Sentencia 2000-00240 de agosto 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 250002326000200000240 01

Exp.: 29651

Actor: Álvaro Montenegro Santana

Demandado: Distrito Capital

Ref.: Contractual - apelación sentencia

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Bogotá D.C., agosto trece de dos mil catorce.

Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el seis (06) de octubre dos mil cuatro (2004), mediante la cual se declaró la caducidad de la acción y se negaron las pretensiones.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 24 de enero de 2000 por el señor Álvaro Montenegro Santana, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción contractual, se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas (fls. 3 a 18 c. 1):

“PRIMERA. Que entre mi poderdante y el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, se celebró un contrato de obra (orden de trabajo 138) el 22 de noviembre de 1991 para la construcción del salón comunal del barrio Veracruz zona 9 de esta ciudad, por un valor de cuatro millones de pesos ($ 4.000.000) y de acuerdo con el acervo que se agrega al presente escrito, cuyo debido y cumplido contrato no ha reconocido ni pagado en su totalidad la entidad demandada y que se relacionan en las piezas allegadas, documentos cuyos originales se incorporaron al expediente administrativo que reposa en las dependencias de la entidad contratante.

“SEGUNDA. Que, en virtud de la declaración anterior el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital incumplió el contrato de cuya declaración de existencia se trata, y se determina en la pretensión anterior, por no haber reconocido y pagado el valor de la obra debidamente terminada y cumplida la orden, de acuerdo con los documentos anexos y la prueba testimonial y de inspección Judicial que se recaudará en la oportunidad debida, no obstante haber presentado mi mandante las cuentas correspondientes para su reconocimiento y debido pago .

“TERCERA. Que según se determina en documento de una y otra de las partes, el objeto de la orden de trabajo se cambió, es decir, lo señalado en la cláusula primera del contrato y su documento anexo hacen referencia a un trabajo de construcción para la terminación del segundo piso del salón comunal del barrio Veracruz zona 9; comenzada la obra fue cambiada completamente por una remodelación del mismo salón, comprometiéndose el contratista a conseguir los materiales apropiados para poderla ejecutar.

“CUARTA. Que de la misma forma el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, no obstante la indiscutible exigibilidad de los valores de las pretensiones anteriores, con la debida actualización, según la estimación razonada de la cuantía no ha dado cumplimiento a la liquidación del contrato ni incluido ésta, como sumas favorables al actor, el valor de las cuentas de que tales pretensiones tratan;

“QUINTA. Que, en virtud de las declaraciones anteriores, se condene al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, a pagar al actor, ingeniero Álvaro Montenegro Santana el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento del contrato de cuya existencia se impetra en declaración jurisdiccional;

“SEXTA. Que, a al (sic) sentencia que se profiera accediendo a las pretensiones expresadas, se le dé cumplimiento dentro del término establecido por los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. En caso de que así no lo hiciere, que se condene al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, al pago de intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado, sobre las sumas debidas, a partir de la fecha en que se produzca la mora y hasta cuando se haga el efectivo de ella.

“B. Pretensiones subsidiarias:

“Que el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, es responsable de los daños de toda índole imputables a su conducta omisiva, sufridos por el contratista por no haber pagado el valor de la obra contratada, incluidos los materiales de construcción utilizados para el cumplimiento de lo pactado a que se refieren las cuentas presentadas y no pagadas, y a que se aluden en la primera pretensión principal de esta demanda, y por la ausencia de trámite administrativo conducente al pago.

“Que el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, es responsable de los perjuicios irrogados al contratista, por el hecho de no haber liquidado y pagado la orden de trabajo 138 de 1991, es decir pagar la suma adeudada al ingeniero contratista por la obra ejecutada, las cuales se encuentran debidamente presentadas y relacionadas en las cuentas que se anexan al presente escrito de demanda.

“Que el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, se enriqueció, sin causa legal alguna, a expensas del patrimonio del contratista, al beneficiarse con la obra ejecutada a su favor y la cual presta sus servicios, y el no pago de la suma pactada en la orden de trabajo 138 de 1991 lo cual se encuentra detallado adicionado (sic) y relacionado en las cuentas y a través de los distintos recursos interpuestos según los anexos de la demanda, sin que hasta la fecha haya sido pagado lo adeudado al contratista.

“Que en consecuencia, se condene al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, a reembolsar a mi poderdante el valor actualizado de lo adeudado y en proyecto del contratista, junto con los frutos que le corresponda;

“Que para agilizar la administración de justicia y teniendo en cuenta que ya se practicó una audiencia de conciliación prejudicial ante la procuraduría octava judicial, una vez concluida la etapa probatoria y si lo considera pertinente el honorable magistrado(a), con citación a las partes para conciliar las diferencias a que puede dar lugar el contrato y orden de trabajo 138 de 1991 que se trata, teniendo en cuenta que tales cuestiones son susceptibles de transacción, proponiendo el señor magistrado la formula (sic) que estime justa, en caso de que aquellas no lo hicieren”.

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El 22 de noviembre de 1991, las partes de esta controversia suscribieron la orden de trabajo 138 de 1991, con el objeto de llevar a cabo la construcción de un salón comunal.

2.2. El anticipo del 50% correspondiente a la orden de trabajo fue pagado el 22 de abril de 1992 y la ejecución de la obra inició el 18 de mayo de 1992, fecha en la cual se suspendió la ejecución hasta el 8 de julio del mismo año.

2.3. El 8 de julio de 1992 se suspendió de nuevo la obra, hasta el 18 de agosto de ese año.

2.4. La obra, consistente en la terminación del segundo piso del salón comunal del barrio Veracruz, fue cambiada por una remodelación del sitio, lo cual generó múltiples inconvenientes al contratista.

2.5. El 30 de noviembre de 1992, el contratista solicitó a la entidad la designación de un profesional especializado que en forma conjunta con el demandante realizara la medición y la valoración de las obras realizadas, solicitud que fue reiterada en enero 13 y febrero 9 de 1993.

2.6. El 6 de mayo de 1993 la entidad declaró el incumplimiento parcial del contrato, a través de la Resolución 152, ordenó hacer efectiva la cláusula penal y proceder a la liquidación del mismo. El contratista interpuso recurso de reposición que no fue resuelto por la entidad.

2.7. El 5 de octubre de 1998 la entidad comunicó al contratista que existía un saldo a su favor y le solicitó que realizara el correspondiente cobro.

2.8. En febrero 9 y marzo 9 de 1999 el contratista solicitó a la entidad que procediera a liquidar el contrato.

2.9. En junio 18 de 1999 la oficina jurídica de la demandada, a través de un concepto, estimó que ante la falta de pronunciamiento de la entidad, la contratista podía hacer uso del silencio administrativo negativo y proceder a demandar o buscar una conciliación.

2.10. En octubre 13 de 2000 se llevó a cabo la audiencia de conciliación, la cual fracasó porque la entidad consideró que la acción se encontraba caducada.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante invocó como vulneradas los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 14, 23, 25, 26, 29, 58, 90, 314 y 315 de la Constitución Política.

También consideró violados los artículos 1495, 1498, 1501, 1546, 1602, 1603, 1608, 1609, 1613, 1614, 1615, 1617 y 1653 del Código Civil, así como las disposiciones del Decreto-Ley 222 de 1983.

Agregó que no había operado el fenómeno de la caducidad en tanto la entidad no había resuelto el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 152 de 1993, además de que el contratista había formulado un derecho de petición el 9 de febrero de 1999, reiterado el 9 de marzo del mismo año, sin que la entidad se hubiere pronunciado.

4. Actuación procesal.

4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda por Auto del 15 de febrero de 2000 (fl. 21 c. 1).

4.2. Mediante providencia del 30 de enero de 2003 se ordenó la apertura y práctica de pruebas (fls. 101-102 c. 1).

5. Contestación de la demanda.

El Distrito Capital afirmó que en el acta 02 de julio 1º de 1992 se acordó que la obra se reiniciaría el 31 de julio y que el 18 de julio debía ser entregada y recibida, por lo cual, no correspondía a la realidad la afirmación de que la finalización del contrato tenía ocurrencia el 18 de agosto.

Sostuvo que el objeto del contrato no fue variado y que únicamente se modificaron los diseños, para adaptar la obra a las necesidades de la comunidad.

Afirmó que si bien la entidad no liquidó el contrato, a través de la Resolución 430 de 1993 ésta resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor. Expresó que la entidad respondió la totalidad de las peticiones formuladas por el demandante y agregó que las obras fueron ejecutadas de forma defectuosa.

Propuso la excepción de caducidad de la acción.

6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

En Auto del 29 de julio de 2004, el tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus respectivos alegatos de conclusión (fl. 132 del c. 1).

En el término concedido sólo la parte demandante allegó su respectivo escrito de alegaciones en el cual, básicamente, reiteró los argumentos expuestos en la demanda, los cuales reforzó con el resumen de lo probado en el proceso.

El agente del Ministerio Público y la demandada guardaron silencio en esta oportunidad.

7. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 6 de octubre de 2004 a través de la cual resolvió el litigio (fls. 138-152 del cuaderno principal), en los términos que fueron mencionados al inicio de esta providencia.

El tribunal administrativo a quo encontró que la acción había caducado, por cuanto a la fecha de presentación de la demanda, el 24 de enero de 2000, habían transcurrido más de los dos años, así:

i) En relación con lo decidido en la Resolución 152 de 1993, en razón de que si bien la administración no había notificado al demandante lo decidido respecto del recurso de reposición, en ese caso operó el silencio administrativo negativo, por lo cual el acto había adquirido firmeza el 30 de enero de 1994.

ii) En relación con la terminación del contrato, estimó que la fecha límite para liquidarlo ocurrió el 1º de marzo de 1994.

Uno de los magistrados aclaró el voto en el sentido de que si bien consideraba que la acción se encontraba caducada, la fecha límite para presentar la demanda ocurrió el 18 de enero de 1995 y no en la fecha mencionada en el fallo (fls. 151 y 152 del cuaderno de pruebas).

8. El recurso de apelación.

La parte demandante solicitó que se revocara la decisión del tribunal a quo, propósito en relación con el cual expuso que la acción no se encontraba caducada por cuanto el demandante, a través de escritos de febrero 9 y marzo 9 de 1999, había pedido a la entidad que se liquidara el contrato y ésta, el 18 de junio de 1999, a través de un concepto de la oficina jurídica, le recomendó al contratista que formulara la demanda o que buscara una conciliación. Al respecto afirmó lo siguiente (fls. 162-166 cuaderno principal):

“Sentado lo anterior, y considerando que para este caso contractual la hipótesis no se daría tan uniforme jurídicamente, en razón, que con posterioridad a las fechas analizadas por los honorables magistrados de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demandada (DAACD), emite un concepto con fecha de junio de 1999, suscrito por el jefe de la oficina jurídica del DAACD, el cual muestra la decisión de la administración, lo que nos indicó la continuidad del término, pues, si se expide este acto administrativo como respuesta a la petición elevada por el actor y relacionada con la orden de trabajo 138 de 1991, el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, puso fin a la actuación administrativa haciendo imposible su continuación, y es por ello, que de las sugerencias anotadas en el mismo acto, se pudo accionar ante el contencioso administrativo”.

9. Actuación en segunda instancia.

9.1. Mediante Auto del 24 de noviembre de 2004 el tribunal a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 156 cuaderno principal).

9.2. En providencia del 8 de julio de 2005, la sección tercera de esta corporación admitió el recurso de alzada (fl. 179 cuaderno principal).

9.3. Por Auto del 21 de octubre de 2005, se dispuso el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 181 cuaderno principal).

10. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

La parte demandada, el Distrito Capital, alegó de conclusión en el término legal previsto para ello. En su respectivo escrito solicitó que el fallo proferido fuera confirmado, por cuanto, con independencia de la forma en la cual se realizara el cómputo del término de caducidad, para la época de presentación de la demanda la acción se encontraba caducada (fls. 182 a 184 del cuaderno principal).

La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esa oportunidad procesal.

II. Consideraciones

1. Competencia del Consejo de Estado.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues sólo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la existencia e incumplimiento de un contrato de obra celebrado por el Distrito Capital y el señor Álvaro Montenegro Santana.

El Distrito Capital tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 y, en esa medida, los contratos que celebre son estatales(1).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75 prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, entonces, habida cuenta de que una de las partes del proceso tiene el carácter de entidad estatal, con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonio propio, en su condición de entidad descentralizada, resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente se precisa que esta corporación es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, toda vez que la parte demandante estimó que la pretensión de mayor cuantía ascendía a la suma $168’095.490, suma superior a la exigida para la época de presentación de la demanda —enero 24 de 2000— para que el proceso se tramitara en doble instancia, la cual equivalía a $26’390.000.

2. Las pruebas aportadas al proceso.

A continuación se relacionan las pruebas aportadas en el presente proceso:

2.1. Prueba documental.

— Orden de trabajo número 138-91, suscrita el 22 de noviembre de 1991 entre las partes de esta controversia, con el objeto de construir un salón comunal, en un plazo de cuarenta y cinco días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de iniciación. En la cláusula décima cuarta se expresó que el contrato se liquidaría de mutuo acuerdo dentro del mes siguiente al recibo definitivo de las obras, a partir del cual, si el contratista no se presentaba, la entidad procedería a liquidarlo de oficio (fls. 17 a 22 del cdno. pbas.).

— Certificado de seguro de cumplimiento de las obligaciones emanadas de la orden de trabajo 138-91, expedido por Seguros Caribe S.A., con vigencia entre el 22 de noviembre de 1991 y el 7 de julio de 1992 (fl. 23 del cdno. pbas.).

— Acta inicial de ejecución de la obra, fechada el 18 de mayo de 1992 (fl. 26 del cdno. pbas.).

— Acta 2 de suspensión de la ejecución de la obra contratada, suscrita el 18 de mayo de 1992. Se dejó consignado que “las obras deberán reiniciarse el dos (2) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) y entregarse el diez y seis (sic) (16) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992)” (fl. 27 del cdno. pbas.).

— Correspondencia cruzada entre las partes de la orden de trabajo, relativa a problemas con las especificaciones e incumplimiento de los compromisos (fls. 28 a 39).

— Informes técnicos de la Contraloría de Bogotá, en relación con la orden de trabajo, en los cuales se dejó constancia de que la obra fue adicionada 30 días más, por lo cual su ejecución terminaba el 18 de agosto de 1992 (fls. 40 y 41 del cdno. pbas.).

— Resolución 152 del 6 de mayo de 1993, “Por la cual se impone una sanción penal pecuniaria al contratista Álvaro Montenegro Santana por incumplimiento al contrato a la orden de trabajo DAAC 138-91”. En esta Resolución se decidió lo siguiente (fls. 69 a 79 del cdno. pbas.):

“ART. 1º—Declarar el incumplimiento parcial por parte del contratista (…).

“ART. 2º—Hacer efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria por valor de cuatrocientos mil pesos ($400.000).

“ART. 3º—Ordenar la liquidación del contrato de la orden de trabajo número DAACD 138-91, descontando del valor del contrato la obra no ejecutada por cauces imputables al contratista, la obra realizada para pago a juicio del interventor y descontar del saldo a favor del contratista el valor estipulado en el artículo anterior, correspondiente a la cláusula penal pecuniaria.

“ART. 4º—Notificar el contenido de la presente resolución al contratista Álvaro Montenegro Santana y al representante legal de la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A., de conformidad con lo estipulado en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

(…)”.

En esta resolución se expresó que “Según acta de fecha julio 1º de 1992, se suspendió nuevamente la ejecución de la obra por un período de 30 días calendario y debía entregarse el día 10 de agosto de 1992”. En relación con las causas de la suspensión se dijo que “La interventoría ha ordenado cambiar dos veces el personal obrero y se han perdido dos semanas de trabajo. Además se cambia el diseño de la cubierta, lo que implica un reajuste al presupuesto y cambios en la estructura del segundo piso”.

El contenido de esta resolución se notificó al demandante el 2 de junio de 1993 y a la compañía aseguradora el 15 de junio del mismo año (fl. 170 del cdno. pbas.).

— Recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto por el demandante, el 8 de junio de 1993, en contra de lo decidido por la entidad a través de la Resolución 152 del 6 de mayo de 1993 (fls. 81 a 90 del cdno. pbas.).

— Resolución 430 de noviembre 30 de 1993, por medio de la cual se confirmó lo decidido en contra de la Resolución 152 de mayo 6 de 1993 y se concedió el recurso de apelación ante el Alcalde Mayor de Bogotá (fls. 103 a 127 del cdno. pbas.). En el expediente no se encontró probado que esta resolución se hubiere notificado.

— Solicitud de conciliación del 23 de julio de 1999, formulada por el demandante ante la Procuraduría Judicial Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 106 a 112 del cdno. pbas.). La audiencia se llevó a cabo el 13 de octubre de 1999 y no hubo acuerdo conciliatorio, en virtud de que la demandada consideró que cualquier acción judicial relativa a la orden de trabajo demandada se encontraba caducada (fls. 113 a 115 del cdno. pbas.).

2.2. Testimonial.

En el proceso se recibieron los siguientes testimonios:

i) De los señores Félix Antonio Chaparro y Jorge Enrique Silva Balvuena, subcontratistas del demandante, el 24 de enero de 2001, según los cuales la obra se llevó a cabo de acuerdo con lo estipulado en el contrato (fls. 262 y 265 del cdno. pbas.).

ii) Del presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Veracruz, según el cual la obra debió ser terminada por la comunidad (fls. 266 y 267 del cdno. pbas.).

3. El término oportuno para el ejercicio de la acción.

Se encuentra probado que en el presente proceso la entidad demandada, mediante Resolución 152 del 6 de mayo de 1993, declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra, cuyo recurso interpuesto por el demandante no fue resuelto por la misma, lo cual, en principio, implicaría efectuar el conteo de la caducidad a partir del momento en el cual esta decisión adquirió firmeza; sin embargo, según se observa en el escrito contentivo de la demanda, la parte actora no formuló pretensión alguna encaminada a obtener la declaratoria de nulidad de esta resolución o del correspondiente acto ficto negativo, por cuanto las súplicas se dirigieron a obtener la declaratoria de que se celebró un contrato de obra que fue incumplido por la entidad, por lo cual le debía pagar una indemnización en razón de los perjuicios que le había ocasionado.

Así entonces, para computar el término de caducidad de la acción, se deben seguir la orientación y las reglas que sobre la materia regula el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de interposición de la presente demanda.

La Sala ya ha precisado desde tiempo atrás la forma de computar el plazo para el ejercicio de la acción contractual; en tal sentido ha sido reiterada la jurisprudencia en señalar que todas las acciones que a bien tenga promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debe formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación si ésta era necesaria, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad de la acción(2).

Así, en sentencia del 22 de junio de 1995, expediente No. 9.965 señaló:

“(...) Pretender que el término de caducidad corra en forma independiente para cada pago que se haga en la ejecución del contrato, afectaría la relación entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecución del contrato. Esta finalidad no se lograría si el contratista, inclusive durante la ejecución misma del contrato se ve obligado a estar demandando a la administración contratante por cada pago que reciba y con el cual no está de acuerdo.

“En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración”.(3)

Mediante auto del 8 de junio del mismo año, expediente No. 10.684, la Sala había señalado:

“La interpretación hecha por el Tribunal desconoce por completo la noción del ejercicio de las acciones contractuales, dado que el negocio jurídico es un todo inescindible respecto del cual habrán de tenerse de presente fenómenos tales como su terminación y liquidación para aplicarles la drástica figura de la caducidad de las acciones respectivas.

En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.

La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia. (…).”(4)

Bajo esta perspectiva, la Sala, en el caso que examina, tendrá en cuenta para el cálculo de la caducidad de la acción contractual la fecha de liquidación de los contratos, en el evento de haberse liquidado o, la fecha límite con la cual contaban las partes para liquidarlos, en el caso de que ésta no se hubiese llevado a cabo.

4. Liquidación de los contratos de la administración en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983.

Encuentra la Sala que el contrato ahora cuestionado se celebró bajo la vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, por lo cual la Sala efectuará algunas consideraciones respecto de la liquidación de los contratos bajo la vigencia de esta norma jurídica.

La liquidación del contrato administrativo (según la terminología del Decreto-Ley 222 de 1983) o estatal (según lo establece la Ley 80 de 1993), la cual puede ser bilateral, unilateral o judicial, según el caso, tiene por objeto establecer (i) el estado en que quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado; (iii) las garantías inherentes al objeto contractual(5), así como, (iv) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

El Decreto-Ley 222 de 1983 señaló en su artículo 287 los casos en los cuales procede la liquidación del contrato, así:

“ART. 287.—De los casos en que procede la liquidación. Deberá procederse a la liquidación de los contratos en los siguientes casos:

“1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad.

2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo, lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de la entidad contratante.

3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declare nulo.

4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente conforme al artículo 19 del presente estatuto.

Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”. (negrillas por fuera del original)

De conformidad con la norma legal antes transcrita y, tal como ha sido reconocido por la Jurisprudencia de la Sala, la liquidación del contrato partía de un presupuesto previo, cuál era la terminación o finalización del contrato, bien porque la misma hubiere ocurrido “en forma normal o de manera anormal”; al respecto la Sala sostuvo lo siguiente(6):

“La liquidación del contrato, para la época en que se celebró el contrato, se encontraba regulada por el artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983 cuyo texto literal es el siguiente:

(…).

La norma legal anteriormente transcrita [se refiere al artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983], señalaba los eventos en que procedía la liquidación del contrato, todos los cuales partían de un presupuesto común, previo y obvio, consistente en que el contrato hubiera terminado o finalizado, bien en forma normal o de manera anormal.(7) 

Es así como la norma establecía la obligatoriedad de liquidar los contratos cuando las partes, de mutuo acuerdo, decidieran poner fin a la relación contractual, al tiempo que dispuso la observancia de dicha etapa en tres de los eventos de terminación anormal del contrato, consistentes ellos en: i) la declaratoria de caducidad por parte de la administración; ii) la declaratoria de terminación unilateral por las causales previstas en el artículo 19 del citado estatuto y, iii) la declaratoria judicial de nulidad del contrato debidamente ejecutoriada. Además de los casos anteriores, el inciso final exigía la liquidación de los contratos de “suministro y obras públicas”, cuando se hubieren cumplido o ejecutado las obligaciones contractuales, es decir, la terminación de esa clase o tipo de contratos de manera normal, por agotamiento del objeto contractual.

Así mismo, el artículo 289, inciso 3º del mismo estatuto(8), previó solo dos formas de liquidación de los contratos, a saber: i) por mutuo acuerdo o bilateral y ii) unilateral por parte de la administración, cuando las partes no lograren un consenso, sin que en dicha norma se hubiere consagrado expresamente la liquidación judicial del contrato cuyo fundamento estaba en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto autorizaba a cualquiera de las partes del contrato a solicitar, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, cualquier tipo de declaraciones y condenas lo cual incluía, naturalmente, la posibilidad de solicitarle al juez del contrato la adopción de su respectiva liquidación, tal como posteriormente lo hizo expresamente la Ley 446 de 1998 al modificar el texto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

En vigencia del Decreto 222 de 1983 precitado, la Sección Tercera se refirió a los modos de terminación de los contratos y a la liquidación subsiguiente en los términos que a continuación se transcriben:(9)

“Además, los contratos administrativos pueden terminar normal o anormalmente. En el primer evento, por el cumplimiento del objeto en la forma y el tiempo debidos. En el segundo, por caducidad o terminación unilateral, o por vencimiento del plazo antes del cumplimiento del objeto convenido.

Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial en los contratos de suministro, obra pública o prestación de servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en el mismo contrato. Liquidación que podrá hacerse de común acuerdo, o en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad pública contratante y mediante resolución motivada”.

El recuento anterior permite puntualizar que la oportunidad para liquidar los contratos estatales -máxime cuando a ello procede la entidad contratante de manera unilateral-, sólo tiene cabida con posterioridad a la terminación del correspondiente vínculo contractual.

“Así lo ha establecido la ley y lo ha reconocido la jurisprudencia, puesto que resulta elemental que en el tiempo se dé primero la terminación del contrato y después se proceda a su liquidación final, por lo cual no será posible liquidar definitivamente un contrato si previamente no ha terminado” (negrillas de la Sala)

Ahora bien, en cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato de la Administración, dentro del marco normativo aplicable de manera particular al caso concreto que aquí se examina, importa destacar que el Decreto-Ley 222 de 1983 no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, vacío legal que fue satisfecho por vía jurisprudencial cuyos lineamientos fueron recogidos posteriormente por la Ley 80 de 1993, en sus artículos 60 y 61, normas que posteriormente complementó la Ley 446 de 1998 mediante lo dispuesto en su artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d).

Inicialmente la jurisprudencia señaló un término de cuatro (4) meses, contados desde la terminación del contrato; más tarde precisó que el procedimiento para la liquidación del contrato debía cumplirse en un plazo de seis (6) meses, así: cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera unilateral, por parte de la Administración; la Jurisprudencia de la Sala sostuvo lo siguiente(10):

“Está probado en el proceso que el contrato por el cual se demanda fue celebrado en el año de 1991, y que su ejecución se inició el 3 de mayo del mismo año —según acta suscrita por las partes del contrato, que obra a fl. 282 del cdno. 1—.

Por este sólo aspecto es posible deducir que la norma legal aplicable al contrato es el Decreto 222 de 1983 —con el correspondiente Código Fiscal que lo adoptó— , ley vigente al momento de sus celebración.

También se encuentra probado que, con el “Acta de recibo material de obra”, suscrita el 13 de septiembre de 1991 —fl. 90 cdno. 1—, se hizo constar que había concluido la ejecución del contrato, desde el punto de vista de las obligaciones pactadas. Expresamente dice este documento que las partes se reunieron:

(…).

Siendo así las cosas, a partir de este momento se debe empezar a contar el plazo de liquidación del contrato, y a partir de este el de caducidad de la acción, teniendo presente que para el momento de la celebración del contrato —e incluso de la ejecución del mismo— este plazo era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para ese año.

La dificultad que existía, en vigencia del Decreto 222 de 1983, debido a que no contemplaba un plazo para realizar la liquidación del contrato de obra, hizo que la jurisprudencia de esta corporación definiera el tema de la siguiente manera -sentencia de 30 de agosto de 2001, Rad. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16256):

La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”(11)

Encuentra la Sala que, en el contrato 10 de 1991, se acordó, en la cláusula 17, que ‘una vez cumplidas las obligaciones surgidas del presente contrato... se procederá a su liquidación por parte del FOSOP mediante actas en las que constarán las respectivas diligencias, las sumas de dinero recibidas por el contratista y las cantidades de obra ejecutadas por él...’.

Y más adelante se agrega, en el parágrafo de esta misma cláusula, que ‘Si no hubiere acuerdo para liquidar el contrato, se tendrá en firme la liquidación que mediante resolución motivada elabore la entidad contratante...’.

Esta cláusula refleja de manera clara i) que este contrato es de aquellos que requerían liquidación, y, de otro lado, ii) que no se estableció plazo alguno para realizarla, de manera que frente a esta situación aplican perfectamente los términos establecidos por la jurisprudencia de la Sección Tercera —-para los contratos regidos por el Decreto 222 de 1983—, la cual ha dicho al respecto que:

La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sent. de ene. 29/88, exp. 3615)(12).

También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes...(13)

Aplicada la anterior posición jurisprudencial al caso concreto, encuentra la Sala que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, pero con la precisión que pasa a hacerse.

Para el tribunal el cómputo de los términos que hizo para llegar a la conclusión de que había caducado la acción fue el siguiente: A partir de la fecha del recibo de las obras se deben contar 2 meses para intentar la liquidación bilateral del contrato, 2 meses para realizar la liquidación unilateral del contrato y si no se hizo la liquidación en esos plazos, entonces se deben contar desde allí los 2 años para presentar la demanda. En otras palabras, para el tribunal el plazo para intentar la liquidación del contrato es de 4 meses.

Para la Sala se debe corregir este aspecto de la sentencia, para indicar, en su lugar, que el plazo que estableció la jurisprudencia, para liquidar un contrato regido por el Decreto-Ley 222 de 1983, es de 4 meses para intentar la liquidación bilateral, si lo anterior no se hace la administración cuenta con un plazo de 2 meses para que realice la liquidación unilateral —para un total de 6 meses—-, y si esto tampoco se realiza a partir de allí se cuentan los 2 años de caducidad de la acción”.

También señaló la jurisprudencia que aunque el término para adelantar la liquidación no era perentorio, vale decir que bajo esa normatividad no se perdía la competencia para liquidar el contrato a pesar de que hubieren transcurrido los referidos seis (6) meses siguientes al vencimiento del plazo contractual, dicha “facultad subsiste sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual”(14).

5. El caso concreto.

5.1. Lo probado en el proceso.

i) El 22 de noviembre de 1991 se suscribió la orden de trabajo 138 de ese año, con un plazo de ejecución de 45 días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual ocurrió el 18 de mayo de 1992.

ii) El 18 de mayo de 1992, mediante acta 2, se suspendió el plazo del contrato, hasta el 16 de julio de 1992.

iii) El 6 de mayo de 1993 se declaró el incumplimiento del contrato.

iv) A pesar de que en el contrato se acordó que la liquidación de mutuo acuerdo del contrato se llevaría a cabo dentro del mes siguiente a su terminación, no se encontró acreditado que éste hubiere sido liquidado.

Aunque algunos documentos daban cuenta de una nueva prórroga de 30 días, a partir del vencimiento de la primera, sin embargo, en el expediente no se acreditó este hecho con la prueba idónea, cual es la copia del contrato o del acta respectiva; así entonces se tiene que el vencimiento del término contractual ocurrió el 16 de julio de 1992.

En este caso se trató de un contrato de obra pública, uno de aquellos que, según las prescripciones del Decreto-Ley 222 de 1983, requería de liquidación.

De conformidad con lo acordado en el contrato, toda vez que el plazo contractual venció el 16 de julio de 1992, el término para liquidar de mutuo acuerdo —un mes— corrió hasta el 16 de agosto de 1992 y el plazo máximo para hacerlo de manera unilateral tuvo ocurrencia el 16 de octubre del mismo año, luego, para el 24 de enero de 2000, fecha en la cual se presentó la demanda, habían transcurrido más de dos años, luego, la acción contractual se encuentra caducada.

Si bien el del 23 de julio de 1999 se efectuó una solicitud de conciliación, lo cual interrumpiría el término de caducidad, en este caso ello no ocurre, toda vez que cuando se realizó la solicitud respectiva el término para demandar se encontraba caducado.

Sostuvo la parte actora que el término de caducidad no se encontraba vencido en razón de que, ante la solicitud de liquidación por parte del contratista —en febrero 9 y marzo 9 de 1999— la entidad, el 18 de junio de 1999, le recomendó que, haciendo uso del silencio negativo, procediera a demandar.

En este punto se precisa que, en primer término, cuando se formuló la solicitud de liquidación a la entidad y ésta contestó, el término para demandar el contrato se encontraba vencido y si bien, en principio, lo dicho por la entidad podría resultar válido en relación con la demanda de nulidad de la resolución a través de la cual se declaró el incumplimiento, como antes se expresó, esta resolución no fue objeto de demanda.

En consecuencia, los argumentos del recurso de apelación no están llamados a prosperar.

De acuerdo con lo expresado, la Sala confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de que la acción se encontraba caducada y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda.

6. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR lo decidido en la sentencia proferida el 6 de octubre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera. 

(1) Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
“(…)”.

(2) Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 13 de julio de 2000, expediente 12.513, C.P. María Elena Giraldo; Sentencia del 1 de agosto de 2000, expediente 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sentencia del 30 de agosto de 2000, expediente 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 16 de septiembre de 2004, expediente 19.113, C.P. María Elena Giraldo.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9965, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 8 de junio de 1995, expediente 10.634, citado en la Sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9965 del 22 de junio de 1995, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(5) “En estos trámites de liquidación, el contratista estará obligado, cuando así se lo exija la entidad contratante, a ampliar la póliza que originalmente hubiere constituido. La naturaleza del contrato en cuestión y, particularmente, las singularidades del proceso de liquidación, permitirán en su momento determinar qué coberturas, dentro de la póliza única demandan ampliación”. Mutis Vanegas, Andrés y Quintero Múnera, Andrés. Los contratos del Estado en la Ley 80 de 1993. Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis. 1995, pág. 188.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de agosto 31 de 2006, Radicado 14287.

(7) Original de la Sentencia en cita: “Entre los modos normales de terminación de los contratos, pueden incluirse: a) el cumplimiento del objeto; b) el vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c) el acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes. Y como modos anormales de terminación del contrato se encuentran: la desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b) la terminación unilateral propiamente dicha; c) la declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d) la terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e) el desistimiento —o renuncia—, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f) la declaratoria judicial de terminación del contrato; y h) la declaratoria judicial de nulidad del contrato.

Otra causal de terminación de los contratos, es el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, entre los dos modos de terminación antes indicados.”

(8) Original de la Sentencia en cita: “ART. 289.—Del contenido de la liquidación. (…) Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la entidad contratante, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa”.

(9) Original de la Sentencia en cita: “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de mayo 11 de 1990, expediente 5335, M.P. Carlos Betancur Jaramillo”.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de noviembre 10 de 2005, Radicado 13.748, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(11) Original de la sentencia en cita: “En el mismo sentido ver sentencia de 31 de octubre de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1991-7666-01(12278)”.

(12) Original de la sentencia en cita: “La Ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse ‘en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga’”.

(13) Original de la Sentencia en cita: “Sentencia de 16 de agosto de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1996-4384-01(14384)”.

(14) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 16 de agosto de 2001. Expediente 14.384, C.P. Ricardo Hoyos Duque.