Sentencia 2000-00209 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2000-00209

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander

Actoras: Martha Cecilia Díaz Suárez y otra

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Acuerdo 62 de 31 de diciembre de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, por medio del cual se modificaron los acuerdos 23 de 19 de mayo de 1999 y 51 de 10 de diciembre de la misma anualidad. El acto acusado, es del siguiente tenor:

“Acuerdo 62 de 1999

(Diciembre 31)

Por el cual se modifican los acuerdos 23 de 19 de mayo de 1999, y 51 de diciembre de 1999, relacionados con el otorgamiento de unas facultades extraordinarias al alcalde de Bucaramanga.

El Concejo Municipal de Bucaramanga

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 313, numeral 3º de la Carta y el artículo 279 del Decreto-Ley 1333 de 1986, y,

Considerando:

a. Que los acuerdos municipales 23 y 51 del presente año, autorizaron al alcalde de Bucaramanga para: a) Modificar o adoptar grados y escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos del municipio. b) Modificar la estructura administrativa actual de la administración central municipal, a fin de armonizar con sus competencias constitucionales y legales. d) Modificar la actual estructura administrativa y las plantas de personal del concejo, la personería y la contraloría municipal, previa aprobación del h. Concejo Municipal de Bucaramanga.

b. Que el plazo para ejercer las facultades extraordinarias a que se refieren los literales a), b) y c) del literal anterior, se cuenta a partir de “la fecha en que la Unidad Técnica Central del Programa valide los informes finales por parte de quienes adelanten los estudios y diagnósticos, en cuanto fueren acogidos por la alcaldía, y que tales facultades se ejerzan conforme a dicha validación”.

c. Que para la ejecución del programa de saneamiento fiscal y financiero, y de la reestructuración administrativa y/o ajuste presupuestal, el municipio de Bucaramanga no requiere de la suscripción de un plan o convenio de desempeño, pues la financiación de los costos que demanda su aplicación se hará con recursos provenientes de la enajenación de activos, concretamente venta de acciones a Telecom y por ende, no se requiere de la validación de la “Unidad Técnica Central del Programa” de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a que se refieren los acuerdos 23 y 51 de 1999:

Acuerda:

Artículo primero: modificar el parágrafo del artículo 2º del Acuerdo 23 del 19 de mayo de 1999(1), y, el artículo 2º del Acuerdo 51 del 10 de diciembre de 1999(2) en el sentido de eliminar la validación en ellos exigida por parte de la Unidad Técnica Central del Programa de saneamiento fiscal y en su defecto, el plazo de las facultades extraordinarias concedidas en el Acuerdo 51 de diciembre 10 de 1999, esto es de tres meses, se contará a partir de la fecha de publicación del presente acuerdo.

Artículo segundo: el presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación” (subrayas y negrillas fuera del texto).

Las modificaciones efectuadas a los acuerdos 23 y 51 de 1999, tuvieron como finalidad que el alcalde de Bucaramanga llevase a cabo el programa de saneamiento fiscal y financiero, y de la reestructuración administrativa y/o ajuste presupuestal, sin la suscripción de un plan o convenio de desempeño, por cuanto la financiación de los costos que requería su aplicación se haría con los recursos provenientes de la enajenación de activos, concretamente de la venta de acciones a Telecom, razón por la cual no se necesitaría de la validación de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público referida en los modificados acuerdos 23 y 51 de 1999.

Las demandantes consideran que con la decisión anterior, el municipio de Bucaramanga violó los artículos 4º de la Ley 226 de 1995(3) y 9º de la Ley 358 de 1997(4); así como el Acuerdo 33 de 13 de julio de 1999, expedido por el Concejo de la entidad demandada, por cuanto mediante el acto censurado, el municipio varió la destinación de los recursos obtenidos de la enajenación de los activos que inicialmente se invertirían en el plan de desarrollo municipal, para en su lugar, proceder a ejecutar el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de la Reestructuración Administrativa y/o Ajuste Presupuestal.

Por su parte, la entidad territorial consideró que el acto en cuestión está conforme a los artículos 14 y 15 de la Ley 508 de 1999(5), vigentes al momento de su expedición(6), los cuales aprobaron destinar el producto de la venta accionaria de las entidades territoriales para financiar programas de saneamiento fiscal de los municipios.

La controversia gira en orden a establecer si hubo variación de los recursos obtenidos de la enajenación de activos, que inicialmente se invertirían en el Plan de Desarrollo Municipal, para en su lugar proceder a la ejecución del programa fiscal y financiero, violándose así normas de orden superior, como lo considera la parte actora, y lo concluyó el a quo, o si, conforme a la ley se podía destinar el producto de la venta accionaria a la financiación de programas de saneamiento fiscal de los municipios.

Para una mejor comprensión del asunto sometido a consideración de la Sala, es menester hacer un recuento de los antecedentes del acto acusado.

Del texto del Acuerdo 33 de 13 de julio de 1999, obrante a folios 2 a 7 del cuaderno principal, se infiere que el concejo municipal profirió los Acuerdos 35 de 6 de noviembre de 1998 y 9 de 2 de mayo de 1999, en virtud de que el ente territorial demandado presentaba un déficit fiscal y de tesorería que le restaba capacidad de endeudamiento y pago para su normal funcionamiento y cumplimiento del plan de desarrollo, por lo que una comisión accidental del concejo municipal recomendó colocar en venta hasta el 56% de las acciones que el municipio poseía en las Empresas Públicas de Bucaramanga, que el alcalde de Bucaramanga hizo uso de dicha facultad, efectuando el proceso de enajenación el cual finalizó sin presentación de ofertas de compra y, por ello, se expidió ese Acuerdo 33 de 13 de julio de 1999 para autorizar nuevamente la enajenación referida, hasta el 31 de diciembre de 2000, con fundamento en los procedimientos fijados en la Ley 226 de 1995.

Ahora, por su parte, el 19 de mayo de 1999, el Concejo Municipal de Bucaramanga, teniendo en cuenta que el municipio continuaba sumergido en la referida crisis fiscal, expidió el Acuerdo 23 de 19 de mayo de 1999, folios 9 y 10, ibídem, con miras a la inclusión del Programa de Apoyo al Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de Entidades Territoriales “PASFFIET”, y por ello autorizó al alcalde, para que en el término de siete meses realizará las siguientes gestiones:

a) Las relativas para la obtención de créditos para el municipio;

b) Renegociar la deuda municipal con el fin de obtener condiciones más ventajosas;

c) Negociar con los intermediarios financieros intervinientes del crédito externo o interno;

d) Suscribir los contratos a que haya lugar para la elaboración del Proyecto de Reforma Económica, PRET, así como para adelantar estudios que se deriven del mismo;

e) Gestionar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público las autorizaciones de endeudamiento que se requiera de acuerdo con la normativa vigente.

Asimismo, le otorgó facultades extraordinarias(7) para:

a) Modificar o adoptar grados y escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos del municipio;

b) Modificar la estructura administrativa de la administración central;

c) Crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas municipales;

d) Modificar la estructura administrativa de las plantas de personal del Concejo de Bucaramanga, la personería y la contraloría, previa aprobación del concejo municipal.

De otra parte, a través del Acuerdo 51 de 10 de diciembre de 1999, el Concejo de Bucaramanga, amplió la autorización de gestión que había otorgado al alcalde en el Acuerdo 23 de 19 de mayo de 1999, a un término de cuatro meses y a tres meses, el plazo inicialmente concedido para el ejercicio de las facultades extraordinarias mencionadas.

El Acuerdo 62 de 31 de diciembre de 1999 (acusado), como ya se vio, en la transcripción que se hace al inicio de estas consideraciones, modifica los acuerdos 23 y 51 de 1999, “relacionados con el otorgamiento de unas facultades extraordinarias al alcalde de Bucaramanga”, en el sentido de establecer que para la ejecución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, y de la reestructuración administrativa y/o ajuste presupuestal, el municipio de Bucaramanga no requiere de la suscripción de un plan o convenio de desempeño, pues la financiación de los costos que demanda su aplicación se hará con recursos provenientes de la enajenación de activos, concretamente venta de acciones a Telecom y por ende, no se requiere de la validación de la “Unidad Técnica Central del Programa” de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Como puede verse, la enajenación de la propiedad accionaria no se dispuso en el acto acusado, pues ella ya venía autorizada en los acuerdos 35 de 6 de noviembre de 1998, 9 de 2 de mayo de 1999 y 33 de 13 de julio de 1999, es decir, que el proceso de autorización de la venta de propiedad accionaria se efectuó con anterioridad a la promulgación de la Ley 508 de 30 de julio de 1999.

Resalta la Sala, en negrilla y subrayas el hecho de que tal proceso de enajenación de propiedad accionaria se produjo con anterioridad a la promulgación de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, por cuanto el artículo 14 de esta ley, prevé:

“ART. 14.—Proteccion del patrimonio público. La enajenación de la participación accionaria o societaria estatal se hará en condiciones que salvaguarden el patrimonio público. Cuando dicha enajenación la realicen las entidades territoriales y el respectivo proceso sea autorizado por la respectiva asamblea o concejo, con posterioridad a la promulgación de la presente ley, el recurso de capital producto de esta enajenación, se incorporará en el presupuesto de la entidad propietaria de la participación accionaria o societaria que se enajena, para financiar programas de saneamiento fiscal, amortización de deuda pública o para constituir o financiar los fondos de pensiones públicas del orden territorial.

Cuando la entidad no requiera adelantar procesos de saneamiento financiero, amortizar deuda pública o haya constituido y transferido los recursos necesarios a su fondo de pensiones públicas en las condiciones establecidas en la Ley 100 y demás normas sobre la materia, los recursos podrán destinarse a financiar los programas incluidos en el respectivo plan de desarrollo territorial.

Si los recursos con los cuales se adquirió la propiedad accionaria hacen parte de fondos parafiscales administrados por entidades públicas, se destinarán al objeto de la parafiscalidad, debiéndose invertir en la constitución o financiación del fondo de pensiones de la entidad que administra el recurso parafiscal, hasta garantizar el pago de su pasivo pensional”.

Si, como quedó visto, se repite, el proceso de enajenación de propiedad accionaria se produjo con anterioridad a la promulgación de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, ello quiere decir que el Concejo Municipal de Bucaramanga, no podía, como lo hizo, cambiar la destinación del producto de la enajenación de la propiedad accionaria, para financiar programas de financiamiento fiscal, pues, tal variación hubiera sido permitida si el proceso de enajenación se hubiera producido, como lo manda el artículo 14 de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, con posterioridad a la promulgación de esta ley.

En este orden de ideas, concluye la Sala que asistió razón al a quo en cuanto declaró la nulidad del acto acusado, pues, en efecto, este violó el artículo 14 de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(1) “PAR.—Las facultades extraordinarias a que se refieren los literales a), b) y c), deberán ejercerse a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que la Unidad Técnica Central del Programa valide los informes finales por parte de quienes adelanten los estudios y diagnósticos, en cuanto fueren acogidos por la Alcaldía y que tales facultades se ejerzan conforme a dicha validación”.

(2) “Artículo segundo: las facultades extraordinarias a que se refieren los literales a), b) y c), del artículo 2º del Acuerdo Municipal 23 de 19 de mayo de 1999, deberán ejercerse a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes de la fecha en que la Unidad Técnica Central del Programa valide los informes finales por parte de quienes acrediten los estudios y diagnósticos, en cuanto fueren acogidos por la alcaldía y que tales facultades se ejerzan conforme a dicha validación, ampliando tres (3) meses, el término de las facultades extraordinarias otorgadas al alcalde de Bucaramanga en el artículo 2º del Acuerdo Municipal 23 de 19 de mayo de 1999”.

(3) “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones”.

(4) “Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento”.

(5) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002.

(6) Dicha ley fue declarada inexequible con posterioridad a la expedición del acto acusado, en Sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, proferida por la Corte Constitucional, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) Tales facultades se otorgaron inicialmente por el término de tres meses, las cuales debían ejercerse dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que la Unidad Técnica Central del Programa validara los informes finales por parte de quienes adelantaran los estudios y diagnósticos.