Sentencia 2000-00298 de septiembre 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 7000-12-33-1000-2000-00298-01(29016)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Ricardo Manuel Pérez Cardozo

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro

Referencia: acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D. C., diez de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

Antes de entrar en el debate del asunto, la Sala establece la vocación de doble instancia del presente proceso. De acuerdo con el artículo 31 de la Carta Política se reconoce el principio de la doble instancia, cuyo carácter debe respetar la garantía de acceso efectivo de la administración de justicia, sin que esto implique su carácter absoluto. Por lo tanto, se precisa tener en cuenta que la jurisdicción y competencia del juez se determinan “con fundamento en la situación de hecho existente en el tiempo de la demanda”, en aplicación de la denominada “perpetuatio juridictionis”. En ese sentido, para la época en que se presentó la demanda, 13 de marzo del 2000, la norma procesal aplicable era el Decreto 597 de 1988, en atención a lo establecido en el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998(28), de tal manera que la cuantía para que un proceso de reparación directa tuviera una vocación de doble instancia era de $ 26´390.000.

Al revisar las pretensiones de la demanda, se encuentra que la parte actora solicitó por concepto de perjuicios materiales la suma de $26.525.102. Como se señaló, la cuantía para que se pueda deducir la vocación de doble instancia, que se corrobora con la admisión del recurso de apelación por el despacho y que no fue discutido por las partes en dicha instancia, se encuentra superada para el presente caso lo que permite que el asunto sí pueda acceder a la doble instancia ante esta corporación(29).

2. Objeto del recurso.

El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la apoderada de la demandante en el recurso de apelación único, conforme a lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(30); específicamente se concretará en analizar sí efectivamente está demostrado el pago tardío de las cesantías al actor; y si hay lugar a omitir la aplicación el Decreto 15 de 1996, en desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad.

A efectos de resolver lo que corresponda, la Sala se ocupará de un aspecto previo: la pertinencia de la acción impetrada, toda vez que los últimos precedentes de esta corporación indican que la acción de reparación directa no es la vía adecuada para pedir la reparación de los daños derivados del pago tardío de obligaciones laborales. Después se analizarán los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado; enseguida se reseñarán los precedentes que indican que el pago tardío implica un daño antijurídico. Posteriormente se revisarán las pruebas obrantes y pertinentes en relación con la prueba del pago tardío de las obligaciones. Finalmente se abordará el análisis del caso concreto.

3. La pertinencia de la acción impetrada.

Comoquiera que una de las entidades demandadas hizo énfasis en la supuesta indebida escogencia de la acción, considera la Sala procedente abordar en primer lugar lo concerniente a la procedencia de la acción de reparación directa en tratándose del incumplimiento u omisión de obligaciones laborales.

En una primera etapa el precedente de la Sala estableció que si el daño invocado tiene su origen en el acto administrativo, cuando se trata de obligaciones laborales (v.g., reconocimiento de auxilios de cesantías, nombramiento en lista de elegibilidad), la acción de reparación no es la indicada, sino que debía impetrarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(31).

En un segundo momento, el precedente de la Sala sostuvo que cuando se trata de la ejecución material de un acto administrativo, debe entenderse que la fuente del daño está constituida por la operación administrativa, lo que no exige que se deba provocar que la administración se pronuncie “pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”. En este tipo de eventos, el título de imputación aplicable sería el de la falla del servicio por omisión, retardo o incumplimiento de las obligaciones laborales, lo que puede derivar en el surgimiento del deber de indemnizar al afectado.

Sin embargo, en el precedente de la Sala se ha dado continuidad al fundamento según el cual,

“... si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa que el actor estima ilegal, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en jurisprudencia reiterada ha dicho que solo puede entenderse por operación administrativa los hechos relacionados con la ejecución material de una decisión administrativa, para efecto de interposición de una acción de reparación directa. El demandante podía demandar el acto administrativo que le negó el nombramiento en el cargo para el cual concursó, ése es el centro de la controversia y de él se derivan los perjuicios reclamados. Era menester demandar la ilegalidad del acto y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se equivoca el apoderado del demandante el negarle a dicha acción su carácter indemnizatorio”(32).

En el desarrollo de los criterios jurisprudenciales que han orientado el presente asunto, la jurisprudencia de la corporación precisó, de conformidad a una tipología de casos, cual es la acción procedente cuando de por medio se discuten derechos de índole laboral. Al respecto, en fallo de Sala Plena se expuso:

“Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.

[...].

Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

(i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía.

(iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.

(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente.

Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho”(33) (resaltado propio).

Ahora bien, en consideración a la modificación de dicha tesis jurisprudencial y el impacto que ello podría generar respecto de los procesos que se estuviesen tramitando para tal fecha la Sala ha considerado necesario la aplicación de los planteamientos jurisprudenciales adoptados con anterioridad, esto es, que avalaban la procedencia de la acción de reparación directa cuando estuvieren en discusión derechos de índole laboral; a este respecto la providencia citada indicó:

“Efectos de la presente sentencia

Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.

Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”(34).

Este planteamiento ha sido reiterado en reciente fallo de la Sección en el que se indicó:

“Finalmente, la providencia antecitada concluyó que para estos efectos la acción de reparación directa resulta improcedente. Sin embargo, y en atención a que en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, precisó que por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, debían continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Y expresamente indicó que dicha sentencia había de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria.

La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(35)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”(36).

Así las cosas, la Sala abordará el estudio del fondo del asunto en el presente caso, conforme a los criterios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado para la fecha en que se dio inicio al presente proceso, esto es, 2000(37).

4. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado.

Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”(38) de la responsabilidad del Estado(39) y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados(40) y de su patrimonio(41), sin distinguir su condición, situación e interés(42). Como bien se sostiene en la doctrina,

“La responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad(43); los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”(44).

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado(45) tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(46) tanto por la acción, como por la omisión.

En cuanto al daño antijurídico, el precedente jurisprudencial constitucional señala que la,

“... antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otra lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”(47).

Así pues, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado,

“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(48).

De igual manera, el precedente jurisprudencial constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(49).

Así mismo, debe quedar claro que es un concepto constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado social de derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(50). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(51), anormal(52) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(53).

Ahora bien, en cuanto a la imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio —simple, presunta y probada—; daño especial —desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal—; riesgo excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Precisamente, en el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene,

“La superioridad jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen”(54).

Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad(55), según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica(56). Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas”(57).

En cuanto a esto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la actualidad está marcada por la imputación objetiva, que “parte de los límites de lo previsible por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”(58). Siendo esto así, la imputación objetiva implica la “atribución”, lo que denota en lenguaje filosófico-jurídico una prescripción, más que una descripción. Luego, la contribución que nos ofrece la imputación objetiva, cuando hay lugar a su aplicación, es la de rechazar la simple averiguación descriptiva, instrumental y empírica de “cuando un resultado lesivo es verdaderamente obra del autor de una determinada conducta”(59).

Esto, sin duda, es un aporte que se representa en lo considerado por Larenz según el cual había necesidad de “excluir del concepto de acción sus efectos imprevisibles, por entender que éstos no pueden considerarse obra del autor de la acción, sino obra del azar”(60). Con lo anterior, se logra superar, definitivamente, en el juicio de responsabilidad, la aplicación tanto de la teoría de la equivalencia de condiciones, como de la causalidad adecuada, ofreciéndose como un correctivo de la causalidad, donde será determinante la magnitud del riesgo y su carácter permisible o no(61).

Dicha tendencia es la que marcó el precedente jurisprudencial constitucional, pero ampliando la consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva) a la posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad(62) es necesario para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para prevenir la producción del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de imputación. Dicho juicio, en este marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio de la ponderación(63) que el juez está llamado a aplicar, de tal manera que se aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro”(64).

En ese sentido, el precedente jurisprudencial constitucional indica:

“... el núcleo de la imputación no gira en torno a la pregunta acerca de si el hecho era evitable o cognoscible. Primero hay que determinar si el sujeto era competente para desplegar los deberes de seguridad en el tráfico o de protección(65) frente a determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos riesgos, para luego contestar si el suceso era evitable y cognoscible(66). Ejemplo: un desprevenido transeúnte encuentra súbitamente en la calle un herido en grave peligro (situación de peligro generante del deber) y no le presta ayuda (no realización de la acción esperada); posteriormente fallece por falta de una oportuna intervención médica que el peatón tenía posibilidad de facilitarle trasladándolo a un hospital cercano (capacidad individual de acción). La muerte no le es imputable a pesar de la evitabilidad y el conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante porque él no ha creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una obligación institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado mediante una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde sólo por la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es quebrantar el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano”(67).

A lo que se agrega por el mismo precedente,

“En la actualidad, un sector importante de la moderna teoría de la imputación objetiva (la nueva escuela de Bonn: Jakobs, Lesch, Pawlik, Müssig, Vehling) estudia el problema desde una perspectiva distinta a la tradicional de Armin Kaufmann: el origen de las posiciones de garante se encuentra en la estructura de la sociedad, en la cual existen dos fundamentos de la responsabilidad, a saber:

1) En la interacción social se reconoce una libertad de configuración del mundo (competencia por organización) que le permite al sujeto poner en peligro los bienes jurídicos ajenos; el ciudadano está facultado para crear riesgos, como la construcción de viviendas a gran escala, la aviación, la exploración nuclear, la explotación minera, el tráfico automotor, etc. Sin embargo, la contrapartida a esa libertad es el surgimiento de deberes de seguridad en el tráfico, consistentes en la adopción de medidas especiales para evitar que el peligro creado produzca daños excediendo los límites de lo permitido. Vg. Si alguien abre una zanja frente a su casa, tiene el deber de colocar artefactos que impidan que un transeúnte caiga en ella. Ahora bien, si las medidas de seguridad fracasan y el riesgo se exterioriza amenazando con daños a terceros o el daño se produce —un peatón cae en la zanja— surgen los llamados deberes de salvamento, en los cuales el sujeto que ha creado con su comportamiento peligroso anterior (generalmente antijurídico) un riesgo para los bienes jurídicos, debe revocar el riesgo —prestarle ayuda al peatón y trasladarlo a un hospital si es necesario— (pensamiento de la injerencia). Esos deberes de seguridad en el tráfico, también pueden surgir por asunción de una función de seguridad o de salvamento, como en el caso del salvavidas que se compromete a prestar ayuda a los bañistas en caso de peligro.

Los anteriores deberes nacen porque el sujeto ha configurado un peligro para los bienes jurídicos y su fundamento no es la solidaridad sino la creación del riesgo. Son deberes negativos porque su contenido esencial es no perturbar o inmiscuirse en los ámbitos ajenos. Corresponde a la máxima del derecho antiguo de no ocasionar daño a los demás.

2) Pero frente a la libertad de configuración, hay deberes que proceden de instituciones básicas para la estructura social (competencia institucional) y que le son impuestas al ciudadano por su vinculación a ellas. Por ejemplo, las relaciones entre padres e hijos y ciertas relaciones del estado frente a los ciudadanos. Estos deberes se caracterizan, porque el garante institucional tiene la obligación de configurar un mundo en común con alguien, de prestarle ayuda y protegerlo contra los peligros que lo amenacen, sin importar que el riesgo surja de un tercero o de hechos de la naturaleza. Vg. El padre debe evitar que un tercero abuse sexualmente de su hijo menor y si no lo hace, se le imputa el abuso.

Los deberes institucionales se estructuran aunque el garante no haya creado el peligro para los bienes jurídicos y se fundamentan en la solidaridad que surge por pertenecer a ciertas instituciones básicas para la sociedad. Se trata de deberes positivos, porque contrario a los negativos en los cuales el garante no debe invadir ámbitos ajenos, en estos debe protegerlos especialmente contra ciertos riesgo(68)(69).

16. En una teoría de la imputación objetiva construida sobre las posiciones de garante, predicable tanto de los delitos de acción como de omisión, la forma de realización externa de la conducta, es decir, determinar si un comportamiento fue realizado mediante un curso causal dañoso o mediante la abstención de una acción salvadora, pierde toda relevancia porque lo importante no es la configuración fáctica del hecho, sino la demostración de sí una persona ha cumplido con los deberes que surgen de su posición de garante.

“Si alguien tiene deberes de seguridad en el tráfico, lo trascendente para la imputación es si esa persona desplegó deberes de diligencia para evitar que el peligro creado no excediera los límites de lo prohibido. Si se es garante, no interesa si el sujeto originó un curso causal (acción) o no impidió el desarrollo del mismo (omisión), sino, si ha cumplido con los deberes de seguridad que le impone el ejercicio de una actividad peligrosa. Vg. Si alguien maneja una represa y el agua se desborda ocasionándole daño a una población, en el juicio de imputación lo sustancial no es si el operario abrió la compuerta mas (sic) de lo debido (acción) o simplemente no la cerró a tiempo (omisión); lo fundamental es si cumplió o no con los deberes de seguridad que surgían del control de una fuente de peligro. Lo mismo acontece, cuando en virtud de relaciones institucionales se tiene el deber de resguardar un determinado bien jurídico contra determinados riesgos. El padre de familia incumple sus deberes de protección frente a su hijo, no sólo cuando entrega el arma homicida, también lo hace cuando no evita que un tercero le ocasione una lesión mortal. En la actualidad, se afirma que la técnica moderna y el sistema social, hacen intercambiables la acción y la omisión(70). Günther Jakobs ha demostrado que todos los problemas del delito de omisión son trasladables a la acción. Hay conductas activas, socialmente adecuadas, que se convierten en un riesgo jurídicamente desaprobado cuando la persona tiene una posición de garante. Ejemplo: es socialmente adecuado apagar la luz del portón de una casa (acción) aun cuando sea probable que un peatón puede tropezar en la oscuridad; pero se convierte en un comportamiento prohibido (apagar la luz) si el propietario ha realizado una construcción frente a ella, porque al crear una fuente de peligro aparecen deberes de seguridad en el tráfico: alumbrar la obra para que nadie colisione con ella”(71).

En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico). Conforme a lo anterior esquema, se analizará el caso a resolver.

5. El régimen de responsabilidad aplicable.

Esta corporación estructuró la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de derechos de carácter laboral a partir de la noción de operación administrativa, siendo entendida ésta, como las actuaciones tendientes a la materialización de las decisiones adoptadas en sede administrativa, es decir, el traslado real y evidente de la decisión administrativa al mundo de la eficacia.

En este orden de ideas, y específicamente en el caso concreto de reconocimiento, pago de cesantías y la indemnización moratoria que por causa de su retardo se pudiere generar, esta Sección estableció:

“En estos términos, la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto: sino la operación.

Ahora bien, no es necesario provocar el acto administrativo, tal como lo sugiere la apoderada de la entidad demandada, pues el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo (subrogado por el art. 16 del D. 2304/89) establece que cuando la causa de la petición sea una operación administrativa, “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”, es decir, no tendrá que agotar previamente la vía gubernativa.

La Sala modifica así el criterio acogido en la sentencia de julio 17 de 1997(2) en la cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que condenó a la Nación al pago de los perjuicios materiales causados con el retardo en el pago de la cesantía concedida al actor y en su lugar se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. Se consideró en aquella oportunidad que la vía procesal adecuada para definir dicho conflicto no era la de reparación directa, dado que el daño que se imputaba al Estado se originaba en un acto administrativo.

Considera ahora la Sala que si bien es cierto que el derecho a obtener el pago de prestaciones sociales debe ser declarado por la administración mediante un acto administrativo, el derecho del beneficiario a que se le paguen oportunamente dichas prestaciones surge del mismo mandato constitucional (art. 1º, 25 y 53), y por tanto, no es necesario que la administración así lo declare. Así las cosas, cuando el Estado incurre en falla en el servicio por estado en el cumplimento de sus obligaciones laborales debe indemnizar al afectado, sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa”(72).

Así las cosas, el daño antijurídico que se derive del incumplimiento de una de las obligaciones laborales de la entidad pública, como es el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías desencadena un daño de carácter antijurídico, de suerte que habrá lugar al reconocimiento de responsabilidad, si se comprobare que tal perjuicio a sobrevenido por una falla en el servicio imputable al Estado. Bajo este planteamiento se abordará el sub lite.

6. Hechos probados.

De acuerdo con los medios probatorios allegados al proceso y que son objeto de valoración probatoria, se debe tener en cuenta como hechos probados:

— Copia simple de la Resolución 924 del 3 de diciembre de 1997(73), por la cual se ordena:

“[...] el pago de un porcentaje por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:

NombresValor cesantía

[...]

Ricardo Pérez Cardozo12´111.040

[...]”

— Copia simple de la Resolución 1003 del 19 de diciembre de 1997(74), por la cual se ordena:

“[...] el pago de un porcentaje por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los Docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:

NombresValor cesantía

[...]

Ricardo Pérez Cardozo2.889.848

[...]”

— Copia simple de la Resolución 043 del 11 de febrero de 1998(75), por la cual se ordena:

“[...] el pago de un porcentaje por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:

NombresValor cesantía

[...]

Ricardo Pérez Cardozo2.889.848

[...]”

— Copia simple de la Resolución 118 del 10 de marzo de 1998(76), por la cual se ordena:

“[...] el pago de un porcentaje por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:

NombresValor cesantía

[...]

Ricardo Pérez Cardozo1.478.959

[...]”

— Copia auténtica del “comparativo de rentabilidad” de los fondos de cesantías y pensiones(77), desde el 30 de septiembre de 1998 hasta el 30 de junio de 1999, el cual fue aportado con la demanda.

— Obra en el expediente copia simple del Decreto 1845 del 21 de julio de 1998(78), “Por el cual se liquida la Ley 384 del 10 de julio de 1997 que modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997”, la cual fue aportada por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la contestación a la demanda.

— Copia simple de la Resolución 4680 del 27 de octubre de 1997(79), “Por el cual se hace una distribución”, la cual fue aportada por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la contestación a la demanda.

— Copia simple del Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997(80), “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, la cual fue aportada por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la contestación a la demanda.

— Copia simple de dos páginas del diario oficial de fecha 14 de julio de 1997, donde se publica la Ley 384 de 1997(81), “Por la cual se decretan unas modificaciones en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y en la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1997”.

— Oficio 4428 del 6 de junio del 2001(82), enviado por el Departamento Administrativo Nacional de estadística —DANE— en el cual certifica la variación en el Índice de Precios al Consumidor, en respuesta al Oficio 897 del 2 de mayo de 2001, enviado por el Secretario del Tribunal Administrativo de Sucre(83).

— Declaración rendida por el señor Luis Guillermo Fragoso Caballero(84), el 31 de julio del 2001, en la cual se lee:

“[...] PREGUNTADO: Diga el testigo si conoce los motivos por los cuales ha sido citado en el día de hoy a este despacho y en caso afirmativo los dirá. CONTESTO: Sí se. El motivo por el cual estoy acá es porque vengo a hacer una declaración para decir que el doctor RICARDO PEREZ CARDOZO, ha tenido una serie de gastos en su casa que no ha podido realizar por falta de dinero. PREGUNTADO: De conformidad con lo contestado, el testigo ilustrará al despacho si conoce los detalles por los cuales el señor actor ha tenido inconvenientes manifestados en su respuesta. CONTESTO: El doctor RICARDO PEREZ trabaja con la Universidad de Sucre. El (sic) en alguna ocasión me manifestó que le iban a hacer (sic) unas cesantías y que le iban a pagar una plata con la cual pensaba hacerle un apartamento en su casa para con base en ese apartamento él poder tener una entrada y así poder mejorar su situación económica. Al parecer la Universidad cumplió parcialmente este pago y él ha tenido el perjuicio de (sic) que no ha podido realizar las mejoras porque inclusive compró materiales que ha tenido que devolver y ha adquirido unas deudas que no ha podido pagar y se quedó si hacer el apartamento. [...]”.

— Obra en el expediente la declaración rendida por el señor Jairo de Jesús Lombana Barrera(85), el 31 de julio de 2001, en la cual al ser preguntado sobre la demanda interpuesta por el señor Ricardo Pérez Cardozo, respondió:

“En el año 1995, él se acogió a un decreto que le liquidaban las prestaciones hasta diciembre de ese año, y esa liquidación daba un monto aproximado de 11 millones y un pico, pagaderos en 45 días máximo como lo cobijaba la ley. Con dicha liquidación pensaba construir un segundo piso para su casa y procedió a iniciar las obras como fueron bases y demás cuestiones respectivas a la construcción la cual tuvo que paralizar debido a la falta de dinero pues le liquidaron una parte en diciembre de 1997 —8 millones algo—, en febrero de 1998 le dieron 2 millones y en marzo 1 millón algo. [...]”.

— Se encuentra en el expediente el Oficio 046 del 27 de junio del 2001(86), suscrito por el jefe de la división de recursos humanos de la Universidad de Sucre, en respuesta al Oficio 0897 del 2 de mayo del mismo año, enviado por el Tribunal Administrativo de Sucre(87). En la respuesta se lee:

“[...] me permito informarle que el representante legal de la Universidad de Sucre que produjo esa resolución no se encuentra vinculado a la Institución no obstante le aclaro que en los registros de las resoluciones de Rectoria (sic) Nº 043 de febrero 11 de 1998, corresponde a la vinculación de unos docentes ocasionales la cual tuvo plena vigencia, a los docentes que se acogieron al Decreto 1444 de 1992 se les canceló mediante resoluciones 924 del 3 de diciembre de 1997, 1003 del 19 de diciembre de 1997 y 118 de 10 de marzo de 1998; las sumas estipuladas en ellas corresponden exactamente igual a las sumas liquidadas por concepto de cesantías. [...]”.

— Obra en el expediente certificado expedido por la División Financiera de la Universidad de Sucre, “referente a los giros enviados por la Nación para pago de Cesantías a los Docentes acogidos al Decreto 1444 de 1992”(88).

— Fotocopia de la liquidación correspondiente a las cesantías de los docentes que se acogieron al Decreto 1444 de 1992, realizada por la Universidad de Sucre(89).

— Obra en el expediente el Oficio 880836 del 26 de marzo de 2002, suscrito por el Director de Recaudos y Acreditación del Fondo de Pensiones y Cesantías Santander(90); en respuesta al Oficio 897 enviado por el Tribunal Administrativo de Sucre el 2 de mayo de 2001(91). En la respuesta se lee:

“[...] nos permitimos informarles que realizadas las validaciones pertinentes, el señor PEREZ CARDOZO RICARDO MANUELA identificado con C.C. 14,203,448 no presenta consignaciones realizadas para las fechas de diciembre de 1997, febrero y marzo de 1998 en nuestro Fondo de Cesantías, por parte del empleador UNIVERSIDAD DE SUCRE con Nit 892,200,323. [...]”.

— Fotocopias auténticas de las planillas de consignación de cesantías horizonte(92), aportado por la Universidad de Sucre mediante Oficio 017 del 7 de marzo de 2003(93).

7. Análisis del caso concreto.

Para el análisis del caso concreto la Sala, como se advirtió antes, se ocupará de los reparos hechos contra la sentencia de primera instancia. De tales reparos se desprenden dos problemas jurídicos a resolver:

7.1. ¿Está demostrado, como lo indica el recurrente, el pago de las cesantías al señor Ricardo Pérez Cardozo fue hecho de forma tardía?

Pese a que no se cuenta con la fecha exacta en que el demandante solicitó el cambio de régimen de cesantías, el hecho si se tiene por acreditado, toda vez que así lo admitió el apoderado de la Universidad de Sucre en el escrito de contestación a la demanda, en el cual, al responder al hecho segundo de ésta, afirmó:

“Si bien es cierto que el Actor (sic) se acogió al decreto 1444/92, pasando al régimen de la ley 50/90, para los Servidores Públicos las cesantías parciales o trasladadas de un régimen a otra (sic) régimen, sin ser de aquéllas inherentes a la separación definitiva del trabajador al organismo empleador sólo podrán reconocerse, liquidarse y PAGARSE cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre los montos de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan”(94).

De nuevo, en el escrito de alegatos de conclusión, la apoderada de la Universidad de Sucre se refirió al mismo hecho, al respecto se lee:

“De conformidad a las pruebas que obran en el expediente, el Actor (sic) manifestó a la Universidad de Sucre en compañía de otros docentes su interés en acogerse al nuevo régimen de cesantías dispuesto en la ley 50 de 1990 [...]”(95).

Al aplicársele al actor este régimen, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público debía situar los fondos para el pago de las cesantías de los docentes de universidades estatales u oficiales, en la cuantía que determinaba la Ley 30 de 1992, de acuerdo con los aportes que debía hacer la Nación; sin embargo, la Nación no cumplió con su obligación de apropiar en el presupuesto dicha suma y girar los recursos a más tardar el 15 de febrero de 1997, pues se encuentra acreditado que dicha obligación la cumplió el 21 de julio de 1997, mediante la expedición del Decreto 1845, “Por el cual se liquida la Ley 384 del 10 de julio de 1997 que modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997”. Sin embargo, observa la Sala que este incumplimiento per se no generó mora en el pago de las cesantías al señor Ricardo Pérez Cardozo.

En efecto, mediante las resoluciones 924 del 3 de diciembre de 1997; la N° 1003 del 19 de diciembre de 1997 y la N° 118 del 10 de marzo de 1998, la Universidad de Sucre reconoció a favor del señor Ricardo Pérez Cardozo las sumas de doce millones ciento once mil cuarenta pesos ($12.111.040); dos millones ochocientos ochenta y nueve mil ochocientos cuarenta y ocho pesos ($2.889.848); y finalmente, la suma de un millón cuatrocientos setenta y ocho mil novecientos cincuenta y nueve pesos ($1.478.959), respectivamente, por concepto de cesantías definitivas hasta el 31 de diciembre de 1995, por el cambio al régimen escogido por el demandante.

Sin embargo, si el Decreto 15 de 1996 fue expedido el 5 de enero de ese año pero publicado el 17 enero de 1996, es a partir de esta fecha cuando empezó a regir; por lo tanto, la Sala encuentra probado que dos de las resoluciones, la Nº 924 y la Nº 1003, mediante las cuales la Universidad de Sucre liquidó parcialmente las cesantías a favor del demandante se profirieron dentro del plazo legal, pues los dos años a los que hace referencia el Decreto 15 de 1996 se vencían el 17 de enero de 1998, y las referidas resoluciones fueron proferidas por la Universidad de Sucre el 3 de diciembre de 1997 y el 19 de diciembre del mismo año, respectivamente. No sucede lo mismo respecto de la última resolución, pues fue proferida el 10 de marzo de 1998.

No obstante, para determinar la existencia del hecho dañoso alegado por el demandante, esto es, la no cancelación oportuna de sus cesantías, no basta establecer la fecha en que las cesantías fueron reconocidas y liquidadas, sino la fecha en que efectivamente la Universidad de Sucre hizo el pago al respectivo fondo.

Advierte entonces la Sala que en el sub lite sí se acreditó la fecha exacta en que dichas cesantías efectivamente fueron pagadas. Puesto que los valores liquidados en las resoluciones 924 del 3 de diciembre de 1997, 1003 del 19 de diciembre del mismo año y 118 del 10 de marzo de 1998, fueron pagados los días 10 de diciembre de 1997, 16 de febrero y 13 de marzo de 1998, respectivamente. Lo anterior, de acuerdo con los comprobantes de consignación en el Fondo de Pensiones y Cesantías Horizonte(96), aportadas por la Universidad de Sucre.

Fecha
Reconocimiento
Fecha consignaciónMonto
Res. 924 de 03/12/19971997 - 12 - 10$ 12´111.40,oo
Res. 1003 de 19/12/19971998 - 02 - 16$ 2´889.847,oo
Res. 118 de 10/03/19981998 - 03 - 13$ 1.478.959,oo

De lo anterior se observa que es respecto de los montos consignados el 16 de febrero de 1998 y 13 de marzo de 1998, por valor de dos millones ochocientos ochenta y nueve mil ochocientos cuarenta y siete pesos ($ 2´889.847,oo) y por valor de un millón cuatrocientos setenta y ocho mil novecientos cincuenta y nueve pesos ($1.478.959) respectivamente, que se ocasionó un daño al actor y del cual se van a reconocer perjuicios a Ricardo Pérez Cardozo, ya que el plazo máximo para hacer el pago real y efectivo de la prestación era el 17 de enero de 1998.

Pero el mencionado retraso no es responsabilidad única de la Universidad de Sucre, como quedó demostrado en el plenario, mediante el oficio de la Universidad del Sucre - División Financiera del 13 de junio de 2001(97), el cual señala:

“Con gusto me permito dar respuesta a la solicitud dentro del proceso de la referencia, sobre los giros que la nación envió para pagos de cesantías a los docentes acogidos al decreto 1444 de 1992, los cuales fueron recibidos el 22 de enero del año 1998 y el 22 de abril del mismo año, por las sumas de 338.0 millones y 80.7 millones de pesos respectivamente, los cuales llegaron junto con las otras remesas que ordinariamente gira la nación a la Universidad de Sucre” [negrilla y subrayado fuera de texto].

Le asiste entonces responsabilidad a La Nación, Ministerio de Hacienda, por la mora en el pago de las cesantías de los docentes de la Universidad de Sucre como se muestra en el aparte transcrito, del informe remitido por la misma, toda vez que debiendo consignarlos dentro del plazo señalado en el Decreto 15 de 1996, lo hizo extemporáneamente en las fechas 22 de enero y 22 de abril de 1998, siendo entonces de imposible cumplimiento el plazo de 2 años el cual se vencía el 17 de enero de 1998.

Así, son solidariamente responsables la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Sucre, la primera por la entrega tardía de los recursos; y la segunda entidad en razón a que era el empleador del señor Ricardo Pérez Cardozo, circunstancia que se encuentra plenamente acreditada en el acervo probatorio, y debía al igual que el ministerio desembolsar dinero para cumplir con la obligación del pago de las cesantías de la mencionada docente.

En conclusión, la sala considera que son responsables solidariamente La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Sucre por el retardo en el pago de las cesantías del señor Ricardo Pérez Cardozo, por las razones expuestas.

La Sala considera oportuno traer a colación el precedente de la Sección Segunda de esta corporación, según el cual, el pago tardío que la entidad estatal haga de las cesantías al respectivo fondo vulnera los derechos de los trabajadores y da lugar al pago de la indexación o actualización monetaria respectiva(98).

Concluye entonces la Sala que la aminoración patrimonial ocasionada con el pago inoportuno del auxilio de cesantía, es suficiente para acreditar el daño antijurídico del cual se derivan perjuicios para la actora.

8. Los perjuicios.

Estando probado el daño antijurídico sufrido por la demandante y que éste resulta imputable a la administración, la Sala procederá a establecer si hay lugar al pago de los perjuicios solicitados en la demanda.

8.1. Perjuicios morales.

La parte demandante tasó los perjuicios morales en 500 gramos oro, con fundamento en la siguiente afirmación:

“A — (sic) PERJUICIOS MORALES: QUINIENTOS (500) gramos oro a favor de mi cliente, por la afectación sufrida por el pago tardío de sus cesantías”.

Ahora bien, lejos de lo sostenido por el demandante, la Sala no encuentra probados los perjuicios morales alegados por éste, pues no obra en el expediente ninguna prueba que acredite el estado de indefensión o los problemas psicológicos, ni ningún otro padecimiento moral o aflicción, que, según lo indicado en la demanda, haya sufrido la demandante como consecuencia del daño causado por la administración.

8.2. Perjuicios materiales.

Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la parte actora solicitó lo siguiente:

“A — PERJUICIOS MATERIALES: Por la suma de VEINTISEIS MILLONES QUINIENTOS VEINTICINCO MIL CIENTO DOS PESOS M/CTE $26.525.102,00, teniendo en cuenta:

• Los intereses moratorios, de acuerdo a los índices de rentabilidad del fondo de cesantías DAVIVIR.

• Actualización de los intereses moratorios, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, a la fecha de presentación de la demanda.

Indexación de lo pagado en forma tardía, también de acuerdo a la variación porcentual del índice de precios al consumidor, a esta fecha de presentación de la presente demanda.

El tiempo transcurrido entre la fecha de la liquidación de las cesantías (31 de diciembre de 1995), la fecha en la que se debió consignar y las fechas en que se consignó en el fondo de cesantías.

L a (sic) fórmula de matemáticas financieras aceptada por el Honorable Consejo de Estado”.

8.2.1. Solicitud de indexación del dinero pagado en forma tardía.

Al respecto ha señalado esta corporación que “no es procedente la liquidación de intereses comerciales simples o de mora con la corrección monetaria o indexación, toda vez que la tasa de interés comercial lleva en su interior la corrección monetaria”(99).

Así las cosas, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial de esta corporación, el reconocimiento de intereses moratorios y la indexación de los mismos son incompatibles, es por eso que en el caso concreto, frente a la petición hecha por el demandante en este sentido, la misma será denegada.

8.2.2. Intereses moratorios.

En el caso concreto, la sala encuentra que la Universidad de Sucre ordenó pagar en forma tardía las cesantías liquidadas a favor del demandante, mediante las resoluciones 1003 de 19 de diciembre de 1997 y 118 de 10 de marzo de 1998, pagos que se hicieron efectivos, igualmente de forma extemporánea.

Así las cosas, para la tasación de perjuicios es preciso conocer la fecha exacta en que se realizó dicho pago, para el caso de RICARDO PÉREZ CARDOZO, el mismo se realizó en la siguiente fecha:

1. Resolución 1003 del 19 de diciembre de 1997, por medio de la cual se reconoce la suma de dos millones ochocientos ochenta y nueve mil ochocientos cuarenta y siete pesos ($2.889.847). Monto que de acuerdo con las pruebas aportadas fue efectivamente cancelado el día 16 de febrero de 1998.

2. Resolución 118 del 27 de marzo de 1998, por medio de la cual se reconoce la suma de un millón cuatrocientos setenta y ocho mil novecientos cincuenta y nueve pesos ($1.478.959). Monto que de acuerdo con las pruebas aportadas fue efectivamente cancelado el día 13 de marzo de 1998.

En ese orden de ideas y de acuerdo con la solicitud del demandante, serán reconocidos los intereses moratorios generados entre el 17 de enero de 1998 y el día en que se efectuó el pago efectivo de las cesantías reconocidas a RICARDO PÉREZ CARDOZO, mediante las resoluciones 1003 del 19 de diciembre de 1997 y 118 del 10 de marzo de 1998. Para lo cual se hará en primera medida una actualización del capital, con base en la siguiente fórmula:

FORMULLL
 

En la cual, Vp es valor presente o actualizado, Vh es valor histórico o denominado valor a actualizar, IPC final es el índice de precios al consumidor del mes en el cual se hizo efectivo el pago e IPC inicial que es el índice de precios al consumidor correspondiente a la fecha en que se hizo exigible la obligación.

En cuanto a la suma que se canceló el 16 de febrero de 1998, el valor actualizado del capital es:

Valor histórico (valor a actualizar) “Vh”: $ 2.889.847,oo

IPC inicial (enero de 1998): 45,51

IPC final (febrero de 1998): 47,01

Vp (Valor Presente) = $ 2.985.095,74

Intereses moratorios

AñoValor históricoValor actualizadoTasa interés 12% anualSuma
1998$2.889.847,oo$2.985.095,741%$29.850.95

Suma que se actualiza a la fecha de esta providencia, aplicando la misma fórmula:

• Valor histórico (valor a actualizar) “Vh”: $ 29.850.95

• IPC inicial (febrero de 1998): 47,01

• IPC final (julio de 2014): 117,09

• Vp (valor presente) = $ 74.351.15

Se obtiene así un total de setenta y cuatro mil trescientos cincuenta y un pesos con quince centavos ($74.351.15)

Ahora, para actualizar la suma que se pagó en marzo de 1998, se tiene:

• Valor histórico (valor a actualizar) “Vh”: $ 1.478.959

• IPC inicial (enero de 1998): 45,51

• IPC final (marzo de 1998): 48,23

• Vp (valor presente) = $ 1.567.352,06

Intereses moratorios

AñoValor históricoValor actualizadoTasa interés 12% anualSuma
1998$ 1.478.959,oo$ 1.567.352,062%$31.347.04

Suma que se actualiza a la fecha de esta providencia, aplicando la misma fórmula:

• Valor histórico (valor a actualizar) “Vh”: $ 31.347.04

• IPC inicial (marzo de 1998): 48,23

• IPC final (julio de 2014): 117,09

• Vp (valor presente) = $ 76.102.52

Se obtiene así un total de setenta y seis mil ciento dos pesos con cincuenta y dos centavos ($76.102.52).

9. Costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia del 14 de julio de 2004 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, la cual quedará así:

1. DECLÁRASE a la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y a la UNIVERSIDAD DE SUCRE solidariamente responsables de la disminución patrimonial sufrida por el señor RICARDO PÉREZ CARDOZO.

2. CONDÉNASE a la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO y a la UNIVERSIDAD DE SUCRE a reconocer y pagar por concepto de perjuicios materiales la suma de ciento cincuenta mil cuatrocientos cincuenta y tres mil pesos con sesenta y tres centavos ($150.453,67).

3. DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

4. CÚMPLASE lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A., para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del C.P.C.

5. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

(28) El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establece: “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”. Debe tenerse en cuenta que la cuantía es uno de los factores o normas de competencia.

(29) En este sentido puede verse la sentencia de 18 de febrero de 2010, Expediente 18143.

(30) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, Expediente 21060.

(31) Sentencia de 17 de julio de 1997, Expediente 11376.

(32) Sentencia de 5 de diciembre de 2005, Expediente 14532.

(33) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de marzo de 2007. Radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).

(34) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007. Radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).

(35) “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.

(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011. Radicado 19957.

(37) Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998. Radicado 10813.

(38) En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos nos preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.

(39) La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que un vez causado el perjuicio antijurídico y este sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial deI Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la Sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2001.

(40) Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Cords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1a reimp. México, Fontamara, 2007, p. 49.

(41) “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral de patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.

(42) La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El Estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Expediente AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947.

(43) “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p. 120.

(44) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema, ob., cit., pp. 120-121.

(45) “3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la Constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.

(46) Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al Estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps. 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la imputatio facti”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudenciaI constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.

(47) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

(48) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

(49) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001.

(50) Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”. Sentencia de 9 de febrero de 1995. Expediente 9550.

(51) Sentencia de 19 de mayo de 2005. Radicado 2001-01541 AG.

(52) “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000. Expediente 12166.

(53) Sentencia de 2 de junio de 2005. Radicado 1999-02382 AG.

(54) Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2004.

(55) En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, sólo una imputación dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”, Kant, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989, p. 35. En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha recabado en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la constituye la imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las demás personas jurídicas públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual impide extenderla a la conducta de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por fuera del ámbito de la administración pública”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

(56) El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al Estado cuando exista título jurídico de atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

(57) “Tenis razón Welzel al considerar que el Derecho debe respetar estructuras antropológicas como la capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante normas prohibitivas o preceptivas”. Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc], pp. 6 y 7.

(58) “El Derecho se dirige a hombre y no a adivinos. Declarar típica toda acción que produzca un resultado dañoso, aun cuando éste fuese imprevisible, significaría que la ley no tiene en cuenta para nada la naturaleza de sus destinatarios; pues una característica del hombre es precisamente la de que no puede prever más que muy limitadamente las consecuencias condicionados por sus actos. Vincula un juicio de valor negativo (el de antijuridicidad) a la producción de un resultado que el hombre prudente no puede prever sería desconocer la naturaleza de las cosas (más concretamente): la naturaleza del hombre”. Gimbernat Ordeig, E. Delitos cualificados por el resultado y relación de causalidad. Madrid, 1990, pp. 77 ss.

(59) Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob., cit., p. 7.

(60) Larenz, K. “Hegelszurechnungslehre”, en Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob. cit., p. 7.

(61) Jakobs, G. La imputación objetiva en el derecho penal. Bogotá, Universidad Externado, 1994. Sin embargo, como lo sostiene el precedente de la Sala: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo... No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tomado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia. Sentencia de 24 de febrero de 2005. Expediente 14170.

(62) “El principio de proporcionalidad se compone de tres subprincipios: el principio de idoneidad; el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto. Estos principios expresan la idea de optimización... En tanto que exigencias de optimización, los principios son normas que requieren que algo sea realizado en la mayor medida de lo posible, dadas sus posibilidades normativas y fácticas. Los principios de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización relativa a lo que es fácticamente posible por lo que expresan la idea de optimalidad de Pareto. El tercer subprincipio, el de proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la optimización respecto de las posibilidades normativas. Las posibilidades normativas vienen definidas, fundamentalmente, por la concurrencia de otros principios; de modo que el tercer subprincipio podría formularse mediante la siguiente regla: Cuanto mayor ser el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro. Esta regla puede denominarse: “ley de la ponderación” (destacado fuera de texto). Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob., cit., p. 62.

(63) “La ley de la ponderación pone de manifiesto que la ponderación puede fraccionarse en tres pasos. El primero consiste en establecer el grado de insatisfacción o de detrimento del primer principio; el segundo, consiste en establecer la importancia de la satisfacción del segundo principio, que compite con el primero y, finalmente, el tercer paso consiste en determinar si, por su importancia, la satisfacción del segundo principio justifica la no satisfacción del primero”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob., cit., p. 64.

(64) Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords.). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob., cit., p. 62. Sin embargo, se advierte que Habermas ha planteado objeciones a la ponderación: “... la aproximación de la ponderación priva de su poder normativo a los derechos constitucionales. Mediante la ponderación —afirma Habermas— los derechos son degradados a nivel de los objetivos, de las políticas y de los valores; y de este modo pierden la “estricta prioridad” característica de los “puntos de vista normativos”. Habermas, .Jürgen. Between Facts and Norms, Trad. William Rehg, Cambridge, 1999, p. 259. A lo que agrega: “... no hay criterios racionales para la ponderación: Y porque para ello faltan criterios racionales, la ponderación se efectúa de forma arbitraria o irreflexiva, según estándares y jerarquías a los que está acostumbrado”. Para concluir que: “la decisión de un tribunal es en sí misma un juicio de valor que refleja, de manera más o menos adecuada, una forma de vida que se articula en el marco de un orden de valores concreto. Pero este juicio ya no se relaciona con las alternativas de una decisión correcta o incorrecta”. Habermas, Jürgen. “Reply to Symposium Participants”, en Rosenfeld, Michel; Arato, Andrew. Habermas on Law and Democracy. Los Angeles, Berkeley, 1998, p. 430.

(65) Deberes de protección que es “una consecuencia de la obligación general de garantía que deben cumplir las autoridades públicas y se colige claramente de los artículos 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que regulan el derecho a disponer de un recurso efectivo en caso de violaciones a los derechos humanos”. Casal H., Jesús María. Los derechos humanos y su protección. Estudios sobre derechos humanos derechos y fundamentales. 2ª ed. Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2008, p. 31.

(66) Cfr. Günther Jakobs. Regressverbot beim Erfolgsdelikt.Zugleich eine Untersuchung zum Gruñd der strafrechtlichen Haftung bei Begehung. ZStW 89 (i977). Págs. 1 y ss.

(67) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.

(68) Cfr. Günther Jakobs. Strafrecht AlIgemeiner Teil.Die Grundlagen und die Zurechnungslehre (studienausgabe). 2 Auflage.Walter de Gruyter.Berlin.New York. 1993. Págs. 796 y ss.

(69) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.

(70) Cfr. Javier Sánchez-Vera. Pflichtdelikt und Beteiligung. Zugleich ein Beitrag zur Einheitlichkeit der Zurechnung bei Tun und Unterassen. Duncker & Humbolt Berlin 1999. Págs. 51 y ss. Kurt Seelmann. Grundlagen der Strafbarkeit. Komentar zum Strafgesetzbuch. Band. 1. Reihe. Alternativkommentare. Luchterhand. Neuwied. 1990. Pág. 389.

(71) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.

(72) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998. Radicado 10813.

(73) Folio 7 del c. 1.

(74) Folios 8-9 del c. 1.

(75) Folios 10-11 del c. 1.

(76) Folios 12-13 del c. 1.

(77) Folio 14 del c. 1.

(78) Folios 53-56 del c. 1.

(79) Folios 57-59 del c. 1.

(80) Folios 60-62 del c. 1.

(81) Folios 51-52 del c. 1.

(82) Folios 84-87 del c. 1.

(83) Folio 80 del c. 1. En el cual se lee: “[…] solicito a usted se sirva enviar los siguiente: (sic) copia (sic) auténticas

• Certifique el IPC operado desde febrero de 1996 hasta la fecha en que responda la solicitud. […]”.

(84) Folios 88-90 del c. 1.

(85) Folios 91-93 del c. 1.

(86) Folio 94 del c. 1.

(87) Folio 78 del c. 1. En el cual se lee: “[...] solicito a usted se sirva enviar, y para que repose en el referido proceso, los siguientes documentos:

• Copias de las resoluciones 924 y 1003 del 3 y 9 de diciembre de 1997 respectivamente y de las resoluciones 043 y 188 del 11 de febrero y 10 de marzo de 1998.

• Certifique, aclare y explique con pormenores lo acontecido con la Resolución de pago 043 de 11 de febrero de 1998, donde aparece que ordenan pagar al demandante y otros docentes I (sic) sumas de dinero por concepto de liquidación de las cesantías […]”.

(88) Folios 98-102 del c. 1.

(89) Folios 105-127 del c. 1.

(90) Folio 128 del c. 1.

(91) Folio 79 del c. 1. En el cual se lee “[…] solicito a usted se sirva enviar, para que repose en el referido proceso, la siguiente:

• Originales o fotocopias autenticadas de las plantillas de consignación de cesantías que hiciera la Universidad de Sucre a favor del demandante en los meses de diciembre de 1997, febrero y marzo de 1998”.

(92) Folios 139-141 del c. 1.

(93) Folio 138 del c. 1.

(94) Folio 22 del c. 1.

(95) Folio 148 del c. 1.

(96) Folios 139-141 del c. 1.

(97) Folio 98 del c. 1.

(98) Sentencia del 30 de octubre de 2007, Expediente 9710-05, C. P. Alfonso Vargas Rincón.

(99) Consejo de Estado. Sentencia del 24 de junio de 2004. Radicado 24935.