Sentencia 2000-00200 de marzo 28 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.:73001-23-31-000-2000-00200-01 (20.393)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s”

Demandado: La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Proceso: acción contractual

Asunto: recurso de apelación

Bogotá, D.C, veintiocho de marzo de dos mil doce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s” contra la sentencia del 22 de febrero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido.

En demanda presentada el 29 de julio de 1999(1) contra La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s” pidió que se declarara la existencia del contrato 892/96 que celebró el 21 de octubre de 1996 con el Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema”, que además se declarara que esta entidad es responsable por la terminación unilateral y el consiguiente incumplimiento del mencionado contrato, cuyas obligaciones fueron asumidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en virtud de lo dispuesto por el Decreto 1675 de 1997, y que como consecuencia se condene a la demandada a pagar, debidamente actualizados y remunerados con intereses, los perjuicios causados cuyo monto estima en $263.057.379.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural decidió entregar los puntos de venta del Instituto Colombiano de Mercadeo Agropecuario “Idema” a los particulares que se integraran en empresas asociativas de trabajo.

El 21 de octubre de 1996 el Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema” y la Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s” celebraron el contrato de suministro 892/96 que tenía por objeto el abastecimiento, con los productos básicos que aquella comercializaba, del punto de venta ubicado en el municipio del Espinal en el departamento del Tolima.

Como término de duración del contrato se fijó el de 2 años contados a partir del 21 de octubre de 1996.

El 27 de junio de 1997 se expidió el Decreto 1675 mediante el cual se suprimió el Instituto de Mercadeo Agropecuario y se ordenó su liquidación.

En comunicación recibida por la Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s” el 30 de julio de 1997, el Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema” en liquidación dio por terminado el citado contrato expresando lo siguiente: “teniendo en cuenta que el instituto se encuentra en proceso de liquidación, me permito informarle que damos por terminada la relación comercial suscrita mediante [e]l contrato 892/96 […]”.

La Empresa Asociativa de Trabajo “Mercado’s” ha padecido ingentes perjuicios que se estiman en la suma de $263.057.379 los materiales y en 1000 gramos oro los morales.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiada la demandada del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y la accionada le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que solo aprovechó la demandante.

II. La sentencia del tribunal.

En sentencia del 22 de febrero de 2001 el Tribunal Administrativo del Tolima decidió negar las pretensiones de la demanda.

Para tomar esta decisión el tribunal expuso las siguientes razones:

Empieza el sentenciador de primera instancia por resumir la actuación surtida ante él para luego rememorar que en precedente oportunidad había resuelto un asunto similar en el que expresó que el demandante ha debido en primer lugar impugnar el acto administrativo que dio por terminado el contrato, toda vez que este llega ante el juez asistido por la presunción de legalidad y de certeza, cuestión que aquel no hizo al proponer la acción contractual.

Ahora, agrega el tribunal, si se argumenta que el fundamento de la demanda lo es también el suministro tardío que allí se aduce, debe replicarse que una cláusula contractual permitía dar por terminado de manera anticipada el contrato y que el decreto que ordenó la liquidación del “IDEMA” prohibió la iniciación de nuevas operaciones, excepción hecha de las que tendieran a liquidarla, razón por la cual resulta evidente que no podía seguir suministrando.

III. El recurso de apelación

Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que sus pretensiones han debido ser acogidas porque, si estaba prevista la liquidación del “Idema”, no ha debido celebrar contratos con los particulares para comercializar los productos agrícolas y mucho menos con una duración de dos años.

La apelante argumenta que si bien la terminación unilateral es una prerrogativa de la administración, esta facultad tiene como límite la legalidad pues ella no puede ejercerse lesionando los intereses económicos del contratista al privarlo de los beneficios pactados en el contrato.

Agrega la recurrente que esa terminación unilateral no le permitió la completa ejecución de lo convenido y por ende se le causaron grandes perjuicios, circunstancia por la cual ella debe ser compensada mediante el reconocimiento y pago de la correspondiente indemnización.

IV. El concepto del Ministerio Público

El señor agente del Ministerio Público opina que debe confirmarse la sentencia de primera instancia por las siguientes razones:

Al analizar los hechos que le sirven de fundamento a las pretensiones se advierte que según lo estima la parte actora los perjuicios que ella dice haber sufrido se derivan de la decisión de la administración de dar por terminado unilateralmente el contrato, tal como se lee en el hecho 39.

Las entidades estatales para el cumplimiento de sus funciones pueden acudir a diversos mecanismos, entre ellos a la colaboración de los particulares mediante la contratación estatal.

Esa relación contractual puede determinar en algunos casos que la administración tome decisiones unilaterales mediante actos administrativos, actos estos que nacen amparados por la presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción pues tienen control de legalidad

Por consiguiente si un contratista no comparte la decisión que adopta la administración en relación con el contrato, debe acudir ante el juez contencioso administrativo para que decida sobre su legalidad y sobre los perjuicios que se le hubieren podido causar al destinatario con esa decisión.

Como en este caso se pretende que se declare el incumplimiento del contrato por haber sido ilegalmente terminado y no se demandó el acto administrativo que lo terminó, se presume que este acto se expidió de conformidad con las normas sustantivas y procedimentales que lo rigen.

En cuanto a que el Idema no suministró en la forma pactada ello se quedó en una simple aseveración sin respaldo probatorio alguno.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. La Constitución Política dispone que el Estado tiene dentro de su fines esenciales, entre otros, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados”(2) en ella, que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones,”(3) que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”(4), y que los servicios públicos “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”(5).

De este conjunto normativo se desprende que la actividad del Estado debe, de un lado, estar al servicio de los asociados y, de otro lado, estar encaminada a la prestación de los servicios públicos.

Este objeto de la actividad de la administración comprende múltiples facetas pero en todo caso, sin importar de cuál de ellas se trate, su actuación supone un acto administrativo pues este es el instrumento mediante el cual la administración expresa su designio y cumple sus propósitos.

Ahora, si la administración considera que para prestar los servicios públicos debe valerse del concurso de otras personas, en especial de los particulares, cuenta con otro instrumento idóneo para ese efecto: El contrato estatal.

He aquí entonces el por qué el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 señala que “los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones”.

Pero debe advertirse que en esta última hipótesis, es decir en el evento que la administración considere que debe obtener la colaboración ajena para la prestación de los servicios públicos, la materialización de este designio y el cumplimiento de tal propósito también suponen la existencia de actos administrativos, no solo de los que preparan y conducen a la obtención de la colaboración de otras personas, esto es a la celebración del contrato, sino también de aquellos otros que persiguen la ejecución de lo pactado y, en general, la regulación de todas aquellas situaciones y circunstancias que se originan y resultan del desenvolvimiento de la específica relación contractual.

Con otras palabras, en la actividad contractual del Estado se presenta una ligazón entre el contrato de que se trata con los actos administrativos que deben expedirse con ocasión de aquel.

Por todo lo anterior es que se puede afirmar que “esta realidad doctrinal se traduce en la utilización, básica y sistemática, de dos importantes instrumentos: el primero, de naturaleza unilateral, producto del ejercicio del poder público, en especial del encomendado a la función administrativa, conocido como “acto administrativo”, que se traduce en la expedición de decisiones individuales o personales de claro carácter subjetivo, o también en regulaciones o reglamentaciones de carácter general o impersonal; el segundo, bilateral, fundado en conceptos que buscan la igualdad, de influencia iusprivatista, denominado “contrato estatal”, que traslada la satisfacción del interés general, en especial del objeto de la actividad administrativa, al plano del tráfico jurídico ordinario propio de los particulares. Ambos instrumentos de la actividad administrativa con características, principios y naturaleza diversos, pero unidos en el propósito del cumplimiento y satisfacción de las finalidades estatales, básicamente de las encomendadas a quienes ejercen funciones administrativas”(6).

Por esto es que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la redacción que le dio el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 que era la vigente por la época en que se celebró el contrato que aquí se trajo como fundamento de la reclamación, disponía que “cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones”, permitiéndose entonces también cuestionar mediante la acción contractual, los actos administrativos expedidos durante la ejecución del contrato o con posterioridad a ella.

En síntesis, “una aproximación a la institución nos permite sostener que la acción referente a controversias contractuales o acción contractual desarrollada en el artículo 87 [del] CCA es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; y que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar; como también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato”(7).

2. Ya se había dicho que la actividad de la administración supone un acto administrativo pues este es el instrumento mediante el cual la administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad aquella que se rige no solo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supra principios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial”(8), de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento”(9) y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados”(10).

En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto”(11).

Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento […]” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]”.

3. Pues bien, conjugando lo que se ha expresado en los dos numerales precedentes de estas consideraciones, resulta que si en la actividad contractual de la administración, en donde como ya se dijo concurren necesariamente actos administrativos, se producen decisiones unilaterales de aquella y respecto de las cuales se aduce que son ilegales, que constituyen un incumplimiento de lo pactado y que han causado perjuicios al contratista, emerge de bulto que resultará indispensable cuestionar, mediante la solicitud de su nulidad, la legalidad presunta que las ampara, pues mientras esa declaratoria no se obtenga esos actos administrativos pasarán por válidos, serán obligatorios, son suficientes por sí mismos para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento, y, en fin, seguirán justificando las determinaciones que en relación con el contrato aquella haya tomado de manera unilateral.

Y es que como las circunstancias determinantes de la alteración del equilibrio económico del contrato, tal como es bien sabido, pueden derivarse de hechos o actos imputables a la administración o al contratista que configuren un incumplimiento de sus obligaciones como contratante, de actos generales del Estado (hecho del príncipe) o de circunstancias imprevistas, posteriores a la celebración del contrato y no imputables a ninguna de las partes (teoría de la imprevisión), cada vez que se pretenda la indemnización de perjuicios argumentando que hubo un incumplimiento del contrato que tuvo su origen en una determinación unilateral de la administración, será ineludible deprecar la nulidad de este acto administrativo pues de no hacerlo, la presunción de legalidad que a este cobija estará señalando, hasta tanto no haya decisión judicial en contrario, que no existe tal incumplimiento porque el acto se ajusta al ordenamiento. 

4. En el asunto que ahora se revisa por la vía de la alzada ya se vio que la demandante soporta sus pretensiones en que el contrato que celebró con el “Idema” fue incumplido por esta entidad al darlo por terminado de manera unilateral argumentando que se encontraba en estado de liquidación obligatoria.

Así que entonces su petitum se edifica sobre un acto imputable a la administración que supuestamente configura un incumplimiento contractual de la entidad contratante ya que tuvo su origen en una determinación unilateral de aquella, razón por la cual se imponía el cuestionamiento de la legalidad de este acto administrativo mediante la solicitud de su nulidad pues hasta tanto la ilegalidad no se pronuncie judicialmente, la presunción de validez que lo cubre estará señalando que no existió tal incumplimiento por esa precisa circunstancia ya que el acto se ajusta por entero al ordenamiento. 

Como quiera que en la demanda no se pretende la nulidad del acto administrativo que dio por terminado de manera unilateral el contrato y este aspecto no puede ser abordado oficiosamente por el juzgador, se sigue que las pretensiones de la demanda estaban condenadas al fracaso tal como lo vio y lo decidió el a quo

Estas razones son suficientes para confirmar la sentencia apelada como en efecto se resolverá.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Olga Valle de De La Hoz, presidente—Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folios 123 a 143 del cuaderno 1.

2 Artículo 2º.

3 Artículo 209.

4 Artículo 365.

5 Ibídem.

6 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. T. II. Bogotá: Universidad Externado de Colombia; 2004, p. 31.

7 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Contencioso administrativo. T. III. Bogotá: Universidad Externado de Colombia; 2004, p. 229.

8 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 41.

9 Ibídem, p. 42.

10 Ibídem, p.43.

11 Ibídem, p. 54-55.