversia de valor era un aspecto que correspondía darlo a la DIAN frente al importador, no a la compañía de seguros, cuya participación en ese trámite era cubrir el mayor valor de tributos aduaneros que no fueron cancelados con la declaración de importación y aun cuando el siniestro ocurrió cuando se incumplieron las normas legales, es decir, cuando se hizo la importación y se obtuvo el levante de la mercancía con un valor menor de la mercancía al que le correspondía, quien debía probar que el valor declarado era el correcto y que la DIAN se equivocó en el procedimiento de aplicación de los métodos de valoración era el importador y no la aseguradora.

Para la Sala, una vez definido el siniestro la aseguradora debe salir a su cumplimiento, en esta labor no suple ni sustituye la actividad que le correspondería realizar al importador para desvirtuar esa diferencia de valor. En el caso de autos, hay prueba de que el importador contestó el requerimiento especial, pero no que hubiera recurrido la liquidación de revisión de valor, de manera que puede entenderse que aceptó no solo esa liquidación oficial, sino que se hiciera efectiva la garantía, pues, al fin y al cabo, para eso la había constituido y esa era la obligación contraída por la aseguradora.

Si bien es cierto en la liquidación de revisión la DIAN ordenó hacer efectivo el amparo contratado por la demandante, es decir, adelantó la acción derivada del contrato de seguros como consecuencia de la declaratoria de la ocurrencia del siniestro, también lo es que cada proceso, el de revisión de valor y el de efectividad de las garantías tienen supuestos, motivos y objetos diferentes. Por lo tanto, los trámites que en cada uno deban surtirse deben atender a la naturaleza correspondiente.

Así las cosas, no era obligación legal de la DIAN notificar a la actora el requerimiento especial que se surtió válidamente frente al importador, porque no le correspondía a la aseguradora, en virtud del contrato de seguros, probar cuál era el valor en aduana de las mercancías importadas, labor que sí correspondía al importador. En el mismo sentido, tampoco le corresponde a la aseguradora, ante la jurisdicción, cuestionar la legalidad de los métodos de valoración de aduanas aplicados por la DIAN, pues este no es el objeto del contrato de seguros que suscribió con el tomador (importador) y, por ende, no tiene legitimación para ello.

Por eso, el artículo 41 de la Resolución de la DIAN 1794 de 1993 “Por la cual se establecen los plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras”(9) señala que en el trámite para hacer efectivas las garantías, el acto que se notifica al garante es la resolución que declara la obligación incumplida, ordena la efectividad de la garantía y determina la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía.

Por las anteriores razones la Sala considera que no hubo la expedición irregular de los actos demandados que cuestiona la demandante, por lo que se procederá a revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar:

2. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

3. RECONÓCESE personería al abogado Hermes Ariza Vargas como apoderado de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(2) Folios 61 y 62 del c. 1.

(3) Folio 44 c. 1.

(4) Conforme con el literal b) del artículo 13 de la Resolución 1016 de 1997, que regía para la fecha de la importación, cuando se produzca controversia sobre el valor de las mercancías durante la diligencia de inspección en el proceso de importación, es posible autorizar el levante de las mismas si dentro de los 5 días siguientes a la práctica de la inspección se constituye una garantía, en la forma prevista en el artículo 14, literal a) de la misma resolución.

(5) Modificado por el artículo 1º de la Resolución 4324 de 10 de agosto de 1995.

(6) El artículo 2º de la Resolución 1794 de 1993 dispone: “Vigencia. Las garantías se constituirán con una vigencia igual al término fijado para el cumplimiento de la obligación que se respalda, contado desde el momento de su aprobación o de la vigencia del contrato. Cuando se trate de la constitución de garantías bancarias o de compañía de seguros se constituirán por tres (3) meses más, a la vigencia establecida para cada caso, en la presente resolución”.

(7) Expediente 5759, Consejero Ponente Dr. Guillermo Chaín Lizcano.

(8) Consejo de Estado, 11 de julio de 2002. Radicado 11001-03-24-000-1999-0376-01(7255). C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(9) Modificado por el artículo 1º de la Resolución 4324 de 10 de agosto de 1995.